Klimaschutz durch kommunale Solarsatzungen

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

A Ziel und Inhalt kommunaler Solarsatzungen
I. Das Erfordernis staatlichen Klimaschutzes
II. Klimaschutz durch die Kommunen?
III. Inhalt, Begriff und rechtliche Einordnung kommunaler Solarsatzungen

B Rechtmäßigkeitsanforderungen
I. Ermächtigungsgrundlagen
1. Kommunaler Anschluss- und Benutzungszwang
2. § 10 I i. V. m. § 9 I Nr. 23b BauGB
a) Erfordernis städtebaulicher Gründe
b) Beschränkung auf Neubauten und die diesbezügliche Sperrwirkung des EEWärmeG
c) Umfang der Satzungsermächtigung
3. Landesrechtliche Sonderbestimmungen
a) Hessen
b) Saarland
c) Hamburg
d) Bremen
e) Rheinland-Pfalz
f) Brandenburg
g) Bayern
II. Formelle Rechtmäßigkeitsanforderungen
III. Materielle Rechtmäßigkeitsanforderungen
1. Eingriff in Artikel 14 I GG
a) Legitimer Zweck
b) Geeignetheit
c) Erforderlichkeit
aa) Andere Steuerungsinstrumente
bb) Fossile Energieträger
cc) Andere erneuerbare Energieträger
d) Angemessenheit
aa) Erste Abwägungsebene
bb) Zweite Abwägungsebene
2. Artikel 3 I GG
3. Denkmalschutzrecht

C Die „Marburger Solarsatzung“ als Modellversuch
I. Historischer Abriss der Ereignisse
II. Inhalt und Rechtswidrigkeit der „Marburger Solarsatzung“
III. Folgen des Urteils des VG Gießen

D Fazit

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A Ziel und Inhalt kommunaler Solarsatzungen

I. Das Erfordernis staatlichen Klimaschutzes

Bis zum Jahr 2100 wird der Spiegel der Weltmeere voraussichtlich um 2 Meter steigen^[1], die Kohlenstoffdioxidkonzentration in der Erdatmosphäre ist seit der industriellen Revolution von etwa 280 auf 379 ppm gestiegen^[2], Sturm- und Hochwasserkatastrophen treten in der jüngeren Vergangenheit sowohl weltweit als auch in Mitteleuropa immer häufiger auf^[3]. Dies alles sind Signale einer scheinbar unaufhaltsamen Klimaveränderung, welche nach aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen zumindest teilweise auf anthropogenen Ursachen beruht^[4], von denen die Erhöhung der Treibhausgasemissionen (hier vorangig CO2 und Methan) die wichtigste ist. Sollen menschenfreundliche Lebensbedingungen auf der Erde dauerhaft erhalten werden, sind Gegenmaßnahmen gegen diese Entwicklung unerlässlich. Effektiv lassen solche jedoch nur durch staatliches Handeln durchführen. Dieses Bewusstsein hat in den vergangenen drei Jahrzehnten zunehmend die internationale und nationale Politik erreicht. Auf internationaler Ebene wurden zahlreiche Klimakonferenzen^[5] abgehalten und 1997 das erstmalig für Industrieländer Höchstemissionsmengen ausweisende „Kyoto-Protokoll“ beschlossen.

In Deutschland wurde am 15. November 1994 der Art. 20a GG eingeführt, welcher das Staatsziel festlegt, in Verantwortung für die kommenden Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen zu sichern. Da zu letzteren auch das Klima und die Atmosphäre zählen^[6], kommt dem Klimaschutz nunmehr Verfassungsrang zu.

Konsequenz hieraus ist, dass bei staatlichem Handeln stets die Folgen für die Umwelt (und somit auch das Klima) zu berücksichtigen sind^[7]. Darüber hinaus enthält die Norm zumindest einen Auftrag (wenn auch wohl keine zwangsweise durchsetzbare Pflicht^[8] ) an den Gesetzgeber, Klimaschutzmaßnahmen zu veranlassen, die den geschilderten anthropogenen Ursachen des Klimawandels entgegenwirken. So sind in der jüngeren Vergangenheit Gesetze und Verordnungen^[9] erlassen worden, welche die Treibhausgasemissionen eindämmen sollen. Zu diesem Zwecke sollen vor allem fossile Brennstoffe durch regenerative Energiequellen ersetzt werden.

II. Klimaschutz durch die Kommunen?

Obgleich die Kommunen ebenfalls Träger staatlicher Gewalt sind, kann ihnen nicht einfach die Kompetenz zugesprochen werden, selbstständig Klimaschutzmaßnahmen treffen zu können. Die in Art. 28 II GG niedergelegte Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden und Gemeindeverbände umfasst nämlich grundsätzlich nur solche Angelegenheiten, welche in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln und einen spezifischen Bezug zu dieser aufweisen^[10]. Da das Klima ein Problem von globalem Interesse ist und Klimaschutzmaßnahmen im Sinne einer Treibhausgasreduzierung global und nicht lokal wirken, scheint auf den ersten Blick eine Subsumtion unter Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft nur schwer möglich. So gibt es nach einer in Rechtsprechung und Literatur verbreiteten Ansicht nur Raum für kommunale Klimaschutzmaßnahmen, wenn Besonderheiten des so genannten „Kleinklimas“, d. h. topographische oder ökologische Besonderheiten des Gemeindegebietes diese in ungewöhnlich hohem Maße fordern, um akzeptable lokale klimatische Bedingungen herzustellen, während allgemeine Klimaschutzerwägungen im Sinne der Förderung des globalen Klimas nicht genügen^[11].

Andere Literaturstimmen^[12] zitieren das Motto der UN-Klimakonferenz von Rio de Janeiro 1992 „Think global, act local“ und fordern, dass der Klimaschutz sehr wohl als Belang der örtlichen Gemeinschaft zu berücksichtigen ist. Dafür spricht zunächst, dass überall dort, wo Treibhausgase emittiert werden, zur Belastung des Klimas beigetragen wird. Außerdem werden bei Klimaschutzmaßnahmen regelmäßig auch andere Aspekte, wie etwa im Falle der Solarsatzungen die zu den örtlichen Gemeinschaftsaufgaben gehörende Energieversorgung, berührt. Es reiche aus wenn einer dieser Teilaspekte einen spezifisch örtlichen Bezug aufweise^[13].

Zudem erscheint es im Hinblick auf Gewicht, Auftrag und Zweck des Art. 20a GG geradezu verwerflich, bestehende lokale Klimaschutzpotentiale aus Kompetenzgründen nicht ausschöpfen zu wollen. So wird überzeugend vertreten, dass den Kommunen zumindest insoweit die Möglichkeit gestattet sein muss, Klimaschutzmaßnahmen im Interesse des allgemeinen Klimaschutzes zu ergreifen, wie diese eine Reaktion auf solche örtliche Besonderheiten darstellen^[14]. Allerdings ist in jedem Falle bei der Beurteilung der Frage die einfachgesetzliche Rechtslage zu beachten^[15], welche im Einzelfalle die kommunalen Befugnisse erweitern kann^[16].

III. Inhalt, Begriff und rechtliche Einordnung kommunaler Solarsatzungen

Ein Instrument kommunaler Klimaschutzpolitik stellen die so genannten „Solarsatzungen“ dar. Diese bilden einen Oberbegriff für bauplanungs-, bauordnungs- und kommunalrechtliche Satzungen im Sinne materieller Gesetze, welche als Rechtsfolge die Gemeindeeinwohner zum Bau und zur Nutzung von Solaranlagen verpflichten^[17]. Für eine „echte“ Solarsatzung reicht dabei eine Pflicht zum Anschluss an ein kommunales Energienetz nicht aus, auch wenn dieses ausschließlich aus Solarenergie gespeist wird. Maßgeblich ist vielmehr die Baupflicht. Die Pflichten sollen den Gemeinden die Durchsetzung von Energieversorgungskonzepten erleichtern, die auf Verdrängung fossiler Brennstoffe durch den Einsatz erneuerbarer Energieträger gerichtet sind. Dadurch soll lokal im Wege der Reduktion von Treibhausgasemissionen ein Beitrag zum Klimaschutz geleistet werden.

Die Versorgung mit Solarenergie umfasst dabei grundsätzlich sowohl den Strom- (Photovoltaik) als auch den Wärmesektor (Solarthermie), jedoch differenzieren einige Ermächtigungsgrundlagen^[18] für kommunale Solarsatzungen nach diesen Bereichen.

B Rechtmäßigkeitsanforderungen

Im Folgenden sollen die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen einer kommunalen Solarsatzung sowie die an diese anknüpfenden rechtlichen Probleme dargestellt werden.

I. Ermächtigungsgrundlagen

Bei kommunalen Solarsatzungen handelt es sich um belastendes Verwaltungshandeln (Eingriffsverwaltung), welches in Freiheit und Eigentum eingreift, sodass eine über die allgemeine kommunale Satzungsautonomie hinausgehende Ermächtigungsgrundlage zu deren Erlass nötig ist^[19]. Hierfür wird eine ganze Reihe von Normen diskutiert:

1. Kommunaler Anschluss- und Benutzungszwang

Die Gemeindeordnungen der Länder enthalten Bestimmungen, die die Gemeinden zu Satzungen ermächtigen, welche die Einwohner zum Anschluss an ein kommunales Versorgungsnetz und zu dessen Benutzung verpflichten (sog. Anschluss- und Benutzungszwang). Vorraussetzung dafür ist ein besonderes örtliches Bedürfnis, das (so zumindest nach dem ausdrücklichen Wortlaut der §§ 14 I SächsGemO, §11 I GemO BW) auch in Umwelt- und Klimaschutzbelangen begründet sein kann.

Allerdings umfasst die Rechtsfolgenseite der Bestimmungen über den Anschluss- und Benutzungszwang lediglich eine Ermächtigung zur Verpflichtung zum Anschluss an bestehende kommunale Fernwärmenetze. Davon nicht umfasst ist die Verpflichtung der Bürger zur Errichtung solarthermischer Anlagen. Zwar stellt der kommunale Anschluss- und Benutzungszwang eine Steuerungsmöglichkeit der Gemeinde zum Klimaschutz (im Wege der Einspeisung erneuerbarer Energien in die gemeindeeigenen Fernwärmenetze) dar^[20], jedoch ist er keine taugliche Ermächtigungsgrundlage für den Beschluss kommunaler Solarsatzungen.

2. § 10 I i. V. m. § 9 I Nr. 23b BauGB

Der Bebauungsplan nach § 10 I BauGB ist die wichtigste kommunale Satzung zum verhältnismäßigen Ausgleich widerstreitender bodenrechtlicher Belange sowie zur Steuerung der Bautätigkeit innerhalb des Gemeindegebietes. Mögliche Festsetzungen innerhalb eines solchen Bebauungsplans sind in § 9 I BauGB aufgelistet.

Neben dem Verbot der Verwendung luftverunreinigender Stoffe aus § 9 I Nr. 23a BauGB, das etwa durch das Verbot von Kohle-, Öl- und Gasheizungen zu einem mittelbaren Zwang zur Nutzung erneuerbarer Energien zur Wärmeerzeugung führen kann^[21], hat im Hinblick auf den Erlass einer kommunalen Solarsatzung vor allem § 9 I Nr. 23b BauGB zentrale Bedeutung. Diese ermöglicht der Gemeinde Gebiete auszuweisen, in denen bei der Errichtung von Gebäuden bestimmte bauliche Maßnahmen für den Einsatz erneuerbarer Energien (insbesondere der Solarenergie) getroffen werden müssen.

Dies erscheint auf den ersten Blick als Generalklausel für den Erlass kommunaler Solarsatzungen, was durch § 1 V BauGB, der den „allgemeinen Klimaschutz“ als Ziel der Bauleitplanung ausdrücklich benennt, noch unterstützt wird. Eine solche Betrachtungsweise verschließt jedoch vor wesentlichen Problemen die Augen:

a) Erfordernis städtebaulicher Gründe

Zum einen müssen gemäß § 9 I BauGB städtebauliche Gründe für die Festsetzung vorliegen.

Nach einer Ansicht fordert das BauGB als genuin bodenrechtliche Regelung hierfür einen Bezug auf die besonderen örtlichen Gegebenheiten, um dem primär in der Raumgestaltung bestehenden Auftrag des BauGB nachzukommen^[22]. Dabei kann der Klimaschutz nur als abwägungsrelevanter Belang in das Planaufstellungsverfahren einfließen^[23]. Ohne einen solchen Lokalbezug können Bauleitpläne demzufolge nicht als Instrument des allgemeinen Klimaschutzes verwendet werden^[24]. Das folgt bereits aus der die Planungshoheit umfassenden kommunalen Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 II GG. Diese ermächtigt die Gemeinden nur zu einem Tätigwerden in Angelegenheiten, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln und einen spezifischen Bezug zu dieser aufweisen. Insoweit gebietet auch eine verfassungskonforme Auslegung, allgemeinpolitische Erwägungen wie den Klimaschutz nicht als besonderen städtebaulichen Grund anzusehen.

Besondere städtebauliche Gründe bestehen etwa in Gebieten, in denen die Solarenergienutzung aufgrund einer außergewöhnlich hohen Jahressonnenstundenzahl besonders effektiv ist, in labilen Ökosystemen, die die Versorgung durch andere (fossile und erneuerbare) Energieträger ausschließen, in Kessellagen mit schlechtem Rauchabzug, in Kurorten, oder auch wenn besondere Synergieeffekte^[25] (etwa mittelbare wirtschaftliche Förderung eines lokal ansässigen Solaranlagenherstellers, die den angestellten Gemeindeeinwohnern zugute kommt oder Anwerbung solcher Unternehmen durch Image als „Solarstadt“) ausgenutzt werden können. Im Falle ihres Vorliegens findet § 9 I Nr. 23b BauGB unstreitig nach allen Ansichten als Ermächtigungsgrundlage Anwendung.

Jedoch mehren sich gegen eine solch enge Auslegung des Begriffs der „städtebaulichen Gründe“ die Stimmen in der Literatur^[26]. So wird vertreten, dass der allgemeine Klimaschutz, insbesondere vor dem Hintergrund des § 1 V S. 2 BauGB, eine rechtfertigende baupolitische Erwägung für einen entsprechenden Bebauungsplan sei. Klimaschutz wirke zwar global, jedoch wurzeln die Ursachen des Klimawandels an jedem Ort der Erde, sodass im Sinne von „Think global, Act local“ allgemeine Klimaschutzerwägungen als städtebaulicher Grund zu berücksichtigen sind, solange die kommunalen Klimaschutzmaßnahmen lokal ansetzen. Darüber hinaus finden der Klimaschutz bzw. die Nutzung erneuerbarer Energien in der Zielbestimmung des § 1 V S. 2 BauGB sowie in den abwägungsrelevanten bodenrechtlichen Belangen der § 1 VI Nr.7a und Nr. 7f BauGB ausdrückliche Erwähnung. Daraus folgt, dass diese zu den städtebaulichen Zielen im Sinne des BauGB gehören und somit im Rahmen des § 9 I BauGB als städtebaulicher Grund berücksichtigt werden müssen^[27]. Ergänzend tritt mit der Sicherstellung der örtlichen Energieversorgung, welche durch eine Solarpflicht unabhängiger von endlichen Energieträgern gestaltet werden kann, ein weiterer städtebaulicher Grund dazu.

[...]

^[1] Allison, Bindoff, Binschadler et al. S. 38

^[2] Solomon, Qin, Manning et al. S. 2

^[3] So jüngst im August 2010, als in Pakistan, Polen, Tschechien und Sachsen Hochwasser immense Schäden anrichteten.

^[4] Solomon, Qin, Manning et al. S. 10ff.; Allison, Bindoff, Binschadler et al. S. 12

^[5] 1992 in Rio de Janeiro, seit 1995 jährlich im Rahmen der Klimarahmenkonvention der UN

^[6] Steinberg, S. 83; Mangoldt Art. 20a Rn. 18; Sachs Art. 20a Rn. 30; Schmidt/Kahl S. 75 Rn. 4

^[7] Einzelheiten über den Umfang der Berücksichtigungspflicht sind umstritten, dazu Groß, S. 367f.

^[8] Groß, S. 366;

^[9] Beispielhaft seien EEG, KWKG, EEWärmeG und EnEV genannt

^[10] BVerfGE 79, 127; BVerfGE 107,1; Gern S. 69 Rn. 58; Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf Art. 28 Rn. 56; Sachs Art. 28 Rn. 46

^[11] VGH Mannheim Urt. v. 18.3.2004; BVerwG Urt. v. 23.11.2005; Kraft S. 1050

^[12] Faßbender S.618; Klinski/Longo S. 41;

^[13] Faßbender S. 621; Manten/Elbel S. 5; Koch/Mengel S. 959; Schmidt/Kahl S. 141 Rn. 96

^[14] Manten/Elbel S. 6

^[15] Siehe hierzu unter B I.

^[16] Faßbender S. 620; Kahl EurUP S. 116; BVerfG Beschl. v. 18.5.2004; BVerfG Beschl. v. 23.11.1988; Mangoldt/Klein/Starck Art. 28 Rn. 171

^[17] Böhm, S. 242; Longo S. 83

^[18] Näheres hierzu unter B I.

^[19] BVerfGE 90, 359; Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf Art. 28 Rn. 93; Dreier Art. 28 Rn. 144

^[20] Faßbender S. 619; Schmidt/Kahl S. 140 Rn. 94; Sparwasser/Engel/Vosskuhle S. 416 Rn. 49

^[21] Faßbender S. 619; Koch/Mengel S. 959

^[22] BVerwG, Urt. V. 25.1.2006; Kraft S. 1050; Jäde/Dirnberger/Weiss § 9 Rn. 70, 75; Schrödter § 9 Rn. 138a

^[23] Löhr in Battis/Krautzberger/Löhr § 9 Rn. 86a

^[24] So OVG Münster BauR 1998 S. 983 im Hinblick auf § 9 I Nr. 23 a.F. BauGB

^[25] Manten/Elbel S. 7; Jäde/Dirnberger/Weiss § 9 Rn. 70; Schrödter § 9 Rn. 120

^[26] Faßbender S. 620f.; Koch/Mengel S. 959; Klinski/Longo S. 42; Ingold/Schwarz S. 156; Schmidt S. 1357

^[27] Klinski/Longo S. 42; Krautzberger/Söfker S. 313 Rn. 19