Zum "Agreement for Cooperation between the Government of the United States of America and the Government of India concerning peaceful uses of nuclear energy (123 Agreement)"

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Kontext
1.2 Agend

2. Das 123 Agreement vor dem Hintergrund der bisherigen indisch-amerikanischen Beziehungen
2.1 Die indisch-amerikanischen Beziehungen von 1945-1991
2.2 Die indisch-amerikanischen Beziehungen von 1991-1998
2.3 Die indisch-amerikanischen Beziehungen von 1998 bis heute
2.4 Motive und Beispiele für die aktuelle Kooperation

3. Inhalte der maßgeblichen Vertragswerke
3.1 Bestimmungen des Hyde Act
3.2 Bestimmungen des 123 Agreement

4. Reaktionen auf das 123 Agreement
4.1 Untrennbarkeit der zivilen und militärischen Nutzung…
4.2 Indiens Sonderbehandlung und die weltpolitischen Folge…
4.3 Indiens Sonderbehandlung und die rechtstechnischen Fragen
4.4 Kritik an den Bestimmungen des Hyde Act…
4.5 Kritik an den Bestimmungen des 123 Agreement
4.6 Kritik an der Verhandlungsführung und an mangelnder demokratischer Legitimität

5. Ergebnisse: Analyse und Bewertung…
5.1 Die historische Dimension und die noch ausstehende Implementierung
5.2 Das 123 Agreement und die Frage der Nonproliferation.
5.3 Das 123 Agreement und der indische Status in der internationalen Politik
5.4 Die Leerstellen des 123 Agreement und seine Verschränkung mit dem Hyde Act
5.5 Fazit

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

1.1 Kontext

In dem Hauptseminar zur Internationalen Politik im Sommersemester 2007 beschäftigten wir uns mit „Indien und Pakistan. Die Beziehungen beider Staaten und ihre Rolle in der internationalen Politik.“ Hierzu untersuchten wir im einzelnen die innenpolitischen Grundlagen der Außenpolitik beider Staaten, die Geschichte ihrer Koexistenz und Konfrontation sowie ihre Beziehungen zu den zentralen internationalen Akteuren. Die Beziehungen zu der einzig verbliebenden Supermacht - zu den USA mit ihrer singulären Machtfülle in der politischen, wirtschaftlichen, militärischen und geostrategischen Sphäre - ist für beide Staaten von größter Bedeutung. In die US-indischen Beziehungen ist in jüngster Zeit große Bewegung geraten: Seit 2005 bemühen sich US-Präsident George W. Bush und der indische Premierminister Manmohan Singh um einen Kooperationsvertrag, der Indien den Zugang zu kommerziell nutzbarer Nukleartechnologie sichern und damit zugleich den Grundstein für eine zukünftig sehr viel breitere und stabilere US-indische Partnerschaft legen soll. Als weitere Gegenleistung soll Indien sein Atomprogramm unter die Aufsicht der Internationalen Atomenergieorganisation (International Atomic Energy Agency, IAEA) stellen.

Die Bemühungen um ein derartiges Abkommen mündeten am 3.8.2007 in die Veröffentlichung eines Vertragswerkes, auf den sich beide Seiten mit jahrelangem Vorlauf (s. Kap. 2.3) und nach monatelangen Verhandlungen schließlich geeinigt hatten. Dieser Vertrag, der noch nicht in Kraft ist (s. Kap. 5.1), ist das im Titel genannte „Agreement for Cooperation between the Government of the United States of America and the Government of India concerning peaceful uses of nuclear energy (123 Agreement)”, das ich künftig in der gängigen Kurzfassung als „123 Agreement“ bezeichnen werde.¹

In Indien ist das 123 Agreement heftig umstritten, vor allem weil man sich um die Unabhängigkeit der eigenen Außenpolitik und des eigenen militärischen Atomprogramms sorgt. In den USA ist die Kritik nicht minder laut, hier vor allem, weil man die Bemühungen um nukleare Nichtverbreitung (Nonproliferation) gefährdet und das 123 Agreement im Konflikt mit Vorgaben sieht, denen man im Rahmen des AEA und des Nichtverbreitungsvertrag (Non Proliferation Treaty, NPT) unterliegt. Denn Indien hat zwar Atomwaffen getestet, gilt aber nach wie vor offiziell, laut Beschluss der fünf NPTAtomwaffenstaaten, als „Nichtatomwaffenstaat“.

„Notwithstanding their nuclear tests, India and Pakistan do not have the status of nuclear-weapon States” (Acharya / Dhavan 2007:sec.4.8)

Der US-Kongress hat daher 2006 ein neues nationales Gesetz erlassen, den "Henry Hyde United States-India Peaceful Atomic Energy Cooperation Act", kurz „Hyde Act“. Dieser hat die gesetzlichen Grundlagen geschaffen, um das 123 Agreement mit Indien trotz der restriktiveren Bestimmungen des AEA zu ermöglichen.

1.2 Agenda

Um das 123 Agreement in seiner ganzen Bedeutung - in seiner historischen Dimension und seinen Konsequenzen für die Nonproliferationspolitik, seinen praktischen Konsequenzen für die Sicherheit, Zusammenarbeit und Entwicklung der USA, Indiens und ganz Asiens, sowie seiner Einbettung in die maßgeblichen US-Gesetze - verstehen zu können, werden verschieden Vorarbeiten vonnöten sein:

Ich gebe zunächst einen Überblick über die US-indischen Beziehungen seit dem 2. Weltkrieg, mit besonderem Fokus auf ihre Sicherheits- und Nuklearpolitik, sowie einen Einblick in die Motive, welche die indische und amerikanische Seite haben, diesen Atomdeal einzugehen (Kap. 2). Dann stelle ich die Inhalte des Hyde Act und des 123 Agreement mit Schwerpunktsetzung auf die besonders kritischen Punkte vor (Kap. 3). Anschließend werde ich die Kritik referieren, die von beiden Seiten an diesen Verträgen geäußert wird (Kap. 4), um auf dieser Basis dann zu einer Bewertung zu gelangen (Kap. 5).

2. Das 123 Agreement vor dem Hintergrund der bisherigen indisch- amerikanischen Beziehungen

2.1 Die indisch-amerikanischen Beziehungen von 1945-1991

Die Geschichte der US-indischen Beziehungen seit 1945 ist eine sehr wechselvolle. Direkt nach dem Zweiten Weltkrieg unterstützten die USA zwar verbal die Unabhängigkeitsbestrebungen Britisch-Indiens (Tellis 2006:231-32, Rothermund 2002: 114), doch überwog im Letztentscheid die Rücksichtnahme auf den wichtigen Bündnispartner Großbritannien (Mishra 2005:82). Seitdem Indien seine Unabhängigkeit 1947 erfolgreich errungen hat, ist sie stets der rote Faden, um nicht zu sagen die Heilige Kuh, indischer Politik geblieben. Das Ziel einer souveränen, von Bündnissen unabhängigen Außenpolitik manifestierte sich während der gesamten Zeit des Kalten Krieges in der von Nehru geprägten Politik des „non-alignment“, der Blockfreiheit jenseits des sowjetischen und US- amerikanischen Lagers. Indien, gemeinsam mit Jugoslawien und Ägypten, gehörte zu den Gründungsvätern und war maßgeblicher Initiator der „Bewegung der Bündnisfreien“ (Rothermund 2002:111, Ihlau 2006:129). Völlige Bündnisfreiheit, Politik im luftleeren Raum, so als ob die Ost-West-Konfrontation nicht existiere, erwies sich indes schnell als illusorisch. Wegen ihres antiimperialistischen Impetus intensivierten die meisten der Blockfreien ihre Beziehungenen zur Sowjetunion mehr als zum westlichen Lager (Ihlau 2006:130). Der Wunsch nach Unabhängigkeit war indes auch nach Innen, für Indiens Wirtschaftspolitik bestimmend. Das Ziel hieß Autarkie, Indien sollte auch wirtschaftlich auf Außenkontakte nicht angewiesen sein, und der Weg dahin waren zentral erarbeitete Fünfjahrespläne. Diese indische Planwirtschaft war nicht sehr erfolgreich, sondern brachte eine Überhand nehmende Bürokratie hervor, die die Armut eher verwaltete, als dass sie sie beseitigte (Tellis 2006:238). Die USA hatten für die indische Suche nach ihrem eigenen Weg im Innern, irgendwo zwischen Kapitalismus und Sozialismus, wenig Verständnis; umso mehr verunsicherte sie die indische non-alignment-Politik (Ihlau 2006:126). Amerika hatte sich im Laufe der 1950er Jahre auf seinen anti-kommunistischen Kreuzzug begeben (Tellis 2006:232) und neigte dazu, im Glauben an die eigene moralische Überlegenheit, alle als Feinde anzusehen, die sich nicht ausdrücklich zu ihm bekannten.

„The Indian desire for nonalignment was viewed occasionally in the United States as a form of moral indifference in the struggle between good and evil.” (ebd.:237) Pakistan, der Intimfeind Indiens, den die USA seit seiner Existenz vor allem als wichtigen Frontstaat gegen den Kommunismus wahrnahmen, zierte sich weniger und schloss 1954/55 Bündnisverträge mit den USA ab (Mishra 2005:82). Die US-indischen Beziehungen zwischen 1947 und 1965 waren also nicht eben enthusiastisch, aber auch nicht die schlechtesten: Die USA lieferten Waffen, waren der größte Geber von Entwicklungshilfe und stellten sich im Chinesisch-Indischen Grenzkrieg von 1962 auf die Seite Indiens (Tellis 232). 1963 handelten beide Staaten zum ersten Mal ein 123 Agreement aus, in dessen Folge die ersten Atomkraftwerke Indiens mit kanadischer und US-amerikanischer Hilfe in Tarapur, im indischen Bundesstaat Maharashtra entstanden (Bengelsdorf / McGoldrick / Scheinman 2005:2, vgl. auch Embassy 1963). Zwar hatte Indien seit jeher vehement die weltweite nukleare Abrüstung postuliert und dazu 1965 auch konkrete Pläne vorge]legt (Ihlau 2006:129, Acharya / Dhavan 2007:section 3.8). Doch angesichts der Wirkungslosigkeit dieser Appelle und angesichts der ersten chinesischen Atombombe 1964 sah sich auch Indien genötigt, ein eigenes militärisches Atomprogramm aufzulegen, welches seinen vorläufigen Höhepunkt in dem ersten indischen Atomwaffentest von 1974 fand (Acharya / Dhavan 2007:sec.3.8, Ihlau 2006:130). Dieser Test erfolgte zu einem Zeitpunkt, an dem das Thema der nuklearen Nonproliferation ganz weit oben auf der Washingtoner Agenda stand - gerade einmal vier Jahre zuvor hatten die USA den NPT initiiert. Der NPT unterscheidet zwischen Atomwaffenstaaten² und Nichtatomwaffenstaaten, denen er unterschiedliche Regeln auferlegt. Die Atomwaffenstaaten dürfen, kurz gesagt, keinem Nichtatomwaffenstaat zu dieser Waffe verhelfen. Unterzeichnende Nichtatomwaffenstaaten verzichten auf das Recht, Atomwaffen zu besitzen und haben im Gegenzug das Recht auf Unterstützung durch die Atomwaffenstaaten beim Aufbau einer zivilen Atomindustrie. Diese unterliegt anschließend der Überwachung durch IAEA-Mitarbeiter, um zu verhindern, dass vorgeblich zivile Atomanlagen für militärische Zwecke missbraucht werden (IAEA 1970). Die von dem NPT intendierte Konservierung des damaligen status quo einer privilegierten Stellung der fünf Atommächte war in Neu Delhi von jeher auf entschiedene Ablehnung gestoßen. Die Inder sahen in dem NPT - durchaus nachvollziehbar - eine ungerechte Diskriminierung zwischen „nuclear haves and havenots“ (Acharya / Dhavan 2007:sec.4.15) und eine imperialistische Bevormundung durch die Mächtigen dieser Welt, in einem Worte: eine „nuclear apartheid“ (Singh 1998). Die Inder haben den NPT nie unterschrieben und wurden folglich auch nicht vertragsbrüchig, als sie 1974 testeten. Allerdings verstießen sie aller Wahrscheinlichkeit nach gegen das 1963er 123 Agreement „by using a Canadian-supplied reactor and U.S.-supplied heavy water to conduct its 1974 nuclear bomb test“ (Kimball / McGoldrick 2007:1). Für die Amerikaner war dieser Test so oder so der Sündenfall, den sie unbedingt hatten vermeiden wollen, um zu verhindern, dass weitere Staaten nukleare Ambitionen entwickelten. Sie reagierten mit Wirtschaftssanktionen (Mishra 2005:82) sowie mit der Ratifizierung eines neuen Gesetzes: Der „Nuclear Non-Proliferation Act“ von 1978 ist eine Erweiterung des AEA und besagt - unter anderem - im Hinblick auf US-Zusagen, andere Nationen mit nuklearem Brennstoff zu versorgen:

„The fuel assurances contemplated by this section shall be for the benefit of nations that (…) accept IAEA safeguards on all their peaceful nuclear activities, do not manufacture or otherwise acquire any nuclear explosive device”. (NNPA 1978:sec.104d).

Daraufhin stellten die USA die Versorgung der Atomanlagen von Tarapur mit Brennstoff ein (Ruppe 2006:3). Spätestens seit 1974 existierten also drei zentrale Problemfelder, welche engen US-indischen Beziehungen im Wege standen: erstens die indische non-alignment-Politik³, welche weder mit dem Weltbild noch mit den strategischen Interessen der Amerikaner im Einklang stand. Zweitens die wirtschaftliche Abgeschlossenheit und Schwäche Indiens und infolgedessen seine geringe geopolitische Bedeutung, was Indien als strategischen Partner uninteressant machte. Und drittens die indischen Bemühungen um nukleare Gleichberechtigung im Allgemeinen und um Atommachtstatus für sich selbst im Speziellen, welche dem amerikanischen Streben nach Nichtverbreitung und Sicherung des status quo zuwiderliefen.

2.2 Die indisch-amerikanischen Beziehungen von 1991-1998

Bereits unter dem republikanischen Präsidenten Ronald Reagan wurde eine vorsichtige Wiederannäherung und Normalisierung der Beziehungen versucht (Tellis 2006:234), aber erst mit dem Ende des Kalten Krieges wurden die Karten gründlich neu gemischt. Mit der Implosion der Sowjetunion verlor Indien seinen wichtigsten Verbündeten, Rüstungs- und Handelspartner (Ihlau 2006:131) und geriet in eine schwere Zahlungsbilanzkrise. Um die dringend benötigten Kredite von Weltbank und Weltwährungsfonds zu erlangen, wurden 1991 unter der Ägide des damaligen Ministerpräsidenten P. V. Narasimha Rao - und seines Finanzministers, dem heutigen Ministerpräsidenten Manmohan Singh - weitreichende

Wirtschaftreformen eingeleitet (Rothermund 2002:106, Ganguly 2006:1-2). Zwar haben diese Reformen nicht alle wirtschaftlichen (und sozialen) Probleme Indiens gelöst - auch heute noch leben 36% der Inder unterhalb einer absoluten, anhand des täglichen Nahrungsbedarfs bemessenen Armutsgrenze (Stang 2002:90-91). Doch haben die Reformen ganz wesentlich dazu beigetragen, dass in Indien eine konsumstarke Mittelschicht entstehen und dass sich der ehemalige wirtschaftliche „underperformer“ Indien (Tellis 2006:235) innerhalb von wenigen Jahren in die am zweitschnellsten wachsende Volkswirtschaft der Welt verwandeln konnte (Acharya / Dhavan 2007:sec.3.2). Für die Amerikaner brachte das Ende der Ost-West-Konfrontation die Notwendigkeit einer grundsätzlichen Neuausrichtung ihrer Außenpolitik. In Bezug auf Südasien bedeutete dies: Der traditionelle Verbündete Pakistan verlor seine Bedeutung als Frontstaat gegen den Kommunismus, und zugleich wurde Indien in dem Maße interessanter, in dem es sich der Weltwirtschaft öffnete und an Wirtschaftskraft gewann (Tellis 2006:234-35, Ganguly 2006:2). Zwei der drei zentralen Konfliktlinien, nämlich Indiens außenpolitische Nähe zum Ostblock und seine wirtschaftliche Schwäche wie Abgeschlossenheit, waren also im Laufe der 90er Jahre in Auflösung begriffen. Der dritte Konflikt, die gegensätzlichen Interessen in der Nuklearpolitik, verschärfte sich indessen noch: 1995 wurde der NPT auf unbestimmte Zeit verlängert, und des weiteren mündeten die internationalen Nonproliferationsbemühungen 1996 in einem Kernwaffenteststoppvertrag (Comprehensive Test Ban Treaty, CTBT), dem zwar mittlerweile die überwältigende Mehrheit der Staatengemeinschaft beigetreten ist, nicht aber Indien und die USA - Indien mit derselben Begründung, die es bereits gegen den NPT vorgetragen hatte: Der CTBT betoniere die nukleare Apartheid, da nur die etablierten Atomwaffenstaaten über nukleares Drohpotential auch ohne weitere Tests verfügten (Mishra 2005:83). Die USA ihrerseits haben den CTBT zwar unterschrieben, doch scheiterte 1999 die Ratifizierung an der erforderlichen Zweidrittelmehrheit im Senat.⁴

Zwischen diesen beiden Daten - der Aushandlung des CTBT und seiner Ablehnung durch den US-Senat - liegt allerdings das Jahr 1998, in dem Indien (gefolgt von Pakistan, nur zwei Wochen später) eine Serie von fünf Atomwaffentests durchführte und sich selbst zum Atomwaffenstaat erklärte (Acharya / Dhavan 2007:sec.3.10). Die USA reagierten abermals mit Sanktionen (Mishra 2005:84).

[...]

¹ Die Bezeichnung ‚123 Agreement’ wurde bereits für frühere Kooperationsabkommen zur zivilen Nutzung der Kernenergie zwischen den USA und anderen Staaten verwendet. Sie rührt daher, dass sich derartige Vereinbarungen an die Bestimmungen des US-Rechts halten müssen, welche in dem „Atomic Energy Act“ (AEA, Erstfassung 1954) festgelegt sind; in dem AEA finden sich die meisten der für die nukleare Kooperation mit anderen Staaten maßgeblichen Paragraphen in der „Section 123“ (vgl.: AEA 1954).

² Das sind alle Staaten, die bis 1970 bereits Atomwaffentests durchgeführt hatten: USA, Großbritannien, Frankreich, Sowjetunion (bzw. ihr Rechtsnachfolger Russland) und China.

³ Erschwerend kommt hinzu, dass Indien 1971 einen Freundschaftsvertrag mit der Sowjetunion einging (Acharya / Dhavan 2007:sec.7.1), wozu sich Indien angesichts der Annäherung zwischen den USA und seinem Erzrivalen China sowie angesichts der sich abzeichnenden Konfrontation mit Pakistan wegen Bangladeschs Unabhängigkeit genötigt sah. (Voll 2002:4, Ihlau 2006:130).

⁴ Die Gründe sind zum einen in den innenpolitischen Verwerfungen zwischen Republikanern und Demokraten am Ende des Impeachement-Verfahrens gegen den damaligen US-Präsidenten Clinton zu suchen. Zum anderen spiegelte die Ablehnung aber auch die Tatsache wider, dass es in der politischen Rechten der USA zunehmend Meinungen gibt, welche die Verträge zur Rüstungsbegrenzung und den Multilateralismus im Rahmen der UNO als Anachronismen der Ära des Kalten Krieges ansehen und sich stattdessen für eine sehr selbstbewusste, im Zweifelsfall unilaterale US-Politik aussprechen (Socialist 1999). Diese schon damals erkennbare Tendenz hat sich während der Präsidentschaft von George W. Bush zur offiziellen außenpolitischen Doktrin der präventiven Erstschläge potenzierrt, welche in dem völkerrechtswidrigen Angriff auf den Irak im Verbund mit einer „Koalition der Willigen“ ihren vorläufigen Höhepunkt fand.