Marktliche statt bürokratische Steuerung der Verwaltung? - New Public Management als Alternative zum Bürokratiemodell

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Funktionen und Aufgaben der öffentlichen Verwaltung

3. Organisation der traditionellen Verwaltung - das Bürokratiemodell

4. Grenzen der Weberschen Bürokratie – Warum eine Verwaltungsreform?

5. Grundlagen und Definition des New Public Management

6. Ziele des New Public Management
6.1. Kundenorientierung
6.2. Leistungs-/Wirkungsorientierung
6.3. Qualitätsorientierung
6.4. Wettbewerbsorientierung
6.4.1. New Public Management und Privatisierung

7. Zum Modernisierungsrückstand in Deutschland

8. Zusammenfassende Thesen

1. Einleitung

Ausgangspunkt dieser Hausarbeit ist die Darstellung von Funktionen und Aufgaben der öffentlichen Verwaltung (Kapitel 2). Anschließend soll das Bürokratiemodell, nach dem die traditionelle Verwaltung organisiert und konzipiert ist, näher erläutert werden (Kapitel 3), bevor auf dessen Grenzen in der heutigen Zeit und den sich daraus ergebenden Modernisierungsbedarf eingegangen wird (Kapitel 4). Das fünfte Kapitel beschäftigt sich mit den Grundlagen des New Public Management, die vier wesentlichen strategischen Ziele dieser Bewegung sollen im darauffolgenden Kapitel verdeutlicht werden (Kapitel 6). Auf den Modernisierungsrückstand in Deutschland wird in Kapitel 7 eingegangen, zusammenfassende Thesen schließen diese Arbeit ab (Kapitel 8).

2. Funktionen und Aufgaben der öffentlichen Verwaltung

„Öffentliche Verwaltung ist vom Ansatz her darauf ausgerichtet, als Instrument in der Hand einer politisch legitimierten Spitze einen vorgegebenen politischen Willen zuverlässig, kontrollierbar und wirksam auszuführen.“^[1]

Vielfach wird der materielle Verwaltungsbegriff negativ bestimmt, indem der Verwaltungsfunktion das zugerechnet wird, was nicht zur Gesetzgebung, Regierung oder Judikative gehört. Im Unterschied zur Legislative und Exekutive, die als abstrakt generelle und leitende Staatstätigkeiten bezeichnet werden können, besteht Verwaltung in der konkreten, auf den Einzelfall bezogenen Erfüllung öffentlicher Aufgaben, wobei sie die von Gesetzen und Programmen eingeräumten Handlungsmöglichkeiten realisiert. Anders als die Gerichte, ist sie nicht nur kontrollierend, sondern auch gestaltend tätig und hat neben der Rechtmäßigkeit auch die Zweckmäßigkeit ihres Handelns zu beachten.

Als überholt muss heute die Auffassung gelten, dass sich die Verwaltungstätigkeit auf den Vollzug im Sinne der strikten Ableitung von Handlungen aus Gesetzen beschränkt. Zwischen der Legislative und der Verwaltung besteht keine hierarchische Beziehung, letztere ist vielmehr als eigenständiger Funktionsbereich zu kennzeichnen. Die Verwaltung bereitet einerseits Gesetze vor (politikvorbereitende Verwaltung), zum anderen richtet sich ihre Tätigkeit auf die Lösung von konkreten Problemen bzw. auf die Erbringung von Leistungen, indem sie auf der Grundlage der gesetzlich und politisch definierten Ziele, Kompetenzen und Instrumente Handlungsmöglichkeiten entwickelt, Alternativen abwägt, Interessenkonflikte bewältigt und Entscheidungen trifft (Verwaltung als „policy-making“).

Der materielle Verwaltungsbegriff kann über diese abstrakte Funktionsbestimmung hinaus durch die systematische Erfassung der Verwaltungsaufgaben präzisiert werden. Vielfach wird eine solche Systematik aus der historischen Entwicklung begründet. Dabei wird angenommen, dass die öffentliche Verwaltung nach dem Ende des Absolutismus vorwiegend Ordnungsaufgaben erfüllte, mit dem Aufbau des Sozialstaates Leistungsaufgaben übernahm und sich schließlich im Wohlfahrtsstaat mit Vorsorge, Planung und entwicklungsfördernden Aufgaben zu befassen hatte:

Der ordnenden Verwaltung obliegt es, gesetzliche Ge- und Verbote zu konkretisieren, ihre Einhaltung zu überwachen sowie die Zuordnung individueller Rechte im Einzelfall zu regeln. Sie bildete sich mit der Entwicklung des liberalen Rechtsstaats als eigener Verwaltungszweig heraus, nachdem sie bis dahin Teil der umfassend verstandenen „policey“ war. Leistende und entwicklungsfördernde Tätigkeiten, die schon im absolutistischen Staat bedeutend waren, wurden allerdings nicht zurückgedrängt, sondern auf die dezentralen Ebenen des Staates verlagert.

Die leistende Verwaltung stellt Einrichtungen, Güter und Dienste bereit, die nicht privat produziert werden. Neben der Infrastrukturversorgung handelt es sich um Leistungen, die soziale Disparitäten verringern (Transferleistungen) oder individuelle Lebensbedingungen und –chancen verbessern sollen (Dienstleistungen). Wurden diese Aufgaben bis ins 19. Jahrhundert noch vorwiegend durch gemeinnützige Vereinigungen, Verbände und Institutionen der Selbstverwaltung erfüllt, so hat heute die staatliche Verwaltung weitgehend die Verantwortung hierfür übernommen.

Entwicklungssteuernde und –fördernde Aufgaben wuchsen der Verwaltung in dem Maße zu, wie erkennbar wurde, dass der Markt und andere Prozesse gesellschaftlicher Selbststeuerung eine Eigendynamik entfalten, die temporär oder auf Dauer unerwünschte Folgewirkungen erzeugt und künftige Optionen beeinträchtigt. Der Staat reagierte hierauf, indem er die Verwaltung mit einer breiten Palette entwicklungslenkender Instrumente ausstattete und planende sowie präventive Maßnahmen einführte.

3. Organisation der traditionellen Verwaltung - das Bürokratiemodell

„Die reinste Form legaler Herrschaft ist die Bürokratie“.^[2]

Unter Bürokratien werden insbesondere staatliche Organisationen und Organisationsformen verstanden, deren Strukturen sich nicht am Markt orientieren, sondern den von Max Weber identifizierten Charakteristiken folgen (s.u.).

Die öffentlichen Verwaltungen der europäischen Staaten sind als Bürokratien organisiert und konzipiert. Im allgemeinen Sprachgebrauch wird Bürokratie nicht wertfrei als Form der Verwaltungsstruktur verstanden, sondern als abwertende und sogar anklagende Beschreibung der negativen Merkmale der Verwaltung verwendet. Unzulänglichkeiten und Entartungen, die sich in den bürokratisch organisierten Verwaltungen festgesetzt und verbreitet haben, sind Ursache für diese negative Bewertung.

Max Weber, der anfangs des 20. Jahrhunderts eine umfangreiche Untersuchung der bürokratischen Verwaltungen durchführte, beschrieb ihre Funktionsweise im wesentlichen durch folgende Merkmale:^{[3] [4]}

Es besteht eine strenge Kompetenzordnung, welche durch generelle Normen festgelegt wird (Spezialisierung). Jedes Amt ist fest in eine Hierarchie eingebunden, wobei die Rechte und Pflichten der einzelnen Ämter und Amtsinhaber genau umschrieben sind. Die Amtsführung beruht auf dem Grundsatz der Schriftlichkeit, der weitgehenden Trennung von Amtstätigkeit und Privatsphäre des Amtsinhabers und der Unterscheidung zwischen Privateigentum und Verwaltungsmittel. Jedes Amt setzt Fachqualifikation voraus und erfordert daher eine generell geregelte Ausbildung und Beurteilung des Amtsinhabers (Professionalisierung). Ein Amt wird hauptamtlich ausgeführt. Karrierelaufbahnen verlaufen schematisch aufgrund des Dienstalters. Der Beamte bzw. die Beamtin muss sich bei der Aufgabenerledigung an ein vorgegebenes System von Regeln halten, welche ein geregeltes Verfahren sicherstellen (Formalisierung).

Die primäre Stärke der Bürokratie als Organisations- und Herrschaftsform, lag für Max Weber neben der Stabilität, in der überlegenen Effizienz, die auf Zweckrationalität und technischer Leistungsfähigkeit beruht. Gefahren für das Bürokratiemodell sah Weber in der Überformalisierung, Übersteuerung und Überregelung einer bürokratischen Organisation.

Was man heute unter dem Begriff der Weberschen Bürokratie versteht, ist weder eine Erfindung Webers, noch eine von ihm propagierte Lehre. Vielmehr ist es das Ergebnis seiner empirischen Untersuchungen, welche in einer idealisierten Darstellung zu einem Modell der Verwaltung führen, das Weber als rationalen bürokratischen Idealtypus bezeichnete. Diese Methode der verstehenden Soziologie – die Bildung eines Idealtypus – erlaubt es, die Realität vor dem Hintergrund eines Referenzmodells zu beschreiben.

4. Grenzen der Weberschen Bürokratie – Warum eine Verwaltungsreform?

Die Webersche Ausprägung der öffentlichen Verwaltung mit den oben aufgeführten Schwerpunkten stößt in der heutigen Zeit einer zunehmend dynamischen Umwelt, die auch von der Verwaltung immer höhere Anpassungsfähigkeit verlangt, an ihre Grenzen. „Zeiten weitreichender Umstrukturierungen von Wirtschaft und Gesellschaft sind zugleich Zeiten grundsätzlicher struktur- und ordnungspolitischer Umorientierung in Staat und Verwaltung.“^[5] Stabilität, wie sie die Webersche Bürokratie bewusst erreichen und erhalten wollte, hat in ihrer Bedeutung für die Qualität der Verwaltung abgenommen: Inflexibilität gegenüber der Umwelt, desinteressierte und bürokratische Verhaltensweisen der MitarbeiterInnen, Entmenschlichung der Organisation, vor allem in den unteren Hierarchiestufen^[6] wirken sich verheerend auf die Leistungsfähigkeit der Verwaltung aus. Diese Schwächen und Entartungen der Bürokratien führen zu vermehrten Aufrufen, die bürokratisch organisierten Verwaltungen an ein Muster auszurichten, das unserer Zeit angemessener ist und andere Schwerpunkte setzt. Dabei soll wirtschaftlichen Aspekten eine höhere Bedeutung zugemessen werden. Aspekte, die im bisherigen bürokratischen Modell bedeutend waren, sollen auch weiterhin ihren Platz haben. So muss eine wirkungsorientierte Verwaltung – wie sie das New Public Management zu erreichen versucht - nach wie vor im Einklang mit unserem demokratischen politischen System stehen. Das Prinzip der Rechts- und Ordnungsmäßigkeit als Errungenschaft und Charakteristikum eines Rechtsstaates soll ebenfalls nicht untergehen. Lediglich die Allgegenwart und die einheitliche Ausgestaltung, die dieses Prinzip in den meisten Bürokratien erreicht hat, gilt es, in ein ausgewogenes Verhältnis zu den anderen Anliegen zu stellen, und damit den Einfluss von demokratischer Politik, Wirtschaftlichkeit und Wirkungsorientierung zu stärken.^[7]

[...]

^[1] Rudzio, W. (2000), S. 29

^[2] Weber, M. (1972), S. 126

^[3] Kieser, A. (2001), S. 48f.

^[4] Weber, M. (1985), S. 551f.

^[5] Naschold, F./Bogumil, J. (1998), S. 19

^[6] Frey, H.-E. (1994), S. 25

^[7] Reinermann, H. (1993), S. 2