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Die deutsche Ministerialbürokratie

Welche Rolle bleibt ihr im Prozess nach der Europäisierung?

Hausarbeit 2009 24 Seiten

Politik - Internationale Politik - Region: Westeuropa

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Die deutsche Ministerialbürokratie
1.1 Hierarchischer Aufbau eines Ministeriums
1.2 Funktionen der Ministerialbürokratie

2. Die Rolle der Ministerialbürokratie im politischen Prozess
2.1 Bürokratisches Agenda-Setting
2.2 Strategische Interaktion bei der Bearbeitung von Gesetzesvorlagen
2.3 Politikbeeinflussung in der Implementationsphase

3. Veränderungen seit den 1990er Jahren
3.1 Einfluss der Europäisierung
3.2 Trend zur Dezentralisierung
3.3 Einfluss von Interessengruppen

4. Fazit

Literaturverzeichnis

Einleitung

Gesetze werden in Deutschland im Bundestag ausgearbeitet, beschlossen und anschließend durch die Ministerialbürokratie implementiert. Das ist die Ansicht der meisten Bürger. Dass in Wahrheit eine starke Verflechtung von Politik und Verwaltung vorherrscht und ein Großteil der Gesetze bereits in der Ministerialbürokratie ausgearbeitet wird, ist den meisten völlig unbekannt. Sie haben keine Vorstellung davon, in welch starkem Ausmaß Spitzenbürokraten in der Lage sind, Politik zu beeinflussen und nach ihren Wünschen zu formen. Doch seit den 1990er Jahren hat es nicht nur in Deutschland, sondern in ganz Europa einige drastische Veränderungen gegeben, die auch die Ministerialbürokratie nicht unberührt ließen. So werden seit dem Vertrag von Maastricht immer mehr Entscheidungen nicht mehr auf nationaler, sondern auf EU-Ebene getroffen, wodurch die Ministerialbürokratie ihren vorher hohen Einfluss, so scheint es, immer mehr verliert. Aber ist dem wirklich so? Haben diese Änderungen wirklich dazu beigetragen, dass Spitzenbürokraten ihre Einflussmöglichkeiten einbußen? Oder haben sie andere Wege gefunden, weiterhin eine wichtige Rolle im politischen Prozess Deutschlands zu spielen? Diese Fragen sollen im Rahmen der vorliegenden Arbeit untersucht werden.

Dazu wird zunächst einmal die deutsche Ministerialbürokratie, anhand dem hierarchischen Aufbau eines Ministeriums (1.1) und ihrer Funktionen (1.2) vorgestellt. Im Anschluss daran wird die Rolle der Ministerialbürokratie im politischen Prozess und ihre Möglichkeiten zur Politikbeeinflussung dargestellt. Dabei handelt es sich um bürokratisches Agenda-Setting (2.1), Strategische Interaktion (2.2) und die Politikbeeinflussung in der Implementationsphase (2.3). Im dritten Kapitel schließlich wird der Einfluss der Europäisierung (3.1), sowie weitere Veränderungen seit den 1990er Jahren[1], nämlich der Trend zur Dezentralisierung (3.2) und der gestiegene Einfluss von Interessengruppen (3.3) kurz dargestellt, bevor in einem abschließenden Fazit noch einmal die wichtigsten Punkte der Arbeit zusammengefasst werden und die Frage geklärt wird, wie groß der tatsächliche Einfluss der deutschen Ministerialbürokratie ist.

1. Die deutsche Ministerialbürokratie

Das Wort „Bürokratie“ bezeichnet zunächst einmal die Herrschaft vom Schreibtisch aus und ist daher wertneutral zu sehen, auch wenn viele Menschen dem Wort eine eher negative Konnotation zusprechen.

Ministerialbürokratien gelten generell als Zwischenglied zwischen der politischen Führung eines Landes und der Verwaltung.[2] Sie haben somit sowohl eine wichtige, politische als auch eine administrative Rolle.

Die Ministerialbürokratie hat eine Schlüsselstellung im Konsensbildung- und Konfliktregelungssystem Deutschlands. Sie bildet einen kompetenten Apparat sowohl zur Informationsbeschaffung als auch zur Beobachtung der gesellschaftlichen Wirklichkeit. So bezeichnet Stefan Machura sie als „Dolmetscher der pluralistischen Gesellschaft im politischen Entscheidungsprozess.“[3]

Koordiniert wird die Arbeit der Bundesministerien durch das Bundeskanzleramt, welches auch den Bundeskanzler über die Vorgänge in den Ministerien informiert.[4] Der Bundeskanzler legt auch die Anzahl der Ressorts und damit der Bundesministerien fest (bzw. dies ist oftmals ein Ergebnis von Koalitionsverhandlungen), wodurch in jeder Wahlperiode unterschiedlich viele Ministerien entstehen können.

1.1 Hierarchischer Aufbau eines Ministeriums

Bundesministerien sind als oberste Bundesbehörden keiner anderen Behörde unterstellt, sondern nur einem Verfassungsorgan oder der politischen Spitze untergeordnet. Die meisten Ministerien selbst verfügen nur über die Ministerialverwaltung und einen begrenzten nachgeordneten Bereich. Eine Ausnahme bilden das Auswärtige Amt, dem zahlreiche Konsulate und Botschaften untergeordnet sind, sowie die Bundesfinanzverwaltung.[5]

Die innere Verwaltungsorganisation in Deutschland folgt einem hierarchisch-pyramidenförmigen Aufbau, der arbeitsteilig organisiert ist. Das bedeutet, dass Kommunikation über den jeweiligen Dienstweg erfolgt und dabei keine Hierarchiestufe übergangen werden darf. Jedoch wurden im Laufe der Zeit informale Nebenstrukturen herausgebildet, welche faktisch auf eine Umgehung des Dienstweges hinauslaufen, da es ansonsten passieren kann, dass gute Ideen der Basis inmitten der Hierarchie stecken bleiben würden.[6]

Wie in den meisten anderen westlichen Demokratien auch, steht in Deutschland der Minister an der Spitze seines jeweiligen Ministeriums[7], die Basis bilden die Referate, die Zwischenebene die Abteilungen. In manchen Ministerien gibt es außerdem noch Unterabteilungen, diese sollen jedoch nur dann eingerichtet werden, wenn dadurch jeweils mindestens fünf Referate zusammengefasst werden können. Selbständige Stellen, Ämter oder Sonderreferate außerhalb der Abteilungen oder Unterabteilungen sollen nicht eingerichtet werden, um Übersichtlichkeit zu gewährleisten.[8] Denn längere vertikale Dienstwege führen zu Kommunikationsverlusten und Störanfälligkeiten. Neben dem Minister gibt es in den Bundesministerien jeweils noch einen oder zwei Staatssekretäre (in Großbritannien: Junior Ministers mit eigenständigem Aufgabenbereich, in Deutschland nur als Unterstützung des Ministers). Diese leiten den Geschäftsbetrieb (ihnen obliegt die behördeninterne Leitung in den Ministerien), sie vertreten den Minister, koordinieren die Aufgabenerfüllung durch die Abteilungen und gelten als Repräsentanten des Apparates.[9] Als Parlamentarier sind sie außerdem Repräsentanten ihrer Fraktion, wodurch von ihnen ein besonderes Maß an Loyalität gegenüber der Partei- und Regierungsspitze erwartet wird. Dabei gehören sie stets der Koalitionspartei an, also der Partei, der der Minister nicht angehört, da sie die Funktion eines Aufpassers ihrer Partei wahrnehmen.[10] In manchen Ministerien gibt es sowohl einen parlamentarischen Staatssekretär (der das Ressort politisch vertritt und eben auch Abgeordneter des Bundestages ist) als auch einen beamteten Staatssekretär (der Vertreter des Ministers im Ministerium ist).[11] Die Position des parlamentarischen Staatssekretärs wurde in Deutschland 1967 eingeführt.

Der Minister selbst ist Mitglied der Regierung, politisch-parlamentarischer Entscheidungsträger und verantwortlich für das Ministerium. Er ist außerdem Ressortchef, was bedeutet, dass er nach dem Ressortprinzip für alles verantwortlich ist, was in seinem Ministerium geschieht. Er trägt Ministerverantwortung (wohingegen beispielsweise in Schweden das Kollegialprinzip gilt) und entscheidet ob Aufgaben auf ministerieller oder nachgeordneter Ebene wahrgenommen. Außerdem verfügt er über Personalhoheit. In der Regel interveniert der Bundeskanzler dabei nicht.[12] Aufgrund seines Rekrutierungsmusters gehört der Minister jedoch nicht zur Ministerialbürokratie, sondern ist der Gruppe der Berufspolitiker zuzurechnen. Er selber hat einige loyale und vertraute Beamte als seine persönlichen Referenten im Ministerbüro, die jedoch mit seinem Ausscheiden wechseln.[13] Somit sind sie ebenso wie der Minister selbst an Wahlen gebunden, was sie der Öffentlichkeit gegenüber verantwortlich macht. Sie haben jedoch kein Interesse am alltäglichen Geschäft der Ministerialbürokratien, sondern sind nur dem Minister und seinen Politiken verpflichtet.[14] Insgesamt ist die Zahl politischer Beamte in Deutschland auf Bundesebene jedoch gering – sie sind eher auf Länderebene beschäftigt. Sie können jederzeit, ohne Angabe von Gründen, in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden.[15]

Sowohl die Abteilungen als auch die Unterabteilungen haben ihre eigenen Abteilungs- und Unterabteilungsleiter. Diese haben eine Koordinierungsfunktion auf der mittleren Leitungsebene und sind ebenso wie die Staatssekretäre politische Beamte, die das besondere Vertrauen des Ministers genießen.[16] Dabei ist zu betonen, dass nicht alle politischen Beamten und damit auch nicht alle Abteilungsleiter der Regierungspartei angehören, sondern ein gewisser Teil auch immer zur Oppositionspartei gehört.[17]

Obwohl es in nur wenigen Ministerien Sonderreferate oder dergleichen gibt, ist die Verwaltung in Deutschland gekennzeichnet durch intraorganisatorische Arbeitsgruppen, welche vor allem Koordinationsaufgaben wahrnehmen. Sie werden oft gebildet, wenn hochkomplexe Politikfelder zur Bearbeitung anstehen oder wenn Zuständigkeiten zwischen den Ministerien oder zwischen Abteilungen eines Ministeriums unklar sind.[18]

Die eigentliche Arbeitseinheit der Ministerien bilden die stark spezialisierten Referate, die unter den Abteilungen oder Unterabteilungen stehen. In ihnen ist der Sachverstand der Ministerien gebündelt – sie haben die Spezialkenntnisse, Umweltkontakte und Fähigkeiten, um ein Thema frühzeitig auf die politische Tagesordnung zu lancieren.[19] Ihre zentrale Person ist der Referatsleiter, dem die Referenten und Sachbearbeiter zuzuarbeiten haben.[20]

1.2 Funktionen der Ministerialbürokratie

Verwaltungen gelten als unverzichtbarer Funktionenbestandteil eines jeden Regierungssystems, sind jedoch kein unmittelbares Element gewählter Regierungsorgane, sondern nur deren Werkzeug.[21]

Eine Teilaufgabe der Bürokratie insgesamt, nicht nur der Ministerialbürokratie, ist die Repräsentation der Bevölkerung. Im öffentlichen Dienst eines Landes soll die Zusammensetzung der Bevölkerung widergespiegelt werden, das heißt, dass möglichst alle Ethnien, Rassen, Sprachen, Religionen, Geschlechter, Klassen, etc. vertreten sein sollen. Die Bürger sollen sich dadurch dem Staat verbunden fühlen und die Verwaltung akzeptieren. Außerdem soll so dafür gesorgt werden, dass das Entscheidungsverhalten des Verwaltungsdienstes auf Werte aller Gruppen Rücksicht nimmt.[22] Allerdings ist insbesondere in der Ministerialbürokratie eine solche Zusammensetzung nicht zu finden. Besonders Frauen (21%) sind hier stark unterrepräsentiert, obwohl laut dem Grundgesetz jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt haben sollte. Was auch auffällig ist, ist dass in Deutschland der Juristenanteil in den Bundesministerien bei etwa 65% liegt, was damit begründet wird, dass Juristen eine gewisse Rationalität besitzen, um Entscheidungen treffen zu können und ihnen in der Ausbildung sowohl systematisches und fallbezogenes Denken, als auch Entscheidungsmethoden und –techniken vermittelt werden.[23] Hinzu kommt natürlich, dass die Ministerialbürokratien auch die Funktion der Erarbeitung von Gesetzen wahrnehmen, wodurch sich das Juristenmonopol außerdem erklären lässt.[24]

Als hauptsächliche Aufgaben der Ministerialbürokratien zählen jedoch die Umsetzung und Ausführung, sprich Implementation, von Gesetzen in der gesellschaftlichen Wirklichkeit. Dazu gehört auch die Kontrolle und Steuerung nachgeordneter Verwaltungseinheiten, die oftmals diejenigen sind, die Gesetze auszuführen haben.[25] Dazu gehören neben der Landesverwaltung (die einen großen Teil von Bundesgesetzen in Bundesauftrag oder als eigene Angelegenheit vollzieht), auch die Kommunalverwaltungen.[26]

Wie sich im Folgenden noch zeigen wird, nimmt insbesondere auch die bereits erwähnte gesetzgeberische Funktion einen hohen Stellenwert im Aufgabenspektrum der Ministerialbürokratien ein. In diesem Fall können Ministerialbürokratien den parlamentarischen Entscheidungsprozess auch entlasten, wenn nämlich Entscheidungen (über Gesetze) bereits in den Ministerien fallen.[27] Gleichzeitig führt dies zu einer Entparlamentarisierung der Politikerzeugung.[28] Wie genau die Rolle der Ministerialbürokratie im politischen Prozess aussieht und welche Möglichkeiten sie hat, diesen zu beeinflussen, soll nun dargestellt werden.

[...]


[1] Anmerkung: Im Rahmen dieser Arbeit muss sich dabei auf einige wenige Änderungen seit den 1990er Jahren beschränkt werden, die möglicherweise einen Einfluss auf die Möglichkeiten der Ministerialbürokratie zur Politikbeeinflussung hatten. Sicher gibt es noch viele weitere, die hier jedoch nicht vorgestellt werden können.

[2] Vgl. Machura, Stefan (2005): S. 34

[3] Machura, Stefan (2005): S. 40

[4] Vgl. Bogumil, Jörg / Jann, Werner (2005): S. 70

[5] Vgl. Bogumil, Jörg / Jann, Werner (2005): S. 73

[6] Vgl. Holtmann, Everhard (2005): S. 355 ff.

[7] Vgl. Newton, Kenneth / Van Deth, Jan W. (2005): S. 120

[8] Vgl. König, Klaus (2008): S. 331 ff.

[9] Vgl. ebd.: S. 341

[10] Vgl. Saalfeld, Thomas (2007): S. 293 ff.

[11] Vgl. Holtmann, Everhard (2005): S. 355

[12] Vgl. Bogumil, Jörg / Jann, Werner (2005): S. 72 ff.

[13] Vgl. Machura, Stefan (2005): S. 35

[14] Vgl. Newton, Kenneth / Van Deth, Jan W. (2005): S. 122

[15] Vgl. Saalfeld, Thomas (2007): S. 290 ff.

[16] Vgl. Machura, Stefan (2005): S. 35

[17] Vgl. Saalfeld, Thomas (2007): S. 291 ff.

[18] Vgl. König, Klaus (2008): S. 343 ff.

[19] Vgl. Holtmann, Everhard (2005): S. 348

[20] Vgl. Machura, Stefan (2005): S. 37 ff.

[21] Vgl. Schnapp, Kai-Uwe (2001): S. 14

[22] Vgl. König, Klaus (2008): S. 494

[23] Vgl. König, Klaus (2008): S. 560 ff.

[24] Vgl. Machura, Stefan (2005): S. 39

[25] Vgl. ebd.: S. 38

[26] Vgl. Bogumil, Jörg / Jann, Werner (2005): S. 60 ff.

[27] Vgl. Machura, Stefan (2005): S. 40

[28] Vgl. Holtmann, Everhard (2005): S. 346

Details

Seiten
24
Jahr
2009
ISBN (eBook)
9783640878321
ISBN (Buch)
9783640878536
Dateigröße
501 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v169494
Institution / Hochschule
Ruhr-Universität Bochum
Note
1,7
Schlagworte
ministerialbürokratie welche rolle prozess europäisierung

Autor

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Titel: Die deutsche Ministerialbürokratie