Institutionelle Neuerungen durch den Vertrag von Lissabon

INSTITUTIONELLE NEUERUNGEN UND KOMPETENZVERSCHIEBUNGEN DURCH DEN VERTRAG VON LISSABON

Dr. Gerald G. Sander,

Zusammenfassung:

Der Europäische Rat wird mit dem Lissabonner Vertrag in den Rang eines eigenständigen Organs gehoben. Aus institutioneller Sicht ist vor allem die Stärkung des Europäischen Rates von großer Bedeutung. Der Europäische Rat ist nunmehr mit erweiterten Aufgaben und Handlungsermächtigungen ausgestattet. Die Schwerpunkte europäischer Politik und die Inhalte der Unionspolitiken werden künftig zunehmend vom Europäischen Rat festgesetzt und weniger durch die Europäische Kommission bestimmt. Auch im Verhältnis zum Rat der Europäischen Union wird der Europäische Rat immer mehr die politische Steuerung der Union übernehmen, sodass der Rat oft nur noch die Aufgabe der Umsetzung der vereinbarten Maßnahmen zu erfüllen haben wird.

The European Council will be raised by virtue of the Treaty of Lisbon to the rank of an independent institution. From an institutional point of view the strengthening of the European Council in particular is of great importance. The European Council is now equipped with broader functions and greater powers. The priorities of European policy and the contents of the Union’s policies will in future be increasingly determined by the European Council and less by the European Commission. Also compared to the Council of the European Union, the European Council will increasingly take over the political control of the Union, so that the Council will frequently only be left with the task of implementing the agreed measures.

Schlagwörter: Vertrag von Lissabon, Institutionen, Demokratiedefizit, qualifizierte Mehrheit, Kompetenzverteilung, Grundrechte-Charta

1. EINLEITUNG

Am 1. Dezember 2009 trat der Vertrag von Lissabon in Kraft, der am 13. Dezember 2007 in Lissabon unterzeichnet worden war.^[1] Der neue Vertrag übernimmt die wesentlichen inhaltlichen Fortschritte des gescheiterten Verfassungsvertrags,^[2] baut als Änderungsvertrag aber auf der Struktur der beiden bestehenden Verträge – des Vertrages über die Europäische Union (EUV) und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) – auf.^[3] Also anders als beim Verfassungsvertrag, der beide Verträge ersetzen sollte, werden die existierenden Verträge durch den Lissabonner Vertrag lediglich geändert. Während der EU-Vertrag seinen Namen behält (im Folgenden: EUV n. F.), wird der Name des EG-Vertrages in „Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEU-Vertrag)“ geändert. Der Begriff „Gemeinschaft“ wird im Vertragstext dabei konsequent durch „Union“ ersetzt.

Der Lissabonner Vertrag sieht weitreichende Reformen der EU vor, insbesondere bei den Institutionen und Verfahren, aber auch bei Sachpolitiken. Damit soll der Reformvertrag die tiefe Krise der EU nach den gescheiterten Verfassungsreferenden in Frankreich und den Niederlanden beenden und die EU mit nunmehr 27 Mitgliedstaaten handlungsfähiger und demokratischer machen.^[4] Ursprünglich war geplant, dass der Vertrag nach der Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten bereits zum 1. Januar 2009, also noch vor den Wahlen zum Europäischen Parlament im Juni 2009, in Kraft treten sollte. Mit der Ablehnung des Vertrages von Lissabon bei der Volksabstimmung in Irland im Juni 2008 war die Zukunft des Vertragswerks jedoch zunächst ungewiss. Erst nach dem positiven Ausgang bei der Wiederholung des Referendums in Irland im Herbst 2009 konnte der Lissabonner Vertrag am 1. Dezember 2009 in Kraft treten.

Im Folgenden werden insbesondere die institutionellen Neuerungen vorgestellt und einer kritischen Bewertung unterzogen.

2. INSTITUTIONELLE NEUERUNGEN

2.1. Der Europäische Rat

Der Europäische Rat wird mit dem Lissabonner Vertrag in den Rang eines eigenständigen Organs neben den bisherigen Organen gehoben.^[5] Er setzt sich aus den Staats- und Regierungschefs der einzelnen Mitgliedstaaten der Union zusammen. Sein Präsident, der von den Staats- und Regierungschefs gewählt wird, übernimmt den Ratsvorsitz für zweieinhalb Jahre. Er kann einmal wiedergewählt werden und darf kein einzelstaatliches Amt innehaben. Seine deutlich längere Amtszeit – anstelle des vormals halbjährlichen Wechsels des Vorsitzenden – soll mehr Kontinuität in die europäische Politik bringen. Auch der gescheiterte Verfassungsvertrag hatte diese Neuerung beinhaltet. Der Präsident des Europäischen Rates und der Präsident der Kommission gehören dem Europäischen Rat ohne Stimmrecht an. Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik nimmt an seinen Arbeiten teil. Zum ersten Präsidenten des Europäischen Rates wurde Ende 2009 der ehemalige belgische Premierminister Herman Van Rompuy ernannt.

2.2. Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik

Mit dem Lissabon-Vertrag wird das Amt des „Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik“ mit einem eigenen diplomatischen Dienst geschaffen. Er führt den Vorsitz im Rat für Auswärtige Angelegenheiten und ist gleichzeitig als Vizepräsident der Kommission zuständig für die EU-Außenpolitik und vertritt diese in der Welt (sog. „Doppelhut“). Die Funktionen des EU-Außenkommissars und des EU-Außenbeauftragten werden in diesem neuen Amt gebündelt, sodass der Posten des Außenkommissars in der Kommission wegfällt. Die EU-Staaten behalten jedoch nach wie vor wichtige außenpolitische Kompetenzen.^[6] Seit Ende 2009 übt die Britin Catherine Ashton dieses Amt aus. Sie wurde jedoch schon früh zu Beginn ihrer Amtszeit wegen ihrer Amtsführung kritisiert und geriet in machtpolitische Auseinandersetzungen zwischen den europäischen Organen.

2.3. Der Rat

Der Rat der Europäischen Union setzt sich aus den Fachministern der einzelnen Mitgliedstaaten zusammen, die für den Politikbereich zuständig sind, für den der Rat zusammentritt. Seine Hauptaufgabe besteht in der Gesetzgebung gemeinsam mit dem Europäischen Parlament.

Durch den Vertrag von Lissabon wird das Mehrheitsprinzip bei den Ratsentscheidungen zum Regelfall, sodass der Rat grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit entscheidet und ein Vetorecht für einzelne Staaten nur noch in einigen Ausnahmefällen bestehen bleibt. Weiterhin einstimmig werden vor allem sämtliche Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik und der Steuerpolitik entschieden. Neu ist ferner, dass der Rat künftig bei allen Gesetzgebungsentscheidungen öffentlich tagt, um die Transparenz seiner Entscheidungen zu verbessern.

Anders als im Europäischen Rat bleibt für den Ministerrat das Prinzip der halbjährlich zwischen den Mitgliedstaaten wechselnden Präsidentschaft beibehalten. Nur der neu geschaffene Rat für Auswärtige Angelegenheiten erhält als festen Vorsitzenden den auf fünf Jahre gewählten Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik.

2.4. Die Kommission

Ursprünglich war geplant, die Zahl der Kommissare ab dem Jahr 2014 auf zwei Drittel der Zahl der Mitgliedstaaten zu verringern. Die Kommissionsposten sollen dann nach einem Verfahren gleichberechtigter Rotation verteilt werden.^[7] Allerdings ist vom Europäischen Rat als Zugeständnis an das neuerliche, erfolgreiche irische Referendum nach Inkrafttreten des Vertrages gemäß Art. 17 Abs. 5 EUV n. F. einstimmig der Beschluss gefasst worden, dass jeder Mitgliedstaat seinen eigenen Kommissar behält. Für den Verzicht auf die Reduzierung der Kommission war keine Vertragsänderung notwendig.

[...]

^[1] Ein allgemeiner Überblick bei Baddenhausen/Gey/von Harbou, Der Vertrag von Lissabon, Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Nr. 01/08 vom 19. Dezember 2007; Pache/Rösch, Der Vertrag von Lissabon, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 2008, S. 473 ff.; Sander, Una nova etapa para a Europa? O Tratado de Lisboa [Eine neue Etappe für Europa? – Der Vertrag von Lissabon], in: Estado de Direito [Rechtsstaat] 2008, Heft 14, S. 18 f.

^[2] Zum Verfassungsvertrag siehe Sander, Der Europäische Verfassungsvertrag – Einführung in Grundordnung und Architektur der EU, in: Sander/Vlad (Hrsg.), Quo vadis, Europa? Europas Verfassung und künftige Erweiterungen, Hamburg 2006, S. 11 ff.

^[3] Ausführlicher hierzu Weber, Vom Verfassungsvertrag zum Vertrag von Lissabon, in: Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht (EuZW) 2008, S. 7 ff.; Sander, Da Constituição Européia ao Tratado de Reforma da União Européia [Von der Europäischen Verfassung zum EU-Reformvertrag], in: Estado de Direito [Rechtsstaat] 2007, Heft 10, S. 2.

^[4] Zur Entstehung und Geschichte des Reformvertrages siehe Hellriegel, Von der Verfassung für Europa zu einem neuen Reformvertrag?, Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Nr. 019/07 vom 5. Juni 2007.

^[5] Hierzu ausführlich Wessels, Das politische System der Europäischen Union. Die institutionelle Architektur des EU-Systems, Wiesbaden 2008.

^[6] Hierzu Fischer, Europäische Außen- und Sicherheitspolitik nach Lissabon, in: Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik 1, Oktober 2008, S. 57 ff.

^[7] Siehe ausführlich Bauer/Heisserer, Die Reform der Europäischen Kommission. Modernisierungskonzepte aus vier Jahrzehnten im Vergleich, in: integration 2010, S. 21 ff.