Nutzungsmöglichkeiten des Internet als Instrument der Partizipation privater Personen und Gruppen an kommunalen Planungsprozessen

Inhaltsverzeichnis

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

1 EINLEITUNG

2 PARTIZIPATION AN PLANUNGSPROZESSEN - WARUM? GRUNDSÄTZLICHE FRAGESTELLUNGEN UND ERKLÄRUNGEN
2.1 DEFINITIONEN
2.2 GESETZLICHER RAHMEN
2.2.1 Beteiligung im Rahmen der Bauleitplanung
2.2.1.1 Vereinfachtes Verfahren bei geringfügigen Änderungen
2.2.1.2 Beschleunigungsgesetze im Bauleitplanverfahren
2.2.2 Beteiligung der Öffentlichkeit im UVP-Verfahren
2.2.3 Beteiligung im Rahmen des Naturschutzgesetzes (BnatSchG)
2.2.4 Beteiligungsrechte im Rahmen der Gemeindeordnungen
2.2.4.1 Bürgerantrag (§ 22a GO Nds., § 20b GO BW)
2.2.4.2 Bürgerentscheid
2.2.4.3 Bürgerbegehren
2.3 METHODEN, VERFAHREN UND UMSETZUNGSFORMEN DER BETEILIGUNG
2.3.1 Idealvorstellungen und Kriterien zur Gestaltung des Partizipationsprozesses
2.3.2 Vielfalt der nicht gesetzlich vorgeschriebenen Beteiligungsformen
2.4 VORTEILE DER PARTIZIPATION
2.5 SCHWIERIGKEITEN UND HINDERNISSE
2.6 ANSPRÜCHE UND ZIELRICHTUNGEN DER KOMMUNEN BEZÜGLICH PARTIZIPATION IM PLANUNGSPROZESS
2.7 ERWARTUNGEN PRIVATER PERSONEN UND GRUPPEN
2.8 KAPITELZUSAMMENFASSUNG

3 TECHNISCHE MÖGLICHKEITEN EINE PARTIZIPATION AN PLANUNGSPROZESSEN ÜBER DAS INTERNET ZU REALISIEREN
3.1 DAS INTERNET UND DIE ELEKTRONISCHE KOMMUNIKATION
3.1.1 Vorteile des Internet
3.1.2 Nachteile des Internet
3.1.2.1 Gesellschaftspolitische Gefahren
3.1.3 Sicherheits- und Rechtsfragen
3.2 WWW (WORLD WIDE WEB)
3.3 E-MAIL
3.4 MAILING LISTS
3.5 NEWSGROUPS
3.6 DISKUSSIONSFOREN (MESSAGEBOARDS, VIRTUELLE SCHWARZE BRETTER)
3.7 CHAT (INTERNET RELAY CHAT (IRC), WWW-CHAT)
3.8 MULTI-MEDIA-KONFERENZEN, INTERNETKONFERENZ
3.9 KAPTITELZUSAMMENFASSUNG

4 VARIANTEN UND BEISPIELE INTERAKTIVER PARTIZIPATIONSMÖGLICHKEITEN AN PLANUNGSPROZESSEN IM INTERNET
4.1 ANGEBOTE DER KOMMUNEN IM INTERNET
4.1.1 Diskussionsforen zu Planungsthemen
4.1.2 Formulare
4.1.3 Planungsunterlagen und Planungsinformationen
4.1.4 Beteiligung spezifischer Gruppen
4.1.4.1 Kinder und Jugendliche
4.1.4.2 Frauen
4.1.4.3 Senioren
4.1.4.4 Behinderte Bürgerinnen und Bürger
4.2 ELEKTRONISCHE DEMOKRATIE
4.3 KAPITELZUSAMMENFASSUNG

5 INTERNETBEFRAGUNG
5.1 VORGEHENSWEISE
5.2 AUFBAU DES FRAGEBOGENS AN DIE KOMMUNEN
5.3 AUFFÄLLIGKEITEN
5.4 AUSWERTUNG DER FRAGEBÖGEN
5.4.1 Internetanschlüsse (Frage 3)
5.4.2 Ausstattung mit Webseiten und E-Mail (Fragen 5/6)
5.4.3 Nutzungshäufigkeit verschiedener Internet – Kommunikationsmittel zur Verständigung über Planungsfragen (Frage 7)
5.4.4 Kommunikationsverteilung (Frage 8)
5.4.5 Interaktive Dienstleistungen (Frage 9)
5.4.6 Beteiligungsmöglichkeiten im Rahmen von Planungsvorhaben (Fragen 10/11/12)
5.4.7 Zukünftige Erweiterung der Beteiligungsmöglichkeiten (Frage 13)
5.4.8 Generelle Eignung des Internet zur Mitbestimmung an Planungsprozessen zu (Frage 14)
5.4.9 Internetbeteiligung – Ergänzung oder eigenständiges Instrument (Frage 15)
5.4.10 Nutzeranalyse – wie schätzen die Kommunen die Internetnutzer ein (Frage 16)
5.4.11 Nutzen der Internetpartizipation aus Sicht der Kommunen (Frage 17/18)
5.4.12 Angaben einzelner Bürgerinnen und Bürger (Fragebogen 3)
5.5 KAPITELZUSAMMENFASSUNG

6 GESAMTBEWERTUNG
6.1 WIE PROFITIEREN WELCHE BEVÖLKERUNGSGRUPPEN VON DER INTERNETPARTIZIPATION
6.2 GRÜNDEN FÜR DIE BENACHTEILIGUNG EINIGER BEVÖLKERUNGSGRUPPEN
6.3 AKTUELLE HANDLUNGSWEISE DER KOMMUNEN UND VARIATIONSMÖGLICHKEITEN
6.4 ERGÄNZUNG ALTHERGEBRACHTER PARTIZIPATIONSFORMEN ODER DIE ZUKUNFT DER BETEILIGUNG

7 SCHLUSSFOLGERUNG UND AUSBLICK

8 LITERATURVERZEICHNIS

9 ANHANG .. FEHLER! TEXTMARKE NICHT DEFINIERT
9.1 FRAGEBÖGEN

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1 : Zahlenmäßige Entwicklung der an das Internet angeschlossenen Computer

Abb. 2 : Beispiel-Webseite mit Bebauungsplan - Stadtplanungsamt Hannover

Abb. 3 : Bilanz der Befragung

Abb. 4 : Gemeindegrößenverteilung der befragten Kommunen

Abb. 5 : Gemeindegrößenklassen aller Kommunen größer als 2000 Ew. auf Bundesebene

Abb. 6 : Anteil der Haushalte mit Internetanschluss

Abb. 7 : Verfügbarkeit von Webseiten und E-Mail Adressen

Abb. 8 : Nutzungshäufigkeit verschiedener Kommunikationsmittel zur Verständigung über Planungsfragen

Abb. 9 : Prozentuale Verteilung der Internetkommunikation

Abb. 10 : Bürgerorientierte interaktive Internetdienstleistungen

Abb. 11 : Informieren Webseiten über Planungsvorhaben?

Abb. 12 : Stellungnahmemöglichkeiten zu Planungsvorhaben

Abb. 13 : Stellungnahmemöglichkeiten per E-Mail oder Online - Formular

Abb. 14 : Berücksichtigung von per Internet übermittelten Einwendungen

Abb. 15 : Ausweitung der Internetpartizipation in Zukunft – ja oder nein

Abb. 16 : Zeitrahmen für die Erweiterung des Internetangebots um direkte Beteiligungsmöglichkeiten

Abb. 17 : Wie soll die Erweiterung der Beteiligungsmöglichkeiten aussehen?

Abb. 18 : Generelle Eignung des Internet zur Mitbestimmung an Planungs- prozessen

Abb. 19 : Gründe für die Partizipation mit Hilfe des Internet

Abb. 20 : Skeptische Äußerungen bezüglich einer Partizipation an Planungs- prozessen über das Internet

Abb. 21 : Internetbeteiligung - Ergänzung oder eigenständiges Instrument

Abb. 22 : Nutzeranalyse nach Alter

Abb. 23 : Nutzeranalyse nach Abschluss

Abb. 24 : Prozentualer Anteil der verschiedenen Abschlüsse an der Gesamtzahl 77 der Antworten

1 Einleitung

Die seit Anfang der 90er Jahre auch in Deutschland augenscheinlich stark zunehmende Verbreitung des Internet und der damit in Zusammenhang stehenden Informations- und Kommunikationstechnik (IuKT) sowie Softwareanwendungen, stellt eine gesellschaftli- che Herausforderung dar, der sich vor allem auch die kommunalen Verwaltungen stellen müssen. Sozio - ökonomische Veränderungen, die im Rahmen des Vordringens dieser Technologien in die unterschiedlichsten Lebensbereiche auftreten, haben schon frühzeitig zur Entstehung des Begriffs „Informationsgesellschaft“ geführt, der im Endeffekt besagt, dass das sozio - kulturelle und wirtschaftliche Leben einer Gesellschaft von der Samm- lung, Aufbereitung, Vermittlung und Weiterleitung von Informationen in hohem Maße abhängig ist. Dieser Zustand ist zwar noch nicht zur Gänze erreicht, die Tendenzen sind allerdings offenkundig. Daraus erwachsen ebenfalls Konsequenzen für die Interaktions- möglichkeiten und deren Qualität zwischen kommunalen Verwaltungen und den Bürge- rinnen und Bürgern. Einerseits ist mit Hilfe der vernetzten Technik, wie beispielsweise Computern, eine technisch und funktional verbesserte Kommunikation möglich, anderer- seits stellt sich die Frage, wie es mit den Konsequenzen für die Qualität der Kommunika- tion bestellt ist. Vielleicht ergeben sich Möglichkeiten einer Verbesserung und Aufwer- tung, besonders im Bereich demokratischer Mitbestimmung. Schließlich wird seit den 60er Jahren diskutiert, wie partizipativ - plebiszitäre Möglichkeiten direkter Demokratie verwirklicht werden könnten. Dabei ist vor allem die Planung ein interessantes Feld, schließlich handelt es sich um die kommunale Aufgaben, deren Ergebnisse für Bürger zu besonders begreif- und erlebbaren Resultaten im Guten wie im Schlechten führen. Au- ßerdem ist die Mitbestimmung, bei entsprechenden Angeboten der Kommunen, unmittel- barer als z.B. im Falle der Wahlen, deren Beteiligungsintensität eher mittelbaren Charak- ters ist.

Die „neuen“ Kommunikationstechnologien sind bereits dabei, den Austausch von Infor- mationen und Dienstleistungen zwischen öffentlicher Verwaltung und Bürgern tiefgrei- fend umzugestalten. Mit dem Aufbau elektronischer Ämter und Rathäuser ergeben sich vor allem im Dienstleistungsbereich effektive und zeitgemäße Formen des Geschäftsver- kehrs mit den Bürgern. Verbesserung des Bürgerservices ist eine Sache, viel wichtiger, besonders im Rahmen dieser Arbeit, ist die Frage, inwieweit Kommunen idealistische, auf erweiterte und frühzeitige Beteiligung abzielende Konzepte und Anwendungsmöglichkei- ten entwickeln oder bereits umgesetzt haben, von denen die Gesellschaft, respektive Bürgerinnen und Bürger, nachhaltiger profitieren können. ‚Schließlich vereinen sich in

den Kommunen nahezu alle Funktionen des öffentlichen und privaten Lebens. Sie bilden damit generell die Grundlage für gesellschaftliche Entwicklungen‘¹ deren Kanalisierung, Koordinierung und sozialverträgliche Realisierung im Verantwortungsbereich der Ver- waltungen und Politiker liegt. Vor allem obliegt es ihnen auch, eine Synthese zwischen technisch und ökonomisch geprägtem Leitbild der Informationsgesellschaft auf der einen und einer „nachhaltigen Entwicklung“, auf der anderen Seite zu versuchen.² Dazu bedarf es und nicht nur dort, einer Beteiligung der Bürger; schließlich sind diese, laut der Charta von Aalborg von 1994, die 80 europäische Gemeinden unterzeichneten, „Schlüsselakteu- re“ und somit das wichtigste Element kommunaler Beteiligungsprozesse.³

Dieser Arbeit liegen folgende Fragestellungen zu Grunde:

- Kann das Internet zu einer stärkeren Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger, an Planungsprozessen und generell am kommunalpolitischen Geschehen beitragen?
- Auf welche technische Art und Weise könnte die Mitbestimmung verwirklicht wer- den, welche Mittel existieren?
- Wie sieht das momentane Angebot der Kommunen aus, gibt es bereits Beispiele?
- Für welche Personen oder Gruppen wäre diese Beteiligungsform besonders geeignet, für welche weniger?
- Was planen die Kommunen für die nähere Zukunft, was müssen sie ändern?

Diese Fragestellungen bilden ebenfalls das Grundgerüst für die im Zusammenhang mit dieser Arbeit durchgeführte Befragung, die als Datengrundlage dient.

Der strukturelle Aufbau dieser Arbeit ist im folgenden dargelegt. Im Kapitel 2 wird auf die generellen Grundlagen der Partizipation, unabhängig vom Internet, eingegangen. Da- bei geht es um rechtliche Bestimmungen, Definitionen von Begriffen, und um theoreti- sche Grundlagen der Kommunikation. Verschiedene Betrachtungsweisen des Partizipati- onsprozesses werden ebenfalls aufgeführt; es geht vornehmlich um Vor- und Nachteile sowie die unterschiedlichen Ansprüche von Kommunen, Bürgern und Initiativen an den Beteiligungsprozess.

Um bewerten zu können, ob die Verwendung des Internet Hindernisse der klassischen Beteiligungsmethoden abmildern oder beheben kann, wird im Kapitel 3 auf die einzelnen

Internetkommunikationsmittel und ihre Eignung im Rahmen der Planungs- und Beteili- gungskommunikation eingegangen. Kapitel 4 befasst sich mit einigen Beispielen kommu- naler Beteiligungsangebote, die im Rahmen der Internetrecherchen ermittelt wurden. Da- bei wird auf positive Anwendungen der im Kapitel 3 beschilderten Kommunikationsmög- lichkeiten Bezug genommen. Weiterhin werden auf spezifische Bevölkerungsgruppen (z.B. Senioren) zugeschnittene Internetangebote einzelner Kommunen beschrieben. Dar- über hinaus wird auf das Beispiel der Elektronischen Demokratie eingegangen, die be- sonders in den USA bereits weit verbreitet ist und sicherlich auch in Deutschland an Be- deutung gewinnen wird.

Die Auswertung der Fragebögen erfolgt in Kapitel 5 und die Synthese der Befragungser- gebnisse mit den theoretischen Grundlagen und Überlegungen aus den übrigen Kapiteln in Kapitel 6.

2 Partizipation an Planungsprozessen - warum? Grundsätzliche Fragestellungen und Erklärungen

Im Folgenden gilt es, sich mit grundlegenden Fragestellungen zur Bürgerbeteiligung (Partizipation) auseinanderzusetzen. Hierbei geht es einerseits um Begriffsdefinitionen und rechtliche Vorgaben, andererseits um eine theoretische Beschreibung und Bewertung verschiedener klassischer Partizipationsmethoden. Die, je nach Perspektive (Kommune oder Bürger), variierenden Ansprüche an die Partizipation, sowie daraus erwachsende Vor- und Nachteile, werden ebenfalls dargelegt.

2.1 Definitionen

Bürgerbeteiligung / Partizipation

Die Begriffe Bürgerbeteiligung und Partizipation werden in der Literatur, in bezug auf Planungsvorhaben, synonym verwendet. In juristischer Hinsicht existiert keine allgemein- gültige Definition. Vielmehr ist die Bedeutung des Begriffs Bürgerbeteiligung von der jeweiligen Rechtsnorm abhängig, in die sie integriert ist (Wahlrecht, VwVfG, BauGB).⁴

Allgemein fällt hierunter die Teilhabe und Mitbestimmung der Bürger an Verwaltungs- entscheidungen und politischen Prozessen. Diese Beteiligung kann unterschiedliche Intensitätsstufen aufweisen⁵, die von der generellen Wahlbeteiligung über direktere Formen wie den Bürgerantrag oder Bürgerentscheid, bis hin zur Beteiligung an konkreten Pla- nungsprozessen im Rahmen von Bürgerinitiativen reichen.

„Partizipation steigt in dem Ausmaß, in dem der Einfluss von zwei (oder mehreren) Gruppen auf einen Entscheidungsprozeß sich dem Gleichgewicht nähertMaximale Par- tizipation ist bei gleichgroßem Einfluss beider Parteien erreicht – minimale im Falle, dass der ganze Einfluss auf [einer Seite liegt].“⁶ Bei minimaler Partizipation kann von Pseudo- oder unechter Partizipation gesprochen werden, wenn die einflussarme Partei zwar um- fassende Erklärungen und Information erhält, die Entscheidungen im Endeffekt allerdings von der einflussstarken Partei alleine getroffen werden.⁷

Wird die Bürgerbeteiligung in einem konkreten Planungsfall durch staatliche Organe ein- geleitet, ist von einer „top down“ Partizipation zu sprechen, sind hingegen Initiativen von Privatpersonen die treibende Kraft bei der Initiierung eines Beteiligungsprozesses, nennt sich dies „bottom-up“ Partizipation.⁸

Die Bürgerbeteiligung hat vielfältige Funktionen. Sie ist Informationsmedium und Um- frageinstrument, weiterhin Planungs- und Gestaltungsinstrument, dient der Quali- tätskontrolle (Evaluation), der Planungsverbesserung und der Akzeptanzförderung, sie kann gezielt zur Integration und Motivation spezifischer Gesellschaftsschichten bei- tragen und als Entscheidungshilfe und Katalysator fungieren.⁹ Für die BürgerInnen ist sie vor allem als Instrument der Einflussnahme interessant und leistet einen wichtigen Beitrag zur Nachhaltigkeit von Planungen.

Bürger und Bürgerinnen

„Bürger ist nicht nur das zu den Gemeindewahlen aktiv wahlberechtigte Gemeindemit- glied.“ „Als Bürger ist hier zunächst einmal jeder gegenüber dem Staat „Private“ anzuse- hen,¹⁰ also grundsätzlich jede deutsche sowie ausländische, natürliche oder juristische Person des Privatrechts.¹¹

Beteiligte

Sind im Endeffekt alle Bürgerinnen und Bürger, die aus Eigeninitiative oder nach Auf- forderung an einem Planungsprozess teilnehmen. Dabei sind sie im Rahmen des Verwal- tungsverfahrens (Planungsprozess) mit prozessualen Rechten ausgestattet, die ihnen z.B. die Antragstellung (Bürgerantrag) oder die Einlegung von Rechtsmitteln ermöglichen. Der Begriff schließt somit die Gruppe der Betroffenen teilweise mit ein.

Betroffene

Der Begriff umfasst Personen, deren individuelle Rechte durch ein Planungsverfahren be- troffen sind oder im Verlauf des Verfahrens berührt werden. Dazu zählen beispielsweise Eigentümer, Mieter, Pächter, aber auch Fachbehörden oder andere Kommunen, deren Aufgabenbereiche oder Besitzstände beeinflusst werden und die dementsprechend hinzu- zuziehen sind. Die präzise Trennung von Beteiligten und Betroffenen wird in der Litera- tur nicht vorgenommen, teilweise werden die Begriffe auch synonym verwendet.

2.2 Gesetzlicher Rahmen

Die ersten Ansätze einer formellen Festsetzung von Beteiligungsrechten im Rahmen von Planungsprozessen, zeigten sich Anfang der 60er Jahre. Das Bundesbaugesetz von 1960 sah eine öffentliche Auslegung der Bebauungspläne vor, um die Öffentlichkeit über die Planungsabsichten zu informieren. Anregungen und Bedenken konnten geäußert werden, die vor einem Ratsbeschluss im weiteren Verfahren zu prüfen waren.¹² Von einer frühzei- tigen und aktiven Einbeziehung in den Planungsprozess konnte allerdings noch nicht die Rede sein. Dies sollte sich erst in den folgenden Jahren ändern.

Die gesellschaftspolitischen Umwälzungen der späten 60er Jahre und die damit verknüpf- te allgemeine politische Aufbruchsstimmung, ließ auch den Wunsch der Bürger nach mehr Selbstbestimmung in Planungsfragen wachsen. Besonders im Zusammenhang mit Stadtteilsanierungen bildeten sich die ersten Initiativen, die ihre Unzufriedenheit über die geringen Mitbestimmungsmöglichkeiten kundtaten. Für die Verwaltungen erwuchs dar- aus die Notwendigkeit, erstmalig einen erhöhten Informations- und Erklärungsaufwand zu betreiben, um eine verbesserte Akzeptanz für die geplanten Maßnahmen zu bewirken.

Die Veränderungen spiegeln sich auch im Städtebauförderungsgesetz von 1971 wider. Zum ersten Mal wird der betroffenen Bevölkerung eine konkretere Mitbestimmung an Sanierungsmaßnahmen ermöglicht.¹³ Im Rahmen der „vorbereitenden Untersuchungen“ sollen "Einstellungen und Mitwirkungsbereitschaft der Eigentümer, Mieter, Pächter und anderer Nutzungsberechtigter"¹⁴ ermittelt, sowie deren Vorschläge zur beabsichtigten Sanierung entgegengenommen und die Vermeidbarkeit nachteiliger Auswirkungen mit den Betroffenen erörtert werden (§ 4 StBauFG).

Fünf Jahre später wurde die „vorbereitende Beteiligung“ als vorgezogene Bürgerbetei- ligung in das allgemeine Städtebaurecht aufgenommen, somit war sie nicht mehr nur für Sanierungsmaßnahmen wirksam.

Zusätzliche Regelungen wie das BauGB Maßnahmengesetz von 1990 oder die Son- derregelungen zum Einigungsvertrag (§ 246a), die ebenfalls durch das am 1.5.1993 in Kraft getretene Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz novelliert wur- den, hatten das Ziel, bestehende Missstände (Wohnungsmangel; rechtliche und bauliche Defizite in den neuen Bundesländern) zu mindern. Das wichtigste Mittel zur Erreichung dieser Ziele besteht in einer Straffung der Planungsverfahren. Dies kann zu einem Weg- fall oder einer Reduzierung der vorgezogene Bürgerbeteiligung (§3 Abs. 1) oder bei- spielweise zu einer Verkürzungen der übliche Auslegungsfristen (§3 Abs. 2) führen, was sicherlich nicht im Interesse engagierter Bürgerinnen und Bürger ist (§ 2 Abs. 2 BauGB- MaßnG).

Diese ursprünglich vorläufigen Regelungen sind durch die Novelle des BauGB vom 01.01.1998 in das Bau GB integriert worden und dementsprechend unbefristet gültig. Die Satzung über den Vorhaben- und Erschließungsplan (ehem. §7 BauGB-MaßnG) ist beispielweise als § 12 in das BauGB integriert.

2.2.1 Beteiligung im Rahmen der Bauleitplanung

Bei der Aufstellung von Bauleitplänen ist durch das BauGB eine zweistufige Bürgerbeteiligung vorgeschrieben. ¹⁵

1. Stufe: Vorgezogene Bürgerbeteiligung (§ 3 Abs. 1 BauGB)

Wurde 1976 eingeführt, demnach sollten die Bürger möglichst frühzeitig, nachdem die ersten Planungsentwürfe existieren¹⁶, beteiligt werden, damit Planungsflexibilität gegeben ist, insbesondere was die Ziele der Planung und Planungsalternativen anbelangt.

Die Bürger sind öffentlich zu unterrichten, und ihnen ist die Gelegenheit zur „Äuße- rung und Erörterung“ zu geben. Eine Unterrichtung der Bürger über die Ergebnisse der vorgezogenen Beteiligung ist nicht notwendig. Die Ergebnisse kommen zu den Un- terlagen.

Wenn die vorgezogene Bürgerbeteiligung zu Planungsänderungen führt, ist laut § 3 Abs. 1 keine Wiederholung des Verfahrens notwendig.

Auf die vorgezogene Bürgerbeteiligung kann verzichtet werden, wenn die Änderungen eines F-Planes¹⁷ die Grundzüge der Planungen nicht berühren oder die „Aufstellung, Än- derung, Ergänzung, Aufhebung eines B-Planes¹⁸ nur unwesentliche Auswirkungen hat.“¹⁹ Wenn Unterrichtung und Erörterung bereits im Zusammenhang mit einem Rahmen- oder Gebietsentwicklungsplan erfolgt sind, kann ebenfalls verzichtet werden (§ 3 Abs. 1.(3)).

Generelles Problem ist hierbei die sehr dehnbare Formulierung der gesetzlichen Vorga- ben, die der Gemeinde einen großen Ermessens- und Gestaltungsspielraum bei der Um- setzung diese Beteiligungsvorgaben lassen.

2. Stufe: Förmliche Auslegung § 3 Abs. 2 BauGB

Im Anschluss an den Auslegungsbeschluss wird der vorerst endgültige Plan öffentlich für mindestens einen Monat ausgelegt. Eine ortsübliche Bekanntmachung der Auslegung muss geringstenfalls eine Woche vorher erfolgen. Jeder kann innerhalb einer festgesetz- ten und bekannt zu machenden Frist, Bedenken und Anregungen äußern oder sich bei Fachleuten der Behörde informieren, sowie Akteneinsicht erhalten.

„Fristgerecht vorgebrachte Anregungen und Bedenken sind von der Gemeinde zu prüfen und in der Abwägung (Abwägungsgebot § 1 Abs. 6 BauGB) zu berücksichtigen (§ 3 Abs. 2 BauGB).“²⁰ Sollte aufgrund dessen der Entwurf grundlegend geändert werden, ist eine erneute Auslegung notwendig. Bei Veränderungen ohne grundlegende Planungsänderung sind nur die direkt Betroffenen erneut zu beteiligen. Die Einwender sind schrift- lich über das Ergebnis der Prüfung zu informieren. Bei mehr als 100 Einreichungen glei- chen Inhalts, kann die öffentliche Einsichtnahme durchgeführt werden (sogenanntes Mas- senverfahren).

Nachdem der Beschluss durch die Gemeinde erfolgt ist, wird ein B-Plan der höheren Verwaltungsbehörde lediglich angezeigt. Ein F-Plan muss durch sie genehmigt werden. Die Einhaltung des Abwägungsgebots wird anhand der durch die Gemeinde nicht be- rücksichtigten Bedenken und Einwendungen kontrolliert. Die Entscheidung erfolgt in ei- nem Zeitraum von 3 Monaten.

Mit der ortsüblichen Bekanntmachung treten Bauleitpläne in Kraft (§ 6 Abs. 5, § 12 BauGB). Form und Verfahrensfehler können in einem Zeitraum von einem Jahr vor Ge- richt angefochten werden, Abwägungsfehler innerhalb von sieben Jahren.

2.2.1.1 Vereinfachtes Verfahren bei geringfügigen Änderungen

Wenn die Grundzüge der Planung eines Bebauungsplanes nicht betroffen sind, können Änderungen in einem vereinfachten Verfahren nach (§13 Abs. 1 BauGB) durchgeführt werden. Es sind nicht mehr alle Bürger zu beteiligen (Popularbeteiligung), sondern nur noch Betroffene (Grundstückseigentümer)²¹ werden zur Stellungnahme aufgefordert. Beim Flächennutzungsplan verhält es sich genauso.

2.2.1.2 Beschleunigungsgesetze im Bauleitplanverfahren

Im Rahmen der Gesetzesänderungen zum BauGB-MaßnG 1993 wurden auch das Bau- leitplanverfahren modifiziert. Hierbei geht es vor allem um die schnelle Erstellung von Wohnungen.

Bei diesem Verfahren kann auf die vorgezogene Bürgerbeteiligung verzichtet werden (§ 1 Abs. 2 BauGB-MaßnG). Im Rahmen der 2. Beteiligungsstufe wird den Bürgern Ge- legenheit zur Erörterung gegeben, die Auslegungszeit kann auf zwei Wochen verkürzt werden.

Vereinfachte Änderungen und Ergänzungen sind auch möglich, wenn Grundzüge der Planung nicht berührt werden (§ 2 Abs 7 BauGB-MaßnG).

Eine weitere Möglichkeit die Beteiligungsverfahren des Bebauungsplanverfahrens zu umgehen, stellt die Satzung über den Vorhaben- und Erschließungsplan (§ 7 BauGB- MaßnG) dar. Diese dient insbesondere dazu, Investoren eine Baumaßnahmenbeschleuni- gung zu ermöglichen. „Betroffenen Bürger und berührten Trägern öffentlicher Belange ist [innerhalb einer angemessenen Frist] Gelegenheit zur Stellungnahme ... zu geben (§7, Abs.3)“. Die Gemeinde kann jedoch auch ein Auslegungs- und Beteiligungsverfah- ren gem. § 3, Abs. 2 und 3, § 4 BauGB durchführen, unter Wegfall der vorgezogenen Bürgerbeteiligung (§3 Abs. 1 BauGB).

Ob sich durch die Verminderung von Beteiligungsmöglichkeiten eine Beschleunigung des Planungsverfahrens ergibt, ist zu bezweifeln. Vielmehr kann mit einer Zunahme von Rechtseinsprüchen gerechnet werden, die Verzögerungen nach sich ziehen. Weiterhin sind mögliche Folgekosten durch Nachbesserungen bei Nachhaltigkeitsdefiziten wahr- scheinlicher.

2.2.2 Beteiligung der Öffentlichkeit im UVP-Verfahren (Umweltverträglichkeitsprüfung)

„Eine allgemeine Öffentlichkeitsbeteiligung [wurde] nicht praktiziert...[Es] ist davon aus- zugehen, dass auch im Rahmen des Scopings²²in Zukunft eine Öffentlichkeitsbeteiligung nicht stattfindet.“²³

Eine Anhörung nach (§ 73 Abs. 3 ff. VwVfG) ist bei spezifischen Vorhaben (§ 9 Abs. 1 UVPG) verpflichtend.

Im vorgelagerten Verfahren, sind laut § 9 Abs. 3 UVPG die Berechtigung zur Einsicht- nahme und Äußerung nicht nur auf die betroffenen Personen beschränkt, sondern umfas- sender (Popularbeteiligung), weil der Betroffenenkreis aufgrund der „Vorläufigkeit“ der Planungen noch nicht fest steht. Die Unterlagen werden auch nicht öffentlich ausgelegt, sondern können an einem öffentlich bekanntgemachten Ort eingesehen werden. Die Ge- legenheit zur Äußerung ist gegeben, allerdings ist keine Anhörung vorgesehen. Die Öf- fentlichkeit wird über die Entscheidung der Verwaltung lediglich informiert.

Es handelt sich in diesem Falle, wie beim Planfeststellungsverfahren, um eine eher passi- ve Öffentlichkeitsbeteiligung, die über Minimalforderungen nicht hinausgeht.²⁴Mitent- scheidung erfolgt erst nach Festsetzung entscheidender Zielvorstellungen und Abschluss wichtiger Voruntersuchungen.²⁵

2.2.3 Beteiligung im Rahmen des Naturschutzgesetzes (BnatSchG)

Pläne und Festsetzungen auf Grundlage des Naturschutzgesetzes haben keine Rechtsqua- lität, sondern nur gutachterliche Wirkung. Darum existiert keine unmittelbare Beteiligung der Bürger. Durch die Integration der Landschafts- und Grünordnungspläne in die Bau- leitplanung wird die Öffentlichkeit mittelbar beteiligt (§ 3 BauGB). Eine Ausnahme bildet Nordrhein-Westfalen, dort findet eine direkte Beteiligung aufgrund der eigenständigen Entwicklung der Landschaftspläne statt.

Nach § 29 BnatSchG sind jedoch die anerkannten Naturschutzverbände zu beteiligen. Ihnen soll Gelegenheit zur Einsicht in Sachverständigengutachten und zu Äußerung ge- geben werden. Es besteht laut BnatSchG nicht die Möglichkeit der Verbandsklage. In den meisten Ländern ist dies laut LandesNatSchG allerdings möglich, so in Niedersach- sen (§ 60c NnatSchG) oder auch Brandenburg (§ 56 BbgNatSchG). Vereine können in Niedersachsen demnach, wenn ihre satzungsgemäßen Aufgaben berührt werden, gegen einen Verwaltungsakt klagen, wenn dieser gegen Vorschriften des BnatSChG oder NnatSchG sowie weitere daraus abgeleitete oder andere Rechtsvorschriften verstößt.²⁶Diese Klage hat innerhalb eines Jahres zu erfolgen.

Verordnungs- und Satzungsentwürfe werden nach vorheriger Bekanntmachung in den betroffenen Gemeinden oder der Naturschutzbehörde einen Monat ausgelegt (§ 30 Abs. 2 NNnatSchG). Innerhalb dieser Frist kann jeder schriftlich Bedenken und Anregungen äußern. Die Einwendungen sind zu überprüfen und das Ergebnis den Einwendern mitzu- teilen. Weitergehende Rechte, wie die Berücksichtigung der Einwendungen oder ein Klagerecht, bestehen nicht.

In einigen Ländern, so auch in Niedersachsen, besteht in bestimmten Fällen die Möglich- keit, zusätzlich zur öffentlichen Auslegung eine Anhörung der betroffenen Grundstücks- eigentümer und anderer Nutzungsberechtigter durchzuführen. Allerdings kann sie die Auslegung in den Ländern Bayern, Hamburg und Niedersachsen auch ersetzen, wodurch die Beteiligung eingeschränkt wird.²⁷

Die Naturschutzverordnung bzw. -satzung wird im Amtsblatt der betroffenen Gemeinden veröffentlicht. Formelle Fehler müssen innerhalb eines Jahres angemahnt werden.

Insgesamt sind die Beteiligungsmöglichkeiten bei Umweltfragestellungen, gerade auch im Vergleich mit der Bauleitplanung, eingeschränkter.²⁸

2.2.4 Beteiligungsrechte im Rahmen der Gemeindeordnungen

Folgende Instrumente stellen Formen direkter Demokratie dar und werden in den einzel- nen Gemeindeordnungen geregelt.

2.2.4.1 Bürgerantrag (§ 22a GO Nds., § 20b GO BW)

Dieser Antrag gibt den Bürgern die Möglichkeit, die politischen Entscheidungsträger zu zwingen, spezifische Gemeindeangelegenheiten zu behandeln. So können sie zumindest direkt Einfluss auf die Auswahl der zu besprechenden Themen nehmen. Der Antrag ist schriftlich einzureichen und von einer gemeindespezifischen Anzahl Bürger zu unter- zeichnen (Quorum). Das Quorum bei Gemeinden mit bis zu 10.000 EW beträgt mindes- tens 5% der Gesamteinwohnerzahl. Bei Gemeinden mit mehr als 100.000 EW beträgt der Anteil mindestens 2,5%.

Dieses Quorum zu erreichen, ist aber häufig sehr schwierig, da sich bürgerantragsrele- vante Fragestellungen tendenziell auf Stadtteil- oder Ortsteilebene stellen, teilweise kön- nen die Einzugsbereiche noch kleinere Einheiten betreffen, wie z.B. Straße oder Häuser- block.

Da ein Bürgerantrag nur von wahlberechtigten Personen unterschrieben werden darf, ist gerade bei ausländischen Einwohnern eine gerechte Beteiligung nicht gegeben.²⁹

Die dem Rat gesetzte Frist sich mit dem Thema zu befassen, kann bei dessen Unwillig- keit und Desinteresse unterlaufen werden, da die Formulierung sich „mit dem Thema zu befassen“ auch dahingehend interpretiert werden kann, den Antrag an einen Ausschuss oder die Verwaltung zur Prüfung weiterzuleiten. Wieviel Zeit dafür veranschlagt wird liegt im Ermessen der Verwaltung.

2.2.4.2 Bürgerentscheid

Den Bürgerinnen und Bürgern können mit Hilfe dieses Instruments wichtige Gemeinde- angelegenheiten zur unmittelbaren Entscheidung vorgelegt werden. Der Auslöser kann sowohl von der Gemeindeverwaltung, als auch von einem Bürgbegehren ausgehen.³⁰Als Antwortmöglichkeiten zur aufgeworfenen Fragestellung sind nur ja oder nein erlaubt. Teilnehmen können, wie auch beim Bürgerantrag, nur wahlberechtigte Gemeindemitglie- der.

2.2.4.3 Bürgerbegehren

Das Bürgerbegehren ermöglicht den Bürgern in wichtigen Gemeindeangelegenheiten ei- nen Bürgerentscheid herbeizuführen. Die Einreichung ist schriftlich vorzunehmen, wei- terhin ist eine bestimmte Unterschriftenanzahl notwendig, die landesspezifisch unter- schiedlich festgesetzt ist.

2.3 Methoden, Verfahren und Umsetzungsformen der Beteili- gung

2.3.1 Idealvorstellungen und Kriterien zur Gestaltung des Partizipa- tionsprozesses

Einmal davon abgesehen, dass eine Beteiligung in allen Phasen eines Planungsprozesses erfolgen sollte, ist sie vor allem zu Beginn eines Verfahrens von großer Bedeutung³¹. Schließlich werden in diesem Abschnitt die Grundsatzentscheidungen gefällt (Problemde- finition, Zielbestimmung etc.), die für den weiteren Verlauf der Planungen prägend sind. Auch eine gemeinsame Festlegung von Verfahrensregeln zwischen Verwaltung und Beteiligten ist einfacher möglich. So können im Vorfeld Verfahrensunstimmigkeiten vermieden werden.

Wichtigste Grundlage für effektive Beteiligungsprozesse ist das Funktionieren von Kommunikation und Interaktion zwischen den Beteiligten. Der Austausch von Infor- mationen in Wort, Bild und Ton ist die Grundlage für eine produktive Auseinanderset- zung mit der jeweiligen Planungsmaterie. Nur auf dieser Basis können Planungsziele entwickelt und zur weitmöglichsten Zufriedenheit aller umgesetzt werden.

Ein weiteres wichtiges Kriterium für eine erfolgreiche Bürgerbeteiligung ist die Fairness,

d.h. die Machtdifferenz zwischen Fachleuten der Kommunen und den Bürgern sollte im Idealfall weitestgehend ausgeglichen werden, indem versucht wird, allen Beteiligten die gleichen Einflusschancen einzuräumen.

Dazu gehört ebenfalls eine Transparenz, was Entscheidungen und Ziele der einzelnen Beteiligten und Interessengruppen, vor allem der Kommunen, anbelangt. Die Karten soll- ten möglichst offen auf dem Tisch liegen, damit eine Nachvollziehbarkeit von Entschei- dungsprozessen gegeben ist. Hierzu gehört auch eine offene Informationspolitik und Konfliktaustragung, um Verständigungsschwierigkeiten aufgrund von Wahrnehmungs- unterschieden und Missverständnissen möglichst schnell beseitigen zu können.

Die Bürgerinnen und Bürger müssen auch über die Grenzen der Beteiligung informiert sein, um Enttäuschungen zu vermeiden.

Alle Beteiligten sollten stets ihre Bereitschaft zeigen, im Verlauf der Planung dazuzuler- nen, wichtig in diesem Zusammenhang ist die Akzeptanz und Beachtung sogenannten

„Laienwissen“ seitens der Experten³². Respekt vor anderen Meinungen ist als Chance für

eine flexible und nachhaltige Planung zu sehen.³³

Trotz der nur politischen Verbindlichkeit von Abmachungen im Rahmen der vorgezoge- nen Bürgerbeteiligung, schließlich sind die Behörden selbst für die formelle Entscheidung zuständig, ist es für die politische Glaubwürdigkeit formeller Entscheidungen wichtig, Kooperationsergebnisse auch umzusetzen.

Um einen gesellschaftlich breiten Grundkonsens von Planungen zu ermöglichen, ist eine bewusste Beteiligung von schwächeren Schichten der Gesellschaft von entscheidender Bedeutung, damit sie gegenüber den sozio - ökonomisch stärkeren möglichst nicht noch mehr benachteiligt werden. Die Anwaltsplanung ³⁴wird häufig als Methode gesehen, dies zu gewährleisten. Andererseits kommt dies einer gewissen Entmündigung der vertretenen Beteiligten gleich, da ihre Meinung nur indirekt berücksichtigt wird. Viel hängt davon ab, wie korrekt der Anwaltsplaner arbeitet.

Ähnliches gilt für die Benachteiligung von nichtorganisierten Beteiligten gegenüber den organisierten (Initiativen, Vereine), die sich gerne mit Sonderinteressen in den Vorder- grund drängen.³⁵Hier sollte die Verwaltung ebenfalls auf Ausgleich bedacht sein. Erstre-

benswert wäre ein Nullsummenspiel, indem sämtliche Interessen durch geschickte Ver- handlungen verwoben werden – leider eine doch sehr idealisierte Vorstellung.

Nachhaltigkeit sollte gegenüber kurzfristigen, aber oft interessanteren und motivierende- ren Interessen nicht aus den Augen verloren werden.

Viele planungsverantwortliche Kommunalvertreter müssen zur Verwirklichung dieser Kriterien ihre eigene Rolle in Planungsprozessen überdenken.

2.3.2 Vielfalt der nicht gesetzlich vorgeschriebenen Beteiligungs- formen

Vor allem seit den 80er Jahren hat sich das Spektrum an Kooperations- und Partizipati- onsmethoden, neben den gesetzlich vorgeschriebenen, erheblich erweitert. Es gibt Foren, Initiativen, Sanierungskommissionen, Anwaltsplanungen, Mediationen, Zukunftswerk- stätten, Workshops, Planungszellen, Bürgerversammlungen und noch einige mehr, die in Planungsprozessen auch kombiniert angewendet werden. Hier alle im Detail aufzuführen, würde den Rahmen der Arbeit übersteigen, darum sei hier auf einschlägige Literatur verwiesen, (z.B. Selle 1995).

Da diese Partizipationsmethoden in den genannten rechtlichen Festlegungen (Kap. 2.2) nicht berücksichtigt sind, liegt es im Ermessen der Kommunen, wann und welche dieser Instrumente eingesetzt werden. So können z.B. Zukunftswerkstätten oder Workshops bereits vor der vorgezogenen Bürgerbeteiligung nach BauGB initiiert werden, um grund- legende Zielvorstellungen für einen beginnenden Sanierungsprozess o.a. zu entwickeln. Außerdem können in dieser frühen Phase Konfliktpotentiale einfacher aus dem Weg ge- räumt werden, was einem reibungsarmen Weiterverlauf von Planungsprozessen sicherlich nicht abträglich ist.

2.4 Vorteile der Partizipation

Einer der wichtigsten Vorteile der Beteiligung von Bürgern an Planungsprozessen ist, dass Bürgerinnen und Bürgern einen stärkeren politischen Einfluss auf die Gestaltung ih- res Lebensumfelds haben. Sie können, Interesse vorausgesetzt, gestaltend in die Ent- wicklung, z.B. ihres Stadtteils, eingreifen.36Dadurch wird Demokratie begreifbarer, die im Regelfall nur als mittelbare Beteiligung bei Wahlen in Erscheinung tritt. Nach direkt - demokratischen Prinzipien durchgeführte Beteiligungsverfahren können, bei Vermittlung positiver Erfahrungen, der Politikverdrossenheit von Bürgerinnen und Bürgern entge- genwirken.37Langfristig besteht die Möglichkeit, dass daraus, bei verschiedenen Beteilig- ten, ein dauerhaftes gesellschaftspolitisches Engagement erwächst, was vielleicht zur Bil- dung selbstregulierender und –tragender sozialpolitischer Netzwerke beitragen kann.

Die Planungsqualität kann, da sich die Planungen dem kritischen Auge der Öffentlichkeit stellen muss, im Sinne einer Nachhaltigkeit der Planung profitieren, da Fehler schneller augenscheinlich werden. Außerdem führt eine korrekte Beteiligung betroffener Bürger, mit für sie nachvollziehbaren und durch sie getragenen Entscheidungen, eher zu einer Identifikation mit der Planung und deren Ergebnissen und somit ebenfalls zur Planungs- nachhaltigkeit. Akzeptanz und Konsensfindung sind in diesem Zusammenhang entschei- dende Begriffe.

Durch ernsthafte Partizipationsangebote lässt sich ein großes Wissenspotential, gerade auch über lokale Zusammenhänge erschließen. Der Beteiligungsprozess verschafft allen Seiten neue Erfahrungswerte und verdeutlicht gerade Politikern und Experten ihre gesell- schaftliche Verantwortung.³⁸

Die Planungsverantwortung wird in gewisser Weise auf mehrere Schultern verteilt, dies kann zu einer entspannteren Entscheidungsfindung beitragen.

2.5 Schwierigkeiten und Hindernisse

In hohem Maß wird eine intensive Bürgerbeteiligung durch die Bürger selbst behindert, weil fehlende oder teilweise negative Erfahrungen, bezüglich politischer und entwick- lungsplanerischer Beteiligung, bei ihnen zu politischer Apathie und resignativer Selbstbe- grenzung geführt haben.³⁹

Weit mehr stehen allerdings unflexible Planer und Verwaltungsangehörige, in der Ver- antwortung, wenn sie sich als Fachleute nicht in notwendigem Maße um eine Bürgermo- tivation bemühen und es versäumen, auf die Vorzüge und Möglichkeiten der Beteiligung hinzuweisen. Vermutlich häufig aus Mangel an Interesse und Furcht vor Mehraufwand und möglichen Komplikationen.

Die organisatorische und fachliche Überforderung, sowie die Konfliktangst ist sicherlich ein bedeutender Hemmschuh auf seiten der Verwaltungen, die ihre Verantwortung des öfteren mit dem Verweis auf die angeblich verzögernden Wirkung der Beteiligung auf den Planungsprozess negieren. Vermutlich resultieren die häufigsten Verzögerungen eher aus Verfahrensstockungen im Verwaltungsprozess.

Während des Beteiligungsprozesses verursachen Kommunikations- und Interaktions- schwierigkeiten die meisten Probleme. Missverständnisse sind häufig ein Resultat unter- schiedlicher Argumentationsebenen. Planer argumentieren tendenziell fachlich/technisch, Beteiligte eher emotional, weil es gerade um ihre persönlichen Belange und ihr Wohnum- feld geht und eventuelle Nebenwirkungen befürchtet werden. Darum ist gerade die feh-

lende Kommunikationskompetenz seitens kommunaler Planungsvertreter ein Hauptprob- lem.

Kommunikationsprobleme sind häufig ein Grund für Missverständnisse, die zu Blockade- erscheinungen im Verhandlungsprozess führen können. Hier bedarf es, genau wie bei fachlich bedingten Divergenzen und Stockungen, Personen, die als Schlichter und Mode- rator fungieren. Kommunale Angehörige tragen bei Vermittlungs- und Schlichtungstätig- keiten den Stempel der Parteilichkeit, was ihnen diese Aufgabe bisweilen unmöglich macht. Es empfiehlt sich die Konsultierung möglichst unparteiischer Moderatoren.

Das Problem zwischenmenschlicher Animositäten ist sicherlich noch schwieriger zu lö- sen.

Informelle Absprachen zwischen Gemeindeverwaltung, Investoren und Grundeigentü- mern im Vorfeld der Beteiligung, sind einerseits eine wichtige Möglichkeit Fragen zu klären, vermitteln aber aus der Perspektive anderer, vielleicht erst später beteiligter Bür- ger, ein Gefühl von Filz und Mauschelei und den Eindruck umgangen worden zu sein. Dementsprechend ist hier der Faktor Transparenz nicht zu vernachlässigen. Ähnlich verhält es sich mit fachspezifischen Ämtern (z.B. Umweltamt), die Objekt der Einfluss- nahme durch Interessenverbände sein können.⁴⁰Kommt es dabei zu institutioneller Be- fangenheit, weil z.B. nur eine spezielle Bürgerinitiative bevorzugt wird, sinkt die Glaub- würdigkeit des Beteiligungsprozesses aus Sicht weiterer Beteiligter.⁴¹

Negativ ist, wenn in spezifischen Kooperations- und Interaktionsformen, wie Foren, Runden Tischen und Planungszellen, immer wieder die gleichen Leute zusammenkom- men und sich Institutionalisierungs-, und Etablierungstendenzen zeigen, die einer kreati- ven Auseinandersetzung mit neuen Themen im Wege stehen können. Eine personelle Fluktuation kann in diesen Fällen sehr heilsam wirken.

Das Dominieren einzelner Beteiligter oder Fachleute, die Individualinteressen vertreten oder prinzipiell eine permanente Abwehrhaltung⁴²einnehmen, belastet partizipatorische Gruppenarbeit⁴³. Darum ist eine klare Strukturierung und Moderierung der Sitzungen durch die kommunalen Vertreter oder andere geeignete Personen, zu gewährleisten, auch um Thementreue zu wahren.

Werden die spezifischen Bedürfnisse von Betroffenen in einem Planungsprozess durch die kommunalen Verantwortlichen nicht erkannt und beachtet, weil nur Fach- und Pla- nungsfragen im Vordergrund stehen,⁴⁴wird die Beteiligung sicherlich keine befriedigenden Ergebnisse erzielen und auf längere Sicht das Interesse der Bürger an der Planungs- beteiligung schwächen. Dies kann auch an fehlenden Beziehungen und Verbindungen zwischen Aktivisten und den Planungsämtern liegen.⁴⁵

Unklare Zuständigkeiten, das Auseinanderfallen von Entscheidungsinteresse und Ent- scheidungskompetenz während des Planungsprozesses, führen zu Irritationen bei den Be- teiligten. Weiterhin wirkt ein zu großer Zeitraum zwischen den Erörterungen und der Entscheidung sowie Verwirklichung des Vorhabens demotivierend.⁴⁶Eine maximale Straffung des Planungsprozesses ist unter diesem Aspekt anzustreben.

„Bürgerbeteiligung darf nicht heißen, das Entscheidungen abgeschoben werden, dass ir- gendwelche mehr oder weniger zufällig zustande gekommenen Mehrheiten entschei- den.“⁴⁷Problematisch ist hingegen auch, wenn Verwaltungen sich zu viel von plebiszitä- ren Elementen versprechen und bei geringem Erfolg einzelner Projekte sofort die Sinn- frage stellen.⁴⁸

2.6 Ansprüche und Zielrichtungen der Kommunen bezüglich Partizipation im Planungsprozess

Davon abgesehen, dass die Sicht der Dinge seitens der Kommunen gerade durch die par- teiliche Orientierung der Verwaltung geprägt und modifiziert werden, sollen nun einige generelle Ansichten, Ansprüche und Sichtweisen dargestellt werden.

Die Kommunen sehen in der Bürgerpartizipation zunächst einmal ein Instrument zur In- formationsbeschaffung. Es gibt ihnen die Möglichkeit zum Planungsbeginn die Stim- mungslage innerhalb der betroffenen Bevölkerungsteile zu bewerten und z.B. potentiellen Widerstand abzuschätzen (Frühwarnfunktion).

Weiterhin wird sicherlich die Integrationsfunktion der Partizipation gesehen. Sie kann eine einheitsstiftende und gemeinschaftsbildende Wirkung haben, soweit sie korrekt um- gesetzt wird und damit eine solidarische Grundhaltung der Bürgerinnen und Bürger ge- genüber dem Gemeinwesen ermöglichen, bzw. stärken.

Legitimation, als demokratisches Grundprinzip, ist auch als Argument für eine Bürger- partizipation und als angestrebtes Ziel der Kommunen anzuführen.⁴⁹

Rationalisierung und Effektivierung sind zwei weitere, eng zusammengehörende Ziele, die sich Kommunalverwaltungen von Beteiligung versprechen. Dies besagt vor allem, dass mit Hilfe der Bürger, Verwaltungsentscheidungen (z.B. Planungsprozesse) verbes- sert werden, also eine möglichst lange anhaltende positive Wirksamkeit besitzen. Die Verbindlichkeit und Durchsetzbarkeit von Entscheidungen soll gewährleistet sein.⁵⁰Im weiteren Sinne schließen die beiden Begriffe auch die Modernisierung der Verwaltung mit ein.

Kommunen erwarten bei Partizipationsangeboten sicherlich eine rege Resonanz der Bür- ger, diese ist jedoch nie garantiert, so dass auf Verwaltungsseite ebenfalls die Gefahr von Enttäuschungen besteht. Die Verantwortung der Kommune für den Beteiligungsprozess impliziert jedoch, dass verwendete Konzept sowie die Informationspolitik noch einmal zu überdenken. Vielleicht wurden die Betroffenen nicht auf adäquate Weise angesprochen?

Verwaltungen befürchten, dass es zu einer Verlängerung, teilweise Blockierung von Pla- nungsprozessen durch die Beteiligung kommen kann. Und es herrscht generell die Mei- nung vor, dass „Beteiligung die verfassten Formen demokratischer Entschlussfindung zwar ergänzen, keinesfalls aber ersetzen dürfe“⁵¹, die Prinzipien der repräsentativen De- mokratie müssen gewahrt bleiben.⁵²Dahinter verbirgt sich die Angst vor partiellem Machtverlust, was ebenfalls anhand der Befürchtung ersichtlich wird, dass aktionsstarke Gruppen oder sogar Einzelpersonen sich gegenüber der Mehrheit durchsetzen könnten. Die Kommunen wollen die für den Bürger eindeutig ersichtliche zentrale Entscheidungs- instanz bleiben, eine zweigleisige Legitimation kommunalen Handelns soll vermieden werden.⁵³

Bedauerlicherweise sind einige Kommunen der Meinung, es reiche aus, nur die gesetzli- chen Beteiligungsminima zu erfüllen. Meinen sie es hingegen ernst, werden sie sicherlich wert auf weitreichendere Beteiligungsmöglichkeiten legen, sich um die Motivation der Bürger, eine effektive Koordination der Planungsprozesse und ein angemessenes Kon- fliktmanagement bemühen, um potentiellen Probleme und Störungen aus dem Wege zu gehen und die Planungen zum maximalen Vorteil aller Beteiligten und Betroffenen durchzuführen (siehe Kap. 2.3.1).

2.7 Erwartungen privater Personen und Gruppen

Bürger sind sicherlich generell daran interessiert, über Veränderungen in ihrem Lebens- umfeld informiert zu sein, um die Konsequenzen für ihre jeweils individuellen Lebensum- stände bewerten zu können. Besonders Veränderungen, die als negativ empfunden wer- den, können in einigen Bürgern das Bedürfnis entstehen lassen, z.B. an einem Planungs- prozess im Stadtteil mitbestimmend teilzunehmen. Der erste Schritt ist dann oft die Su- che nach Gleichgesinnten (Initiativen), um über die Gruppenbildung ein stärkeres Druck- potential und mehr Rückhalt der Verwaltung gegenüber zu gekommen. Selbst wenn die Verwaltung bürgerfreundlich auftritt, fühlen sich Einzelpersonen oft überfordert.

Beteiligungstriebkräfte lassen sich mit drei generalisierten Schlagworten beschreiben. Das erste ist Emanzipation. Aus dem Verfassungsgrundsatz des Demokratiegebots er- gibt sich das Verständnis der Beteiligung als Erweiterung der persönlichen Selbstbe- stimmung und Selbstverwirklichungsmöglichkeiten. Vor allem, weil vordergründige Einwirkungsmöglichkeiten der repräsentativen Demokratie (Wahlen) nur einen indirekten Einfluss auf Verwaltungsentscheidungen ermöglichen⁵⁴und von einigen Bürgerinnen und Bürgern als nicht ausreichend empfunden werden.

Das zweite die Kontrolle: Die Bürger möchten wissen, was und wie die Verwaltung plant. Vor allem um nicht übergangen zu werden und gleichzeitig Interessenverflechtun- gen und Handlungsdefizite innerhalb der Verwaltung anprangern zu können. Vielfach wird diese Aufgabe von den Medien übernommen.

Als drittes Schlagwort ist der Rechtsschutz anzuführen. Ein Grundprinzip der Rechts- staatlichkeit ist der Schutz individueller Rechtssphären. Die Bürger möchten über die Partizipation dahingehend informiert werden, ihre betroffenen Rechte zu erkennen, um bei Rechtsschutzverletzungen einschreiten zu können.⁵⁵

Im Vergleich ist die Emanzipation die bedeutendste Kraft, schließlich lassen sich die meisten Erwartungen, Wünsche und Verhaltensweisen der Bürger im Rahmen von Betei- ligungsprozessen aus dem Bedürfnis nach Selbstverwirklichung und Selbstbestimmung ableiten. Selbst Kontrolle und Rechtsschutz hängen ursächlich damit zusammen.

Für die Bürgerinnen und Bürger ist im Rahmen der Beteiligung eine offene und frühzeiti- ge Informationspolitik der Planungsbehörden wichtig, je später und zurückhaltender, desto schlechter die Beteiligung.⁵⁶

[...]

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¹ vgl.: Burmeister, K. / Hokkeler, M.: Nachhaltige Stadtentwicklung in..., In: Inf. zur Raumentwicklung, Heft 1. 1998, S. 31

² vgl.: Burmeister, K. / Hokkeler, M.: Nachhaltige Stadtentwicklung in..., In: Inf. zur Raumentwicklung, Heft 1. 1998, S. 31

³ vgl.: Burmeister, K. / Hokkeler, M.: Nachhaltige Stadtentwicklung in..., In: Inf. zur Raumentwicklung, Heft 1. 1998, S. 36

⁴ vgl.: Wickrath, Susan: Bürgerbeteiligung im Recht der Raumordnung und Landesplanung, 1992, S. 10, 2. Absatz.

⁵ vgl.: Wickrath, Susan: Bürgerbeteiligung im Recht der Raumordnung und Landesplanung, 1992, S. 11, 1. Absatz

⁶ Leichtle, Barbara: Partizipatives Bau – Planen; 1994, S. 39

⁷ vgl.: Leichtle, Barbara: Partizipatives Bau – Planen; 1994, S. 40

⁸ vgl.: Leichtle, Barbara: Partizipatives Bau – Planen; 1994, S. 41

⁹ vgl.: Antalovsky, Eugen: Planung Initiativ – Bürgerbeteiligung in Wien, Hrsg.: Stadt Wien, 1994, S. 18

¹⁰ Schmitt Glaeser, Partizipation an Verwaltungsentscheidungen, Berlin 1973, S 191; Erbguth, Wilfried: Raumordnungs und Landes- planungsrecht, Studienreihe Wahlfach Bd. 9, Köln u.a. 1983, Rn 167; Graffe, Udo: Beteiligung des Bürgers an umweltschutzrecht- lich relevanten Verfahren unter besonderer Berücksichtigung des VwVfG, Mainz 1980, S. 5; in: Wickrath, Susan: Bürgerbeteiligung im Recht der Raumordnung und Landesplanung, 1992, S. 12, 1. Absatz

¹¹ Kodolitsch, Paul / Schäfer, Rudolf: Bürgerbeteiligung an der Bauleitplanung, in: Büttner (Hrsg), Handbuch der Kommunalen Wis- senschaft und Praxis, Bd. 3, 2 Aufl., Berlin u.a. 1983, S 380

¹² Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 62

¹³ vgl.: Bischoff, Ariane / Selle, Klaus: Ausblick – Eine Umfrage unter , in: Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 439

¹⁴ Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 64

¹⁵ vgl.: Kochenburger, Christoph: 1995, S. 11

¹⁶ Scholz Brigitte / Selle, Klaus: Beteiligungs-Minima ...in: Selle, Klaus , u.a.: 1995, S. 417

¹⁷ Flächennutzungsplan

¹⁸ Bebauungsplan

¹⁹ Scholz Brigitte / Selle, Klaus: Beteiligungs-Minima ...In: Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 420

²⁰ Scholz Brigitte / Selle, Klaus: Beteiligungs-Minima ...In: Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 421

²¹ vgl.: Scholz Brigitte / Selle, Klaus: Beteiligungs-Minima ...In: Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 416

²² Scoping: ist die Klärungsphase im Vorfeld der UVP, in der zwischen dem Antragsteller und den Behörden grundlegende Fragen zum Untersuchungsverfahren besprochen werden.

²³ Scholz Brigitte / Selle, Klaus: Beteiligungs-Minima ...,in: Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 407

²⁴ vgl.: Scholz Brigitte / Selle, Klaus: Beteiligungs-Minima ...,in: Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 409

²⁵ vgl.: Scholz Brigitte / Selle, Klaus: Beteiligungs-Minima,in: Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 410

²⁶ vgl.: Scholz Brigitte / Selle, Klaus: Beteiligungs-Minima – Eine..., In: Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 430

²⁷ vgl.: Scholz Brigitte / Selle, Klaus: Beteiligungs-Minima – Eine..., In: Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 434

²⁸ vgl.: Bischoff, Ariane / Selle, Klaus: Ausblick – Eine Umfrage..., In: Selle, Klaus u.a.: 1995, S. 446

²⁹ vgl.: Scholz Brigitte / Selle, Klaus: Beteiligungs-Minima – Eine Übersicht..., in: Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 435

³⁰ vgl.: Scholz Brigitte / Selle, Klaus: Beteiligungs-Minima – Eine Übersicht..., in: Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 435

³¹ Vgl.: Barlow, James: Public Participation In Urban Development, S. 58

³² vgl.: Linder, W. / Vatter, A.: Kriterien zur Evaluation..., in: Selle u.a.: 1995, S. 183

³³ vgl.: Linder, W. / Vatter, A.: Kriterien zur Evaluation .., in: Selle u.a.: 1995, S. 183

³⁴ Anwaltsplanung ist eine Methode, bei der die Interessen benachteiligter Personen und Gruppen von einem Stellvertreter wahrge- nommen werden. Dieser fungiert als Berater für die Beteiligten und sollte deren Rechte und Interessen gegenüber den Planern und kommunalen Fachleuten vertreten. Interessenkonflikte, aufgrund der finanziellen Abhängigkeit der Anwaltsplaner von der Kommu- ne, sind nicht unwahrscheinlich.

³⁵ vgl.: Linder, W. / Vatter, A.: Kriterien zur Evaluation.., in: Selle u.a.: 1995, S. 186

³⁶ vgl.: Bischoff, Ariane: Ausblick – Eine Umfrage unter..., in: Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 440

³⁷ vgl.: Bischoff, Ariane: Ausblick – Eine Umfrage unter..., in: Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 443

³⁸ vgl.: Antalovsky, Eugen: Planung Initiativ – Bürgerbeteiligung in Wien, 1994, S. 11

³⁹ vgl.: Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 43

⁴⁰ vgl.: Gassner, Erich: Methoden und Maßstäbe für die planerische Abwägung, 1993, S. 86

⁴¹ vgl.: Gassner, Erich: Methoden und Maßstäbe für die planerische Abwägung, 1993, S. 86

⁴² vgl.: Barlow, James: Public Participation In Urban Development, 1995, S. 3

⁴³ vgl.: Leichtle, Barbara: Partizipatives Bau – Planen, 1994, S. 51

⁴⁴ vgl.: Selle, Klaus, Sechs Fragen zur Kommunikation in Planungsprozessen..., in: Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 166

⁴⁵ vgl.: Schiewer, Heike: Stadtplanung in einer multikulturellen Gesellschaft, 1999, S. 25

⁴⁶ vgl.: Selle, Klaus: Sechs Fragen zur Kommunikation in Planungsprozessen..., In: Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 166

⁴⁷ Antalovsky, Eugen: Planung Initiativ – Bürgerbeteiligung in Wien, Hrsg.: Stadt Wien, 1994, S. 10

⁴⁸ Antalovsky, Eugen: Planung Initiativ – Bürgerbeteiligung in Wien, Hrsg.: Stadt Wien, 1994, S. 16

⁴⁹ vgl.: Wickrath, Susan: Bürgerbeteiligung im Recht der Raumordnung und Landesplanung, 1992, S. 17

⁵⁰ vgl.: Wickrath, Susan: Bürgerbeteiligung im Recht der Raumordnung und Landesplanung, 1992, S. 19

⁵¹ Bischoff, Ariane: Ausblick – Eine Umfrage unter..., in: Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 441

⁵² vgl.: Bischoff, Ariane: Ausblick – Eine Umfrage..., in: Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 441

⁵³ vgl.: Bischoff, Ariane: Ausblick – Eine Umfrage..., in: Selle, Klaus, u.a.: 1995, S. 441

⁵⁴ vgl.: Wickrath, Susan: Bürgerbeteiligung im Recht der Raumordnung und Landesplanung, 1992, S. 13, 4. Absatz

⁵⁵ vgl.: Wickrath, Susan: Bürgerbeteiligung im Recht der Raumordnung und Landesplanung, 1992, S. 14, 2. Absatz

⁵⁶ vgl.: Linder, Wolf: Kriterien zur Evaluation von Partizipationsverfahren, in: Selle: 1995, S. 181