Das politische System der EU - Das Zusammenspiel der politischen Entscheidungsorgane

Gliederung:

1. Abgrenzung und Schwerpunktsetzung

2. Der Weg zur Europäischen Union
2.1 Europa nach dem zweiten Weltkrieg
2.2 Die wirtschaftliche Integration Europas
2.2.1 Die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (Montanunion)
2.2.2 Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und die Europäische Atomgemeinschaft
2.3 Die politische Integration Europas
2.3.1 Der Vertrag von Maastricht
2.3.2 Würdigung der wirtschaftlichen und politischen Integration

3. Die Europäische Union
3.1 Das institutionelle System
3.2 Der Europäische Rat
3.3 Das Europäische Parlament
3.2.1 Die Organisation des Parlaments
3.2.2 Die Befugnisse des Parlaments
3.3.2.1 Gesetzgebungsbefugnisse
3.3.2.2 Haushaltsbefugnisse
3.3.2.3 Kontrolle der Exekutive
3.3.2.3.1 Parlament und Kommission
3.3.2.3.2 Parlament und Rat
3.3.2.4 Beteiligung an der Außenpolitik
3.4. Der Rat der Europäischen Union (Ministerrat)
3.4.1 Zusammensetzung und Organisation
3.4.2 Der Ratsvorsitz
3.4.3 Rechtsakte und Beschlussverfahren
3.5 Die Europäische Kommission
3.5.1 Zusammensetzung und Organisation
3.5.2 Funktionen
3.5.2.1 Motor der Gemeinschaftspolitik
3.5.2.2 Hüterin der Gemeinschaftsverträge
3.5.2.3 Vertreterin der Gemeinschaftsinteressen
3.5.2.4 Exekutivorgan
3.6 Der Europäische Gerichtshof
3.6.1 Aufgaben des Gerichtshofs
3.6.2 Zusammensetzung und Organisation
3.6.3 Das Gericht erster Instanz
3.6.4 Anhängige Rechtssachen
3.6.4.1 Arten der Rechtssachen
3.6.4.2 Durchführung der Verfahren
3.6.5 Bedeutung des Gerichtshofs

4. Zusammenspiel der politischen Entscheidungs- organe - kritische Würdigung

5. Die Zukunft der Europäischen Union

1. Abgrenzung und Schwerpunktsetzung

Definiert man Politik als Gestaltung des öffentlichen und staatlichen Lebens, so hat ein politisches System die Aufgabe, die gesellschaftlichen Beziehungen der Menschen im Hinblick auf das Gemeinwohl zu ordnen und zu sichern. Hierzu gehört auch die Möglichkeit, die Träger der politische Macht in diesem System zu kontrollieren.

Insoweit ist, neben den drei Kerninstitutionen Europäisches Parlament, Ministerrat und Kommission, vor allem der Europäische Gerichtshof (EuGH) in die Darlegungen einzubeziehen. Richterliche Kontrollen der Politik und damit eventuell verbundene Korrekturen politischen Handelns zählen zweifelsfrei zu den Handlungen eines politischen Systems im engeren Sinne.

Als bedeutendes Entscheidungsorgan ist ebenfalls der Europäische Rat zu berücksichtigen, da hier politische Grundsatzentscheidungen getroffen werden.

Dagegen verzichte ich in meiner Arbeit auf die Einbindung des Europäischen Rechnungshofes (EuRH) und der Europäischen Zentralbank (EZB). Der Hinweis des Untertitels auf das Zusammenspiel der politischen! Entscheidungsorgane (Hervorhebung durch Verfasserin) und die grundsätzliche Beschränkung des Umfangs der Ausarbeitung erfordern diesen Verzicht.

Die finanz- und geldpolitischen Entscheidungen der EZB sind sicherlich auch Entscheidungen mit politischer Wirkung. Aber die institutionelle Unabhängigkeit der EZB, gerade gegenüber Einflüssen und Eingriffen der Politik, ist das bestimmende Merkmal dieser Einrichtung.

In der budget- und haushaltsrechtlichen Kontrolle der EU-Organe hat der EuRH Prüf-, Berichts- und Informationsrechte. Bei Verstößen gegen Rechnungsführungs- und Haushaltsgrundsätze steht ihm aber kein eigenes Eingriffsrecht zu. Der EuRH ist –wie die EZB- insoweit keine politische Entscheidungsinstanz und gehört deshalb nicht zu den politischen Entscheidungsorganen im engeren Sinne^[1].

Da Europa nach dem Zweiten Weltkrieg politisch tief gespalten war und wirtschaftliches Chaos Besiegte und Sieger gleichermaßen bedrohte, werde ich einführend zunächst kurz auf die Entstehung der Europäischen Union eingehen.

Der Zwang, neue Wege des Zusammenlebens der Staaten Europas zu finden –in der Nachkriegzeit größer als je zuvor- führt dann zum Kernthema.

2. Der Weg zur Europäischen Union

2.1 Europa nach dem zweiten Weltkrieg

Nach dem Ende des zweiten Weltkrieges liegt ganz Europa in Trümmern. Die Lage scheint hoffnungslos. Das besiegte Deutschland, das den Krieg begonnen hatte, ist zerstört. Die befreiten Länder, die unter dem Eroberungswahn des Nationalsozialismus gelitten haben, kämpfen ums Überleben. Auch die europäischen Siegerstaaten, Frankreich und England, leiden massiv unter den Kriegsfolgen.^[2]

Während die Bevölkerung versucht, den Alltag zu meistern, sich um Nahrung, Wohnung und Arbeit kümmert, übernimmt die Politik, zunächst von den Siegermächten ausgeübt, die Aufgabe, die politischen und gesellschaftlichen Strukturen wieder aufzubauen.

Der erste Aufruf an die europäischen Völker, sich auf die eigene Kraft zu besinnen und zusammenzustehen, kommt vom britischen Premierminister W. Churchill. Schon 1946 fordert er in Zürich die Schaffung der „Vereinigten Staaten von Europa“. Der erste Schritt müsse eine Zusammengehen von Frankreich und Deutschland sein.^[3]

Der eigentliche Anstoß zu einem Zusammenschluss der Völker Europas geht jedoch von den Vereinigten Staaten von Amerika aus.

Bei der Verteilung und dem Einsatz der Marshallplan-Mittel^[4] im dafür eigens gegründeten Europäischen Wirtschaftsrat (OECC = Organization for European Economic Cooperation) kommt es immer wieder zu engstirnigem Nationalverhalten statt zur Zusammenarbeit. Damit Europa nicht ein Fass ohne Boden wird, werden die europäischen Mitgliedsländer Ende 1949 vor die Wahl gestellt: Entweder die europäischen Volkswirtschaften wachsen zusammen, oder Amerika stoppt die Marshall-Hilfe. Jetzt setzen ernsthafte und erfolgreiche Bemühungen um ein gemeinsames Europa ein.

2.2 Die wirtschaftliche Integration Europas

2.2.1 Die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl

(Montanunion)^[5]

Sechs westeuropäische Staaten –Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien und die Niederlande- gründen am 18.04.1951 in Paris die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS). Sie erklären vertraglich ihre Bereitschaft, einen gemeinsamen Markt für Kohle, Eisenerz, Stahl und Schrott zu schaffen, indem sie Zölle und Handelsbeschränkungen untereinander abbauen und gemeinsame Institutionen einsetzen.

Die Bündelung zielgerichteter Interessen auf einem bestimmten Wirtschaftsgebiet tritt an die Stelle langjähriger Gegensätze und Rivalitäten. Grundlage dieser Gemeinschaft waren die Pläne des damaligen französischen Außenministers Robert Schumann.

2.2.2 Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und die Europäische Atomgemeinschaft

Sechs Jahre später, am 25.03.1957, unterzeichnen die Staatsmänner der 6 EGKS-Länder in Rom die Verträge zur Gründung der Europäischen Wirtschafts-Gemeinschaft (EWG) und der Europäischen Atomgemeinschaft (EURATOM). Damit dehnen sie die gemeinsame Politik auf den Gebieten Kohle und Stahl nicht nur auf weitere Bereiche der Wirtschaft, z.B. Fischerei, Verkehr, Landwirtschaft und Wettbewerbsrecht aus, sondern fördern gleichzeitig das Ziel einer friedlichen Nutzung der Atomenergie.

1967 entsteht durch die Zusammenlegung der Exekutivorgane von EKGS, EWG und EURATOM die EG (Europäische Gemeinschaft). Die drei Teilgemeinschaften selbst bleiben weiterhin rechtlich selbstständig.

2.3 Die politische Integration Europas

2.3.1 Der Vertrag von Maastricht

Während die wirtschaftliche Integration Schritt für Schritt vorangeht, z.B.^[6]

- 1968: Vollendung der Zollunion ( Abschaffung der Binnenzölle, gemeinsamer Außenzoll)
- 1979: Einführung des Europäischen Währungssystems (EWS) (Relativ feste Wechselkurse

unter den Partnerländern)

- 1986: Die „Einheitliche Europäische Akte“ wird unterzeichnet; Ziel: Vollendung des

Binnenmarktes

bleiben die Bemühungen um eine politische Einheit jahrzehntelang erfolglos, sieht man von der ersten Direktwahl des Europäischen Parlaments (1979) einmal ab.

Das ändert sich im Dezember 1990. In Rom werden Änderungen an den europäischen Verträgen erarbeitet, um die Verwirklichung der politischen Union sowie der angestrebten Währungsunion entscheidend voranzubringen. Das Ergebnis dieser Reformkonferenzen ist der „Vertrag über die Europäische Union.“

Am 9. Dezember 1991 treffen sich die Staats- und Regierungschefs der damals zwölf EG-Staaten in der niederländischen Stadt Maastricht, um letzte Hand an das ausgearbeitete Vertragswerk zu legen.

Am 7. Februar 1992 unterzeichnen die Außen- und Finanzminister der Mitgliedsstaaten hier den überarbeiteten Text des „Vertrages über die Europäische Union“, kurz Maastricht-Vertrag oder Unionsvertrag.

2.3.2 Würdigung der wirtschaftlichen und politischen Integration

Der Vertrag von Maastricht ist als historisches Ereignis zu werten.

Zu seinen Zielen zählt nicht nur ein gemeinsamer Binnenmarkt ohne Grenzen für den Verkehr von Personen, Waren, Dienstleistungen und Kapital (Art.7a EG-Vertrag) oder die Schaffung einer einheitlichen Währung bis 2002. Er zielt vielmehr –über die wirtschaftliche und soziale Integration hinaus- auf die Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas; Fernziel ist letztlich die politische Union der Mitgliedstaaten durch Abgabe nationaler Kompetenzen.

Die Europäische Union (Vertrag von Maastricht) hat die EG daher nicht abgelöst, sondern stellt eine neue Stufe im politischen Einigungsprozess dar.^[7] Die politische Union soll im wesentlichen durch verstärkte Kooperation der Mitgliedsstaaten in der Außen- und Sicherheitspolitik sowie in der Innen – und Rechtspolitik erreicht werden.

Das gemeinsame Dach der EU, um den Aufbau der Union bildhaft zu erläutern, wird damit von drei Säulen getragen:

1. Die Europäische Gemeinschaft
2. Die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
3. Die Zusammenarbeit in der Innen- und Rechtspolitik

Was im September 1949 vom Engländer Churchill als „Vereinigte Staaten von Europa“ gefordert, über den Franzosen Schumann mit der Gründung der Montanunion als ersten Schritt initiiert wird, hat heute sehr konkrete Gestalt angenommen.

Europa ist stark zusammengewachsen. Die Währungsunion ist Realität. Auf zahlreichen Politikfeldern spricht man weitgehend mit einer Stimme. Frankreich und Deutschland, die Kriegsgegner und „Erbfeinde“ von einst, haben sich ausgesöhnt und sind der Motor der Veränderungen hin zu einem vereinten Europa mit erheblichen Auswirkungen auf das institutionelle Gefüge dieser Gemeinschaft.

3. Die Europäische Union

3.1 Das institutionelle System

Die Verfassung eines Staates schreibt vor, welche Organe Staatsaufgaben erfüllen und wie die Aufgaben verteilt werden. In Deutschland heißen die Verfassungsorgane des Bundes: Bundespräsident, Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung und Bundesverfassungsgericht.^[8]

Die EU ist jedoch keine Bundesstaat, sondern ein Staatenbund, d.h. ein Zusammenschluss von gegenwärtig 15 Staaten. Bei ihren Entscheidungen müssen diese Staaten immer zwei Seiten zusammenbringen: ihre Interessen als Nationalstaat und die gemeinsame europäische Sache.

In den Gründungsverträgen wurden deshalb besondere Organe mit unterschiedlichen Aufgaben bestimmt:

- das Europäische Parlament
- der Rat der Europäischen Union (Ministerrat)
- die Europäische Kommission
- der Europäische Gerichtshof
- der Europäische Rechnungshof

Eine zentrale und deshalb besondere Funktion hat

- der Europäische Rat

3.2 Der Europäische Rat

Der Europäische Rat, dem die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsländer angehören, legt die großen Richtlinien der Gemeinschaftspolitik fest. Auf sog. „Gipfeltreffen“, die in der Regel zweimal im Jahr stattfinden (Juni/Dezember), klären die Verantwortlichen wichtige Grundsatzfragen und stellen die Weichen z.B. für^[9]

- die Aufnahme neuer Mitglieder oder
- die Haltung der EU in internationalen Streitfragen.

Gastgeber ist der Staats- oder Regierungschef des Landes, das jeweils die Ratspräsidentschaft innehat. Beim Vorsitz wechseln sich die Mitgliedstaaten ab. Somit hat jedes Land die Chance, dafür zu sorgen, dass unter seiner Präsidentschaft die EU ein gutes Stück vorankommt.

Die Verträge von Rom und Paris hatten ein solches Gremium nicht vorgesehen. Erst im EU-Vertrag von 1992 wird der Europäische Rat nicht nur erwähnt, sondern auch seine Rolle definiert: „Der Europäische Rat gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen für diese Entwicklung fest.^[10]

3.3 Das Europäische Parlament

3.3.1 Die Organisation des Parlaments

Seit 1979 wird das Europäische Parlament von den Bürgern der Europäischen Union für 5 Jahre gewählt, es ist das größte multinationale Parlament der Welt.^[11]

Im Parlament sind alle wesentlichen politischen Strömungen Europas vertreten. Seine Zusammensetzung –mit Parteien im Politikspektrum von ganz links bis ganz rechts- spiegelt den politischen Willen der Völker wider. Die Parteien selbst haben sich zu Fraktionen zu-sammengeschlossen

Geleitet wird das Parlament von einem Präsidium, das aus dem Präsidenten und 14 Vizepräsidenten besteht. Alle Präsidiumsmitglieder werden für zweieinhalb Jahre gewählt.

Die Abgeordneten des Europäischen Parlaments treffen sich zu den Plenarsitzungen in der Regel in Straßburg. Wie in nationalen Parlamenten werden die Beratungen durch besondere Ausschüsse, insgesamt 20, vorbereitet. Diese Ausschüsse tagen –wie auch die Fraktionen- in Brüssel. Dadurch kann der Kontakt zu anderen Organen, vor allem zur Europäischen Kommission und zum Ministerrat erleichtert werden.

Die Ausschüsse leisten den größten Teil der parlamentarischen Arbeit. Sie befassen sich mit allen Tätigkeitsbereichen der Union, von Landwirtschaft bis zur gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, von Menschen- und Bürgerrechtsfragen bis zur Entwicklungszusammenarbeit.

Die Sitzungen des Europäischen Parlaments sind öffentlich und tagesaktuelle Berichte informieren über Arbeit und Entscheidungen des Parlaments. Das Generalsekretariat des Parlaments, also die Parlamentsverwaltung, hat ihren Sitz in Luxemburg.

3.3.2 Die Befugnisse des Parlaments

3.3.2.1 Gesetzgebungsbefugnisse

Die wichtigsten Befugnisse des Europäischen Parlaments lassen sich in vier Gruppen einteilen:

- Gesetzgebungsbefugnisse
- Haushaltsbefugnisse
- Kontrolle der Exekutive
- Beteiligung an der Außenpolitik

[...]

^[1] Ähnliches gilt z.B. für Einrichtungen wie den Wirtschafts- und Sozialausschuss, für die Europäische Investitions- bank oder für die Europäische Umweltagentur, die als Hilfsorgane den Verfassungsorganen zuarbeiten. Im übrigen ist der EuRH als Kontrollinstanz die kleinste EU-Behörde.

^[2] Vgl.: Zeitfragen; S. 196 ff Europa – Auf dem Weg zur Einheit S. 19 - 23

^[3] Vgl.: Europa 2000 – Der Weg zur Europäischen Union; S. 8

^[4] Großzügiges Hilfsprogramm (1947) für Europa zur Wiederherstellung gesunder wirtschaftlicher Verhältnisse, benannt nach George C. Marshall, Außenminister der USA.

^[5] Vgl. vor allem: Unsere Gesellschaft; S. 268ff

^[6] Vgl.: Zeitfragen; S. 23 Europa 2000 – Der Weg zur Europäischen Union; S. 8-11

^[7] Programme zur Harmonisierung der Aus- und Weiterbildung in Europa und zum Erwerb gegenseitiger Sprach- kompetenzen, gemeinsame Forschungs- und Entwicklungsprojekte wie etwa das europäische Weltraumprogramm verdeutlichen diese Bemühungen.

^[8] Vgl. insbesondere: Zeitfragen, S. 198

^[9] Vgl. hauptsächlich: Europa – Auf dem Weg zur Einheit; S. 24ff

^[10] Vgl.: Die Vertragstexte von Maastricht, S. 20

^[11] Vgl. insbesondere: Die Europäische Union; S. 41 – 50 Zeitfragen; S. 200ff Internationales Wirtschaftsrecht; S. 95ff