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Von Kanzlerdominanz bis zu Verhandlungszwängen: Strukturmerkmale der Bundesrepublik Deutschland am Beispiel Atompolitik

Hausarbeit 2010 26 Seiten

Politik - Politische Systeme - Politisches System Deutschlands

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Mehrheitsherrschaft, Blockaden, Kanzlerdominanz, Parteizwänge, Zweckbündnisse und Mediendominanz: Die Strukturmerkmale der Bundesrepublik Deutschland
2.1 Verhandelnde Wettbewerbsdemokratie
2.2 Kanzlerdemokratie
2.3 Parteiendemokratie
2.4 Koalitionsdemokratie
2.5 Mediendemokratie

3. Wettstreit um Macht und Einfluss: Die Strukturmerkmale des Regierens und ihre Funktion für Politikergebnisse am Beispiel Atompolitik
3.1 Parlamentsmehrheit vs. Nebenregierungen: Atompolitik in der verhandelnden Wettbewerbsdemokratie
3.2 Richtlinienkompetenz und Kanzlerdominanz? Atompolitik in der Kanzlerdemokratie
3.3 Parteidisziplin und Konfliktlinien: Atompolitik in der Parteiendemokratie
3.4 Zweckbündnis als politische Notwendigkeit zur Macht: Atompolitik in der Koalitionsdemokratie
3.5 Zwischen Information und Instrument der Macht: Atompolitik in der Mediendemokratie

4. Fazit

5. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

„Opposition fordert Merkel-Machtwort“[1]. So oder so ähnlich kann man immer wieder Meldungen aus der Presse entnehmen, in welchen von dem/der Bundeskanzler/in[2] verlangt wird, die Richtlinien der Politik selbst in die Hand zu nehmen und eigenständig Entscheidungen zu treffen. Schließlich kann sich der Kanzler auf die Parlamentsmehrheit stützen und seine Macht als Chef der Exekutive in Deutschland ausschöpfen – theoretisch zumindest. Denn zeichnet sich nicht Deutschland gerade durch eine Reihe institutioneller, sowie systemrelevanter nicht-institutioneller Nebenregierungen aus, die im Regierungsprozess berücksichtigt werden müssen, so dass Alleinherrschaft keineswegs möglich ist? Welche strukturellen Merkmale lassen sich als relevant für Regierungshandeln auf Bundesebene herausarbeiten? Was beeinflusst in welchem Maße politische Outcomes der Bundesregierung?

Die vorliegende Arbeit soll genau an dieser Stelle ansetzen und solche Strukturmerkmale des Regierens in der deutschen Demokratie identifizieren und erläutern. Im Anschluss daran sollen diese Merkmale auf ihren funktionellen Einfluss auf ein aktuelles politisches Thema untersucht werden. Demzufolge sollen in einem ersten Schritt die relevanten strukturellen Merkmale vorgestellt und erörtert werden (Kapitel 2). Hierbei sind Verhandelnde Wettbewerbsdemokratie, Kanzlerdemokratie, Parteiendemokratie, Koalitionsdemokratie und Mediendemokratie als wichtigste Strukturkennzeichen des Regierens in Deutschland herangezogen worden, um diese anschließend in Kapitel 3 auf ein ausgewähltes Fallbeispiel zu übertragen. Hierzu wurde die Atompolitik gewählt, um dieses konfliktbehaftetes politische Themenfeld mit Blick auf den Einfluss der einzelnen Strukturmerkmale zu beleuchten. Es soll also herausgestellt werden, in wie fern die einzelnen „Regierungseigenschaften“ jeweilige politische Outcomes beeinflusst haben oder ggf. noch beeinflussen und welche Funktionen sie in diesem Zusammenhang erfüllen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Strukturmerkmale des Regierens in der Bundesrepublik Deutschland; Quelle: Eigene Darstellung

2. Mehrheitsherrschaft, Blockaden, Alleinherrschaft, Parteizwänge, Zweckbündnisse und Mediendominanz: Die Strukturmerkmale der Bundesrepublik Deutschland

Im folgenden Kapitel soll beleuchtet werden, welche strukturellen Eigenschaften sich aus dem Zusammenspiel von Verfassungsorganen, sowie weiteren relevanten Akteuren, herausarbeiten lassen. Hieraus ergeben sich für das politische System der BRD charakteristische Merkmale, die für Regierungshandeln den Handlungsspielraum umrahmen und sich im Laufe der Zeit als Regierungspraxis manifestiert haben. Je nach Politikfeld treten im politischen Willensbildungsprozess die jeweiligen Merkmale bei der Produktion von Problemlösungen in unterschiedlichem Maße in den Vordergrund.

2.1 Verhandelnde Wettbewerbsdemokratie

Mit Blick auf Regieren in der Bundesrepublik Deutschland kann man von einer „Verhandelnden Wettbewerbsdemokratie“[3] sprechen. Diese Bezeichnung beinhaltet die beiden Demokratietypen Verhandlungsdemokratie und Wettbewerbsdemokratie, wobei von beiden Typen Merkmale im politischen System der BRD zu finden sind. Demzufolge handelt es sich bei dem deutschen System um eine Mischform: „Es handelt sich um eine Kombination von parlamentarischen Strukturen und Verhandlungssystemen“.[4]

Dieses Strukturmerkmal stellt einen ganz wesentlichen Grundpfeiler zur Charakterisierung deutschen Regierens dar. Einerseits ist das deutsche politische System als Wettbewerbsdemokratie zu bezeichnen, welche durch Parteienwettbewerb und Mehrheitsentscheidungen charakterisiert wird. In einem parlamentarischen Regierungssystem liegt die politische Macht dem Mehrheitsprinzip entsprechend bei der Parlamentsmehrheit, aus welcher die Regierung hervorgeht. Demzufolge würde eine deutsche Bundesregierung effektiv Entscheidungsprozesse allein in ihrem Sinne steuern können und einen hohen Handlungsspielraum genießen, der keine Rücksichtnahme auf z.B. oppositionelle Standpunkte erfordert. Jedoch rücken hierbei schnell die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat in den Blick. Praktisch agiert im Bundesrat seit einigen Jahren eine Allparteien-Koalition, welche Entscheidungen der Bundesregierung bzw. des Bundestages beeinflussen und ggf. auch blockieren kann. Dementsprechend werden häufig auch Minderheiten in die Entscheidungsprozesse mit eingebunden, so dass man für die BRD nicht von einer reinen Wettbewerbsdemokratie sprechen kann.

Kann man nun aufgrund von Verhandlungszwängen, die z.B. durch institutionelle Veto-Spieler wie den Bundesrat entstehen, von einer Verhandlungsdemokratie sprechen? Dieser Demokratietypus umfasst Konfliktregelungen strikt durch Aushandlungsprozesse, so dass durch Einbindung möglichst vieler Interessengruppen maximale Mehrheiten angestrebt werden. Jedoch kann man in der BRD zwar oftmals die Einbindung vieler Interessen in den Willensbildungsprozess erkennen, aber trotzdem entscheidet die Politik in vielen Fällen, dem Mehrheitsprinzip entsprechend, auch gegen wichtige gesellschaftliche Akteure.[5]

Dass sich Regieren hierzulande als schwierige Aufgabe darstellt, ist vor allem auf die Vielzahl von Nebenregierungen bzw. Vetospielern zurückzuführen, mit denen sich eine Regierung einigen muss, um politischen Stillstand zu vermeiden. Das besonders hohe Maß an Machtstreuung entstand primär aus den Erfahrungen mit der Vergangenheit.[6] Die Gründungsväter der BRD schufen ein demokratisches Verfassungsgerüst, das Alleinherrschaft verhindern wollte und Minderheiten berücksichtigt. Als institutioneller Vetospieler ist zunächst der Bundesrat, im Sinne des Föderalismus als Vertreter der Länder, zu nennen, welcher unter anderem bei der Gesetzgebung des Bundes mitwirkt und Gesetzen, je nach Politikfeld, zustimmen muss, sie verändern oder blockieren kann. „Gerade weil er den Handlungsspielraum der parlamentarischen Mehrheit im Bund beträchtlich einschränken kann, bemüht sich diese möglichst um eine gleichgerichtete Bundesratsmehrheit“.[7] Demzufolge werden Landtagswahlkämpfe häufig auch auf Bundesebene geführt und mit gesteuert. Jedoch konnten bisher viele politische Entscheidungsprozesse von Bundestag bzw. Bundesregierung und Bundesrat „erfolgreich abgeschlossen werden, weil ebenenübergreifende politische Parteien die Verfahren auf der Grundlage innerparteilicher Verhandlungen steuerten“.[8] Diese Machtstreuung führt also nicht prinzipiell zu Blockaden, aber zu langwierigeren Abstimmungsprozessen, die das Merkmal einer Verhandlungsdemokratie stützen.

Als weiterer institutioneller Vetospieler ist das Bundesverfassungsgericht zu erwähnen, auf dessen Möglichkeiten und Macht beim Regieren Rücksicht genommen werden muss. Als oberster Verfassungshüter kann es Gesetze und politische Entscheidungen auf ihre Verfassungskonformität prüfen und diese ggf. zurückweisen und außer Kraft setzen. Somit kann von einer zunehmenden Verrechtlichung politischer Entscheidungen und einer zum Teil bewussten Entscheidungsverlagerung zum Bundesverfassungsgericht gesprochen werden.[9] Auch dient es v.a. der Opposition als Instrument bestimmte politische Vorstellungen der Regierungsmehrheit prüfen und ggf. kippen zu können.

Dieses System institutioneller Checks and Balances verlangt von der Parlamentsmehrheit stets ein gewisses Maß an Rücksichtnahme, welche konsensdemokratische bzw. verhandlungsdemokratische Strukturen stärkt.

Zudem lassen sich aber noch weitere bedeutende Nebenregierungen aufzählen, die die Regierungspraxis in hohem Maße beeinflussen können und aus systemischer Sicht von Bedeutung für das Regieren in der BRD sind. In einer Koalitionsdemokratie (siehe 2.4) besteht immer die Notwendigkeit sich mit einem Koalitionspartner zu einigen, sei es bei der Koalitionsbildung oder im späteren Regierungsalltag. Im Normallfall setzt effektives Regieren mit Hilfe der Stimmenmehrheit der Regierungsfraktionen im Bundestag stets Verhandlungen und Kompromisse mit dem Koalitionspartner zur Entscheidungsfindung voraus. „Stärke und Schwäche des Koalitionspartners hängen nicht nur von den Mehrheitsverhältnissen im Bundestag ab, sondern auch von persönlichen Prägungen und dem politischen Gewicht der verhandelnden Hauptakteure“.[10]

Zudem wirken bei bestimmten Entscheidungen diverse Interessenorganisationen, Verbände und Gewerkschaften mit, die im Sinne des Korporatismus von der Regierung in Problemlösungsprozesse mit eingebunden werden (müssen).

Im heutigen Mehrebenensystem, in dem die Bundespolitik Zuständigkeiten und Kompetenzen mit anderen Ebenen teilt (EU, Länder, Kommunen), ist Politik zunehmend verflochten. Es gibt kaum noch Politikfelder, in denen die deutsche Bundesregierung völlig eigenständig in Berlin entscheiden kann, ohne die EU-Ebene mit zu berücksichtigen. Denn die europäische Einmischung ist vertraglich verankert und legitimiert.[11]

Es wird deutlich, dass Regieren in Deutschland weit weniger unabhängig abläuft, als in anderen Wettbewerbsdemokratien, so dass im Ergebnis „Entscheidungen häufig durch ‚Verhandlung‘ statt durch ‚Mehrheit‘“ fallen und gewisse Behinderungen und Blockademöglichkeit die Umsetzung von Regierungsvorstellungen erschweren können.

2.2 Kanzlerdemokratie

Als weiteres Strukturmerkmal für das Regieren in der BRD rückt der Bundeskanzler, als Chef der Exekutive, in den Blick. Der Parlamentarische Rat hatte sich Ende der 1940er Jahre konsequent für ein parlamentarisches Regierungssystem entschieden, was auf die Erfahrungen in den Jahren und Jahrzehnten zuvor zurückzuführen ist. Hiermit sollte der erneute Einzug von Totalitarismus in Deutschland strikt verhindert werden. Die Regierung geht dementsprechend aus dem Parlament hervor, wobei nur der Bundeskanzler von ihm gewählt wird und eine direkte Verantwortlichkeit und Legitimation besitzt. Das Grundgesetz und die Geschäftsordnung der Bundesregierung geben dem Kanzler eine starke Stellung im politischen System der BRD. Ihm obliegt das Recht Minister auszuwählen und somit das Kabinett zu bilden (Art. 64 GG), ihm fällt die Leitungskompetenz zu (Art. 65 Satz 4 GG) und dementsprechend besitzt er die Organisationsgewalt.[12] Zudem bestimmt der Bundeskanzler die Richtlinien der Politik (Art. 65 GG) und kann nur durch ein konstruktives Misstrauensvotum des Amtes enthoben werden (Art. 67 GG), was auch politische Stabilität für den Kanzler bedeutet. Doch kann man in Deutschland durchweg von einer Kanzlerdemokratie sprechen?

Vor allem der erste deutsche Bundeskanzler Konrad Adenauer konnte seine Möglichkeiten zur politischen Macht- und Einflussnahme weit ausschöpfen, so dass in der Zeit der 1950er Jahre der Begriff der Kanzlerdemokratie in Öffentlichkeit und Politikwissenschaft Aufmerksamkeit erlangte. Mit dem Begriff soll „sowohl die verfassungsrechtliche als auch die faktische Stellung eines starken Kanzlers“[13] bezeichnet werden. Einem Top-Down-Modell entsprechend wird die Perspektive systemlogisch von oben nach unten, von der Machtspitze beim Kanzler zum Vollzug, gerichtet.[14] Karlheinz Niclauß hat ein Kriterienraster entwickelt, mit welchem der Begriff der Kanzlerdemokratie problematisiert und anhand von fünf Merkmalen charakterisiert werden kann:

1. Dominanz des Kanzlerprinzips über Kabinetts- und Ressortprinzip
2. Der Kanzler nimmt in der größten Regierungspartei eine führende Position ein
3. Deutlicher Gegensatz zwischen Regierung und Opposition
4. Deutliches Engagement des Kanzlers in der Außenpolitik
5. Starke Personalisierung der politischen Auseinandersetzung und Medienpräsenz.[15]

Die zuvor genannten formellen Befugnisse des und die Konzentration auf den Bundeskanzler sollen dazu dienen Einheitlichkeit und Handlungsfähigkeit der Regierung zu gewährleisten. Jedoch bedeutet dies keineswegs die praktische freie Kompetenzausübung durch den Kanzler. Denn über wie viel Spielraum er hierbei tatsächlich verfügt, hängt vor allem von politischen Umständen ab[16]: Die eigene Position in der Partei, die Koalitionskonstellation, sein persönlicher Regierungsstil und sein individuelles Geschick im politischen Geschäft sind mitentscheidende Einflussfaktoren.

Schon bei der Auswahl der Minister muss der Bundeskanzler Wünsche des Koalitionspartners berücksichtigen, so dass es durchgängige Regierungspraxis ist, dass der Bundeskanzler dem Koalitionspartner der Kanzlerpartei die Besetzung der Ministerämter überlässt (Koalitionsprinzip). Zwar besitzt der Bundeskanzler die Richtlinienkompetenz, mit der er die grundsätzliche politische Richtung der Regierungspolitik bestimmen darf (Kanzlerprinzip), doch wird diese auch durch Ressort- und Kabinetts-/Kollegialprinzip eingeschränkt. Jeder Minister leitet innerhalb dieser Richtlinien seinen Geschäftsbereich selbstständig und eigenverantwortlich (Art. 65 GG). Folglich kann der Bundeskanzler nicht einfach in ein Ressort „hineinregieren“. Im Falle von Meinungsunterschieden innerhalb der Regierung, entscheidet nicht alleine der Bundeskanzler, sondern das Kabinett als Ganzes. Desweiteren spielt das Parteiprinzip für den Bundeskanzler eine weitere wichtige Rolle, da er als Repräsentant einer Partei agiert und auftritt. Er sollte möglichst viel Rückhalt in der eigenen Partei und der Bundestagsfraktion haben, um eventuelle Machtverluste mit Hilfe der eigenen Partei neutralisieren zu können. Um all diese Prinzipien möglichst sinnvoll unter einen Hut zu bekommen, bedient sich der Bundeskanzler der Institution des Bundeskanzleramtes, welches als „Drehkreuz des Kanzler-, Ressort-, Kollegial-, Partei- und Koalitionsprinzip“[17] bezeichnet werden kann. Seine Aufgabe ist es als zentrales Steuerungs- und Koordinationsinstrument den Bundeskanzler über die aktuelle Politik und die Ministeriumsarbeit zu informieren, seine Entscheidungen vorzubereiten und auf die Durchführung zu achten.[18] Das Kanzleramt stellte für alle bisherigen deutschen Kanzler ein bedeutendes Instrument dar, um Steuerungsleistungen, Machtzentralisierung und die Erweiterung von Handlungsspielräumen über dessen Ausbau voranzutreiben.

[...]


[1] FOCUS-online: Afghanistan-Einsatz. Opposition fordert Merkel-Machtwort (07.04.2010), http://www.focus.de/politik/deutschland/afghanistan-einsatz-opposition-fordert-merkel-machtwort_aid_496630.html (aufgerufen am 19.10.2010)

[2] Der Einfachheit wegen wird im Folgenden nur die männliche Form „Bundeskanzler“ verwendet

[3] Korte, Karl-Rudolf/Fröhlich, Manuel: Politik und Regieren in Deutschland. Strukturen, Prozesse, Entscheidungen (3. Aufl.), Paderborn 2009, S. 75ff.

[4] Ebd., S.76

[5] Vgl. Ebd., S.77

[6] Vgl. Rudzio, Wolfgang: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland (7. Aufl.), Wiesbaden 2006, S. 241

[7] Ebd., S. 277

[8] Renzsch, Wolfgang: Bundesstaat oder Parteienstaat. Überlegungen zu Entscheidungsprozessen im Spannungsfeld von föderaler Konsensbildung und parlamentarischem Wettbewerb in Deutschland,
in: Holtmann, Everhard (Hrsg.)/Voelzkow, Helmut (Hrsg.): Zwischen Wettbewerbs- und Verhandlungsdemokratie. Analysen zum Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden 2000, S. 53-78 (54)

[9] Vgl. Korte, Politik und Regieren in Deutschland, S. 79

[10] Ebd., S: 78

[11] Vgl. Ebd., S.79

[12] Vgl. Ebd., S. 84

[13] Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, S. 245

[14] Vgl. Korte, Politik und Regieren in Deutschland, S. 82

[15] Vgl. Niclauß, Karlheinz: Kanzlerdemokratie. Regierungsführung von Konrad Adenauer bis Gerhard Schröder, Paderborn 2004, S. 68 ff.

[16] Vgl. Rudzio, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, S. 242

[17] Korte, Politik und Regieren in Deutschland, S. 86

[18] Vgl. Ebd., S. 84

Details

Seiten
26
Jahr
2010
ISBN (eBook)
9783640917891
ISBN (Buch)
9783640917792
Dateigröße
587 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v172057
Institution / Hochschule
Technische Universität Kaiserslautern – FG Politikwissenschaft
Note
1,7
Schlagworte
kanzlerdominanz verhandlungszwängen strukturmerkmale bundesrepublik deutschland beispiel atompolitik

Autor

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