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Vom Asyleuropameister zum Asylverweigerer - Deutschlands Asylpolitik ein europäisiertes Feld?

Hausarbeit (Hauptseminar) 2011 22 Seiten

Politik - Internationale Politik - Thema: Europäische Union

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theoretischer Aspekt
2.1 Europäisierungsansätze
2.2 Literaturbericht und wissenschaftliche Methode

3.Empirischer Aspekt
3.1 Geschichte der europäischen Asylpolitik
3.2 Auswirkungen des Tampere Programms
3.2.1 Richtlinie 2003/9/EG
3.2.2 Richtlinie 2004/83/EG
3.2.3 Richtlinie 2005/85/EG
3.2.4 Bestimmung des Anpassungsdruckes
3.3 Umsetzung der deutschen Asylpolitik auf europäischer Ebene
3.3.1 Das Zuwanderungsland Deutschland
3.3.2 Deutschland als „vanguard“ der gemeinsamen Integrations- und Migrationspolitik
3.3.3 Deutschland als „laggard“ der gemeinsamen Integrations- und Migrationspolitik

4. Fazit und Ausblick

Anhang:

Literaturverzeichnis

Erklärung der wissenschaftlichen Redlichkeit

Abbildungsverzeichnis:

Abbildung 1

Abbildung 2

1.Einleitung

„Italien will Hilfe - die EU schweigt“1, so war Mitte Februar auf der Internetseite der Tagesschau zu lesen. Es ging um den Flüchtlingsstrom aus Nordafrika. Im Zusammenhang mit den Revolutionen in Tunesien und Ägypten waren auf der italienischen Insel Lampedusa innerhalb von „fünf Tagen [...] mehr als 5000“2 asylsuchende gestrandet. In Deutschland kamen daraufhin Diskussionen über mögliche Hilfeleistungen für Italien auf, doch die deutsche Bundesregierung reagierte verhalten.3 „,Die Vertragslage in Europa ist eindeutig‘“4, bekräftigte der CDU Fachmann für Innenpolitik Wolfgang Bosbach die Nichteinmischung Deutschlands. Mit seiner Aussage bezog er sich auf europäische Regelungen, die das Asylrecht bestimmen. Deutschland wollte und durfte laut Bosbach keine Flüchtlinge aufnehmen, die in Italien gestrandet waren. Noch in den 1990er Jahren hatte Deutschland mit Abstand die meisten Asylanträge und Aufnahmen innerhalb der Europäischen Union.5 Es stellt sich nun die Frage, weshalb sich Deutschland vom Asyleuropameister zum Asylverweigerer gewandelt hat. Geht dieser Wandel tatsächlich rein auf die Vorgaben der Europäischen Union zurück? Wenn ja, wurden entsprechende Verträge von Brüssel geschmiedet und Deutschland diktiert oder hat die Bundesrepublik Deutschland die Vertragsentwicklung maßgeblich nach innenpolitischen Interessen mitgestaltet?

Die Forschungshypothese dieser Arbeit ist, dass die Regelungen zur deutschen Asylpolitik zwar auf Vorgaben der EU basieren, Deutschland aber die Asylregeln, die die Asylvergabe einschränken, entscheidend mitbestimmt hat. Zur Bestätigung der Forschungshypothese werden im weiteren Vorgehen zunächst die verschiedenen Europäisierungsansätze dar- und im Anschluss daran die wissenschaftliche Methode vorgestellt.

Da die europäische Asylpolitik „eines der aktivsten Politikfelder der europäischen Integration“6 ist, befasst sich der empirische Aspekt zunächst mit der Entwicklung der europäischen Asylpolitik.. Anschließend werden die „wichtigsten bereits verabschiedeten“7 Richtlinien der gemeinsamen Asylpolitik, mit Hilfe des Misfitmodells nach Börzel/Risse untersucht. Sollte, wie angenommen, kein oder nur ein geringer Anpassungsdruck festgestellt werden, wird in einem nächsten Schritt mit Hilfe der Froschperspektive untersucht, in wie weit Deutschland seine Interessen in der europäischen Asylpolitik verankert hat.

2. Theoretischer Aspekt

2.1 Europäisierungsansätze

In der Literatur lassen sich zahlreiche Europäisierungsansätze finden. Eine allgemein geteilte Definition von Europäisierung hat sich noch nicht herausgebildet. Jedoch gibt es Autoren, die die verschiedenen Konzepte geordnet haben. Es wird sich hierbei an Tim Beichelt orientiert, der ausgehend von der Europäisierungsdefinition von Ladrech: „a process re-orienting the direction and shape of politics to the degree that EC political and economic dynamics become part of the organizational logic of national politics and policymaking“8, drei verschiedene Europäisierungskonzepte erkennt: das Misfitmodell, das Transformationsmodell und das Makroprozessmodell.9

Das Transformationsmodell basiert auf Radaellis und Pasquiers Bottom Up Ansatz und beschäftigt sich mit dem staatlichen politischen Prozess in einer bestimmten Zeitspanne. Der Forschungsansatz beginnt „at time 0 and finishes at time n with empirical observations at the level of domestic actors“10. Der politische Prozess zwischen den beiden Zeitpunkten wird dahingehend analysiert, ob, wann und wie exogene Faktoren ihn beeinflusst haben.11 Als exogene Faktoren gelten die europäische und die globale Ebene.

Ein weiteres Europäisierungsmodell ist das Makromodell. Dieses beschäftigt sich mit nicht- institutionellen Verschiebungen zwischen Nationalstaat und EU. Untersucht wird hierbei die Angleichung von Ideen, Normen und Werten zwischen den einzelnen Staaten, die durch eine „Verwebung europäischer politischer Prozesse“12 erfolgt. Es sind demnach verschiedenste politische Systemebenen am Prozess beteiligt. Das Makromodell unterscheidet einen nationalstaatlichen, europäischen und globalen Einflussbereich und untersucht, wie die verschiedenen Ebenen aufeinander einwirken.13

Das dritte und für diese Arbeit herangezogene Modell, ist das Misfitmodell von Thomas Risse und Tanja Börzel. Der „größere Teil der Europäisierungsforscher verwendet“14 es. Es besagt im Grunde, dass ein Misfit zwischen nationaler und europäischer Ebene vorliegen muss, damit ein nationalstaatlicher Wandel stattfinden kann. Misfit kann entweder „zwischen europäischen und staatlichen Politikprogrammen“15 oder „zwischen europäischen und staatlichen Institutionen, Regeln und Verfahren“16 vorliegen. Dabei gilt: je größer die Verschiedenheit von europäischer zu nationaler Ebene, „desto größer der Druck zu innerstaatlichem Wandel.“17 Da kein Staat gerne einem Druck ausgesetzt ist, versuchen alle Staaten ihre nationale Politik auf europäischer Ebene zu verankern. Dabei haben allerdings nicht immer die gleichen Länder Erfolg und so entsteht ein „regulatory patchwork“18, der allen Staaten einen gewissen Anpassungsdruck auferlegt.19

Dieses hat aber „different degrees of adaptational pressures“20. Börzel und Risse identifizieren drei verschiedene Grade des Anpassungsdruckes. Der erste und geringste Druck ist die „absorption“21. Bei diesem gliedern die Mitgliedstaaten die Politikinhalte der EU zwar in ihre nationalen Prozesse, Politiken oder Institutionen ein, verändern die bestehenden aber nicht. Der Grad des mittleren Druckes ist die „accomodation“22. Ist ein Staat mittlerem Druck ausgesetzt, werden neue Politikinhalte übernommen und an bereits bestehende angepasst, ohne die bisherigen/die grundlegende Idee dahinter substantiell zu verändern. Die dritte Variante, mit dem höchsten Anpassungsdruck, ist die „transformation“23. Bei dieser werden nationale Politikinhalte, Prozesse und Institutionen durch europäische ersetzt. Ein Misfit führt also nicht automatisch zu einer grundlegenden Veränderung des bestehenden Systems. Um den Einfluss eines Anpassungsdruckes zu analysieren, gibt es zwei Analyseraster. Den rationalen und den soziologischen Institutionalismus. Sie decken verschiedene Mechanismen des institutionellen Wandels auf (vgl. Abb. 1).24

Beide Herangehensweisen folgen der Prämisse, dass „that the lower the misfit, the smaller the pressure for adaptation and thus the lower the degree of expected domestic change.“25 Sie unterscheiden sich hingegen in der Annahme darüber, was passiert, wenn ein hoher Anpassungsdruck vorhanden ist. Da die Forschungshypothese jedoch davon ausgeht, dass nur geringer Druck vorherrschte, ist eine

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: soziologischer und rationaler Institutionalismus im Vergleich

Vertiefung der Analyseraster nicht zielführend. Auf eine weitere Darstellung wird mithin verzichtet. Vielmehr wird vermutet, dass Deutschland die europäische Asylpolitik maßgeblich nach eigenen Interessen gestaltet hat. Um diese Vermutung zu bestätigen, wird eine zweite Forschungstheorie benötigt. Hierbei wird sich an Börzel und Pankes Froschperspektive orientiert, welche untersucht „wie Staaten Einfluss auf Entscheidungen und Entwicklungen der EU nehmen“26.27 Dabei kann der Einfluss auf einen Wandel in der Polity-, Policy- oder Politics Ebene untersucht werden.28 Ob ein Einfluss Erfolg hat oder nicht, liegt nicht nur an der Macht des einzelnen Staates (denn sonst hätte ein vergleichsweise einflussreicher bei seinen Vorschlen nahezu immer Erfolg), sondern vor allem auch an den einzelnen Politikfeldern. Oftmals ergibt sich ein Zeitfenster „des innerstaatlichen und internationalen Wandels, sei er politischer, wirtschaftlicher oder technologischer Art [...] welches [...] einzelne Staaten zur erfolgversprechenden Durchsetzung ihrer Policy-Präferenzen nutzen können.“29 Dieses „policy-window“30 hängt demnach entscheidend von den Umweltbedingungen ab. Liegt ein Problem in verschiedenen Ländern vor und besteht zudem Handlungsdruck, so ist die Möglichkeit groß, dass ein einzelner Staat, der das Thema auf die Agenda hebt, seine Interessen durchsetzen kann.

2.2. Literaturbericht und wissenschaftliche Methode

Da die Integrations- und Migrationspolitik eines der aktivsten Felder der europäischen Politikgestaltung ist, kann auf ein umfangreiches Angebot an wissenschaftlicher Literatur zurückgegriffen werden. Ein Großteil davon beschäftigt sich jedoch mit der legalen Zuwanderung. Die Asylpolitik wird von einem kleineren Teil der Autorenschaft analysiert. Petra Bendels Arbeiten bieten hier eine gute Einstiegslektüre. Die vorliegende Arbeit hat sich aber vor allem an Parusels Werk aus dem Jahr 2010 orientiert, welches sehr detailreich die Asylpolitik der Europäischen Union analysiert. Für die Auswertung der Veränderungen des deutschen Rechts durch europäische Richtlinien lieferten Maaßens Ausführungen wertvolle Kenntnisse.

Als wissenschaftliche Methode wurde die qualifizierte Inhaltsanalyse gewählt. Mit dieser wurde die große Gesamtmenge an Quellen hinsichtlich der Forschungsfragen analysiert. Dabei wurden nicht nur wissenschaftliche Arbeiten, sondern auch Zeitungsartikel und Gesetze untersucht. Zunächst erschien es sinnvoll, die Arbeit gemäß des Process-Tracing zu gestalten. Da aber nicht in chronologischer Reihenfolge analysiert wurde, sondern zunächst die Auswirkungen der Richtlinien untersucht und im Anschluss daran die Gründe dafür herausgefunden wurden, war die qualifizierte Inhaltsanalyse die passendere wissenschaftliche Methode.

3. Empirischer Aspekt

3.1 Geschichte der europäischen Asylpolitik

Den „Ausgangspunkt der Überlegungen zum asylrechtlichen Europäisierungsprozess“31 bildet das Schengener Abkommen von 1985. Neben der Abschaffung der innereuropäischen Grenzen wurde erstmals die Bekämpfung der Migrationsströme auf die gemeinsame Agenda gesetzt.32 Verbindliche Regeln schlossen die Schengen-Staaten bereits 1990 mit dem Dubliner Übereinkommen, welches ab 1997 in Kraft trat. Es regelte, welcher Mitgliedsstaat für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist. Durch klare Verantwortungsbereiche versuchte man Mehrfachanträge der Flüchtlinge zu verhindern - das „One-State-Only“ Prinzip war geschaffen. Prinzipiell galt, dass der Staat, in den der Asylsuchende einreist, auch für diesen verantwortlich war.33 Dennoch ist hierbei noch nicht von einer gemeinsamen Flüchtlingspolitik zu sprechen, denn das Dubliner Übereinkommen war lediglich eine zwischenstaatliche Vereinbarung. Mit dem „Maastrichter Vertrag von 1992 [...] verpflichteten sich die Mitgliedstaaten [hingegen] erstmals, im Bereich der Asyl- und Einwanderungspolitik zusammenzuarbeiten“34. Der Vertrag von Maastricht hob damit die Zuständigkeit für äußere und innere Sicherheit von der nationalen auf die europäische Ebene.35

Ein Meilenstein der gemeinsamen Migrations- und Integrationspolitik der EU folgte mit dem, am 1.05.1999 umgesetzten, Vertrag von Amsterdam. Er verschob das Politikfeld „von den Rändern der ,dritten Säule‘ inhaltlich und institutionell zum Zentrum der EU-Politik“36. In dessen Folge kam es am 15/16. 10. 1999 zur Sondertagung des europäischen Rates im finnischen Tampere. Dabei wurde u.a. beschlossen, Richtlinien zur Harmonisierung der Asylverfahren, zu den Aufnahmekriterien und Aufnahmebedingungen zu schaffen. Außerdem wurde das Dubliner Übereinkommen überarbeitet und die Einrichtung eines Flüchtlingsfonds als Ziel angegeben.37 „Die Sondertagung von Tampere stellt mit diesen Forderungen einen Höhepunkt der europäischen Asylpolitik dar.“38 Die verabschiedeten Richtlinien wurden größtenteils im Zeitraum von 1999 bis 2004 im Tampere Programm umgesetzt. Das anschließende, für die Jahre 2005 - 2009 gültige, Haager Programm setzte die verbliebenden Bestimmungen um und behandelte „sicherheitsrelevante Maßnahmen wie die Bekämpfung der irregulären Einwanderung und des ,Schlepperunwesens‘.“39 In diesem Zusammenhang gründete die EU 2005 die Grenzschutzagentur Frontex, die vor allem für die Rückweisung illegaler Einwanderer zuständig ist. Kritiker bemängeln, dass damit gegen grundlegendes Recht aus der Genfer Flüchtlingskonvention verstoßen werde.40

Im aktuell gültigen Stockholmer Programm wird die „Notwendigkeit von Prävention, Kontrolle und Bekämpfung ;,illegaler‘ Migration“41 weiter betont. Zudem soll eine europäische Asylunterstützungsagentur gegründet und bis 2012 das Asylverfahren weiter vereinheitlicht werden.42

[...]


1 o.A.: Italien will Hilfe - die EU schweigt , (Online verfügbar unter http://www.tagesschau.de/ausland/ lampedusa234.html, zuletzt aktualisiert am 15.02.2011, zuletzt geprüft am 27.03.2011).

2 o.A.: Willkommen in Europa. Flüchtlinge in Europa, Unter Mitarbeit von afp/dpa und rtr. Hrsg. v. Frankfurter Rundschau, (Online verfügbar unter http://www.fr-online.de/politik/willkommen-in-europa/-/1472596/7193322/-/ index.html, zuletzt aktualisiert am 14.02.2011, zuletzt geprüft am 27.03.2011).

3 o.A.: Bundesregierung will Flüchtlinge in Italien lassen. Hrsg. v. WELT ONLINE, (Online verfügbar unter http:// www.welt.de/politik/deutschland/article12549269/Bundesregierung-will-Fluechtlinge-in-Italien-lassen.html, zuletzt aktualisiert am 15.02.2011, zuletzt geprüft am 27.03.2011).

4 zitiert nach Fischer, Sebastian/Peters, Katharina: Flüchtlingswelle schreckt Europa auf. Ansturm aus Tunesien. Hrsg. v. Spiegel Online 2011, (Online verfügbar unter http://www.spiegel.de/politik/ausland/ 0,1518,745495,00.html, zuletzt aktualisiert am 14.02.2011, zuletzt geprüft am 27.03.2011).

5 vgl. Green, Simon: Immigration, asylum and citizenship in Germany: The impact of unification and the Berlin republic. In: West European Politics, 39 2006), Nr. 1, S. 99

6 Bendel, Petra: Die Migrationspoltitik der Europäischen Union. Inhalte, Institutionen und Integrationsperspektiven, In: Georg Aurenheimer, Wolf-Dietrich Bukow, Christoph Butterwege, Hans-Joachim Roth und Erol Yildiz (Hrsg.): Zuwanderung im Zeichen der Globalisierung. Migrations-, Integrations und Minderheitenpolitik. 3. Aufl., Wiesbaden 2006., S. 124

7 Parusel, Bernd: Abschottungs- und Anwerbungsstrategien. EU-Institutionen und Arbeitsmigration, 1. Aufl., Wiesbaden 2010., S. 97

8 zitiert nach Beichelt, Timm: Deutschland und Europa. Die Europäisierung des politischen Systems, 1. Aufl., Wiesbaden 2009., S. 23

9 vgl. Beichelt: Deutschland und Europa, a.a.O., S. 23

10 Pasquier, Romain/Radaelli, Claudio M.: Encounters with Europe: concepts, definitions, and research design. Hrsg. v. University of Copenhagen Department of Political Science 2006, (Online verfügbar unter http:// hdl.handle.net/10036/24315, zuletzt geprüft am 26.03.2011)., S. 16

11 vgl. ebd.

12 Beichelt: Deutschland und Europa, a.a.O., S. 33

13 Beichelt: Deutschland und Europa, a.a.O., S. 34-35

14 Beichelt: Deutschland und Europa, a.a.O., S. 23

15 Börzel, Tanja A./Panke, Diana: Policy-Forschung und Europäisierung, In: Die Zukunft der Policy-Forschung. Theorien, Methoden, Anwendungen. 1. Aufl., Wiesbaden 2008, S. 142

16 ebd.

17 Beichelt: Deutschland und Europa, a.a.O., S. 25

18 Börzel, Tanja A./Risse, Thomas: Conceptualizing the Domestic Impact of Europe, In: Kevin Featherstone und Claudio M. Radaelli (Hrsg.): The politics of Europeanization, Oxford 2003, (Online verfügbar unter http:// www.gs.uni.wroc.pl/files/BOERZEL, zuletzt geprüft am 26.03.2011)

19 vgl. ebd.

20 ebd.

21 Börzel/Risse: Conceptualizing the Domestic Impact, a.a.O., S. 15

22 ebd.

23 Börzel/Risse: Conceptualizing the Domestic Impact, a.a.O., S. 15 3

24 vgl. Börzel/Risse:
Conceptualizing
the
Domestic
Impact,
a.a.O.,
S.
7

25 Börzel/Risse: Conceptualizing the Domestic Impact, a.a.O, S. 14

26 Börzel/Panke: Policy-Forschung und Europäisierung, a.a.O., S. 139

27 die Froschperspektive wird auch Bottom Up genannt, aber ganz anders als Radaelli und Pasquiers Ansatz, da sie ihn Bottom-Up nennen, weil er auf nationaler Ebene startet. Börzel und Pankes Ansatz heißt aber Bottom-Up, weil sie davon ausgehen, dass der Nationalstaat seine Politik von unten nach oben transformiert. Damit es nicht zu Verwechselungen kommt, wird aber auch im weiteren Vorgehen von der Froschperspektive gesprochen

28 vgl. Börzel/Panke: Policy-Forschung und Europäisierung, a.a.O., S. 147

29 Börzel/Panke: Policy-Forschung und Europäisierung, a.a.O., S. 148

30 ebd.

31 Hagen, Bernhard: Trends der internationalen Asylpolitik. EU und USA im Vergleich, Saarbrücken 2006., S. 35

32 vgl. Parusel: Abschottungs- und Anwerbungsstrategien, a.a.O., S. 81

33 vgl. Haase, Marianne/Jugl Jan C.: Asyl- und Flüchtlingspolitik. Hrsg. v. Bundeszentrale für politische Bildung, (Online verfügbar unter http://www.bpb.de/themen/7H6FAJ.html, zuletzt geprüft am 15.03.2011).

34 Haase/Jugl: Asyl- und Flüchtlingspolitik, a.a.O. 5

35 vgl. Börzel, Tanja A.: Europäisierung der deutschen Politik?, In: Manfred G. Schmidt und Reimut Zohlnhöfer (Hrsg.): Regieren in der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden 2006, S. 491-509., S. 496

36 Bendel: Die Migrationspoltitik der Europäischen Union, a.a.O., S. 124

37 vgl. Parusel: Abschottungs- und Anwerbungsstrategien, a.a.O., S. 97

38 vgl. Hagen: Trend der internationalen Asylpolitik, a.a.O., S. 64

39 Haase/Jugl: Asyl- und Flüchtlingspolitik, a.a.O.

40 Bendel: Die Migrationspoltitik der Europäischen Union, a.a.O, S.126

41 Wahnel, Julia: Die Asyl- und Flüchtlingspolitik zwischen Europäisierung und nationalen Interessen.Das Beispiel Italien, In: Gudrun Hentges (Hrsg.): Europa - quo vadis? Ausgewählte Problemfelder der europäischen Integrationspolitik. 1., Auflage., Wiesbaden 2010, S. 211

42 vgl. ebd.

Details

Seiten
22
Jahr
2011
ISBN (eBook)
9783640935543
ISBN (Buch)
9783640935734
Dateigröße
622 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v173371
Institution / Hochschule
Universität Passau
Note
2,0
Schlagworte
Asyl Asylpolitik Europäisierung Flüchtlinge Europäisierung des deutschen Regierungssystems Bottom-up Top-Down Transformation

Autor

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