Öffentliche Unternehmen aus ökonomischer Sicht

Inhaltsübersicht

A. Einführung
I. Die Wirtschaftswissenschaften
II. Öffentliche Unternehmen und Betriebswirtschaft
III. Der Begriff des öffentlichen Unternehmens
IV. Die Zwecke öffentlicher Unternehmen
V. Öffentliche Unternehmen und Gewinnerzielung

B. Die Diskussion um die Zweckmäßigkeit öffentlicher Unternehmen
I. Einleitung
II. Die ökonomische Theorie der Unternehmensverfassung
III. Die Theorie des staatlichen Finanzmanagements
IV. Die Theorie der Verfügungsrechte
V. Das Theorie des Subsidiaritätsprinzips
VI. Die gemeinwirtschaftliche Theorie
VII. Die neoklassische Wirtschaftstheorie
1. Der Ansatz
2. Die Folgerung
3. Die Probleme
4. Betriebsfremde Lasten
5. Weitere Argumente
6. Die Praxis
7. Die besondere Situationöffentlicher Unternehmen
8. Die Effizienz
a) Maßgebliche Faktoren
b) Definition
c) Die Messung der Effizienz
(i) Das betriebliche Rechnungswesen
(ii) Der soziale Nutzen
(iii) Die Sozialbilanz
(iv) Der Betriebsvergleich
9. Die Interessengruppen
VIII. Schlussfolgerung

C. Die Privatisierungsdiskussion
I. Das natürliche Monopol
II. Ziele von Deregulierung
III. Marktversagen
IV. Ruinöser Wettbewerb
V. Die Praxis
VI. Die bloße Privatisierung
VII. Schlussfolgerung

D. Gesamtergebnis

Literaturverzeichnis

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A. Einführung

I. Die Wirtschaftswissenschaften

Die Wirtschaftswissenschaften beruhen auf der Überlegung, dass Individuen Träger von Bedürfnissen sind und dass diese Bedürfnisse unendlich groß sind, während die Mittel zur ihrer Befriedigung knapp sind. Zweck allen Wirtschaftens ist es, dieses Spannungsverhältnis so weit wie möglich zu verringern¹. Dabei wird gemäß dem ”ökonomischen Prinzip” jeder wirtschaftlich denkende Mensch versuchen, einen möglichst großen Erfolg bei möglichst geringem Mitteleinsatz zu erzielen.

Während die Betriebswirtschaftslehre den Schwerpunkt ihrer Betrachtung auf dem einzelnen Betrieb und seine Probleme legt, untersucht die Volkswirtschaftslehre vorwiegend gesamtwirtschaftliche Zusammenhänge. Die Finanzwissenschaft wiederum wird als Teil der Volkswirtschaftslehre angesehen. Sie ist die Einzelwirtschaftslehre der staatlichen

Körperschaften².

Die primäre Aufgabe der Betriebswirtschaftslehre ist es, für die Wirtschaftlichkeit der Güterprozesse zu sorgen und Güterverschwendung zu vermeiden³. Die Vermeidung von Güterverschwendung ist auch im Bereich öffentlicher Unternehmen wichtig. Die Betriebswirtschaftslehre ist daher zu eng interpretiert, wenn man sie lediglich als Lehre der gewinnmaximierenden Privatunternehmen ansieht.

II. Öffentliche Unternehmen und Betriebswirtschaft

Aus betriebwirtschaftlicher Sicht ist eine gesonderte ”Theorie der öffentlichen Unternehmung” nicht erforderlich. Die betriebswirtschaftliche Theorie der Unternehmung berücksichtigt bereits multivariable Zielsysteme, d.h. den Fall, dass ein Unternehmen verschiedene Ziele gleichzeitig verfolgt. Auch in der privatwirtschaftlichen Realität kann dies durchaus der Fall sein, wie das Beispiel der in der Praxis oft vorliegenden Oligopole zeigt.

Aus diesem Grund ist die Einbeziehung wirtschaftspolitischer Ziele in das einzelwirtschaftliche Zielsystem kein prinzipiell gegensätzlicher Fall zum neoklassischen Unternehmensmodell, sondern nur eine realtypische Variante in der Vielfalt von Gestaltungsmöglichkeiten Zielsystemen in einer Marktwirtschaft⁴.

Der Begriff ”kapitalistische Marktwirtschaft” bezeichnet die Verbindung eines dezentralen Steuerungssystems durch den Wettbewerb als Koordinationsprinzip mit Privateigentum an Produktionsmitteln⁵. Der Grundwert dieses Systems ist die Freiheit der Individuen von staatlicher Intervention. Je größer aber der Umfang öffentlicher Unternehmen, desto mehr wirtschaftliche Macht erhält der Staat. In einem System der Marktwirtschaft müssen öffentliche Unternehmen daher grundsätzlich Fremdkörper sein.

III. Der Begriff des öffentlichen Unternehmens

Bevor nun die Möglichkeiten der Rechtfertigung öffentlicher Unternehmen untersucht werden können, ist der Begriff des öffentlichen Unternehmens zu definieren. In Anlehnung an § 98 Nr. 2 GWB kann man ein Unternehmen dann als öffentliches Unternehmen betrachten, wenn Gebietskörperschaften oder andere öffentliche Unternehmen es durch Beteiligung oder auf sonstige Weise überwiegend finanzieren oder über die Unternehmensleitung die Aufsicht ausüben oder mehr als die Hälfte der Mitglieder eines ihrer zur Geschäftsführung oder zur Aufsicht berufenen Organe bestimmt haben.

Der Begriff des öffentlichen Unternehmens ist im Einzelnen umstritten; die unterschiedlichen Definitionen sind aber nur in Randbereichen relevant. Im Folgenden wird von der genannten Definition ausgegangen, weil ihr Kern - der staatliche Einfluss auf die Unternehmensführung - das Spezifikum öffentlicher Unternehmen ausmacht, aus dem sich die Unterschiede zu privaten Wirtschaftsunternehmen ergeben.

Solche Unterschiede können das fehlende Insolvenzrisiko, der geringere Druck, Gewinn zu erzielen, der faktisch leichtere Zugang zu Subventionen und die auch sonst tendenziell bevorzugte Behandlung durch den Staat sein. Als Beispiel für Letzteres mag eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts heran gezogen werden, in welcher die Deutsche Bundesbahn einmal als ”Verfassungsgut” angesehen wurde.

Vom Begriff des öffentlichen Unternehmens zu unterscheiden ist der des ”gemeinwirtschaftlichen Unternehmens”. Als gemeinwirtschaftliche Unternehmen bezeichnet man alle öffentlichen und privaten Unternehmen, die dem Allgemeinwohl dienen sollen⁶. Dazu gehören neben öffentlichen Unternehmen auch Genossenschaften und freigemeinwirtschaftliche Unternehmen⁷. Vereinfachend ist die Gemeinwirtschaft die gesamte nichtprivate Wirtschaft. Öffentliche Unternehmen stellen einen Unterfall gemeinwirtschaftlicher Unternehmen dar. Diese Arbeit beschränkt sich auf die Untersuchung öffentlicher Unternehmen.

IV. Die Zwecke öffentlicher Unternehmen

Die Existenz öffentlicher Unternehmen in einer Marktwirtschaft lässt sich verschiedenartig begründen. Schon Adam Smith hat öffentliche Unternehmen in solchen Bereichen gefordert, in denen Privatunternehmen nicht kostendeckend arbeiten können⁸. In der Tat gibt es Bedürfnisse, die vom Markt nicht oder nicht in zufriedenstellender Weise befriedigt werden. Solche öffentlichen Güter (Kollektivgüter, ”public goods”) sind z.B. die Infrastruktur, Bildungseinrichtungen, die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung, die Rechtspflege, der Umweltschutz oder das Gesundheitswesen.

Der Staat setzt öffentliche Unternehmen in der Praxis aber auch zur Verfolgung vielerlei anderer Zwecke ein, etwa zur Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben, zur Erzielung von Staatseinnahmen, weil ein natürliches Monopol in staatlicher Trägerschaft sein soll, zur Belebung und Umorientierung des Wettbewerbs privater Unternehmen⁹, zur Verfolgung sozialpolitischer Ziele, zur Sicherung zukünftiger Wettbewerbsfähigkeit, zur Aufrechterhaltung der wirtschaftlichen Unabhängigkeit oder zur Sicherung eigener wirtschaftspolitischer Einflussmöglichkeiten.

Mit dem Betrieb öffentlicher Unternehmen kann der Staat auch volkswirtschaftliche Ziele verfolgen. Aus § 1 des Stabilitätsgesetzes ergeben sich die Ziele Zahlungsbilanzgleichgewicht, Vollbeschäftigung, Geldwertstabilität und Wirtschaftswachstum. Wegen des vergleichsweise geringen Ausmaßes öffentlicher Unternehmen in Deutschland werden die volkswirtschaftlichen Größen durch den Einsatz öffentlicher Unternehmen aber wohl kaum beeinflusst werden können, auch wenn z.B. 1987 die Deutsche Bundespost mit rund 560.000 Mitarbeitern der größte Arbeitgeber der Bundesrepublik war¹⁰.

Die Frage, ob der Staat öffentliche Unternehmen zur Einnahmeerzielung betreiben darf, ist umstritten. Im übrigen ist der Einsatz öffentlicher Unternehmen als ein Instrument des Staates zur Verfolgung des Allgemeinwohls von vielen aber wohl als verfassungsgemäß anzusehen.

Die Begriffe ”öffentliches Interesse” und ”Gemeinwohl” lassen sich wegen ihres normativen Gehalts nicht näher konkretisieren und werden daher teilweise ”Leerformeln” genannt. Ihr Inhalt wird letztlich politisch durch die jeweiligen Entscheidungsträger ausgefüllt. Die Offenheit dieser Begriffe ist durchaus auch gewollt. Sie kann den Zweck haben, die Unterstützung und Zustimmung möglichst weiter Kreise zu erlangen, wenn es um die Festschreibung des Zwecks eines öffentlichen Unternehmens geht¹¹.

Die Erreichung der Ziele öffentlicher Unternehmen kann der Staat einerseits durch den Erlass von Rechtsvorschriften fördern (wie z.B. Satzungen der Unternehmen, Gesetze), bei öffentlichen Unternehmen in Privatrechtsform aber auch durch den Gebrauch der üblichen Einflussrechte des Anteilseigners (z.B. durch Erteilung einer Weisung an den Geschäftsführer einer GmbH).

Die Gebiete, auf denen öffentliche Unternehmen tätig waren, sind vielfältig. Zu nennen sind die Bereiche Gesundheitswesen, Verkehr, Postwesen, Banken, Energieversorgung, Kohle, Stahl, Autoproduktion, Werften, Porzellanmanufakturen, Autobahnraststätten¹². Wie man sieht, ist die Übertragbarkeit dieser Aufgaben auf Privatunternehmen sehr unterschiedlich einfach realisierbar.

Wenn man als Kriterium hierfür genügen lässt, dass ein bestimmtes Mindestmaß an Versorgung der Bevölkerung gewährleistet wird, könnten nicht wenige der genannten Aufgaben auch durch Privatunternehmen wahrgenommen werden. Weniger klar ist dies, wenn man darauf abstellt, ob die jeweilige Aufgabe insgesamt besser durch öffentliche oder durch private Unternehmen erfüllt wird¹³. Dies wird selten eindeutig feststellbar sein.

V. Öffentliche Unternehmen und Gewinnerzielung

Obwohl der Hauptzweck öffentlicher Unternehmen in der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben besteht, sollte die Erzielung von Gewinn nicht von vornherein ausgeschlossen werden; auch die Verfolgung des Ziels der Kostendeckung ist unzweckmäßig. Wegen der Asymmetrie von Gewinnchancen und Verlustrisiken sollte die Erzielung von Gewinn nämlich vielmehr soweit es die Wahrung der primären Unternehmenszwecke zulässt angestrebt werden¹⁴. Die Asymmetrie von Gewinnchancen und Verlustrisiken bedeutet, dass jedes Unternehmen freiwillig Gewinnchancen auslassen, nie aber die Verlustrisiken beseitigen kann. Wenn permanent auf Gewinnchancen verzichtet wird, fällt das Unternehmen irgendwann den Verlustrisiken zum Opfer¹⁵.

Eine maßvolle Gewinnpolitik nutzt auch dem Konsumenten wenig. Die fehlende Gewinnorientierung führt nämlich zu Reibungsverlusten, die bedeutender wiegen als die niedrigeren Preise. Die sich hieraus ergebenden Lasten hat letztlich der Steuerzahler zu tragen.

Wenn das Unternehmen permanent Verluste macht, ist zudem die Versuchung groß, die öffentliche Aufgabe mehr als sonst zu vernachlässigen, um den Verlust zu senken¹⁶. Eine schwache Finanzlage erlaubt die Verfolgung öffentlicher Zwecke zudem nur beschränkt. Aus diesen Gründen ist aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht den öffentlichen Unternehmen anzuraten, sich soweit wie möglich am Gewinnziel zu orientieren.

B. Die Diskussion um die Zweckmäßigkeit öffentlicher Unternehmen

I. Einleitung

Die zentrale Frage der Zweckmäßigkeit öffentlicher Unternehmen ist seit Jahrhunderten heftig umstritten zwischen dem Lager der ”Gemeinwirtschaftler” und dem der ”Marktwirtschaftler”. Die eine Extremposition würde lauten, dass der Verzicht auf öffentliche Unternehmen die Opferung öffentlicher Aufgaben zugunsten privatkapitalistischer Verhaltensweisen bedeute. Die andere Extremposition wäre, öffentliche Unternehmen nur als Sumpf öffentlicher Verschwendung zu betrachten. Im folgenden werden die einzelnen Argumente von Vertretern beider Lager untersucht und einander gegenüber gestellt.

Leider fehlt es fast gänzlich an empirischen Untersuchungen öffentlicher Unternehmen¹⁷, so dass die theoretischen Aussagen kaum überprüft werden können. Aber auch die theoretische Behandlung öffentlicher Unternehmen blieb bisher auf den Ausnahmefall ihres Einsatzes zur Bereitstellung öffentlicher Güter beschränkt. Die Betriebswirtschaftslehre der öffentlichen Unternehmen weist gegenüber der privater Unternehmen noch größere Defizite auf¹⁸.

Marktversagen bei der Befriedigung individueller Bedürfnisse ist der klassische Grund für öffentliche Wirtschaftstätigkeit. Wo es um möglichst hohe Ausbringungsmengen geht, stellen öffentliche Unternehmen selbst dann noch eine größere Menge öffentliche Güter bereit als private Unternehmen, wenn sie ineffizient produzieren¹⁹. Sie dienen insoweit dem öffentlichen Wohl besser als Privatunternehmen²⁰. Im Bereich öffentlicher Güter ist der Einsatz öffentlicher Unternehmen noch relativ unproblematisch, auch wenn sich bereits hier die Gefahr von Zielverschiebungen ergibt:

II. Die ökonomische Theorie der Unternehmensverfassung

Nach der ökonomischen Theorie der Unternehmensverfassung²¹ driften die Institutionen des Staates mit der Zeit von ihrer eigentlichen Zielsetzung ab und gehen ihren eigenen Zielen und den Zielen ihrer Beschäftigten nach. Darf ein öffentliches Unternehmen beispielsweise eine Vergütung für seine Leistungen verlangen, so wird es diese nicht auf dem mindesterforderlichen Niveau halten sondern wird vielmehr versuchen, das Ertragsmaximum zu erzielen. Wirtschaftswissenschaftlich betrachtet wird also tendenziell der Monopolgebührensatz erhoben.

Dieses Ergebnis deckt sich weitgehend mit den Erfahrungen über die Verhaltensweise staatlicher Institutionen²². Im Bereich der staatlichen Regulierung von Märkten hat die Theorie des Abdriftens unter dem Namen ”Capture-Theorie”²³ eine weitgehende empirische Fundierung erfahren.

Nach der ökonomischen Theorie der Unternehmensverfassung sollten öffentlichen Unternehmen möglichst wenige Instrumente zur Einnahmeerzielung eingeräumt werden. Ihre Finanzierung durch den Staat sollte vielmehr gerade dazu ausreichen, ihre Aufgaben (z.B. die Bereitstellung eines öffentlichen Guts) zu finanzieren. Ein höherer Mitteleinsatz müsste nach Möglichkeit unterbunden werden.

Das staatliche Neigung zur Einnahmenmaximierung ist nicht neu, nur werden heute nicht mehr Landesfürsten sondern ausgabefreudige Parlamente, Interessengruppen und Verwaltungen bedient. Da der Staat eine Monopolmacht im Bereich der Besteuerung hat, könnte er nach dieser Theorie allmählich zu einem unbezwingbaren Leviathan auswachsen, was die individuelle Freiheit gefährden würde²⁴. Wenn aber die Einnahmemaximierung als eine unumgängliche Nebenerscheinung des staatlichen Handelns akzeptiert werden muss, ist es besser, die Möglichkeit der staatlichen Einnahmenbeschaffung zu limitieren als darauf zu vertrauen, dass diese nur mäßig ausgeschöpft werden²⁵.

Ob die ökonomischen Theorie der Unternehmensverfassung zutreffend ist, wird allerdings bezweifelt²⁶. Kritiker entgegnen, sie stelle alle staatlichen Bediensteten unter Korruptionsverdacht und vereinfache unzulässig. In der Tat ist diese Theorie außer im Bereich der Regulierung empirisch noch nicht getestet worden. Von ihrer Richtigkeit kann daher nicht ohne weiteres ausgegangen werden, auch wenn die Lebenserfahrung für ihre Richtigkeit sprechen mag.

III. Die Theorie des staatlichen Finanzmanagements

Nach der Theorie des staatlichen Finanzmanagements²⁷ sollte der Staat unrentable öffentliche Unternehmen verkaufen und rentable Privatunternehmen kaufen, um maximalen Gewinn zu erzielen. Die Befolgung dieser Theorie könnte eine weitgehende Verstaatlichung der Privatwirtschaft nach sich ziehen, weil für den Staat als sicheren Schuldner die Kreditzinsen stets niedriger sind als für den privaten Investor.

Andererseits werden niedrigere Kreditzinsen durch die Ineffizienz der öffentlichen Unternehmen in gewissem Maße wieder aufgewogen, was letztendlich dazu führt, dass öffentliche Unternehmen nur dann entstehen, wenn ihr Finanzierungsbedarf außerordentlich hoch ist und der öffentliche Kapitalmarktbonus daher stärker zu Buche schlägt als die Produktivitätsprobleme. Dieses Ergebnis stimmt auch mit der historischen Erfahrung überein, z.B. beim Aufbau der deutschen Eisenbahnen.²⁸ Wenn diese Bedingungen nicht vorliegen, lässt sich aus der Theorie des staatlichen Finanzmanagements keine Rechtfertigung für den Einsatz öffentlicher Unternehmen ableiten.

IV. Die Theorie der Verfügungsrechte

Die in den USA entwickelte Theorie der Verfügungsrechte²⁹ (”property rights theory”) sieht die entscheidende Schwäche von öffentlichen Unternehmen in der Unveräußerlichkeit der Anteile an ihnen durch die Bürger. Diese haben keine Möglichkeit, Aktien öffentlicher Unternehmen zu verkaufen, wenn sie der Meinung sind, das Management wirtschafte schlecht.

Mangels Veräußerlichkeit lassen sich auch keine Ausschläge von Börsenkursen beobachten, die Außenstehenden als Indikator für die Qualität des Managements dienen könnten. Es kommt daher auch nicht zur Auswechselung eines schlechten Managements und damit zu einem marktgesteuerten Wettbewerb um Führungspositionen. Vielmehr bleiben ineffiziente Managements im Amt oder Führungspositionen werden nach politischen Kriterien vergeben. In beiden Fällen führt das zur Unwirtschaftlichkeit öffentlicher Unternehmen.

[...]

¹ Bartling/Luzius S. 4.

² Bartling/Luzius S. 9.

³ Bauer-Schmalenbach, S. 2; Kosiol, S. 19ff, 264ff.

⁴ Dülfer-Öffentliche Unternehmen, S. 70.

⁵ Woll, S. 635f.

⁶ Khayal, S. 15f.

⁷ von Loesch, S. 103f.

⁸ Adam Smith, Wealth of the Nations, 4. Buch, 9. Kapitel, übersetzt in Thiemeyer-Handwörterbuch, S. 526.

⁹ Chmielewicz-Öffentliche Unternehmen, S. 133.

¹⁰ Zipp S. 69.

¹¹ Bätz, S. 92.

¹² Nach Chmielewicz-Öffentliche Unternehmen, S. 138.

¹³ Wirtschaftslehre, S. 1ff.

¹⁴ Chmielewicz-Öffentliche Unternehmen, S. 147.

¹⁵ Chmielewicz-Öffentliche Unternehmen, S. 147.

¹⁶ Chmielewicz-Öffentliche Unternehmen, S. 149.

¹⁷ Eichhorn-Öffentliche Unternehmen, S. 221.

¹⁸ Khayal, S. 327.

¹⁹ Friedrich-Öffentliche Unternehmen, S. 40.

²⁰ Friedrich-Öffentliche Unternehmen, S. 40.

²¹ The Power to Tax.

²² Blankart-Öffentliche Unternehmen, S. 63.

²³ Stigler, S. 3-21.

²⁴ Blankart-Öffentliche Unternehmen, S. 65.

²⁵ Blankart-Öffentliche Unternehmen, S. 65.

²⁶ Himmelmann-Öffentliche Unternehmen, S. 73.

²⁷ Blankart-Öffentliche Unternehmen, S. 58ff.

²⁸ Backhaus-Öffentliche Unternehmen, S. 71.

²⁹ Vgl. Manne, S. 110-120.