Konzeption eines Public Private Partnership Modells für den Bereich der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1. Einleitung

2. Entwicklung der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland
2.1. Begriffliche Definition
2.2. Verkehrsentwicklung
2.3. Derzeitige Finanzierung und Bereitstellung der Verkehrsinfrastruktur

3. Ansatz des Public Private Partnership
3.1. Begriffliche Definition
3.2. Ziele und Potentiale des Public Private Partnerships
3.3. Public Private Partnership als Alternative zur staatlichen Realisierung

4. PPP- Modelle für den Bereich der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland
4.1. Leasingmodell
4.2. Konzessionsmodell
4.3. Mischmodell
4.4. Betreibermodell
4.5. Beispiel Warnowquerung
4.5.1. Pilotprojekt
4.5.2. Erfahrungen aus dem Pilotprojekt

5. Ausländische Erfahrungen mit PPP- Konzepten im Bereich der Verkehrsinfrastruktur am Beispiel Frankreich
5.1. Entwicklung von öffentlicher und privater Zusammenarbeit in Frankreich
5.2. PPP- Modell in Frankreich

6. Untersuchung der Übertragbarkeit des französischen PPP- Konzeptes auf Deutschland
6.1. Anforderungen an PPP- Modelle für die Verkehrsinfrastruktur in Deutschland
6.2. Beurteilung der vorgestellten Modelle
6.3. Übertragbarkeit des französischen Lösungsansatzes auf Deutschland

7. Konzeption eines Modells für Deutschland am Beispiel Autobahn

8. Zusammenfassung und Ausblick

Anhang
Anhang A 1: Expertengespräch mit Herrn Coulon
Anhang A 2: Korrespondenz mit Herrn Coulon
Anhang B: Arbeitsunterlagen der Firma Bouygues S.A., Clifford Chance (PFI Group)
Anhang C: Arbeitsunterlagen der Firma Bouygues S.A., Clifford Chance (PFI Group)
Anhang D: Arbeitsunterlagen der Firma Bouygues S.A., Clifford Chance (PFI Group)

Literaturverzeichnis

Versicherung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Durchschnittliche tägliche Belastung der Bundesautobahnen

Abb. 2: Öffentliche Gesamtausgaben 1997-

Abb. 3: Geplante Ausgaben des Bundes im Jahr

Abb. 4: Vergleich der Einnahmen und Ausgaben des Bundes für den Fernstraßenbau

Abb. 5: Kostensenkungspotential im Projektverlauf

Abb. 6: Leasingmodell

Abb. 7: Konzessionsmodell

Abb. 8: Mischmodell

Abb. 9: Betreibermodell

Abb. 10: Modell der Warnowquerung

Abb. 11 Verlauf der Gebührenentwicklung bei der Warnowquerung

Abb. 12 Verlauf der Gebührenentwicklung während eines Projektes in Frankreich

Abb. 13: Basiselemente des französischen Konzessionsvertrages

Abb. 14: Einfluss des Risikotransfers auf den Effizienzgewinn

Abb. 15: Die wichtigsten Anforderungen an PPP- Modelle

Abb. 16: Erfüllung der Anforderungen der PPP- Modelle

Abb. 17: Basiselemente des konzipierten Modells

Abb. 18: Gebührenentwicklung: Frankreich und Deutschland im Vergleich

Tabellenverzeichnis

Tab. 1: Wichtige Elemente des PPP

Tab. 2: Ziele die mittels PPP verfolgt werden

Tab. 3: Risikoallokation Warnowquerung

Tab. 4: Beispiel einer ausgeglichenen Risikoallokation

1. Einleitung

Laut einer veröffentlichen Studie des Instituts für Wirtschaft und Gesellschaft beträgt der Bedarf an jährlichen Infrastrukturinvestitionen in Deutschland 62 Mrd. Euro.¹ Der Finanzierungsbedarf resultiert zum einen aus der erheblichen Belastung des Finanzhaushalts, nicht zuletzt durch die Wiedervereinigung, und zum anderen aus dem hohen Bedarf moderner Infrastruktur um dem wachsenden Verkehr gerecht zu werden. Schafft Deutschland es nicht, die Verkehrsinfrastruktur in ausreichendem Maße bereit zu stellen, droht einer der wichtigsten Basisstandortvorteile, eine gute Verkehrsinfrastruktur, verloren zu gehen.

Da der erforderliche Bedarf angesichts der angespannten Haushaltslage nicht durch die öffent-liche Hand gedeckt werden kann, zieht der Bund bereits seit längerer Zeit in Erwägung bis-lang staatlich erbrachte öffentliche Leistungen an den privaten Sektor zu übertragen. In die-sem Zusammenhang gewinnt die Diskussion um das Public Private Partnership immer mehr an Bedeutung.

Unter Public Private Partnership (PPP) wird die Kooperation von öffentlicher Hand und privatem Sektor im Bereich der Planung, Finanzierung, Erstellung und des Betreibens von bislang staatlich erbrachten öffentlichen Aufgaben verstanden.²

Während das PPP in anderen Bereichen, wie z.B. der Ver- und Entsorgung (Strom, Wasser, Abfall), erfolgreich angewandt wird,³ steht die Kooperation zwischen öffentlicher Hand und privatem Sektor im Bereich der Verkehrsinfrastruktur noch an ihren Anfängen. Es wurden zwar bereits erste PPP- Modelle für die Verkehrsinfrastruktur in Deutschland entwickelt, ihre erfolgreiche Anwendung scheint allerdings aufgrund unterschiedlicher Hemmnisse problema-tisch.

Vor dem Hintergrund, dass im europäischen Ausland im Verkehrsinfrastrukturbereich mit PPP- Modellen seit längerer Zeit sehr gute Erfahrungen gemacht werden und dass das Kon-zept in Deutschland eher noch an seinen Anfängen steht, stellt sich die Frage, ob es lediglich traditionelle Vorbehalte oder grundlegende ökonomische Argumente gegen die Beteiligung des privaten Sektors im Verkehrsinfrastrukturbereich gibt.

Ziel dieser Arbeit ist es schließlich, ein für Deutschland geeignetes PPP- Modell für den Be-reich der Verkehrsinfrastruktur zu konzipieren. Dazu wird zunächst in Kapitel 2 die Bedeu-tung von Verkehrsinfrastruktur aufgezeigt. Angesichts der späteren Diskussion bzgl. geeigne-ter PPP- Modelle im Bereich der Verkehrsinfrastruktur wird auf die bisherige Finanzierung und Erstellung von Verkehrswegen und der damit verbundenen Problematik eingegangen. Kapitel 3 stellt schließlich das PPP als einen Lösungsansatz der voran beschriebenen Proble-matik, dar. Hierzu wird das PPP erläutert, auf die Ziele und Potentiale eingegangen und dargelegt, dass das PPP eine Alternative zur staatlichen Bereitstellung darstellt. Anschließend gibt Kapitel 4 einen Überblick über die derzeit diskutierten PPP- Modelle im Bereich der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland. Die unterschiedlichen Formen werden kurz dargestellt, sowie ihre Vor- und Nachteile aufgezeigt. Zur besseren Veranschaulichung wird auf ein Pra-xisbeispiel eingegangen. Da die Realisierung von Verkehrswegen mittels PPP- Konzepten im europäischen Ausland sehr verbreitet ist, soll in Kapitel 5 am Beispiel Frankreich ein erfolg-reiches PPP- Modell aufgezeigt werden. Um in Kapitel 7 ein Modell für Deutschland zu kon-zipieren, werden anschließend die relevanten Einflussgrößen bestimmt. Schließlich werden die identifizierten Merkmale genutzt, um die vorgestellten Modelle zu beurteilen. Die an-schließende Modellkonzeption erfolgt auf Basis einer Analogiebetrachtung. Dazu wird insbe-sondere überlegt, ob und inwieweit das französische Modell auf Deutschland übertragen wer-den kann. Abschließend wird eine kurze Zusammenfassung gegeben, bevor ein Ausblick die Arbeit beendet.

2. Entwicklung der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland

2.1. Begriffliche Definition

Unter Infrastruktur versteht man die Grundausstattung einer Volkswirtschaft, welche zum volkswirtschaftlichen Kapitalstock gerechnet werden kann und zugleich für die private Wirtschaft eine Art Vorleistungscharakter aufweist. Klassische Beispiele sind Verkehrsnetze (Straßen, Schienen- und Wasserwege) sowie Versorgungs- und Entsorgungseinrichtungen (Energie, Wasser, Kommunikationsnetze), ohne deren Existenz das privatwirtschaftliche Handeln kaum bzw. nur mit geringer Effizienz möglich wäre.¹

Eine funktionierende Infrastruktur stellt somit eine Basisfunktion für die Entwicklung einer modernen Volkswirtschaft dar. Sie umfasst alle materiellen, institutionellen sowie personellen Einrichtungen und Gegebenheiten, die den Wirtschaftseinheiten zur Verfügung stehen und dazu beitragen das Niveau der Wirtschaftstätigkeit zu verbessern.² Laut Klös kann die Infra-struktur als eine Art „öffentliches Produktionspotential“ angesehen werden, welches auf die Standortqualität, die Investitionsbedingungen der Unternehmen sowie auf das Wirtschafts-wachstum Einfluss nimmt.³

Grundsätzlich unterscheidet man drei verschiedene Formen von Infrastruktur. Die institutionelle Infrastruktur, welche sich aus der Rechts- und Wirtschaftsverfassung sowie aus sozialen und institutionellen Normen zusammensetzt. Die personelle Infrastruktur, welche die Bildungs- und Gesundheitsökonomie beinhaltet, und schließlich die materielle Infrastruktur, welcher auch die Verkehrsinfrastruktur zugeordnet wird. Da sich die vorliegende Arbeit explizit auf den Bereich der Verkehrsinfrastruktur bezieht, werden die anderen Formen von Infrastruktur im weiteren Verlauf außer Acht gelassen.

Die materielle Infrastruktur und somit auch die Verkehrsinfrastruktur weisen bestimmte Merkmale auf. Man unterscheidet zum einen die technischen Merkmale, wie beispielsweise die Unteilbarkeit der Anlage, die Standortgebundenheit der Leistungen, eine lange Lebens-dauer und die allgemeine Nutzbarkeit von Infrastrukturleistungen. Zum anderen die ö konomi-schen Merkmale, wozu der große Umfang und das hohe Risiko der Investition, die ausgepräg- ten externen Effekte¹ sowie der Kollektivgutcharakter der Leistungen zählen. Des Weiteren sind die institutionellen Merkmale anzuführen, welche sich aus dem Fehlen von Marktpreisen der Leistungen, der defizitären Betriebsführung und der staatlichen Entscheidung, Planung und Kontrolle zusammensetzen.²

Betrachtet man die Bedeutung von Verkehrsinfrastruktur, wird ersichtlich, dass sie die Entwicklung einer modernen Volkswirtschaft im starken Maße beeinflusst. In diesem Zusammenhang werden in der Literatur vier Effekte genannt, die eine funktionierenden Verkehrsinfrastruktur leistet:

Zum einen der Kapazit ä tseffekt, welcher besagt, dass die Produktionskapazität der Unterneh-men durch eine Beseitigung der Infrastrukturengpässe erhöht werden kann. Zum anderen führt eine funktionierende Verkehrsinfrastruktur zum Produktionseffekt, da die Produktions-kosten der Unternehmen gesenkt werden können, indem das gleiche Transportvolumen in kürzerer Zeit bewältigt werden kann. Die dadurch freigewordenen Ressourcen können dann anderweitig genutzt werden. Des Weiteren wird der Standortfaktor genannt. Denn eine gute Verkehrsinfrastruktur ist einer der wichtigsten Basisstandortvorteile Deutschlands, die eine Ansiedlung von Unternehmen und deren Investitionen erst ermöglicht. Zudem verbessert sie die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft auf internationaler Ebene und regt weitere Investiti-onen Dritter an. Schließlich leistet der Ausbau von Verkehrsinfrastruktur einen dynamischen Wachstumseffekt, indem die Investitionen in diesem Bereich eine zusätzliche Nachfrage in den verschiedensten Branchen mit sich zieht.³

Es wird deutlich, dass die Verkehrsinfrastruktur für eine Wirtschaftsnation wie Deutschland, die vom Rohstoffimport sowie dem Export produzierter Güter lebt, eine zentrale Bedeutung hat.⁴ Folglich bedeuten Engpässe in der Verkehrsinfrastruktur hohe volkswirtschaftliche Kosten unterschiedlichster Art, angefangen von staubedingten Wartezeiten bis hin zu nicht geleisteten Investitionen und die dadurch unterbliebenen Wachstumschancen.⁵

2.2. Verkehrsentwicklung

In den letzten Jahren konnte ein rasanter Anstieg des Verkehrsaufkommens verzeichnet werden. Dieser Anstieg resultiert zum einen aus der Öffnung des europäischen Marktes, in dem Deutschland aufgrund seiner geographischen Lage als Transitland eine tragende Rolle zukommt. Zum anderen kam es in den letzten Jahren durch einen wachsenden Wettbewerb und der dadurch immer größer werdenden Bedeutung von individuellen Produkten und Dienstleistungen sowie einer „just- in- time“ Logistik zu einem Strukturwandel in der Industrie. Dieser Strukturwandel trägt vor dem Hintergrund steigender Transporthäufigkeiten und wachsender Entfernungen mit zum Anstieg des Verkehrsaufkommens bei.¹

Die nachfolgende Abbildung verdeutlicht den Anstieg des Verkehrsaufkommens.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Durchschnittliche tägliche Belastung der Bundesautobahnen (in Anlehnung an BUNDESMINISTERIUM FÜR VERKEHR, BAU UND WOHNUNGSWESEN, 2001a, S.117)

Die Entwicklung des Verkehrs ist in den Prognosen zur Erstellung des Bundesverkehrswege-plans 1992 (BVWP) erheblich unterschätzt worden. Dieser Verkehrswegeplan macht es sich zum Ziel, den vordringlichen Bedarf an Verkehrsinvestitionen für einen Zeitraum von 20 Jah-ren zu prognostizieren. Der BVWP ist somit ein Investitionsrahmenplan, welcher jedoch keine konkreten Vorgaben macht, zu welchem Zeitpunkt in welches Projekt investiert werden soll. Er besagt lediglich, dass die enthaltenen Projekte in dem vorgegebenen Zeitrahmen gebaut werden können.¹

Im BVWP´92 wurde vor allem der Straßengüterverkehr bei weitem unterschätzt, während der Beitrag der Bahn zum Gütertransport, der bereits 1998 nur bei der Hälfte des prognostizierten Wertes lag, hingegen völlig überschätzt wurde. Diese Entwicklung resultiert unter anderem aus dem oben beschriebenen Strukturwandel der Industrie.²

Geht man davon aus, dass sich der Trend eines steigenden Verkehrsaufkommen in den nächs-ten Jahren fortsetzt, wird im Zeitraum von 2000 bis 2010 mit einem 15 prozentigen Zuwachs im Personenverkehr sowie einem 30- 50 prozentigen Zuwachs im Güterverkehr gerechnet.³

Diese Prognosen machen deutlich, dass aufgrund des steigenden Verkehrsaufkommen ein erblicher Investitionsbedarf besteht. Dieser Bedarf bezieht sich sowohl auf den Erhalt bestehender Verkehrswege als auch auf Neu- und Ausbaumaßnahmen. Denn trotz der Erhöhung der Leistungsfähigkeit der Verkehrsträger, zum Beispiel durch den Einsatz neuer Techniken um Verkehrsüberlastungen zu vermeiden, kommt dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur auch künftig eine große Bedeutung zu.

2.3. Derzeitige Finanzierung und Bereitstellung der Verkehrsinfrastruktur

Im Hinblick auf die spätere Diskussion bzgl. geeigneter PPP- Modelle im Bereich der Verkehrsinfrastruktur wird an dieser Stelle auf die bisherige Finanzierung und Erstellung von Verkehrsinfrastruktur eingegangen.

Die Entwicklung des öffentlichen Haushalts ist in den letzten Jahren in erheblichen Maße durch die Wiedervereinigung Deutschland beeinflusst worden. Seit 1962 wird in der BRD mit einem Staatsdefizit gewirtschaftet, welches nach der Wiedervereinigung rapide gewachsen ist. Dies bedeutet, dass die staatlichen Ausgaben (vgl. Abb.2) jedes Jahr die Steuereinnahmen übersteigen.¹ Aufgrund dessen muss ein Großteil notwendiger Investitionen über die Kreditaufnahme des Staates finanziert werden. Durch die steigende Verschuldung steigt die Zinsbelastung kontinuierlich. Laut Bundesministerium für Finanzen wird das Niveau der Zinsausgaben auch bei rückläufiger Neuverschuldung in den nächsten Jahren ansteigen.²

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2: Öffentliche Gesamtausgaben 1997-2003 (in Anlehnung an BUNDESMINISTERIUM DER FINANZEN 2003, S.108) * = 2001 Ist, 2002 und 2003 Schätzung

Grundsätzlich wird die Bereitstellung von Verkehrsinfrastruktur als eine zentrale Aufgabe des Staates angesehen, die im Grundgesetz verankert ist. Diese Auffassung wird damit begründet, dass die Verkehrsinfrastruktur typischerweise Merkmale öffentlicher Güter aufweist. Öffent-liche Güter sind durch zwei Merkmale gekennzeichnet. Zum einen durch die Nichtrivalität und zum anderen durch die sogenannte Nichtanwendbarkeit des Exklusionsprinzip.

Das Merkmal der Nichtrivalität besagt, dass der Konsum eines Gutes durch Individuum A zu keiner Beeinträchtigung des Nutzens von Individuum B aus dessen Konsum desselben Gutes führt. Übertragen auf die Verkehrsinfrastruktur bedeutet dies, dass beispielsweise die Nutzung einer Autobahn durch Individuum A die Nutzung der gleichen Autobahn durch Individuum B in keiner Weise beeinträchtigt.

Die Nichtanwendbarkeit des Exklusionsprinzip besagt hingegen, dass es nicht verhindert werden kann, dass das Gut von mehreren Nachfragern in Anspruch genommen werden kann. Bezogen auf den Verkehrsbereich bedeutet dies, dass man beispielsweise die Nutzung von Autobahnen durch verschiedenen Personen nicht verhindern kann.¹

In der Literatur wird die Verkehrsinfrastruktur jedoch nicht immer den öffentlichen Gütern zugeordnet, da „Veränderungen des allgemeinen Verkehrsaufkommens wie auch regelmäßig auftretende, tageszeitliche bedingte Schwankungen zu gravierenden Veränderungen der Nut-zungs- und Ausschlusscharakertistika führen“² können. Dadurch ist die Sichtweise, dass die Bereitstellung von Verkehrsinfrastruktur eine rein hoheitliche Aufgabe darstellt nicht immer gerechtfertigt.

Zur Zeit erfolgt die Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur überwiegend über Mittel des Bun-deshaushalts. Im Jahr 2002 hat der Bund 485 Mio. Euro für den Straßenverkehrsbereich zur Verfügung gestellt. Jedoch reicht dieser Betrag nicht für die erforderlichen Investitionen aus. Mittlerweile ergibt sich im BVWP ´92 (vgl. 2.1.2) bereits eine Investitionslücke in Höhe von 61 Mrd. Euro. Laut Bundesministerium für Verkehr beträgt der Gesamtinvestitionsbedarf derzeit 212 Mrd. Euro um den BVWP bis 2010 zu realisieren.³

Abbildung 3 verdeutlicht die geplanten Ausgaben des Bundes im Jahr 2003 in den verschie-denen Bereichen. Es wird deutlich, dass die Ausgaben für das Verkehrswesen relativ niedrig sind.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 3: Geplante Ausgaben des Bundes im Jahr 2003 (in Anlehnung an BUNDESMINISTERIUM DER FINANZEN 2003, S.104)

Ein möglicher Ausweg aus der Investitionslücke wäre eine Umschichtung der Mittelverwen-dung von verkehrsspezifischen Einnahmen im Bundeshaushalt. Zur Zeit sind jedoch die ver-kehrsspezifischen Einnahmequellen, d.h. Einnahmen, die sich aus dem Verkehr direkt oder indirekt generieren, nicht zweckgebunden. Dadurch wird nur ein Bruchteil der durch den Ver-kehr generierten Einnahmen auch für diesen Bereich verwendet. Zu diesen Einnahmen gehören beispielsweise die Kraftfahrzeugsteuer und die Mineralölsteuer. Eine Zweckgebun-denheit der Einnahmen wäre allerdings insofern gerechtfertigt, als dass sich diese Steuerarten nur mit den Kosten der Verkehrswege begründen lassen und als eine Art Wegeentgelt bzw. Maut angesehen werden können.¹

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 4: Vergleich der Einnahmen und Ausgaben des Bundes für den Fernstraßenbau (in Anlehnung an Verkehr in Zahlen 2001/2002, S.270, 122)

Abbildung 4 stellt die Ausgaben und die Einnahmen des Bundes im Bereich des Verkehrswe-sens gegenüber. Dabei ergeben sich die Einnahmen aus den KFZ- und Mineralölsteuern. Es wird deutlich, dass die Ausgaben im Vergleich zu den Einnahmen wesentlich niedriger sind. Da die Einnahmen häufig für andere Bereiche verwendet werden und gleichzeitig der Bedarf an Investitionen zunimmt, muss eine Alternative zur derzeitigen Finanzierung der Verkehrs-wege gefunden werden.

Allerdings ist nicht nur die derzeitige Finanzierung, sondern auch der derzeitige Bereitstellungsprozess der Verkehrsinfrastruktur problematisch.

Betrachtet man den derzeitigen Realisierungsprozess der Verkehrsinfrastruktur, muss man feststellen, dass das angewendete Verfahren durch die öffentliche Hand sehr langwierig ist. Schließlich dauert das gesamte Planungsverfahren zur Erstellung neuer Verkehrswege im Durchschnitt ca.15 Jahre. Diese Problematik entsteht hauptsächlich durch die vielen verschie-denen Schnittstellen und Entscheidungsebenen, die im Prozess der Verkehrsinfrastrukturbe-reitstellung durch die öffentliche Hand beteiligt sind. Zudem mangelt es der öffentlichen Hand häufig an technischem Know-how, um die Projekte zu realisieren. Die begrenzte Mana- gementkapazität der öffentlichen Verwaltung stellt einen weiteren wesentlichen limitierenden Faktor beim Infrastrukturausbau dar.¹

Es ist deutlich geworden, dass sich die Verkehrsinfrastruktur bereits an ihren quantitativen und qualitativen Kapazitätsgrenzen befindet. Daher ist es zweifelhaft, ob man der Forderung nach einer angemessenen Infrastruktur mit der bisherigen traditionellen Haushaltsfinanzie-rung gerecht werden kann. Da die Staatsverschuldung aufgrund des Maastrichter Konver-genzkriteriums nicht weiter erhöht werden darf, muss sich der Staat nach alternativen Finan-zierungsformen umschauen. Dabei dürfen allerdings nicht nur finanzpolitische Gesichtspunk-te berücksichtigt werden. Vielmehr müssen zugleich gesamtwirtschaftliche Aspekte Berück-sichtigung finden.

Als ein geeigneter Ansatz zur Lösung der dargestellten Problematik wird in der Literatur häufig das Public Private Partnership angeführt.

3. Ansatz des Public Private Partnership

Vor dem Hintergrund der enormen Bedeutung der Infrastruktur und insbesondere der Ver-kehrsinfrastruktur für die Entwicklung einer modernen Volkswirtschaft wird deutlich, dass eine Alternative zur bisherigen Bereitstellung von Verkehrsinfrastruktur gefunden werden muss.

3.1. Begriffliche Definition

Der Begriff des Public Private Partnership, kurz PPP genannt, welcher ursprünglich aus dem angloamerikanischen Raum stammt, wird in der Literatur sehr vielfältig und häufig auch unscharf verwendet. Aus diesem Grund soll hier eine eindeutige Definition hergeleitet werden, welche der vorliegenden Arbeit zugrunde liegt.

Ganz allgemein versteht man unter PPP die unterschiedlichsten Formen eines Zusammenwirkens von Trägern öffentlicher Aufgaben und privaten Wirtschaftssubjekten, die komplementäre Ziele verfolgen und durch ihre Zusammenarbeit Synergiepotentiale erschließen.¹ Dabei bietet der private Sektor vor allem die finanziellen Mittel und das technische Know-how um bislang staatlich erbrachte Leistungen durch eine Kooperation bereitzustellen.

Man unterscheidet in diesem Zusammenhang grundsätzlich zwei Kooperationsformen. Zum einen die formelle und zum anderen die informelle Kooperation. Innerhalb der formellen Ko-operation ist die Zusammenarbeit der Beteiligten vertraglich geregelt. Innerhalb der informel-len Kooperation ist hingegen eine schriftliche Vertragsabsprache nicht gegeben. Diese Form kann zwar auch erfolgreich sein, ist jedoch für die Beteiligten mit größeren Unsicherheiten verbunden als die formelle Kooperation.² Im weiteren Verlauf der Arbeit wird mit dem Beg-riff des PPP die formalisierte Kooperation verbunden, d.h. es ist immer ein Vertag zu Grunde gelegt.

Der Grundgedanke von PPP- Modellen liegt darin, „dass mit diesen Modellen Lösungen für alle Lebenszyklen eines Projektes in den Phasen Planen, Bauen, Finanzieren und Betreiben angeboten werden.¹ Die Modelle lösen sich von ressortbezogenem Etatdenken und versuchen, Ergebnisse in einem ganzheitlichen Ansatz zu optimieren.“² Somit wird unter PPP eine dau-erhafte Kooperation zwischen der öffentlicher Hand und dem privaten Sektor verstanden, welche dem Gemeinwohl dient. Öffentliche Leistungen, welche bislang ausschließlich durch den Staat erbracht wurden, werden dann in Zusammenarbeit aller Beteiligten bereitgestellt.³ Während der gesamten Planung und Durchführung des Projektes muss allerdings zu jedem Zeitpunkt die Kontrolle durch die demokratisch legitimierten Gremien, insbesondere durch den Haushaltsgesetzgeber, gewährleistet sein. Die von der Verfassung vorgegebene staatliche Zuständigkeitsverteilung darf durch das PPP nicht verändert werden.

Die Nutzung von PPP-Modellen zur Erbringung öffentlicher Leistungen ist nicht allein aufgrund von Finanzierungs- und Liquiditätsengpässen zu rechtfertigen. Gerechtfertigt ist die Kooperation nur dann, wenn öffentliche Leistungen effizienter, mit höherer Qualität und kostengünstiger erbracht werden können als herkömmlich.

Im Unterschied zur Privatisierung von öffentlich erbrachten Leistungen liegt die Besonderheit beim PPP somit in der Zusammenarbeit zwischen Bund und privatem Sektor. Bei der Privat-finanzierung kommt es hingegen zu einer vollständigen Übertragung der Aufgaben an den privaten Sektor.⁴ Dabei würde der Staat seine Einflussnahme vollständig verlieren. Zudem werden beim PPP durch die Bündelung der Potentiale Synergieeffekte geschaffen, welche bei einer rein öffentlichen oder privatwirtschaftlichen Anstrengung nicht möglich wären.

PPP wird bereits in den unterschiedlichsten Bereichen als ein Instrument zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben angewandt. So z.B. im Bereich der Ver- und Entsorgung (Strom, Wasser, Abfall), im Bildungsbereich und im Gesundheitswesen. Im Verkehrsbereich steht das PPP noch an seinen Anfängen.⁵ Dabei können die Kooperationen zwischen öffentlicher Hand und Privaten in den unterschiedlichsten Gestaltungsformen auftreten. Die wichtigsten Formen werden in Kapitel 3 aufgezeigt.

Damit eine solche Zusammenarbeit zustande kommt, bedarf es verschiedener Anreize in dem jeweiligen Projekt, die eine solche Kooperation für beide Seiten vorteilhaft erscheinen lassen. Schließlich müssen die zu erwartenden Ergebnisse durch die Kooperation besser sein, als es für jeden Beteiligten alleine möglich wäre. Dadurch müssen solche Kooperationen von vorn-herein als sogenannte win- win- Situation angelegt sein. Dies bedeutet, dass nicht die Vorteile eines Beteiligten nur zu Lasten des anderen realisierbar sind. Denn die jeweiligen Effizienz-gewinne der Partner bilden den Anreiz zum Interessenkompromiss bei der Verfolgung eines gemeinsamen Zieles.¹

Auf internationaler Ebene steht Deutschland bei der Umsetzung des PPP noch an seinen An-fängen. Im europäischen Ausland ist das PPP bereits ein häufig genutztes Konzept zur ge-meinsamen Lösungsfindung zwischen öffentlicher Hand und privatem Sektor. Dort werden PPP-Projekte häufig mit Schlagworten zu ihren Leistungsinhalten gekennzeichnet. Verbreitet sind etwa Begrifflichkeiten wie BOT- Modelle (built, operate, transfer/ bauen, betreiben, transferieren) und BOOT- Modelle (built, own, operate, transfer/ bauen, besitzen, betreiben, transferieren).²

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tab. 1: Wichtige Elemente des PPP

3.2. Ziele und Potentiale des Public Private Partnerships

Öffentliche und private Partner verfolgen beim PPP zum einen gemeinsame projektbezogene, und zum anderen unterschiedliche, ihren jeweiligen Funktionen und Interessen entsprechende Ziele.

Als gemeinsame projektbezogene Ziele werden in der Literatur häufig die zeitliche, qualitative und produktive Effizienzsteigerung sowie die effektive Risikoallokation genannt.¹

Die zeitliche Effizienzsteigerung beschreibt die Möglichkeit einer schnelleren Projektrealisie-rung durch den Einbezug privater Wirtschaftssubjekte.² Die schnellere Umsetzung resultiert einerseits aus der geringeren Bürokratie und anderseits aus dem höheren Know- how der Pri-vaten bezüglich des Projektes. Dadurch sind Private in der Lage, beschlossene Projekte schneller umzusetzen. Schließlich werden durch die Einbindung privaten Kapitals Investitio-nen möglich, die in einem rein öffentlich finanzierten System verschoben werden müssten. Somit können volkswirtschaftliche Verluste, die durch Engpässe der Verkehrsinfrastruktur entstehen, vermieden werden.

Die Steigerung der qualitativen Effizienz umfasst hingegen die Verbesserung der Qualität durch die Beteiligung des privaten Sektors, da dieser über ein höheres Know-how im Pla-nungs- und Baumanagement verfügt als die öffentliche Hand. Da man durch PPP versucht, eine möglichst ganzheitliche Betrachtungsweise (lifecycle- Ansatz) des Projektes sicherzustellen, können Informationsasymmetrien zwischen den Beteiligten und dadurch entstehende Fehler reduziert werden. Folglich kommt es zu einer qualitativen Effizienzsteigerung des Projektes.

Die produktive Effizienzsteigerung beschreibt das Kostensenkungspotential innerhalb eines Projektes, welches mittels der Privatinvestoren erzielt werden kann.³ Nach wissenschaftlichen Analysen und Erfahrungen aus dem Ausland ist ein Einsparungspotential in Höhe von 10- 25 Prozent möglich. Damit dieses Kostensenkungspotential realisiert werden kann, ist von be- sonderer Bedeutung, dass die Privaten so früh wie möglich mit in das Projekt einbezogen werden. Denn mit Beendigung der Vorplanung sind über 50 Prozent des Kostensenkungspotentials ausgeschöpft¹ (vgl. Abb. 5).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 5: Kostensenkungspotential im Projektverlauf (in Anlehnung an Ewers et al. 2000, S.22)

Schließlich entstehen bei jedem Projekt verschiedene Risiken. Man unterscheidet grundsätzlich technische, politische und intraorganisatorische Risiken. Technische Risiken treten in Form von Planungs- bzw. Konstruktionsfehlern auf. Poltische Risiken beschreiben beispielsweise unvorhersehbare Gesetzesänderungen, wohingegen intraorganisatorische Risiken typische Management- oder Betriebsfehler beinhalten.

Da die Beteiligung an einem PPP- Projekt aus Sicht der Privaten mit vielen Risiken verbunden ist (privates Kapital wird langfristig in einem unsicheren Umfeld irreversibel gebunden) und der Staat selbst Risiken produziert (politische Risiken), soll durch das PPP- Konzept eine effiziente Risikoallokation zwischen den Akteuren gewährleistet werden.²

Hinsichtlich der unterschiedlichen, den jeweiligen Funktionen und Interessen entsprechenden Ziele unterscheidet man die individuellen Ziele der öffentlichen Hand und die des privaten Sektors.

Zu den individuellen Zielen der öffentlichen Hand zählt die verbesserte Wahrnehmung der ö ffentlichen Interessen. Durch die Mobilisierung privaten Kapitals kann der Bundesfinanz- haushalt entlastet werden. Zudem versucht die öffentliche Hand ihr Risiko zu senken, indem es teilweise auf den Privatsektor übertragen wird. Außerdem erhofft sich die öffentliche Hand durch das PPP neue Organisationskapazit ä ten und -potentiale innerhalb der Verkehrsinfra- struktur. Aufgrund der Modernisierung, der Rationalisierung und des Flexibilitätsbedarfs, die das PPP mit sich bringt, wird gleichzeitig eine Effizienzsteigerung der Verwaltung erzielt.¹

Die Motive der Privaten, sich an PPP- Projekten zu beteiligen, sind sehr vielfältig. Primär verfolgen sie mit der Kooperation allerdings wirtschaftliche Ziele. Zu diesen Zielen gehört vor allem die Gewinnmaximierung, indem eine möglichst hohe Rendite erwirtschaftet wird.² Außerdem kann durch die Kooperation die eigene Wettbewerbssituation gesichert werden, da man einen direkten Kontakt zur öffentlichen Hand hat und so auch über andere Projekte früh-zeitig Informationen erhält, die zum eigenen Vorteil genutzt werden können. Schließlich ver-schafft der direkte Kontakt dem privaten Sektor die M ö glichkeit der Beratung der ö ffentlichen Hand bei der Findung von Entscheidungen. Außerdem kann das Risiko der Privaten durch eine effiziente Risikoaufteilung zwischen öffentlicher Hand und privaten Sektor gesenkt wer-den. Da PPP- Projekte zusätzliche Projekte im Markt sind, verhelfen sie zu einer besseren Auslastung der Unternehmenskapazit ä ten. Durch eine Beteiligung an PPP- Projekten wollen die Privaten häufig auch einen Marketing- bzw. Imageeffekt in der Öffentlichkeit und bei po-tentiellen Vertragspartnern erzielen. Da PPP- Projekte noch sehr neuartig sind, werden sie mit reger Teilnahme von der Presse verfolgt, so dass sich automatisch ein Marketingeffekt ergibt.³ Zudem gewinnt der private Sektor durch deutsche Referenzprojekte weltweit an Wettbe-werbsfähigkeit, wodurch die Privaten auch an international ausgeschriebenen Projekten teil-nehmen können.⁴

Die nachfolgende Tabelle gibt noch einmal einen Überblick der verfolgten Ziele.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tab. 2: Ziele die mittels PPP verfolgt werden

Da sich die jeweiligen individuellen Ziele gegenseitig beeinflussen können (beide Akteure versuchen beispielsweise ihre eigenen Risiken möglichst zu senken, indem sie möglichst viele Risiken auf den Kooperationspartner übertragen), ist eine optimale individuelle Zielerreichung nicht immer möglich. Deshalb muss man versuchen einen guten Interessenkompromiss zwischen allen Beteiligten zu finden.

Schließlich enthält das PPP wichtige Potentiale, die bei einer rein staatlichen Aufgabenerfüllung nicht gegeben sind. Diese sollen nachfolgend beispielhaft aufgezeigt werden¹:

- Private Unternehmen verfügen über einen Handlungsspielraum, welcher der öffentli- chen Hand in der Regel nicht gegeben ist. Sie können bewusst neue Verfahrensweisen ausprobieren, da aus ihren Aktivitäten kein Rechtsanspruch Dritter erwächst. Dadurch werden sogenannte „Insellösungen“ ermöglicht, die dem Staat wegen ihres Gemein- wohlauftrages verwährt bleiben.
- In Unternehmen herrschen andere Organisationsstrukturen vor als in den öffentlichen Verwaltungen. Dies ermöglicht eine schnelle und effiziente Zusammenstellung eines Projektteams, welches die erforderlichen Kompetenzen erfüllt.
- Der Staat kann anderseits öffentliche Handlungsmittel, wie z.B. Fördermittel und öf- fentliche Vorleistungen einbringen um den Projekten Planungs- und Rechtssicherheit zu verschaffen und dadurch die jeweiligen Planungs- und Genehmigungsverfahren zu beschleunigen.¹

Damit eine Kooperation erfolgreich ist, müssen die Ziele und Interessen für beide Seiten möglichst weitgehend erfüllt sein.

3.3. Public Private Partnership als Alternative zur staatlichen Realisierung

Um aufzuzeigen, ob das PPP eine Alternative zur staatlichen Bereitstellung von Verkehrsinfrastruktur darstellt, ist es notwendig auf mögliche Kritikpunkte des Instrumentes einzugehen. Die Aspekte ergeben sich im Wesentlichen aus dem Verständnis von Kooperationen und dem Verständnis öffentlicher Aufgaben.

So wird von Kritikern des PPP- Ansatzes häufig angeführt, dass der Ansatz im Grundsatz ausscheidet, wenn es sich um die Wahrnehmung von Aufgaben handelt, die originär der Staat zu erfüllen hat. Da die Verkehrsinfrastruktur als hoheitliche Aufgabe im Grundgesetz veran-kert ist, gilt sie als Aufgabe, die originär vom Staat zu erfüllen ist. Es ist jedoch nicht gesetz-lich vorgeschrieben, wie die öffentliche Hand diese Aufgabe wahrnehmen muss. Somit kann die öffentliche Hand Private an der Durchführung öffentlicher Aufgaben beteiligen. Aller-dings muss darauf geachtet werden, dass sich der Staat nicht vollkommen seiner Verantwor- tung entzieht.¹ Da die öffentliche Hand innerhalb des PPP- Ansatzes jedoch immer eine Ko-operation mit dem privaten Sektor eingeht, kann sie sich nicht ihrer Verantwortung entziehen.

Des Öfteren wird im Zusammenhang mit dem PPP- Modell beanstandet, dass der Staat die Verkehrsinfrastruktur wesentlich günstiger finanzieren kann, als es durch Private möglich ist, da er kostengünstigere Kredite aufnehmen kann. Dies hat allerdings nur den Anschein, da durch die Privatfinanzierung ausschließlich Kosten sichtbar werden, die im staatlichen Regime nicht beachtet werden. Denn die Kosten sind im staatlichen System nicht einfach verschwunden, sondern werden lediglich auf die Steuerzahler übertragen.²

Außerdem wird häufig argumentiert, dass die erwarteten Effizienzgewinne durch Nutzung des PPP bei Verkehrsprojekten nur erzielbar sind, wenn keine Monopole entstehen. Im Bereich der Verkehrsinfrastruktur handelt es sich jedoch aufgrund der Kostenstruktur, insbesondere wegen der hohen nicht rückholbaren Investitionen, meistens um natürliche Monopole. Natür-liche Monopole³ stellen eine Form des Marktversagens dar und sind häufig Anlass für eine staatliche Leistungserstellung. Liegen Ursachen für ein solches Marktversagen vor, bedeutet dies allerdings nicht zwangsläufig, dass die Leistung am besten vom Staat erbracht werden sollte. Oftmals ist es ausreichend, wenn der Staat regulierend eingreift und dadurch eine Ko-operation zwischen Staat und privatem Sektor entsteht; z.B. durch eine Aufsichts- bzw. Kon-trollfunktion.⁴

Eine andere Einschränkung der PPP- Anwendung entsteht durch die externen Effekte. „Soge-nannte externe Effekte im wohlfahrtstheoretischen Sinne entstehen, wenn die Aktivität eines Wirtschaftssubjektes auf die Wohlfahrtsfunktion eines anderen einwirkt, ohne dass dieser dafür kompensiert oder freiwillig darin einwilligen würde (externe Kosten) bzw. den Urheber hierfür bezahlen müsste (externe Nutzen).“⁵ Als externe Kosten werden häufig die negativen Umweltwirkungen von Verkehrswegen erwähnt.

[...]

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¹ vgl. ALFEN 2003, S.1

² vgl. KASTNER et al. 2002, S. 4

³ vgl. SANDER 2002, S.23

¹ vgl. GABLER 1997

² vgl. EWERS et al. 2000, S. 15

³ vgl. KLÖS 1991, S.303

¹ Sogenannte externe Effekte im wohlfahrtstheoretischen Sinne entstehen, wenn die Aktivität eines Wirtschafts-subjektes auf die Wohlfahrtsfunktion eines anderen einwirkt, ohne dass dieser dafür kompensiert oder freiwillig darin einwilligen würde (externe Kosten) bzw. den Urheber hierfür bezahlen müsste (externe Nutzen). Vgl. dazu GABLER 1997

² vgl. BÜSCHGEN et al. 1993, S. 32

³ vgl. EWERS et al. 2000, S.16

⁴ vgl. ALFEN 2000, S.149

⁵ vgl. GROSSEKETTLER 1991, S.194

¹ vgl. ARLT 2000, S.90

¹ vgl. http://www.bundesregierung.de 2003

² vgl. ARLT 2000, S.90ff

³ vgl. EBENDA, S.91

¹ vgl. TRUSIEWYTSCH 1999, S.47

² vgl. BMF, 1997, S.17

¹ vgl. TRUSIEWYTSCH 1999, S.20

² EBENDA 1999, S.29

³ vgl. http://www.osnabrueck.ihk.de 2003

¹ vgl. BÜSCHGEN et al. 1993, S.53

¹ vgl. BÜSCHGEN et al. 1993, S.57ff

¹ vgl. ZIMMERMANN et al. 2000, S.1629

² vgl. ROTHER 2002, S.1

¹ In der Literatur auch häufig als lifecycle- Ansatz bezeichnet.

² HELLMUTH 2000, S.5

³ vgl. KASTNER et al. 2002, S. 7

⁴ vgl. http://www.janbertram.de 2003

⁵ vgl. GABLER 1997

¹ vgl. FLOHÉ et al. 2001, S. 10 und zugleich STEINEBACH 2000, S.2

² vgl. KASTNER et al. 2001, S. 52

¹ vgl. http://www.bankgesellschaft.de 2003

² vgl. HANDELSBLATT 2002

³ vgl. CHRISTEN 2002, S.3ff

¹ vgl. EWERS et al. 2000, S.21 und zugleich FAZ 2003

² vgl. EBENDA 2000, S.45ff

¹ vgl. FLOHÉ et al. 2001, S.19

² vgl. EICHHORN 1997, S.199ff

³ vgl. FLOHÉ et al. 2001, S. 17ff und zugleich GOTTSCHALK 1997, S.163ff

⁴ vgl. STIEPELMANN, 2002, S.10

¹ vgl. MICHELS 1998, S.75ff

¹ vgl. FLOHÉ et al. 2001, S.20

¹ vgl. FLOHÉ et al. 2001, S.20

² vgl. EWERS et al. 2000, S.7

³ In einem natürlichen Monopol verursacht die Aufteilung der Produktion auf zwei oder mehrere Unternehmen höhere Kosten, da mit zunehmenden Skalenerträgen die Durchschnittskosten sinken. Somit können zwei und mehr Unternehmen im simultanen Mengenwettbewerb nur mit Verlusten produzieren, während ein einzelnes Unternehmen Gewinne realisieren kann. Folglich sind natürliche Monopole Anlass zur staatlichen Leistungserstellung. Vgl. dazu GABLER 1997

⁴ vgl. EWERS et al. 2000, S.24

⁵ vgl. EBENDA, S.25