Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik Deutschland

Inhaltsverzeichnis

I Abkürzungsverzeichnis

II Einleitung
1. Allgemeines
2. Begriff und Arten der Parteienfinanzierung

III Staatliche Mittel
1. Finanzielle Förderung bis 1958
2. Finanzielle Förderung von 1959 - 1966
2.1 Urteil des BVerfG vom 19.07.66
3. Parteiengesetz vom 24.7.1967
3.1 Wahlkampfkostenerstattung bei Bundestagswahlen
4. Neuordnung der Parteienfinanzierung 1983
4.1 Einführung des Chancenausgleichs
5. Neuordnung der Parteienfinanzierung 1988
5.1 Modifizierung des Chancenausgleichs
5.2 Einführung des Sockelbetrages
6. Urteil des BVerfG vom 09.04.92
7. Derzeitige Fassung des Parteiengesetzes
7.1 Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Neufassung des Parteiengesetzes
7.1.1 Überschreitung der absoluten Obergrenze
7.1.1.1 Chancenausgleichszahlungen
7.1.1.2 Zuschüsse an Jugendorganisationen
7.1.2 Zahlung von 1,30 DM für die ersten fünf Millionen Wählerstimmen
7.1.3 Zu geringe Berücksichtigung des Wählerwillens
7.1.4 Fehlende Transparenz
8. Fazit

IV Parteispenden und Mitgliedsbeiträge
1. Mitgliedsbeiträge
1.1 Aufnahmegebühren, Sonderumlagen und Mandatsträgerbeiträge
2. Parteispenden
3. Steuerlicher Anreiz für Spenden und Mitgliedsbeiträge
3.1 Rechtslage bis 1958
3.2 Urteil des BVerfG vom 24.6.58
3.3 Neuordnung der Parteienfinanzierung 1983
3.4 Verfassungswidrigkeit der prozentualen Abzugsfähigkeit
3.5 Urteil des BVerfG vom 9.4.92
4. Derzeitige Rechtslage
4.1 Verfassungsrechtliche Bedenken gegen den Sonderausgabenabzug
5. Fazit

V Kredite

VI Sonstige Einnahmen
1. Einnahmen aus Vermögen
2. Einnahmen aus unternehmerischer Tätigkeit
3. Sonstige Einnahmen

VII Indirekte Finanzierung der Parteien
1. Fraktionsfinanzierung
1.1 auf Bundes- und Landesebene
1.2 auf kommunaler Ebene
2. Stiftungsfinanzierung
3. Mandatsträgerabgaben
3.1 Begriff und Rechtsgrundlagen
3.2 Zulässigkeit
3.3 Höhe der Beiträge
4. Zuschüsse für die persönlichen Mitarbeiter der Abgeordneten
5. Fazit

VIII Schlussbetrachtung

IX Zahlenmaterial

X Literaturverzeichnis

I Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

II Einleitung

1. Allgemeines

Die Bundesrepublik Deutschland hat im Jahre 1959 als erstes europäisches Land die staatliche Parteienfinanzierung eingeführt^[1] und damit bis heute - dem "Superwahljahr 1994" - eine sehr wechselvolle Geschichte eingeleutet. Diese ist geprägt von der "Auseinandersetzung" zwischen dem Gesetzgeber und dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG). Nahezu jede Änderung im Bereich der Parteienfinanzierung wurde einer Überprüfung durch das BVerfG unterzogen.

Zu dieser wechselvollen Geschichte beigetragen haben insbes. die Parteien und die Abgeordneten des Deutschen Bundestages. Letztere haben über die staatlichen Finanzquellen, die den Parteien zugute kommen, durch Gesetz (oder Haushaltsbeschluss) zu beschließen. Die Abgeordneten gehören bekanntermaßen (nahezu) alle einer Partei an. Diese entsendet wiederum "ihre" Abgeordneten (über die Landesliste) in das Parlament. Hieraus ergibt sich die unglückliche Konsequenz, dass das Parlament und die in ihm vertretenen Parteien, letztlich in eigener Sache entscheiden. Die günstigste Ausgangsposition hat hierbei natürlich die Parlamentsmehrheit. Der Minderheit bleibt häufig nur noch (sofern sie durch etwaige Regelungen benachteiligt wird) der Gang zum BVerfG nach Karlsruhe. In der Vergangenheit war dies nicht selten der Fall. So auch vor der letzten großen Änderung des Parteienfinanzierungsrechts, die in der Novellierung des Parteiengesetzes und der entsprechenden steuerrechtlichen Regelungen vom Frühjahr diesen Jahres ihren Abschluss fand^[2]. Ob die derzeitige Ausgestaltung des Parteienfinanzierungsrechts Anlass zur Korrektur vor dem BVerfG sein könnte, soll im folgenden erörtert werden. Zum tieferen Verständnis ist es dabei erforderlich die bisherige Entwicklung des Parteienfinanzierungsrechts nachzuzeichnen, um so die heutige Rechtslage in den Gesamtzusammenhang zu stellen.

Verfassungsrechtlicher Ausgangspunkt zur Finanzierung der Parteien ist Art. 21 GG. Die Väter des Grundgesetzes gingen davon aus, dass die Parteien sich, um die Aufgabe nach Art.21 I S.1 GG - Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes - zu erfüllen, allein aus eigenen privaten Quellen finanzierten. Daher nahm der Parlamentarische Rat nur die allgemeine Bestimmung auf, dass die Parteien Rechenschaft über die Herkunft ihrer Mittel abzulegen haben, um die Bürger und damit die Wähler über die Geldgeber der Parteien zu informieren^[3]. Das Nähere (also die Inhalte des Art.21 GG) sollte durch Gesetz geregelt werden, Art.21 III GG. Diese einfache Bestimmung zu den Parteien läßt erahnen, dass der Parlamentarische Rat die Parteienfinanzierung kaum problematisiert hatte. Und in der Tat: "Über Parteien und Parteienfinanzierung wurde im Parlamentarischen Rat so gut wie nicht diskutiert"^[4]. Dies erklärt auch, weshalb der Gesetzgeber zunächst keinen Anlass sah, der Forderung des Art. 21 III GG nach einer gesetzlichen Regelung nachzukommen (vgl. dazu unten III 2. und 3).

2. Begriff und Arten der Parteienfinanzierung

Die Parteien müssen, um ihre Aufgaben erfüllen zu können, Einnahmen erzielen - sie müssen sich "finanzieren". Art und Umfang der Parteienfinanzierung bestimmen sich dabei in erster Linie nach den vom GG zugewiesenen Aufgaben^[5]. Nach Art. 21 I S.1 GG wirken die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Die den Parteien hieraus entstehenden Ausgaben sind grds. einer (staatlichen) Parteien­finanzierung zugänglich.

Die Ausgabenpolitik fällt hingegen nicht unter den (jedenfalls nicht unter den engen) Begriff der Parteienfinanzierung, sondern wird dem allgemeineren Begriff der "Parteifinanzen" zugerechnet^[6]. Gleichwohl soll im folgenden kurz die Ausgabenstruktur der Parteien dargestellt werden.

Im wesentlichen sind hier (für 1991) die Personalkosten mit einem Anteil zwischen 27% (CSU) und 35% (CDU) der Gesamtausgaben der Parteien, die Kosten des laufenden Geschäftsbetriebes mit einer Spanne von 18% (SPD) bis 28% (FDP) und schließlich als größten Ausgabeblock die Kosten der politischen Tätigkeit (Öffentlichkeitsarbeit und Wahlen) zu nennen, die in der jährlichen Höhe stark von der Anzahl und Bedeutung der Wahlen abhängig sind. Vor der Wahl zum 12. Deutschen Bundestag 1989 betrug dieser Anteil bspw. bei der FDP 60,7% im Gegensatz zu nur 41,4% im Vorjahr, während der Anteil in 1991 sogar auf 34,5% sank.

Bei den Sonstigen Parteien lagen - anteilig an den Gesamtausgaben - die Personalkosten 1991 zwischen 73% (DIE GRAUEN/GRAUE) und 4% (Deutsche Volksunion/DVU), die Ausgaben des laufenden Geschäftsbetriebes zwischen 51% (Deutsche Kommunistische Partei/DKP) und 8% (DVU) und die Ausgaben für die politische Tätigkeit zwischen 80,1% (Die Republikaner/REP) und 21% (GRAUE)^[7].

Die Parteien finanzieren ihre Ausgaben auf unterschiedliche Weise. So ist bei den Arten der Parteienfinanzierung zwischen Eigen- und staatlicher Finanzierung - und bei letzterer wiederum zwischen unmittelbarer/direkter, mittelbarer und indirekter Staatsfinanzierung zu unterscheiden.

Zuweisungen des Bundes und der Länder an die Parteien gehören zur unmittelbaren staatlichen Parteienfinanzierung^[8], während es sich im Steuerrecht bei der Abzugsmöglichkeit von Spenden und Mitgliedsbeiträgen vom zu versteuernden Einkommen und den dadurch bedingten staatlichen Steuerverzicht um eine mittelbare Finanzierung der Parteien handelt^[9].

Bei der indirekten Finanzierung handelt es sich um Mittel, die nach außen hin, zwar nicht für die Partei(en) bestimmt sind, sich aus der praktischen Auswirkung jedoch ergibt, dass die Parteien von diesen Mitteln - etwa durch Ersparen eigener Aufwendungen - profitieren^[10]. Diese "Außenbezirke politischer Tätigkeit" sind bei der Gesamtbeurteilung der Parteifinanzen mit zu berücksichtigen^[11].

Im nichtstaatlichen Bereich finanzieren sich die Parteien insbes. durch Mitglieds­beiträge und Spenden, sowie durch Sonderbeiträge von Amtsträgern und hier insbes. von Abgeordneten^[12]. Des weiteren erzielen die Parteien (geringe) Einnahmen aus ihrem Vermögen, sowie aus Veranstaltungen und dem Vertrieb von Druckschriften etc.^[13] (dies wird auch als unternehmerische Tätigkeit bezeichnet). Neben diesen Möglichkeiten der Eigenfinanzierung nehmen die Parteien i.d.R. Kredite^[14] auf.

III Staatliche Mittel

1. Finanzielle Förderung bis 1958

Unmittelbare Staatszuschüsse wurden den Parteien bis 1958 nicht gewährt. Vielmehr hatte der Gesetzgeber steuerrechtliche Regelungen geschaffen, die den Unternehmen und Privatpersonen einen Anreiz gaben, den Parteien Geldmittel in Form von Spenden zur Verfügung zu stellen (dazu im einzelnen unten IV 2.).

2. Finanzielle Förderung von 1959 - 1966

Mit Urteil vom 24. Juni 1958^[15] stellte das BVerfG fest, dass es zulässig sei, für die die Wahlen tragenden politischen Parteien finanzielle Mittel von Staats wegen - als staatliche Finanzierung der allgemeinen Parteitätigkeit - zur Verfügung zu stellen. Daraufhin zahlte der Bundestag 1959^[16] erstmals Zuschüsse (ohne gesetzliche Grundlage) an die politischen Parteien aus dem Bundeshaushalt. 5 Mio. DM wurden den Parteien - entsprechend dem Schlüssel ihrer Stärke im Bundestag^[17] - "zur Förderung der politischen Bildungsarbeit" zur Verfügung gestellt. Die Zuschüsse an die Parteien stiegen von 1959 bis 1966 schnell von 5 auf 38 Mio. DM^[18].

Die Regierung des Landes Hessen (SPD) sah in dieser Praxis erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken, da die Zuschüsse entgegen Art. 21 III GG ohne gesetzliche Grundlage gewährt wurden und für die Parteien eine "Abhängigkeit vom staatlichen Ämtersystem"^[19] entstehe. Sie legte 1966 Verfassungsbeschwerde ein.

2.1 Urteil des BVerfG vom 19.07.66

Mit Urteil vom 19.7.1966 wurde ihrem Antrag entsprochen. Die 1965 im Bundeshaushaltsgesetz vorgesehene Finanzierung der allgemeinen Tätigkeit der Parteien war nach Auffassung des Zweiten Senats verfassungswidrig. Der Grund­gesetzgeber habe sich in Art 21 und 20 II GG - so die Begründung - für einen freien und offenen Meinungs- und Willensbildungsprozess entschieden, der grds. "staatsfrei", d.h. frei von staatlichem Einfluss (=Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien), bleiben müsse. Zulässig sei nur die Erstattung der "notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes" (Wahlkampfkostenerstattung/WKKE)^[20].

Die Finanzierung der allgemeinen Tätigkeit der Parteien aus Haushaltsmitteln wurde überraschenderweise - entgegen der Auffassung im Urteil vom 24.6.58^[21] - als verfassungsrechtlich unzulässig angesehen. Auch staatliche Mittel für Zwecke der "politischen Bildungsarbeit" - wie sie bis 1962 gezahlt wurden^[22] - waren unzulässig, da sich die Grenze zwischen allgemeiner Parteiarbeit und politischer Bildungsarbeit nicht eindeutig ziehen lasse.

3. Parteiengesetz vom 24.07.1967

Der Gesetzgeber nahm das Urteil des BVerfG zum Anlass, nun (nach fast 20 Jahren) der Forderung des Art. 21 III GG nach einer gesetzlichen Regelung nachzukommen. So verabschiedete der Bundestag (mit Zustimmung des Bundesrates) am 24.07.67 das Parteiengesetz (PartG)^[23][24].

Hierin wurde der Parteibegriff erstmals definiert (§2 I^[25] ). Danach sind Parteien Vereinigungen, "die dauernd oder für längere Zeit ... auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse ... eine ausreichende Gewähr ... für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten." Vereinigungen, die nur an der Vertretung in einem Gemeindeparlament mitwirken bzw. mitwirken wollen (sog. Rathausparteien, Wählervereinigungen, Wählergemeinschaften, Kommunal­parteien) fallen nicht unter diesen Parteibegriff^[26] und nach h.M. in Rechtsprechung und Lehre auch nicht unter den Parteibegriff des Art. 21 GG^[27]. Das hat zur Konsequenz, dass solche Gruppierungen von allen unmittelbaren und mittelbaren staatlichen Zuwendungen ausgeschlossen bleiben^[28].

Der 4. Abschnitt des PartG sah - entsprechend der Rechtsprechung des BVerfG - die WKKE vor.

3.1 Wahlkampfkostenerstattung bei Bundestagswahlen

Nach §18 I waren den Parteien, die sich an der Bundestagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen beteiligten und die mind. 2,5% (ab 1969 0,5%)^[29][30] der gültigen Zweitstimmen erreichten, die "notwendigen Kosten eines angemessenen Wahl­kampfes" zu erstatten. Das BVerfG führt im Urteil vom 19.7.66 aus, dass es nicht auf das ankommen dürfe, was eine Partei für sich als angemessenen Wahlkampfaufwand ansieht. Vielmehr musste der Gesetzgeber einen objektiven Maßstab heranziehen^[31]. Dies hat er in §18 I S.2 getan, indem er eine Wahlkampf­kostenpauschale - auf Grundlage der Wahlkampfkosten des Bundestags­wahlkampfes 1965 - i.H.v. 2,50 DM^[32] je Wahlberechtigten einer Bundestagswahl^[33] als Erstattung vorgesehen hat.

Der Erstattungsbetrag wurde anteilig auf die Parteien entsprechend ihrer im Wahlgebiet erreichten Zweitstimmen verteilt und in Jahresbeträgen (Abschlagszahlungen) ausgezahlt (§§18 IV, 20).

Das BVerfG ging davon aus, dass der Gesetzgeber sich zur Frage der Höhe der Wahlkampfkostenpauschale auch zukünftig am Bundestagswahlkampf 1965 zu orientieren habe und Anhebungen nur im Rahmen einer entsprechenden Kostensteigerung zulässig seien^[34]. Der Höhe der WKKE wurde damit für die Zukunft eine (in absoluter Höhe) feste Grenzen gezogen^[35] (vgl. unten IX - Schaubilder 3 und 4). Die erste Anpassung der Wahlkampfkostenpauschale auf 3,50 DM je Wahlberechtigten erfolgte 1974^[36].

4. Neuordnung der Parteienfinanzierung 1983

Die finanzielle Situation der Parteien hatte sich in den 70er Jahren zusehens verschlechtert. Die Kosten aufwendiger Wahlkämpfe und immer größer werdender Parteiapparate stiegen rascher als die Einnahmen. Mehr und mehr waren die Parteien auf staatliche Mittel und insbes. auch auf Spenden und Kredite angewiesen.

Der damalige Bundespräsident Carstens berief am 4. März 1982 angesichts dieser schlechten Finanzlage der Parteien eine Sachverständigenkommission zur Erarbeitung von Vorschlägen zur Verbesserung der finanziellen Situation der Parteien ein. Die Kommissionsmitglieder wurden allerdings von den Parteien ausgewählt!^[37]

Da einerseits nach der Rechtsprechung des BVerfG die WKKE nicht mehr als die Hälfte der Gesamteinnahmen der Parteien betragen durfte^[38], und andererseits sich die Höhe der Wahlkampfkostenpauschale am Bundestagswahlkampf von 1965 zu orientieren hatte, konnte nicht ohne weiteres eine Ausweitung der direkten staatlichen Finanzierung vorgenommen werden. So war insbes. das Steuerrecht Kernstück dieser Novelle, bei der die prozentuale Abzugsfähigkeit von Spenden und Beiträgen wiedereingeführt wurde. Eine solche Regelung wurde bereits 1958 vom BVerfG für verfassungswidrig erklärt^[39]. Diesesmal wurde jedoch, um den Verfassungsverstoß auszugleichen, von der Parteienfinanzierungskommission im Bereich der staatlichen Finanzierung die Einführung eines Chancenausgleichs für "spendenschwache" Parteien vorgeschlagen^[40].

4.1 Einführung des Chancenausgleichs

Ziel des ÄndG vom 22.12.83^[41] war in erster Linie die Finanzlage der Parteien zu verbessern. Neben der Erhöhung der Wahlkampfkostenpauschale^[42] von 3,50 DM auf 5,- DM (auch für Europawahlen^[43] ) je Wahlberechtigten, stand den "Parteien, die nach dem endgültigen Wahlergebnis der letzten ... Bundestagswahl mind. 0,5 % der ... gültigen Zweitstimmen erreicht haben," nunmehr grds. ein jährlicher Betrag als Chancenausgleich zu (§22a I). Insbes. das relativ zu den Gesamteinnahmen geringe Spendenaufkommen der SPD (1983 5% und 1984 8,2%) war Anlass, den Chancenausgleich einzuführen^[44].

In seine Berechnung wurde jedoch nicht nur das Spendenaufkommen einbezogen, sondern auch die Mitgliedsbeiträge, was dem Sinn des Chancenausgleichs letztlich widersprach und unbeabsichtigte Folgen nach sich zog.

Nach §22a II wurde aus der Summe der Spenden und Beiträge jeder Partei eine "Staatsquote" i.H.v. 40% gebildet. Mit diesem Rechenschritt wurde in etwa, die in den Zuwendungen enthaltene staatliche Steuerbegünstigung ermittelt. Die Partei mit der höchsten "Staatsquote" wurde Maßstabspartei für die Zahlungen aller anderen^[45] (sie selbst konnte keine Zahlungen erhalten). Die Differenz zwischen der "Staatsquote" der Maßstabspartei und der "Staatsquote" der anderen Partei(en) multipliziert mit der jeweiligen Zweitstimmenzahl, ergab den Chancenausgleichsbetrag^[46].

Es zeigte sich jedoch, dass nicht die "spendenschwachen", sondern die "spendenstarken" Parteien von dieser Chancenausgleichsregelung profitierten. So ging die SPD 1984 leer aus, während die CDU 2,8 Mio. DM, die GRÜNEN 3 Mio. DM, die CSU 1,9 Mio. DM und die FDP, die mit über 30% das relativ zu den Gesamteinnahmen höchste Spendenaufkommen aufwies, sogar noch 1,7 Mio. DM erhielt. 1985 bekam die SPD ebenfalls keine Chancenausgleichszahlungen. Der Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit wurde also nicht ausgeglichen, er wurde sogar noch verstärkt^[47].

5. Neuordnung der Parteienfinanzierung 1988

5.1 Modifizierung des Chancenausgleichs

Die Mängel des fehlkonstruierten Chancenausgleichs sollten mit Fünftem ÄndG vom 22.12.88^[48][49] beseitigt werden. Nunmehr wurde der Chancenausgleich nach §22a II getrennt für Spenden und Mitgliedsbeiträge berechnet^[50]. Hierdurch sollte ein nicht nur unterschiedlicher Staatsanteil am Spendenaufkommen (im Verhältnis zur Zweitstimmenzahl), sondern auch ein unterschiedlicher Staatsanteil am Beitragsaufkommen (im Verhältnis zur Mitgliederzahl) ausgeglichen, und die Parteien so verhältnismäßig gleich gestellt werden. Die tatsächlichen Auswirkungen der neuen Regelung zeigt sich besonders deutlich bei einem theoretischen Vergleich der Chancenausgleichsbeträge zwischen altem (A)^[51] und neuem Recht (B)^[52] für das Jahr 1989 (in Mio. DM):

A. CDU 1,7 / CSU 2,4 / SPD --- / FDP 4,3 / GRÜNE 4,8 / NPD 0,1 /gesamt 13,3

B. CDU 8,1 / CSU 1,4 / SPD 10,1 / FDP 1,4 / GRÜNE --- / NPD 0,1 / gesamt 23,1

Die neue Regelung bewirkte eine Steigerung der Mittel von immerhin 74% und entsprach im Ergebnis einer erheblichen Ausweitung der Chancen­ausgleichs­zahlungen - insbes. für CDU und SPD, während die kleineren Parteien erheblich schlechter gestellt wurden. Waren es 1984 noch 9,4 Mio. DM, so wurden 1990 an Chancen­ausgleichszahlungen bereits 28 Mio. DM geleistet (vgl. unten IX - Schaubild 5).

5.2 Einführung des Sockelbetrages

Der Gesetzgeber erweiterte die WKKE mit ÄndG 1988 um den sog. Sockelbetrag^[53]. Grund hierfür war die Umgestaltung des Chancenausgleichs, der die kleineren Parteien benachteiligte. So wurde - anstatt, die ihr Ziel nicht erreichende Regelung wieder aufzuheben oder zu ändern - zusätzlich der Sockelbetrag (den die schon begünstigten Parteien auch erhielten!) eingeführt, um - so nach v. Arnim - die Zustimmung der kleineren Parteien zur Neuregelung "zu erkaufen"^[54]. Der Sockelbetrag betrug nach §18 VI S.1 6% der Wahlkampfkostenpauschale (für die Wahl zum 12. Deutschen Bundestag 3%^[55] ) je Partei, die mind. 2% der gültigen Stimmen erreichte, durfte jedoch nicht mehr als 80% des jeweiligen Anteils an der Wahlkampfkostenpauschale betragen^[56]. Im Ergebnis führte die neue Sockelbetragsregelung (wie auch die Modifizierung des Chancenausgleichs) zu einer erheblichen Erhöhung der WKKE für Bundestagswahlen. Hätte sie (bei nunmehr 60,4 Mio. Wahlberechtigten^[57] ) ohne den Sockelbetrag noch 302 Mio. DM betragen, so ergab sich für 1990, aufgrund der Neuregelung und unter Berücksichtigung der Wahlergebnisse, nunmehr ein Erstattungsbetrag von ca. 374,5 Mio. DM. Hinzu kamen die zusätzlichen Mittel aus der neuen Chancenausgleichsregelung.

Im Juni 1989 erhob die Bundespartei DIE GRÜNEN gegen die geänderte Chancenausgleichs-, sowie die neue Sockelbetragsregelung Organklage.

6. Urteil des BVerfG vom 09.04.92

Der Senat gab dem Antrag der GRÜNEN statt, wich in der Begründung aber in unerwarteter Weise von der bisherigen Rechtsprechung ab, und hat dadurch das bisherige System der staatlichen Parteienfinanzierung wieder in großen Teilen umgeworfen.

Das Gericht führt zunächst aus, dass die Sockelbetragsregelung gegen den Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien verstößt, weil er "den Parteien ... staatliche Mittel zuweist, ohne bei der Bemessung des Umfangs den Erfolg ihrer Bemühungen um eine finanzielle Unterstützung ihrer Politik durch Mitglieder und Spender sowie ihren Wahlerfolg zu berücksichtigen"^[58]. Zum anderen sei die Regelung des Chancen­ausgleichs nicht geeignet, das gesteckte Ausgleichsziel (Ausgleich der Steuervorteile, die den Parteien über Beiträge und Spenden mittelbar zugute kommen) zu erreichen. Wurde der Chancenausgleich im Urteil vom 14.7.86 noch unter Einbeziehung der Mitgliedsbeiträge akzeptiert^[59], so betonte das BVerfG nun ausdrücklich, dass es nicht an seiner bisherigen Rechtsprechung festhalte und kommt zum Ergebnis, dass ausgleichsbedürftige Wettbewerbsverzerrungen nicht vorlägen, vielmehr würden neue Ungleichheiten geschaffen^[60].

Herausragend und unerwartet am Urteil vom 9.4.92 ist die "Aufgabe des Dogmas der politischen Parteien als Wahlvorbereitungsorganisationen"^[61], denn gerade diese - erstmals im Urteil vom 24.6.58 vertretene - Auffassung hat die gesetzliche Regelung der Parteienfinanzierung über 25 Jahre lang beherrscht^[62]. Es sei nach Auffasung des Senats und entgegen der bisherigen Rechtsprechung^[63] - nicht geboten, die Grenzen der staatlichen Parteienfinanzierung in der Erstattung der "notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes" zu suchen, da die den Parteien in Art. 21 I S.1 GG aufgegebene Mitwirkung bei der politischen Willensbildung sich nicht auf die unmittelbare Wahlvorbereitung beschränke.

[...]

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^[1] Deutschland war der erste europäische Staat und der dritte Staat nach Argentinien und Costa Rica weltweit, der die staatliche Parteienfinanzierung eingeführt hat; vgl. v. Arnim, Ist die Kritik an den politischen Parteien berechtigt?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B11/93, S.19

^[2] Sechstes Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 28.01.94, BGBl. I, S.142

^[3] Art. 21 I S.3 GG; vgl. Landfried, Parteifinanzen und Politische Macht, 1. Aufl., Baden-Baden 1990, S.30

^[4] Landfried, a.a.O.

^[5] vgl. Bericht zur Neuordnung der Parteienfinanzierung, Köln 1983, S.52 sowie die Empfehlungen der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung - BT-Dr.12/4425 (im folgenden nur noch BT-Dr.12/4425), S.16

^[6] vgl. z.B. Landfried, a.a.O., S.11 sowie BT-Dr.12/4425, S.16

^[7] vgl. Bericht der Bundestagspräsidentin über die Rechenschaftsberichte 1991 sowie über die Entwicklung der Finanzen der Parteien - BT-Dr. 12/5575 (im folgenden nur noch BT-Dr.12/5575), S.50f. u. S.54f.

^[8] vgl. dazu im einzelnen unten III

^[9] vgl. dazu im einzelnen unten IV

^[10] vgl. dazu im einzelnen unten VII

^[11] so Henke, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Bonn (Loseblatt) 1991/92, Art. 21, Rdnr.315

^[12] vgl. dazu im einzelnen unten VII 3.

^[13] vgl. dazu im einzelnen unten VI

^[14] vgl. dazu im einzelnen unten V

^[15] BVerfGE 8, 51; im einzelnen zu diesem Urteil unten IV 3.1 und 3.2

^[16] auf Antrag des Abgeordneten und späteren Finanz- und Verteidigungsministers Gerhard Stoltenberg (CDU); vgl. Drysch, Staatliche Parteienfinanzierung und kein Ende: das neue Parteienfinanzierungsgesetz, in: NVwZ 1994, S.218

^[17] Parteien, die nicht im Bundestag vertreten waren, bekamen folglich keine Mittel

^[18] 1960 und 1961: 5 Mio. DM "zur Förderung der politischen Bildungsarbeit", 1962: 5 Mio. DM als "Sondermittel für die politische Bildungsarbeit und 15 Mio. DM "für Aufgaben der Parteien nach Art. 21 GG, 1963: 20 Mio. DM "für Aufgaben der Parteien nach Art. 21 GG", ab 1964: 38 Mio. DM "wie 1963"; jeweils im Bundeshaushaltsplan (Einzelplan 06, Kapitel 02, Titel 612) veranschlagt

^[19] vgl. BVerfGE 20, 56 [61ff.]

^[20] vgl. BVerfGE 20, 56 [99, 115]

^[21] vgl. BVerfGE 8, 51 [Leitsatz 1]

^[22] vgl. Fußn.18

^[23] BGBl 1967 I, S. 773

^[24] Die Bezeichnung ist etwas irreführend, denn es ist eigentlich ein "Parteienfinanzierungsgesetz"; so Naßmacher, Parteienfinanzierung als verfassungspolitisches Problem, in: Aus Politik und Zeitgeschehen B11/89 v. 10.03.1989, S. 28

^[25] § ohne Angabe des Gesetzes sind solche des Parteiengesetzes

^[26] wohl aber, wenn sie sich an staatlichen Wahlen beteiligen; Henke, in: Bonner Kommentar zum GG, Bonn 1991/92, Art.21, Rdnr. 338

^[27] vgl. BVerfGE 6, 267ff., 373; BVerfGE 6, 97ff., 99; 8, 327f.; vgl. auch Henke, a.a.O., Rdnr. 7 sowie Klein, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 7. Aufl., München-Neuwied 1990, Art. 21, S.446

^[28] Zur Steuerbegünstigung von an sie gerichteten Spenden vgl. aber BVerfGE 78, 350, das diesen völligen Ausschluss der Abzugsfähigkeit für verfassungswidrig erklärte. Daraufhin wurde die Abzugsmöglichkeit auf Vereine ohne Parteiencharakter erweitert.

^[29] Die WKKE bei Europa- (erstmals 1979) und Landtagswahlen war inhaltsgleich mit der Regelung bei Bundestagswahlen; vgl. §28 S.1 EuWG vom 16.6.78 (BGBl. S. 709) i.V.m. §18 I i.d.F. des Gesetzes v. 24.7.74 (BGBl. I, S.1537) und das Wahlkampfkostengesetz v. 28.12.67 (Nds. GVBl. S. 442), das aufgrund §22 i.d.F. v. 1967 erlassen wurde. Auch in allen anderen Ländern wurden im Rahmen der §§18 bis 20 entsprechende Landesgesetze erlassen, vgl. Olzog/Liese, Die politischen Parteien in Deutschland, München 1993, 22. Aufl. S. 40

^[30] Mit Urteil vom 03.12.68 (BVerfGE 24, 300) wurde die 2,5%-Klausel für verfassungswidrig erklärt (Verstoß gegen das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit) und schließlich nach den Vorgaben aus Karlsruhe mit ÄndG vom 22.07.69 (BGBl. I, S. 925) auf 0,5% festgesetzt. Bei Landtagswahlen lagen die Quoren teilweise höher, in Niedersachsen z.B. n. § 1 II WahlkampfkostenG bei 1,25%; vgl. hz. BVerfGE 24, 300 [342, 353].

^[31] vgl. BVerfGE 20, 56 [116]

^[32] Nach Angaben der Schatzmeister der vier Bundestagsparteien - beliefen sich die Wahlkampfkosten auf 95 Mio. DM. Diese Summe geteilt durch die Zahl der Wahlberechtigten (ca. 38 Mio) ergab 2,50 DM. Das BVerfG sah keinen Grund an diesen Angaben zu zweifeln; vgl. BVerfGE 24,300 [336f.]

^[33] Für die erste Europawahl 1979 waren es 3,50 DM, bei ca. 42,7 Mio. Wahlberechtigten etwa 149,5 Mio. DM. Die tatsächlichen Kosten des Europawahlkampfes lagen deutlich unter dem Erstattungsbetrag; vgl. Wewer, Wahlkampffinanzierung aus dem Europaparlament - Vorläufige Anmerkungen zu einem neuartigen Phänomen, in: Wewer (Hrsg.), Parteienfinanzierung und Politischer Wettbewerb, Opladen 1990, S. 391ff. Für die erste Landtagswahl in Niedersachsen betrug die Wahlkampfkostenpauschale 1,50 DM, §1 I WahlkampfkostenG v. 28.12.67.

^[34] vgl. BVerfGE 24, 300 [339]

^[35] Für einige Parteien, die nicht im Bundestag vertreten waren ("Sonstige Parteien") stellte die WKKE gleichwohl eine wichtige bzw. die wichtigste Einnahmeart dar. 1991 betrug der Anteil der WKKE an den Gesamteinnahmen bspw. bei der Ökologisch-Demokratischen Partei (ÖDP) 64,3%, den REP 37,6% und der DVU 27,2%; vgl. BT-Dr.12/5575, S.44f.

^[36] Mit Gesetz vom 24.7.74 (BGBl. I, S. 1537). In Niedersachsen wurde die Wahlkampfkostenpauschale 1973 (Nds.GVBl. S. 103) auf 2,50 DM, 1979 Nds.GVBl. S. 69) auf 3,50 DM und 1988 (Nds. GVBl. S.37) auf 5,- DM je Wahlberechtigten angehoben.

^[37] v. Arnim, Die neue Parteienfinanzierung, Wiesbaden 1989, S.12

^[38] vgl. BVerfGE 20, 56 [97, 102, 114ff.]; 52, 63 [85]

^[39] Sie begünstigt Parteien, die in ihrer Programmatik kapitalkräftige (Wirtschafts)Kreise ansprechen; vgl. dazu im einzelnen unten IV ab 2.

^[40] Bericht zur Neuordnung der Parteienfinanzierung, Köln 1983, S.3ff., 169ff.

^[41] BGBl. I, S. 1577

^[42] Rückwirkend für die Bundestagswahl 1983 betrug die Wahlkampfkostenpauschale 4,50 DM, §39 I

^[43] Wewer bezeichnete die Schatzmeister der Parteien als "Sieger der (Europa)Wahl", denn der Wahlkampfaufwand - etwa bei der Europawahl 1984 stand in keinem Verhältnis zur WKKE . So setzte die SPD etwa 27 Mio. DM ein, erhielt jedoch eine "Erstattung" i.H.v. 84,5 Mio. DM. Die CDU setzte setzte ca. 30 Mio. DM ein und erhielt fast 80 Mio. DM aus der Staatskasse usw.; vgl. Wewer, s. Fußn. 33, S.393

^[44] vgl. v. Arnim, Die neue Parteienfinanzierung, Wiesbaden 1989, S.13

^[45] Maßstabspartei konnte allerdings nur eine Partei werden, die bei der letzten Bundestagswahl mind. 5% der Stimmen erreicht hatte, §22a II. Es sollte verhindert werden, dass eine "absterbende" Partei Maßstabspartei werden konnte, die nur eine geringe Stimmenzahl, aber eine hohe Eigenfinanzierung aufwies; vgl. v. Arnim, s. Fußn. 37, S.18

^[46] Am Chancenausgleich nahmen nur Parteien teil, die bei der letzten Bundestagswahl mind. 0,5% der Zweitstimmen erhalten haben, §22a I

^[47] Dies jedoch nicht in verfassungswidriger Weise, wie das BVerfG mit Urteil vom 14.7.86 - aufgrund einer Klage der GRÜNEN gegen die Chancenausgleichsregelung (und die prozentuale Abzugsfähigkeit von Zuwendungen an Parteien) - feststellte; BVerfGE 73,40

^[48] Die 1983 eingeführte prozentuale Abzugsfähigkeit von Spenden und Beiträgen, deretwegen der Chancenausgleich eingeführt wurde, war nach einer Klage der GÜNEN vom BVerfG inzwischen für verfassungswidrig erklärt worden (BVerfGE 73, 40); vgl. hz. oben IV 3.4.und Fußn. 47

^[49] BGBl. I, S. 2615

^[50] Diese Berechnung ist derart kompliziert, dass - so v. Arnim - "auch Fachleute Stunden brauchen, um diese Regelung zu verstehen". Zur schematisierten Darstellung der Rechenschritte vgl. v.Arnim, s. Fußn.37, S.27f.

^[51] Hypothetische Zahlen für 1989 übernommen aus v. Arnim, Die neue Parteienfinanzierung, S.24, 30; Tatsächliche Zahlen für 1989 aus BVerfGE 85, 264 [296]

^[52] Der Gesetzgeber sah in §39 I als Übergangsregelung vor, dass für die Rechnungsjahre 1987 und 1988 (Auszahlungsjahre 1989 und 1990) die Fassung des §22a II anzuwenden ist, die der jeweiligen Partei den höheren Erstattungsbetrag brachte. Im Ergebnis brachte diese Regelung den Parteien ein Plus von etwa 5 Mio. DM; vgl. v. Arnim, s. Fußn.51, S.30f.

^[53] Die Landesgesetzgeber wurden durch §22 i.d.F. d. Bek. v. 3.3.88 ermächtigt einen entsprechenden Sockelbetrag für Landtagswahlen einzuführen, was z.B. in Niedersachsen umgehend mit Gesetz vom 6.3.88 (Nds. GVBl. S.37) geschehen ist.

^[54] so v. Arnim, s.Fußn.51, S.58

^[55] Die Halbierung wurde erst zwei Tage vor Verabschiedung des Gesetzes in §39 II aufgenommen, nachdem der Bund der Steuerzahler die beabsichtigte Überhöhung des Sockels für 1989 und 1990 publik gemacht hatte, denn mehr als die Hälfte der Wahlperiode war bereits verstrichen; vgl. v. Arnim, s.Fußn.51, S.61

^[56] Bei der Halbierung des Sockels hätte die Obergrenze (80%) mithalbiert werden müssen. So erhielten Parteien, die bei der Bundestagswahl 1990 2 bis 7,5% der Stimmen erreichten einen höheren Sockel; vgl. v.Arnim, s.Fußn.51, S.63f. Dies betraf z.B. die GRÜNEN, die 3,8% der Stimmen (West) erreichten und so mehr als 3 Mio. DM "zuviel" erhielten, sowie die REP (2,1%) und Bündnis90/GRÜNE (6% Ost).

^[57] Nach Art. 8 i.V.m. Anlage I Kapitel II Sachgebiet A Abschnitt III Nr.1 des Einigungsvertrages v. 1990 gilt das PartG auch im Beitrittsgebiet

^[58] BVerfGE 85, 264 [284]

^[59] BVerfGE 73, 40 [89ff.]

^[60] vgl. BVerfGE 85, 264 [295, 299ff.]. Die getrennte Berechnung von Spenden- und Beitragsausgleich führte sogar zu dem "paradoxen Ergebnis", dass im gleichen Berechnungszeitraum alle Parteien am Chancenausgleich teilnehmen konnten; Volkmann, a.a.O., S. 332. Der Gesetzgeber hat mit ÄndG v. 28.1.94 (BGBl. I, S. 142) die Sockelbetrags- und Chancenausgleichsregelung schließlich aufgehoben und bestimmt, dass der Chancenausgleich war letztmalig für das Jahr 1993 durchzuführen war, §39 I Nr.2

^[61] so Ipsen, a.a.O., S.756

^[62] Das BVerfG folgerte aus dieser Auffassung im Urteil vom 19.7.66, dass den Parteien ausschließlich die "notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes" erstattet werden könnten; vgl. BVerfG 20, 56 [113]

^[63] vgl. erstmals BVerfGE 20, 56 [113ff.]