Internationale Wettberwerbsordnung als Rahmen für 'Global Players'. Globaler Rechtsrahmen für Arbeit? Ordnungsfragen der internationalen Arbeitsorganisation ILO.

Gliederung

1. Einleitung: Die Friedenssicherung als arbeitsrechtliche Aufgabe

2. Die Struktur der ILO
2.1 Die Mitglieder der ILO
2.2 Die Organe der ILO

3. Die Internationalen Arbeitsstandards
3.1 Die Struktur der Internationalen Arbeitsstandards
3.2 Die Schlüsselbereiche

4. Die ökonomische Notwendigkeit der Internationalen Arbeitsstandards
4.1 Beispiel: Die Kinderarbeit
4.2 Beispiel: Die Mindestlöhne
4.3 Beispiel: Die soziale Absicherung und der Gesundheitsschutz

5. Die völkerrechtliche Verbindlichkeit der Internationalen Arbeitsstandards

6. Das Überwachungssystem der ILO

7. Resümee: Die Realisierbarkeit eines globalen Rechtsrahmens durch die ILO

Literaturverzeichnis

1. Die Friedenssicherung als arbeitsrechtliche Aufgabe

Die Internationale Arbeitsorganisation^[1] wurde 1919 gegründet und ist seit 1946 eine der bedeutendsten Spezial-Organisationen der UNO^[2]. Gemäß ihrem in der Präambel der Verfassung erklärten Grundsatz, dass der Weltfrieden auf Dauer nur auf sozialer Gerechtigkeit aufgebaut werden kann^[3], tritt die ILO für die globale Förderung der sozialen Gerechtigkeit durch verbesserte Arbeits- und Lebensbedingungen der Werktätigen und die Anerkennung der fundamentalen Menschenrechte ein.

Sie erarbeitet Internationale Arbeitsstandards in den Bereichen Beschäftigung und Arbeitsmarkt, Arbeitsbedingungen, Arbeitsschutz, Arbeitnehmer/ Arbeitgeberbeziehungen, soziale Sicherung, Berufsbildung und Arbeitsverwaltung^[4]. Dieses System von Übereinkommen und Empfehlungen soll einen globalen arbeitsrechtlichen Rahmen ermöglichen, innerhalb dessen alle Mitgliedsstaaten simultan ihre Arbeits- und Sozialpolitik reformieren können, ohne dadurch wettbewerbliche Schlechterstellung gegenüber ihren Mitbewerbern befürchten zu müssen^[5]. Die Schaffung eines internationalen Normenwerks als Leitlinie arbeits- und sozialpolitischer Entwicklungen sowie die Sicherstellung der Aktualisierung stellen die zentralen Ordnungsaufgaben der ILO dar^[6]. Im folgenden soll untersucht werden, ob und inwieweit durch die Verwirklichung dieser zentralen Ordnungsaufgaben ein globaler Rechtsrahmen für Arbeit durch die ILO realisiert werden kann.

2. Die Struktur der ILO

Seit dem Bestehen der ILO mußte die Struktur der Organisation der Entwicklung der Weltwirtschaft mehrfach entsprechend angepaßt werden.

2.1 Die Mitglieder der ILO

Wie in jeder anderen internationalen Organisation gehören der ILO die jeweiligen Staaten als Mitglieder an. In den ersten 40 Jahren ihres Daseins war die ILO eine Einrichtung der Industriestaaten und solcher Staaten, die sich auf dem Wege der Industrialisierung befanden^[7]. Dementsprechend war auch ihr Programm gestaltet. Ende der 50er und Anfang der 60er Jahre veränderte sich die Zusammensetzung der ILO zunehmend^[8]. Innerhalb von 30 Jahren verdreifachte sich die Zahl der Mitglieder, 1990 gehörten ihr 150 Staaten an. Die mitgliedsschaftliche Mehrheit der Dritte Welt Länder machte daraufhin deutlich, dass das Hauptaufgabenfeld der Organisation verändert werden müsste.^[9] Die Normengebung und die Übereinkommen mussten von nun an größere Flexibilität aufweisen, um die Entwicklungsländer miteinbeziehen zu können. Auch die zu diesem Zeitpunkt ins Leben gerufene „Technische Hilfe“^[10] für Entwicklungsländer, sollte die Berufsausbildung und Förderung von Gewerkschaften und Arbeitgeberorganisationen unterstützen^[11], um zunehmend Gleichklang zwischen sozialer und wirtschaftlicher Entwicklung herzustellen.

2.2 Die Organe der ILO

Die ILO verfügt über drei Hauptorgane, die Internationale Arbeitskonferenz^[12], den Verwaltungsrat und das Internationale Arbeitsamt.

Die Internationale Arbeitskonferenz entspricht weitgehend der Legislative demokratisch verfasster Staaten. Sie tritt mindestens einmal jährlich als Vollversammlung zusammen, in der jeder Mitgliedsstaat mit vier Vertretern repräsentiert ist: zwei Regierungsdelegierten, einem Vertreter der Unternehmen^[13] und einem Vertreter der Gewerkschaften^[14]. Es besteht keine echte Drittelparität, die Regierungen haben mit zwei Delegierten ein Vorrecht.

Dieses Prinzip der „Dreigliedrigkeit“^[15], bei denen sich die beiden Sozialpartner gegenüberstehen, während die Regierungsdelegierten eine umfassende staatliche Repräsentation darstellen, besitzt eine hervorgehobene Rolle in der Arbeitsgrundlage der ILO. Der Zusammenschluss privater und öffentlicher Interessen soll die Konsensbereitschaft der Gruppen bei der Umsetzung der Übereinkommen sicherstellen, da der Rechtsrahmen für Arbeit global nur realisiert werden kann, wenn innerstaatlich beide Sozialpartner, sowie weltweit die Regierungsvertreter untereinander konsensbereit sind^[16]. Diese Bereitschaft zu stärken stellt neben inhaltlichen Aufgaben der Internationalen Arbeitskonferenz ebenfalls eine organisatorische Ordnungsaufgabe der ILO dar. Durch die Internationale Arbeitskonferenz werden Programm und Haushalt der ILO festgelegt, es wird über die Übereinkommen und Empfehlungen beraten und diese werden verabschiedet^[17].

Der Verwaltungsrat stellt die Exekutive der ILO dar, er ist ebenfalls nach dem Dreigliedrigkeitssystem besetzt; die wirtschaftlich stärksten Mitgliedsstaaten haben jedoch größere Stimmmacht^[18]. Die übergeordnete Stellung der Industrienationen kann damit begründet werden, dass sie es sind, die die finanzielle Sicherung der Organisation übernehmen und für die globale Umsetzung der Standards verstärkt Rechnung tragen^[19]. Der Verwaltungsrat erstellt insbesondere den Haushaltsplan und bereitet für die

Internationale Arbeitskonferenz Übereinkommen und Empfehlungen zur Diskussion vor.

Das Internationale Arbeitsamt ist administrativer und technischer Apparat der ILO^[20].

3. Die Internationalen Arbeitsstandards

Für die zentrale Ordnungsaufgabe der ILO, einen globalen Arbeitsrechtsrahmen zu schaffen, ist die Erarbeitung der Internationalen Arbeitsstandards unerlässlich^[21]. Zunächst ist der Begriff „Standard“ mit Bezug zu den Internationalen Arbeitsstandards der ILO zu klären. Hier wird im folgenden an die Menschenrechtsstandards angeknüpft, da das völkerrechtliche Standard-Verständnis, das unter „Standard“ nur rechtsverbindliche Normen versteht, zu eng greifen würde. Mit Bezug zum Völkerrecht dürften nur bereits ratifizierte Übereinkommen als „Standards“ bezeichnet werden. Dies würde der Auffassung der ILO entgegen stehen, die auch die Heranführung an eine Ratifizierung durch Empfehlungen als standardsetzende Tätigkeit empfindet^[22].

Demnach wird hier der Begriff der ILO-Standards als rechtlich nicht verbindlicher Verhaltensmaßstab mit Harmonisierungsfunktion verstanden. Durch die Standards sollen Ziele und Programme formuliert und damit an die Staaten appelliert werden, ihre innerstaatliche Rechtsprechung entsprechend anzupassen. Der im folgenden verwendete Standardbegriff bezieht sich daher auf alles, was im Rahmen der ILO der Vorbereitung, Schaffung, Ergänzung, Definition und Interpretation von arbeitsrechtlichen Grundsätzen zum Zwecke eines globalen Arbeitsrechtsrahmens dient.

Es stellt sich nun die Frage, inwieweit eine einheitliche Zielsetzung der Staaten in ihrer Arbeitspolitik durch Arbeitsstandards erreicht werden kann. Dafür muss eine stufenweise Anwendbarkeit zum Zwecke der Standardisierung möglich sein^[23]. Die Internationalen Arbeitsstandards der ILO erheben den Anspruch, global interpretierbar zu sein^[24]. Um dies zu erreichen und dabei den unterschiedlichen wirtschaftlichen Entwicklungsstufen der Mitgliedsstaaten gerecht zu werden, handelt es sich um Mindeststandards^[25]. Den Ansatz verschiedene Standards für verschiedene Regionen der Welt zu entwickeln, weist die ILO kategorisch zurück, „..no sub-standards for sub-humans“^[26]. Letztendlich würde auch eine „Mehrfachsetzung“ von Standards der Aufgabe der ILO, einen globalen arbeitsrechtlichen Rahmen zu schaffen, völlig entgegenstehen^[27]. Die Mehrfachsetzung würde verschiedene Geschwindigkeiten der durch die Ratifizierungen der Übereinkommen ausgelösten arbeitsrechtlichen Entwicklungen herbeiführen, und so ohnehin bestehende Unterschiede eher verschärfen^[28].

3.1 Die Struktur der Internationalen Arbeitsstandards

Die Verfassung der ILO sowie die später erfolgte Erklärung von Philadelphia^[29] begründen die Grundstruktur der Internationalen Arbeitsstandards. Die arbeitsrechtliche Normensetzung wird besonders durch die Übereinkommen und Empfehlungen aber auch durch Resolutionen und Deklarationen betrieben^[30].

Übereinkommen sind Rechtsinstrumente zur Schaffung internationaler Verpflichtungen der Mitgliedsstaaten^[31]. Sie erhalten erst nach Ratifizierung durch die Mitgliedssaaten eine bindende Rechtswirkung. Die Mitgliedschaft selbst übt keinerlei Verpflichtung zur Ratifizierung der Übereinkommen aus. Allerdings müssen in jedem Fall die Regierungen der Mitgliedsländer die durch die Internationale Arbeitskonferenz verabschiedeten Übereinkommen ihren zur Durchführung bestimmten innerstaatlichen Stellen zuführen, darüber hinaus unterstehen sie dem völkerrechtlichen Überprüfungsverfahren^[32].

[...]

^[1] Im folgenden mit ILO, „International Labour Organization“, bezeichnet.

^[2] Vgl.: Alcock, S. 19; Dupuy, S. 495; siehe auch „Information Leaflet der ILO“ unter

http://www.ilo.org/public/english/bureau/inf/leaflet/page1.htm, Abruf vom 08.07.00; Schaub S. 497; Seidl-Hohenveldern, S. 196; Senghaas-Knobloch, S. 4ff; Voegeli, S. 31; Zöllner/ Loritz, S. 143.

^[3] ; „A Contribution to lasting peace“ unter http://www.ilo.org/public/english/standards/norm/whyneed/peace.htm ,
Abruf vom 22.09.00; Adamy/ Bobke/ Lörcher in Däubler/ Kittner/ Lörcher, S. 179; „ILO History“ unter
http://www.ilo.org/public/english/about/history.htm, Abruf vom 21.09.00; Körner-Dammann, S. 30; siehe auch Präambel der ILO.

^[4] Adamy/ Bobke/ Lörcher in Däubler/ Kittner/ Lörcher, S. 179ff.; vgl. Präambel der ILO; Sengenberger, S. 57.

^[5] Siehe dazu Basedow, FAZ vom 15.07.00, S. 14; „ILO History“ unter
http://www.ilo.org/public/english/about/history/htm, Abruf vom 21.09.00; „Information Leaflet der ILO“ unter
http://www.ilo.org/english/bureau/inf/leaflet/page4.htm, Abruf vom 08.07.00.

^[6] siehe „Humane Conditions of Labour“ unter
http://www.ilo.org/public/english/standards/norm/whyneed/lbrcomp.htm, Abruf vom 22.09.00; IAA, S. 1ff;
Muhr in Däubler/ Bobke/ Kehrmann, S. 699; „Sollten Sozialstandards mit Sanktionen durchgesetzt werden?“,
WISU 1998, S. 738.

^[7] Dazu Adamy/ Bobke/ Lörcher in Däubler/ Kittner/ Lörcher, S. 151; Deutschland/ Deutschland, S. 17ff.

^[8] So auch Deutschland/ Deutschland, S. 39; Körner-Dammann, S. 31.

^[9] Vgl. Muhr in Kissel, S .91; Senghaas-Knobloch, S. 51; v. Eynern in Flechtheim/ v. Gablentz, S. 49.

^[10] Der Begriff „Technische Hilfe“ wird in der Literatur auch synonym mit den Begriffen „Technical assistance“ und „Technical coorperation“ sowie „Technische Zusammenarbeit“ verwendet; siehe auch Elliott, S. 5; Senghaas-Knobloch, S. 49.

^[11] Siehe dazu „International Labour Standards and Human Rights“ unter http://www.itcilo.it/english/ils/index.htm, Abruf vom 20.09.00; Körner-Dammann, S. 33; Muhr in Kissel, S. 91.

^[12] In der Literatur auch als „Weltparlament der Arbeit“ bezeichnet; siehe auch „The International Labour Conference” unter http://www.ilo.org/public/english/standards/relm/ilc/index.htm, Abruf vom 21.09.00.

^[13] Gemäß Verfassungstext „Arbeitgeber“.

^[14] Gemäß Verfassungstext „Arbeitnehmer“; Adamy/ Bobke/ Lörcher in Däubler/ Kittner/ Lörcher, S. 152; Deutschland/ Deutschland, S. 19; Muhr in Kissel, S. 92; Zöllner/ Loritz, S. 143.

^[15] Auch mit “Tripartismus” bezeichnet; vgl. Gyasi, S. 117; Körner-Dammann, S. 31; „The Structure of the ILO“ unter http://www.ilo.org/public/english/depts/fact.htm, Abruf vom 21.09.00.

^[16] Vgl. Gyasi, S. 113; “How employers`and workers`organizations are involved in the adoption of standards” unter http://www.ilo.org/public/english/standards/norm/comefrom/tripart.htm, Abruf 23.09.00; IAA, S. 6; Imber, S. 42;
v. Eynern in Flechtheim/ v. Gablentz, S. 40.

^[17] So auch Adamy/ Bobke/ Lörcher in Däubler/ Kittner/ Lörcher, S. 152; Gyasi, S. 118.

^[18] Vgl. Deutschland/ Deutschland, S. 23ff.; Gyasi, S. 119ff.; „The Structure of the ILO“ unter
http://www.ilo.org/public/english/depts/fact.htm, Abruf vom 21.09.00.

^[19] Siehe auch Imber, S. 42; Körner-Dammann, S. 32; Muhr in Kissel, S.89; Voegeli, S.35.

^[20] Adamy/ Bobke/ Lörcher in Däubler/ Kittner/ Lörcher, S. 153; Schneider, S. 33; Voegeli, S.36.

^[21] Vgl. Adamy/ Bobke/ Lörcher in Däubler/ Kittner/ Lörcher, S. 153; Däubler, S. 122; Gyasi, S. 125; Klotz, BArbBl. 1973, S.499; Muhr in Kissel, S. 94; Sengenberger, S. 57; Urmoneit, S.58.

^[22] Vgl. Körner-Dammann, S. 25ff; Urmoneit, S. 58, 75.

^[23] Vgl. Birk, S. 366; Senghaas-Knobloch, S. 31.

^[24] Siehe dazu “Characteristics of International Labour Standards” unter

http://www.ilo.org/public/english/standards/norm/whatare/charact/index.htm, Abruf vom 22.09.00; IAA, S. 14.

^[25] Birk, S. 365; Engelen, S. 12; Gyasi, S. 127; Urmoneit, S. 68ff.

^[26] Siehe dazu “Characteristics of International Labour Standards” unter

http://www.ilo.org/public/english/standards/norm/whatare/charact/index.htm, Abruf vom 22.09.00; Gyasi, S. 143ff.;
Langhammer, S. 8.

^[27] Vgl. Gyasi, S. 142; Urmoneit, S. 69.

^[28] Birk, S. 360, 362.

^[29] Vgl. Adamy/ Bobke/ Lörcher in Däubler/ Kittner/ Lörcher, S. 150; Urmoneit, S. 70.

^[30] Siehe dazu IAA, S. 11; Ostrop, S. 208; “The Model Use of International Labour Standards” unter http://www.ilo.org/public/english/standards/norm/howused/model/index.htm, Abruf vom 23.09.00.

^[31] So auch Gyasi, S. 126; Stern/ Sachs, S. 259.

^[32] Adamy/ Bobke/ Lörcher in Däubler/ Kittner/ Lörcher, S. 154; Gyasi, S. 135, 307; Körner-Dammann, S. 40; Muhr in Kissel, S. 95; Senghaas-Knobloch, S. 48.