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Der Bologna-Prozess und die Rolle der Europäischen Kommission

Hausarbeit 2011 28 Seiten

Politik - Internationale Politik - Thema: Europäische Union

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Akteurzentrierter Institutionalismus

3. Der Bologna-Prozess und die Rolle der Europäischen Kommission
3.1 Institutioneller Kontext
3.1.1 Initiierende Länder
3.1.2 Europäische Kommission
3.2 Akteure
3.2.1 Initiierende Länder
3.2.2 Europäische Kommission
3.3 Akteurkonstellation
3.4 Interaktionsformen
3.4.1 Sorbonne-Erklärung
3.4.2 Bologna-Erklärung
3.4.3 Lissabon-Strategie
3.4.4 Prag Kommunikee 2001
3.4.5 Berlin Kommunikee 2003
3.4.6 Bergen Kommunikee 2005
3.4.7 London Kommunikee 2007
3.4.8 Leuven Kommunikee 2009

Literatur- und Quellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Der Bologna-Prozess hat seit seiner Initiierung im Jahr 19981 durch die vier größten Mitgliedsländer der Europäischen Union2 für eine Reformwelle in der europäischen Hochschulpolitik gesorgt. Mittlerweile zählt dieser Prozess zu den bedeutendsten Reformen in der 900-jährigen Geschichte der europäischen Universität (Neave/Maassen zit. n. Bartsch 2009: 198).

Trotz des intergouvernementalen Charakters des Bologna-Abkommens „mischte sich die Europäische Kommission gleichwohl immer wieder in die […] Hochschulpolitik der Mitgliedstaaten ein“ (Martens/Wolf 2006: 153). Aufgrund der im EG-Vertrag festgesetzten Handlungsrestriktionen sowie dem Beharren der am Bologna-Prozess teilnehmenden Staaten auf ihrer bildungspolitischen Souveränität war der Europäischen Union eine koordinierende oder regulierende Rolle zunächst verwehrt (vgl. Becker/Primova 2009).

Erst das Ministertreffen in Prag 2001 führte zur Aufnahme der Kommission als vollwertiges Mitglied im intergouvernementalen Integrationsprozess, womit ihr als supranationalem Organ eine besondere Rolle zukommt. Die intergouvernementale Initiative gab der Europäischen Kommission eine enorme Bedeutung, heute gilt sie als treibende Kraft bei der Errichtung eines einheitlichen europäischen Hochschulraumes (Wolf/Martens 2006: 154).

Durch diese Überlegungen angeregt möchte die vorliegende Arbeit der Frage „Warum konnte die Europäische Kommission im Bologna-Prozesses an Einfluss gewinnen?“ systematisch nachgehen. Die hierfür aufgestellte Hypothese lautet: Die Absicht der den Bologna-Prozess initiierenden Länder, die Kommission zur Realisierung eigener Zwecke zu instrumentalisieren, führte zu ihrem Einflussgewinn3.

Die Relevanz der Fragestellung begründet sich darin, dass im Bereich der Europäischen Hochschulpolitik keine klassische Integration4 stattfindet, sondern neue Wege beschritten werden, um politischen Einfluss zu gewinnen (Bartsch 2009: 18). Ziel der Untersuchung ist es daher, anhand der Europäischen Hochschulreform als „Wendepunkt europäischer Hochschulpolitik“ (Walter 2006) und mittels der retrospektiven Rekonstruktion des Prozesses, den Einflusszuwachs der Europäischen Kommission - als Hauptakteur auf europäischer Ebene - herauszustellen. Aufgrund ihrer Begrenztheit setzt die Untersuchung die Kenntnis des Institutionengefüges der Europäischen Union voraus. Ebenso wenig kann die historische Entwicklung bzw. die Kompetenzentwicklung im Politikfeld der EHP und die Vielzahl der am Prozess beteiligten Akteure dargestellt werden. Auch die Maßnahmen des BolognaAbkommens werden nicht bewertet.

Der Forschungsweg zeichnet sich durch ein qualitativ-interpretatives Vorgehen auf empirisch-beschreibender und interpretatorischer Ebene unter Hinzuziehung der inhaltlichen und institutionellen Dimension des Prozesses aus. Die hierzu verwendeten Materialien sind einschlägige Primär- und Sekundärliteratur als auch öffentlich zugängliche Dokumente. Die Quellenlage lässt sich als vielfältig beschreiben. Die EHP als auch der Bologna-Prozess selbst wurden bereits unter verschiedenen Gesichtspunkten untersucht bzw. rekonstruiert, wenngleich nicht mit dem Erkenntnis leitenden Interesse des Einflussgewinns der Europäischen Kommission im Rahmen der Europäischen Hochschulreform. Die analytisch- wissenschaftliche Bearbeitung der aufgeworfenen Fragestellung wird folgendermaßen vorgenommen.

An die Einleitung schließt sich im zweiten Kapitel die Darstellung des in Verwendung genommenen analytischen Rahmens des Akteurzentrierten Institutionalismus an. Die Grundannahme des Ansatzes lautet, dass soziale Phänomene als das Produkt von Interaktionen zwischen intentional handelnden Akteuren erklärt werden müssen und diese Interaktionen durch den institutionellen Kontext, in dem sie stattfinden, beeinflusst werden (Scharpf 2000: 17). Der Akteurzentrierte Institutionalismus eignet sich zur Erarbeitung des Erkenntnisinteresses5, weil er auf Basis seiner Analysekategorien6 der Besonderheit des Prozesses gerecht werden kann. Denn der „Bologna-Prozess ist ein Musterfall der Entstehung wirksamer internationaler Governance mit sehr gemischter, nicht nur staatlicher Struktur [...]“ (Nagel 2006: 5). Durch die im Ansatz angelegte Identifikation von Akteuren, institutionellen Kontexten, Konstellationen und Interaktionsformen lässt sich zum einen die Rolle der Kommission im Bologna- Prozess umfassend ausarbeiten und zum anderen können diese Kategorien dem Fall der Mehrebenenpolitik, ihrer Dynamik als auch ihrer Komplexität Rechnung tragen. Das dritte Kapitel bildet den Hauptteil der Untersuchung. Hierin werden die unabhängigen Variablen - institutioneller Kontext, Akteure, Akteurkonstellationen und Int- abgearbeitet. Abschließend wird im vierten Kapitel die Veranschaulichung der gesammelten Ergebnisse, die Beantwortung der Fragestellung und die Einschätzung der Hypothese vorgenommen.

2. Akteurzentrierter Institutionalismus

Der Akteurzentrierte Institutionalismus wurde in den 90-er Jahren von Mayntz und Scharpf in Auseinandersetzung zu anderen institutionalistischen Ansätzen entwickelt und wird einer älteren Variante des Neo-Institutionalismus zugeordnet. Der Annahme des Neo-Institutionalismus7 wird jedoch entgegengehalten, dass Institutionen lediglich einen stimulierenden, ermöglichenden oder restringierenden Handlungskontext bilden (Mayntz/Scharpf 1995: 43), wonach der Einfluss von Institutionen auf Wahrnehmungen und Präferenzen der Akteure nicht erschöpfend sein kann. Konsequenterweise erkennt der Ansatz den Gehalt institutioneller Faktoren zwar an, relativiert ihn aber zugunsten akteurspezifischer Variablen. Der Ansatz wird nicht in all seinen Einzelheiten Verwendung finden, sondern soll durch grundlegende Schlüsselelemente in die Untersuchung eingehen8. Die Grundannahme lautet, dass politische Entscheidungen als das Ergebnis von Interaktionen zwischen individuellen, kollektiven und korporativen Akteuren zu erachten sind, die von dem jeweiligen institutionellen Kontext, in dem sie stattfinden, beeinflusst werden (Scharpf 2000: 41). Institutionen werden hier als Regelsysteme verstanden die einer Gruppe von Akteuren offenstehende Handlungsverläufe strukturieren (Scharpf 2000: 77). Institutionen beschreiben im Sinne dieser Definition also nicht nur formale rechtliche Regeln, sondern auch soziale Normen, deren Verletzung verschiedenartig sanktioniert wird. Der institutionelle Kontext gilt hier als Sammelbegriff „zur Beschreibung der wichtigsten Einflüsse auf jene Faktoren, die unsere Erklärungen eigentlich bestimmen - nämlich Akteure mit ihren Handlungsorientierungen und Fähigkeiten, Akteurkonstellationen und Interaktionsformen“ (Scharpf 2000: 78). Zuletzt konstituiert der institutionelle Kontext Akteure erst und ist durch diese gestalt- und veränderbar.

Den Akteuren liegt das von Simon ausgearbeitet Konzept der „bounded rationality“9

(Simon 1976) zugrunde. Es wird davon ausgegangen, dass die Akteure nicht vollständig rational, bezüglich ihrer subjektiven Wahrnehmung und der ihnen zur Verfügung stehenden Informationen aber dennoch intentional handeln (Scharpf 2000: 48). Zur Typologisierung der Akteure verwendet Scharpf die Kategorie des komplexen Akteurs, diese wird nach kollektiven und korporativen Akteuren differenziert (vgl. Scharpf 2000: 100ff.). Erstere zeichnen sich durch eine hohe Abhängigkeit von den Präferenzen ihrer Mitglieder aus, werden von diesen kontrolliert und nach Koalitionen, sozialen Bewegungen, Clubs und Verbänden typologisiert (vgl. Scharpf 2000: 102ff.). Korporative Akteure hingegen verfügen aufgrund ihrer hierarchischen Organisationsstruktur über stärkere Unabhängigkeit, strategische Entscheidungen werden hierarchisch bestimmt ebenso wie die Festlegung der Handlungsoptionen (Scharpf 2000: 105).

Im Akteurzentrierten Institutionalismus werden die Akteure durch ihre Fähigkeiten, Wahrnehmungen und Präferenzen charakterisiert; Wahrnehmungen und Präferenzen konstituieren die Handlungsorientierung. Letztere wird durch die Analyseeinheit der Bezugseinheit operationalisiert (Scharpf 2000: 111f.). Präferenzen werden durch die Verwendung der Kategorien Eigeninteresse, normative Rollenerwartung und Identität bestimmt (vgl. Scharpf 2000: 116-122). Da politische Entscheidungen stets das Resultat der Interaktion mehrerer Akteure sind, ist für die Erklärung der abhängigen Variable immer auch die Konstellation der beteiligten Akteure von Bedeutung.

Eine Darstellung der Akteurkonstellationen ohne spieltheoretische Modelle10 muss nun darauf bedacht sein die Handlungssituation genau zu beschreiben. Handlungssituation bezeichnet die handlungsrelevante, soziale und nicht-soziale Gegebenheiten umfassende Umwelt eines Akteurs (Mayntz/Scharpf 1995: 58) und ist ein Sammelbegriff für die über einen Akteur vorliegenden Informationen. Daneben dient auch die Kategorie der Interaktionsorientierungen11 zur Analyse der Akteurkonstellationen.

Zur schematischen Beschreibung der Interaktionen12 dient die Kategorie der Interaktionsformen. Die Interaktionsformen stellen die unterschiedlichen Modi sozialer Handlungsorientierung dar (Mayntz/Scharpf 1995: 60) und lassen sich in einseitiges Handeln, Verhandlung, Mehrheitsentscheidung und hierarchische Steuerung differenzieren. Letztgenannte Kategorie schließt die Annahme des Akteurzentrierten Institutionalismus ab. Im Anschluss werden diese den Ansatz konstituierende Elemente auf die Analyse des Bologna-Prozesses und die Rolle der Europäischen Kommission angewendet.

3. Der Bologna-Prozess und die Rolle der Europäischen Kommission

3.1 Institutioneller Kontext

Im Rahmen der Untersuchung werden die Europäische Kommission und die initiierenden Länder als obligate Akteure angesehen. Da die Darstellung des institutionellen Kontextes aller vier Länder den Rahmen der Arbeit sprengen würde, wird Deutschland stellvertretend für die den Bologna-Prozess initiierenden Länder13 vorgestellt. Um den institutionellen Kontext darzulegen, muss aufgrund der Unbestimmtheit des Begriffs im Akteurzentrierten Institutionalismus14, eine Definition vorgenommen werden, weshalb Institution im folgenden als eine „stabile, auf Dauer angelegte [Einrichtung] zur Regelung, Herstellung oder Durchführung bestimmter Zwecke“ (Schubert/Klein 2006: 74) ausgelegt wird. Der Hauptaugenmerk liegt demnach auf den von der Institutionen erfüllten Funktionen.

3.1.1 Initiierende Länder

In Deutschland stellt die Hochschulpolitik eine Zuständigkeit der Länder dar, weil die Hochschulen staatsrechtlich als Teil des Bildungswesen der Kulturhoheit der Länder unterstehen (Lanzendorf/Pasternack 2008: 43). Im Rahmen dieser Kulturhoheit (Art. 30, 70 GG) kommt den Gliedstaaten eine weitreichende Gestaltungsautonomie zu. Die Länder sind hier nicht nur Steuerungs- und Planungsinstanz, sondern auch Anbieter und Träger. Der Bund allerdings zeigt seit Jahrzehnten Interesse daran selbst hochschulpolitisch tätig zu werden, weshalb es nicht überzeichnet ist „von einer sich tendenziell verschärfenden Konkurrenz der Länder und des Bundes in der Hochschulpolitik zu sprechen“ (Lange 2010: 109). Bereits in den späten 60-er Jahren wurde dieser in die Hochschulpolitik eingebunden (vertikale Verflechtung). Diese Einbindung bezieht sich seit 1969 auf die Finanzierung des Hochschulsektors sowie auf die Entwicklung der allgemeinen Strukturen15. Daneben beteiligt sich die Bundesebene monetär an Forschungseinrichtungen und -vorhaben von überregionaler Bedeutung und am Hochschulbau, was ihn an der Hochschulstrukturpolitik der Länder beteiligt. Die Landespolitik erfüllt ihre Aufgaben - auch gemäß der jeweiligen Landesgesetze - vornehmlich im Bereich des gesetzlichen und finanziellen Rahmens des Hochschulwesens. Weiterhin planen die Gliedstaaten im Rahmen der Entwicklungs- und Strukturplanung Standorte der Hochschulen, Fächerausstattungen und bauliche Infrastrukturen (Lanzendorf/Pasternack 2008: 49). Zuletzt und aufgrund der Maßnahmen des Bologna-Abkommens reformierten die Länder ihre bisherigen Hochschul-Steuerungsmodelle. Trotz der von den Ländern gegenüber dem Bund immer wieder verteidigten Kompetenzen auf Grundlage der Kulturhoheit, wurde in gewissem Umfang einem „Kondominium“ (Thieme zit. n. Lanzendorf/Pasternack 2008: 43) von Bund und Ländern für die Hochschulen etabliert.

3.1.2 Europäische Kommission

Die Europäische Kommission übt ihre Tätigkeit „zum allgemeinen Wohl der Gemeinschaften aus“ (Art. 213 II EGV) und genießt als zentrale supranationale Institution Unabhängigkeit von den Präferenzen und Interessen der mitgliedstaatlichen Regierungen. Artikel 211 EGV enthält eine abstrakte Aufzählung der Aufgaben der Kommission, wonach sie in erster Linie Initiativ-, Kontroll- und Exekutivrechte innehat. Kernstück ihrer Arbeit ist die Planung und Ausarbeitung von Vorschlägen für Rechtsakte, der Erlass von Durchführungsmaßnahmen, die Überwachung der Einhaltung des EG-Rechts sowie die Ausführung des Haushaltsplanes (Bieber u.a. 2010: 126). Wessels zufolge können entsprechend dieser Aufgaben folgende vertraglich festgelegte Funktionen der Kommission unterschieden werden (vgl. Wessels 2008: 228f.).

Aufgrund des Initiativmonopols gilt sie als Motor der Integration, da Rechtsakte zur Gesetzgebung und zum Haushalt nur auf ihren Vorschlag hin beschlossen werden können. Ferner gilt sie - innerhalb der Beratungen und Verhandlungen des EP und des Rats - als Mitgestalter bei der Verabschiedung von Rechtsakten. Daneben trifft sie als Exekutivorgan verbindliche Beschlüsse im Rahmen ihrer Befugnisse. Für „die Anwendung des Vertrags sowie der von den Organen […] getroffenen Bestimmungen [trägt sie] Sorge“ (Art. 211 EGV). Mit der Aufgabe der Kontrolle überwacht sie die Anwendung des Vertragsrechts sowie die auf dieser Grundlage gefassten Beschlüsse. Im Rahmen letztgenannter Rolle ist sie ein wesentlicher Gestalter der EU als „Rechtsgemeinschaft“ (Hallstein zit. n. Wessels 2008: 229). Die vertraglichen Aufgabenzuweisungen als auch die reale Wahrnehmung jener Funktionen aber variieren zwischen den drei Säulen der Tempelkonstruktion der EU (Wessels 2008: 225). Die Funktionen der Kommission im Politikfeld der Europäischen Hochschulpolitik gestalten sich wie folgt.

Der Vertrag von Maastricht teilte der Kommission erstmals zureichende Regelungen über den Kompetenz- und Zuständigkeitsbereich im policy-Sektor der europäischen Hochschulpolitik zu (Bartsch 2009: 166). Mit Artikel 149 II EGV sollten auf diesem Feld fünf Ziele16 verwirklicht werden: (1) Die Entwicklung der europäischen Dimension im Bildungswesen (insbesondere durch Erlernen und Verbreiten der Sprachen der Mitgliedstaaten), (2) die Förderung der Mobilität von Lernenden und Lehrenden, (3) die Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Bildungseinrichtungen, (4) der Ausbau des Informations- und Erfahrungsaustausch im Rahmen der Bildungssysteme der Mitgliedstaaten und (5) die Förderung der Entwicklung der Fernlehre.

Diese vertraglichen Grundlagen führten wohl zu keiner Vergemeinschaftung des Politikfeldes der Hochschulpolitik, eröffneten aber dennoch Kompetenzen für das Handeln und die Durchsetzungsfähigkeit der Europäischen Kommission. Einschränkend wirken sich das Harmonisierungsverbot (Art. 149 I, IV EGV) - welches die Eigenständigkeit und Unantastbarkeit der nationalen Bildungssysteme sowie die Regelungshoheit der Nationalstaaten betont - und die Subsidaritätsklausel (Art. 3 EGV) aus. In nuce verfügt die Kommission zwar über herausragend starke vertragsrechtlich verankerte Funktionen, im Bereich der Hochschulpolitik aber hat sie lediglich eine ergänzende Rolle mit latenten Kompetenzen inne.

3.2 Akteure

3.2.1 Initiierende Länder

Zur Analyse der initiierenden Länder als Akteure - bzw. den jeweiligen Bildungsministern als individuelle Akteure17 - muss zunächst deren Präferenz zur Schaffung eines EHR außerhalb des EU-Rahmens nachgegangen werden.

[...]


1 Im engeren Sinn beginnt der Bologna-Prozess mit der Sorbonne-Erklärung vom 25. Mai 1998; die Bologna-Erklärung selbst wurde am 19. Juni 1999 unterzeichnet (Bartsch 2009: 198).

2 Dies waren und sind Deutschland, Frankreich, Italien und Großbritannien.

3 Einfluss liegt vor, wenn zukünftige Verhaltensweisen und Einstellungen von Personen/Organisationen verändert werden (vgl. Merton 1957: 415).

4 Klassische Integration bezeichnet den Kompetenztransfer auf europäische Ebene.

5 Das Erkenntnisinteresse ist die abhängige Variable, der Einflussgewinn der EU-Kommission im Bologna-Prozess.

6 Die Analysekategorien des Akteurzentrierten Institutionalismus werden hier als unabhängige Variablen verwendet.

7 „[...] institutions actors are driven by institutional duties“ (March/Olsen 1989: 159).

8 Da auch Mayntz und Scharpf ihren Ansatz höchstens als Forschungsheuristik verstehen - also weniger als Theorie oder Erklärungsmodell (vgl. Mayntz/Scharpf 1995: 39) - ist diese Vorgehensweise ein gangbarer Weg.

9 Gemäß diesem Konzept verfügen Akteure nicht über die vollständigen bzw. relevanten Informationen der Handlungssituation und können auch nicht alle Handlungsbedingungen sowie deren Wechselwirkungen antizipieren oder verarbeiten (Schimank 2008: 108).

10 In der Ausarbeitung des Ansatzes verwendet Scharpf zur Analyse der Akteurkonstellationen spieltheoretische Prämissen und Modelle (vgl. Scharpf 2000); dies ist jedoch nicht zwingend notwendig.

11 Die am stärksten verbreiteten sind Individualismus, Solidarität, Wettbewerb, Altruismus und Feindschaft (Scharpf 2000: 148ff.).

12 Die Beschreibung der Akteurkonstellationen hingegen zeichnet ein statisches Bild.

13 Trotz der Diversität der jeweiligen Staatsorganisation der initiierenden Länder wird diese Vorgehensweise damit begründet, dass die Entscheidungskompetenz in der Hochschulpolitik eindeutig bei den Nationalstaaten liegt (Becker/Primova 2009: 3), womit eine Ähnlichkeit auf Basis des kleinsten gemeinsamen Nenners hergestellt wird. Kapitel 3.2 wird sich aufgrund stärkerer Generalisierbarkeit der Analysekategorie wieder auf alle vier Initiativländer beziehen.

14 Unbestimmte Institutionenbegriffe finden sich in den meisten institutionalistischen Ansätzen wieder (Jakobi 2007: 10).

15 Im Sinne der Rahmengesetzgebungskompetenz. Die Umsetzung der Bologna-Ziele erfolgt ebenso über die Rahmengesetzgebung des Bundes (Lanzendorf/Pasternack 2008: 51).

16 Im Vertrag genannt werden sechs, aber nur fünf haben direkten Bezug zur EHP.

17 Wobei diese wiederum die Interessen der Regierungen, als kollektive Akteure (vgl. Scharpf 2000: 100ff.), vertreten.

Details

Seiten
28
Jahr
2011
ISBN (eBook)
9783656019930
ISBN (Buch)
9783656020332
Dateigröße
555 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v179607
Institution / Hochschule
FernUniversität Hagen – LG I Staat und Regieren
Note
1,0
Schlagworte
bologna-prozess rolle europäischen kommission

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