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Koordination im Mehrebenensystem der Raumplanung und Notwendigkeit positiver Koordination in Verhandlungssystemen am Beispiel des Entwurfs regionaler Siedlungskonzepte

Seminararbeit 2010 20 Seiten

Politik - Politische Systeme - Politisches System Deutschlands

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. EINLEITUNG

2. KOORDINATION IN VERHANDLUNGSSYSTEMEN
2.1. Verhandlung als Modus der Koordination
2.2. Negative und positive Koordination in Verhandlungssystemen

3. REGIONALPLANUNG
3.1. Regionalplanung im System räumlicher Planung
3.2. Rechtliche Rahmenbedingungen

4. KOORDINATION IN DER RAUMPLANUNG
4.1. Ebene der Landesplanung
4.2. Ebene der Regionalplanung
4.2.1. Koordination zwischen Regionalplanung und Fachressorts
4.2.2. Koordination zwischen Regionalplanung und Gemeinden

5. ZUSAMMENFASSUNG

6. LITERATURVERZEICHNIS

1. Einleitung

Prozesse sowie Strukturen vertikaler und horizontaler Koordination gehören zu den klassischen Fragen der Verwaltungswissenschaft. Die folgende Arbeit soll die Relevanz dieses Analyserahmens am Beispiel der Regionalplanung verdeutlichen. Zu berücksichtigen ist dabei, dass Regionalplanung weitgehend im Rahmen verhandlungsbasierter staatlicher Binnenkoordination vorgenommen wird. Deshalb spielt für diese Arbeit Koordination in Verhandlungssystemen eine herausragende Rolle. Es wird gezeigt werden, wie Restriktionen und Modi der Koordination im Kontext räumlicher Planung ausgestaltet sind, welche Probleme existieren und welches Lösungsansätze diskutiert werden. Es wird gezeigt, dass verhandlungsbasierte Lösungen mit einer Annäherung an das Muster der positiven Koordination möglich und sogar notwendig sind, obwohl Anreizstrukturen und Regelungsgegenstände den Akteuren eher konfrontative Handlungslogiken nahelegen. Situationen, die sowohl eine gemeinsame Problemlösung als auch die Beilegung eines Verteilungskonfliktes notwendig machen, benötigen Verhandlungen die mittels positiver Koordination geführt werden. Dies zeigt sich auf der Ebene der Regionalplanung insbesondere am Beispiel des überörtlichen Entwurfs von Siedlungskonzepten, mit denen zukünftige Siedlungsentwicklungen gesteuert werden sollen.

Zunächst wird der Begriff der Verhandlung als Möglichkeit der Koordination zwischen verschiedenen Akteuren vorgestellt. Das dabei vorgestellte Analysemuster wird im Verlauf der Arbeit aufgegriffen werden um die zu beschreibenden Phänomene analysierbar zu machen. Besonderes Augenmerk liegt auf positiver und negativer Koordination in Verhandlungssystemen. Darauffolgend wird Regionalplanung im Mehrebenensystem der Raumplanung verortet sowie rechtliche Rahmenbedingungen erläutert. Daraufhin wird Koordination in der Raumplanung, unterschieden nach Landes- und Regionalebene analysiert, wobei der Fokus besonders auf der Koordination zwischen Regionalplanern und Gemeinden am Beispiel des Entwurfs überörtlicher Siedlungskonzepte liegt. Diese Verhandlungen machen durch ihre besonderen Rahmenbedingungen eine positive Koordination sowie Prozeduren zur Senkungen der theoretisch sehr hohen Transaktionskosten notwendig.

2. Koordination in Verhandlungssystemen

Im Folgen wird Verhandlung als Möglichkeit der Koordination vorgestellt. Dies geschieht anhand einer zweidimensionalen Matrix, die verdeutlicht welche Kriterien bestimmte Verhandlungssituationen hervorrufen. Insbesondere von Interesse sind dabei negative und positive Koordination in Verhandlungssystemen, da diese im System räumlicher Planung vermehrt anzutreffen und relevant sind.

2.1. Verhandlung als Modus der Koordination

Notwendigkeit zur Koordination von Regierungshandeln ist unvermeidlich, die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben muss arbeitsteilig wahrgenommen werden. Der Gegenstandsbereich öffentlicher Aufgaben und die gesellschaftlichen Problemzusammenhänge folgen in ihren Interdependenzen und Strukturen jedoch nicht der arbeitsteiligen Gliederung der Verwaltung in Ressorts, Abteilungen und Referaten, zwischen Bundes-, Landes- und Kommunalebene. (Scharpf 1973: 107) Der Staat ist kein monolithischer Akteur sondern ein Organisationsfeld in dem eine Pluralität relativ autonomer Organisationseinheiten auf unterschiedlichen Ebenen und mit mehr oder weniger frei wählbaren Handlungszielen öffentliche Leistungen erbringen. Von der erfolgreichen Koordination des interorganisatorischen Handelns hängt es deshalb ab, ob öffentliche Leistungen effizient produziert werden können. (Einig 2003: 479) Koordination wird hier verstanden als die Abgleichung raumrelevanter Pläne, Programme und Maßnahmen verschiedener Akteure mit dem Ziel, externe Kosten einzelner und unkoordinierter Aktivitäten zu minimieren, Konflikte zwischen den Akteuren zu bereinigen und die Ergebnisse erfolgreicher Zusammenarbeit zu optimieren. (Fürst 2003: 15) Markt und Hierarchie gelten weithin als die wichtigsten Koordinationsinstrumente. De facto erweist sich jedoch die Formulierung und Implementierung staatlicher Politik oftmals nicht als hierarchische Intervention des Staates, sondern als das Ergebnis multilateraler Verhandlungen zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren in Politiknetzwerken. (Scharpf 1992: 51) Selbstkoordination durch Verhandlungen stößt durch zwei Probleme an ihre Grenzen - durch das Problem der großen Zahl sowie durch das Verhandlungsdilemma. Transaktionskosten ausgehandelter Ergebnisse steigen mit wachsender Anzahl von Beteiligten exponentiell an. Transaktionskosten umfassen dabei Kosten der Information und Kommunikation, Vereinbarungen, Abwicklung, Kontrolle und Anpassungen. (Einig 2003: 488) Informationsverarbeitungs- und Konfliktregelungsinstrumente stoßen dabei an ihre Grenzen und beschränken die Anzahl an Beteiligten, unter deren Teilnahme komplexe Aufgaben durch Verhandlungskoordination bewältigt werden können. (Scharpf 1993: 67) Erfolgreiche Verhandlungen hängen maßgeblich davon ab, ob die Beteiligten sich auf eine gemeinsame Vorgehensweise und Verteilung der durch die Kooperation erlangten Gewinne einigen können. Sie benötigen also Kreativität, offene Kommunikation und vertrauensvolle Zusammenarbeit. Gleichzeitig beinhalten diese Kriterien aber die Gefahr, durch andere Verhandlungsteilnehmer ausgenutzt zu werden, die dadurch ihre individuellen Ziele verfolgen. Bei Entscheidungen unter unvollständigen Informationen in Verteilungsstreitigkeiten überwiegen kompetetive Orientierungen und taktische Manöver, die mit einer kooperativen, nach insgesamt besseren Lösungen suchenden, Verhaltensweise inkompatibel sind. Das Verhandlungsdilemma führt also zu suboptimalen Verhandlungsergebnissen oder verhindert koordiniertes Vorgehen in Situationen, die für alle Beteiligten vorteilhaft sein könnten. (Scharpf 1993: 66) Scharpf unterscheidet vier Möglichkeiten der Koordination in Verhandlungssystemen, die sich in einer zweidimensionalen Matrix anordnen lassen. Die eine Dimension bezeichnet dabei das Präsenz gemeinsamer Lösungen und die Motivation der Teilnehmer an einer effektiven Ergebnisverbesserung durch die Verhandlungen - salience of value creation -, die andere die Präsenz von Verteilungsfragen - salience of distribution - innerhalb einer Verhandlung. (Scharpf/Mohr 1994: 14)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Ideelle Formen von Verhandlungen

Bargaining bezeichnet dabei Verhandlungen mit hohem Konfliktpotential bei Verteilungsfragen und wenig Interesse an gemeinsam zu schaffenden Lösungen und Werten, beispielhaft kann man hier Tarifverhandlungen nennen. (Scharpf/Mohr 1994: 16) Problem Solving repräsentiert Kooperation in einer ideellen Form, wo das gemeinsame Ergebnis im Vordergrund steht und Verteilungsfragen irrelevant sind. (Scharpf/Mohr 1994: 18)

2.2. Negative und positive Koordination in Verhandlungssystemen

Das Anspruchsniveau der negativen Koordination liegt nicht in einer möglichst effektiven Lösung, sondern in einer Störungsvermeidung, die das eigene Handeln in den Zuständigkeitsbereichen anderer Akteure hervorrufen könnte. Dabei stehen Handlungsoptionen anderer nicht zur Disposition, sondern der eigene Entwurf wird daraufhin geprüft, ob er von anderen Einheiten mitgetragen werden kann. Gemäß der dargestellten Tabelle sind hier sowohl tendenziell weder Verteilungsfragen noch gemeinsame effektive Problemlösungen vorherrschend. (Scharpf 1993: 69) Die Initiative zur Problemverarbeitung geht von einer spezialisierten Einheit aus und bleibt inhaltlich auf deren Aufmerksamkeitsbereich und Aktionsraum beschränkt. Andere Stellen werden hinzugezogen, sofern deren Aufgaben oder Zuständigkeitsbereiche durch das vorgeschlagene Entscheidungsprogramm betroffen sein könnten. Den Betroffenen geht es hierbei vornehmlich darum, ihre Zuständigkeitsbereiche gegen konkurrierende Unternehmungen zu verteidigen sowie negative Auswirkungen auf das eigene Tätigkeitsfeld abzuwehren. (Scharpf 1973a: 88) Dies spielt insbesondere eine Rolle bei Zwangsverhandlungen, wenn eine Entscheidung nur durch ausdrückliche Zustimmung formaler Veto-Spieler getroffen werden kann. Durch Antizipation möglicher Einwände kann die Verhandlung selbst zur Formsache werden, da keine kritischen Vorschläge initiiert werden. Mit Anzahl der Beteiligten steigen auch Veto-Positionen und das Ergebnis der Verhandlung wird keine innovativen oder wohlfahrtsoptimalen sondern vielmehr inkrementale Lösungen hervorbringen, wenngleich die Transaktionskosten der Entscheidung eher niedrig sind. (Scharpf 1993: 69)

Positive Koordination hat den Anspruch, Regierungshandlungen durch Nutzung der gemeinsamen Handlungsoptionen verschiedener Ressorts, Abteilungen oder bzw. anderer Akteure möglich effektiv zu gestalten bzw.

wohlfahrtsoptimierend zu wirken. (Scharpf 1993: 69) Positive Koordination findet in multilateralen Verhandlungen statt, die alle Handlungsoptionen aller Beteiligten umfassen. Auf Grundlage der Interdependenzen zwischen den Beteiligten sollen Maßnahmen aus unterschiedlichen Bereichen ausgewählt werden, die eine insgesamt möglich effektive Problemlösung darstellen. Notwendig ist dafür, alle Handlungsalternativen gemeinsam und gleichzeitig zur Disposition zu stellen. Es stehen also gleichzeitig alle Entscheidungsbereiche zur Verhandlung und jeder Beteiligte muss zum einen der jeweiligen Gesamtlösung zustimmen, als auch sämtliche negativen und positiven Auswirkungen aller anderen Alternativen auf den eigenen Bereich bewerten. (Scharpf 1993: 69, 1973a: 94; Bogumil/Jann 2005: 120) Gemäß der vorgestellten Tabelle müssen dabei jedoch zwei Funktionen erfüllt werden - Es muss nicht nur eine gemeinsame Problemlösung gefunden werden, sondern gleichzeitig besteht die Notwendigkeit einen Verteilungskonflikt über vorhandene Mittel sowie Gewinne der Kooperation auszutragen. (Einig 2003: 489) Je mehr jedoch Verteilungskonflikte im Vordergrund stehen und das taktische Handeln der Beteiligten prägen, desto weniger werden Informationen offen preisgegeben und gemeinsame Problemlösungen ermöglicht. Für Beteiligte, die offen kommunizieren und gemeinsame Lösungen suchen, besteht die Gefahr von denjenigen ausgenutzt zu werden, die den Verteilungskonflikt möglichst vorteilhaft für sich lösen wollen - das Verhandlungsdilemma zeigt sich und Konsensfindung wird jenseits enger Grenzen sehr unwahrscheinlich. (Scharpf/Mohr 1994: 20; Scharpf 1993: 66)

Das dargestellt Modell der positiven Koordination ist also nur durch Reduktionsstrategien oder Einbettung in institutionalisierte Entscheidungsstrukturen praktikabel. Das Erfolgspotential positiver Koordination kann gesteigert werden, sofern diese in stabilen, institutionalisierten Politiknetzwerken stattfindet, die Dauerbeziehungen zwischen den Akteuren etablieren und kooperative Orientierungen fördern. (Scharpf 1993: 78) Der shadow of the future bzw. das Gesetz des Wiedersehens führen dazu, Verhandlungsteilnehmer zu disziplinieren bzw. Verhandlungsdilemmata zu lindern. Sollten die Netzwerkstrukturen horizontaler Koordination zusätzlich in einer Hierarchie eingeordnet sein, kann zusätzlich der Schatten der Hierarchie begünstigend wirken. Die Beteiligten antizipieren Möglichkeit der Intervention und Entscheidung durch eine formal höher gestellte Einheit. Dies bewirkt eine Disziplinierung der Verhandlungsteilnehmer und verhindert beispielsweise einen Verhandlungsabbruch. da eine „sachfremde“ Entscheidung durch hierarchisch höher gestellte Einheiten verhindert werden soll.

Der Versuch, ressort,- und sektorübergreifender langfristiger Planung muss sich pragmatischen Vereinfachungsstrategien bedienen, will er die Vorteile positiver Koordination zumindest teilweise nutzen und dennoch Informationsverarbeitungs- und Konsensfindungsprobleme überwinden.

Tendenziell werden Entscheidungsalternativen stark eingeschränkt werden müssen, um das Maß der Transaktionskosten akzeptabel gestalten zu können. Denkbar ist auch eine Bearbeitung einzelner Entscheidungsbereiche und Teilfragen um den verfügbaren Aktionsraum teilweise einzuschränken. (Scharpf 1973a: 97) Am Beispiel des regionalen Entwurfes von Siedlungskonzeptionen werden zwei Möglichkeiten der Reduktion von Transaktionskosten später gezeigt werden. (vgl. Abschnitt 4.2.2.)

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Details

Seiten
20
Jahr
2010
ISBN (eBook)
9783640823918
ISBN (Buch)
9783640824212
Dateigröße
456 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v166205
Institution / Hochschule
Universität Potsdam – Politikwissenschaft, Verwaltung und Organisation
Note
Schlagworte
koordination mehrebenensystem raumplanung notwendigkeit verhandlungssystemen beispiel entwurfs siedlungskonzepte

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