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Vertrag von Lissabon – Ein Europa der Bürger

Wissenschaftlicher Aufsatz 2010 16 Seiten

Jura - Europarecht, Völkerrecht, Internationales Privatrecht

Leseprobe

Vertrag von Lissabon – Ein Europa der Bürger?*[1] /[2]

„Der Staat[3] ist ein Rechtskonstrukt nicht Mythos; an der Gestaltung nehmen die Staatsangehörigen durch die in Bund, Ländern und Gemeinden gewählten Repräsentanten teil.“

Erich Röper.

Um einem Europa der Bürger näher zu kommen, bedarf es, woran zu arbeiten lange versäumt wurde: der Ausbildung einer europäischen Identität, aus welcher allein die Bereitschaft zur Einordnung in einen Staatenverbund erwachsen kann.“

Hans Hugo Klein.

Das Grundgesetz ermächtigt mit Art. 23 GG[4] zur Beteiligung und Entwicklung einer als Staatenverbund konzipierten Europäischen Union. Der Begriff des Verbunds[5] erfasst eine enge, auf Dauer angelegte Verbindung souverän bleibender Staaten[6], die auf vertraglicher Grundlage öffentliche Gewalt ausübt, deren Grundordnung jedoch allein der Verfügung der Mitgliedstaaten unterliegt und in der die Völker - das heißt die staatsangehörigen Bürger - der Mitgliedstaaten die Subjekte demokratischer Legitimation bleiben.

Der Prüfungsmaßstab für das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon[7] bestimmt sich durch das Wahlrecht als grundrechtsgleiches Recht (Art. 38 Abs. 1 S. 1 i.V. mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG).[8] Das Wahlrecht begründet einen Anspruch auf demokratische Selbstbestimmung, auf freie und gleiche Teilhabe an der in Deutschland ausgeübten Staatsgewalt sowie auf die Einhaltung des Demokratiegebots[9] einschließlich der Achtung der verfassungsgebenden Gewalt des Volkes. Die Prüfung einer Verletzung des Wahlrechts umfasst in der hier gegebenen prozessualen Konstellation auch Eingriffe in die Grundsätze, die Art. 79 Abs. 3 GG[10] als Identität der Verfassung[11] festschreibt. Art. 38 Abs. 1 GG[12] gewährleistet jedem wahlberechtigten Deutschen das Recht, die Abgeordneten des Deutschen Bundestags zu wählen. Mit der allgemeinen, freien und gleichen Wahl der Abgeordneten des Deutschen Bundestags betätigt das Bundesvolk seinen politischen Willen unmittelbar. Es regiert sich regelmäßig mittels einer Mehrheit (Art. 42 Abs. 2 GG) in der so zu Stande gekommenen repräsentativen Versammlung. Aus ihr heraus wird der Kanzler - und damit die Bundesregierung - bestimmt; dort hat er sich zu verantworten. Die Wahl der Abgeordneten ist auf der Bundesebene des vom Grundgesetz verfassten Staates die Quelle der Staatsgewalt - diese geht mit der periodisch wiederholten Wahl immer wieder neu vom Volke aus (Art. 20 Abs. 2 GG). Das Wahlrecht ist der wichtigste vom Grundgesetz gewährleistete subjektive Anspruch der Bürger auf demokratische Teilhabe (Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG). In der vom Grundgesetz gestalteten Staatsordnung kommt der Wahl der Abgeordneten des Deutschen Bundestags eine maßgebliche Bedeutung zu. Ohne freie und gleiche Wahl desjenigen Organs, das einen bestimmenden Einfluss auf die Regierung und Gesetzgebung des Bundes hat, bleibt das konstitutive Prinzip personaler Freiheit unvollständig. Der Bürger kann deshalb unter Berufung auf das Wahlrecht die Verletzung demokratischer Grundsätze[13] mit der Verfassungsbeschwerde rügen (Art. 38 Abs. 1 S. 1, 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG). Das jedem Bürger zustehende Recht auf gleiche Teilhabe an der demokratischen Selbstbestimmung (demokratisches Teilhaberecht) kann auch dadurch verletzt werden, dass die Organisation der Staatsgewalt so verändert wird, dass der Wille des Volkes sich nicht mehr wirksam i. S. des Art. 20 Abs. 2 GG bilden kann und die Bürger nicht mit Mehrheitswillen herrschen können. Das Prinzip der repräsentativen Volksherrschaft kann verletzt sein, wenn im grundgesetzlichen Organgefüge die Rechte des Bundestags wesentlich geschmälert werden und damit ein Substanzverlust demokratischer Gestaltungsmacht für dasjenige Verfassungsorgan eintritt, das unmittelbar nach den Grundsätzen freier und gleicher Wahl zu Stande gekommen ist.[14] Das Recht der Bürger, in Freiheit und Gleichheit durch Wahlen und Abstimmungen die öffentliche Gewalt personell und sachlich zu bestimmen, ist der elementare Bestandteil des Demokratieprinzips.[15] Der Anspruch auf freie und gleiche Teilhabe an der öffentlichen Gewalt ist in der Würde des Menschen (Art. 1 Abs. 1 GG) verankert. Er gehört zu den durch Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 i.V. mit Art. 79 Abs. 3 GG als unveränderbar festgelegten Grundsätzen des deutschen Verfassungsrechts. Soweit im öffentlichen Raum verbindliche Entscheidungen für die Bürger getroffen werden, insbesondere über Eingriffe in Grundrechte, müssen diese Entscheidungen auf einen frei gebildeten Mehrheitswillen des Volkes zurückreichen. Die vom Grundgesetz verfasste Ordnung[16] geht vom Eigenwert und der Würde des zu Freiheit befähigten Menschen aus. Diese Ordnung ist rechtsstaatliche Herrschaft auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen Mehrheit in Freiheit und Gleichheit.[17] Die Bürger sind danach keiner politischen Gewalt unterworfen, der sie nicht ausweichen können und die sie nicht prinzipiell personell und sachlich zu gleichem Anteil in Freiheit zu bestimmen vermögen.

Für die vom Grundgesetz verfasste Staatsordnung ist eine durch Wahlen und Abstimmungen betätigte Selbstbestimmung des Volkes nach dem Mehrheitsprinzip konstitutiv. Sie wirkt in einem Raum öffentlicher freier Meinungsbildung und im organisierten Wettbewerb politischer Kräfte im Verhältnis zwischen verantwortlicher Regierung und parlamentarischer Opposition. Die Ausübung öffentlicher Gewalt unterliegt dem Mehrheitsprinzip mit regulärer Bildung von verantwortlicher Regierung und einer unbehinderten Opposition, die die Chance auf Regierungsübernahme hat. Insbesondere in der Wahl der Repräsentativversammlung des Volkes oder bei der Wahl von Spitzenämtern der Regierung müssen ein personell oder sachlich generalisierter Mehrheitswille artikuliert und aus der Wahl heraus politische Richtungsentscheidungen herbeigeführt werden können. Diese zentrale Demokratieanforderung[18] kann auf der Grundlage verschiedener Modelle erfüllt werden.[19] Nach Maßgabe des deutschen Wahlrechts wird die verfassungsrechtlich geforderte repräsentative Parlamentsherrschaft dadurch erreicht, dass der Wählerwille in der Sitzverteilung möglichst proportional abgebildet wird. Eine Mehrheitsentscheidung im Parlament repräsentiert zugleich die Mehrheitsentscheidung des Volkes. Jeder Abgeordnete ist Vertreter des ganzen Volkes und deshalb Mitglied in einer Vertretung der Gleichen (Art. 38 Abs. 1 GG), die unter gleichheitsgerechten Bedingungen zu ihrem Mandat gelangt sind. Das Grundgesetz verlangt, dass jeder Bürger frei und im Rechtssinne (vor dem Gesetz) gleich ist. Für das Demokratiegebot bedeutet dies, dass jedem Staatsangehörigen, der auf Grund seines Alters und ohne den Verlust seines aktiven Wahlrechts wahlberechtigt ist, ein gleicher Anteil an der Ausübung der Staatsgewalt zusteht.[20] Die Gleichheit der Wahlbürger muss sodann auf weiteren Stufen der Entfaltung demokratischer Willensbildung, insbesondere im Status des Abgeordneten, fortwirken. Zum Status der Abgeordneten gehört deshalb das in Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG gewährleistete Recht auf gleiche Teilhabe am Prozess der parlamentarischen Willensbildung.[21]

In Präsidialsystemen oder unter Geltung des Mehrheitswahlsystems kann die konkrete Ausgestaltung der zentralen Demokratieanforderung auch anders ausfallen. Eines ist aber allen Systemen repräsentativer Demokratie gemeinsam: Ein gleichheitsgerechter und frei zu Stande gekommener Mehrheitswille bildet sich - entweder im Wahlkreis oder in der proportional zu Stande gekommenen Versammlung - durch den Wahlakt. Die Richtungsentscheidung der Mehrheit der Wähler soll sich im Parlament und in der Regierung wieder finden; der unterlegene Teil bleibt als politische Alternative sichtbar und im Raum freier Meinungsbildung wie auch in förmlichen Entscheidungsverfahren als Opposition wirksam, die bei späteren Wahlen die Chance hat, zur Mehrheit zu werden.

Das demokratische Prinzip ist nicht abwägungsfähig; es ist unantastbar.[22] Die verfassungsgebende Gewalt der Deutschen, die sich das Grundgesetz gab, wollte jeder künftigen politischen Entwicklung eine unübersteigbare Grenze setzen. Eine Änderung des Grundgesetzes, durch welche die in Art. 1 und Art. 20 GG niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig (Art. 79 Abs. 3 GG). Mit der so genannten Ewigkeitsgarantie wird die Verfügung über die Identität der freiheitlichen Verfassungsordnung selbst dem verfassungsändernden Gesetzgeber aus der Hand genommen. Das Grundgesetz setzt damit die souveräne Staatlichkeit Deutschlands nicht nur voraus, sondern garantiert sie auch.

Ob diese Bindung schon wegen der Universalität von Würde, Freiheit und Gleichheit sogar für die verfassungsgebende Gewalt gilt, also für den Fall, dass das deutsche Volk in freier Selbstbestimmung, aber in einer Legalitätskontinuität zur Herrschaftsordnung des Grundgesetzes sich eine neue Verfassung gibt,[23] kann offen bleiben. Innerhalb der Ordnung des Grundgesetzes jedenfalls sind die Staatsstrukturprinzipien des Art. 20 GG, also die Demokratie, die Rechts- und die Sozialstaatlichkeit, die Republik, der Bundesstaat sowie die für die Achtung der Menschwürde unentbehrliche Substanz elementarer Grundrechte in ihrer prinzipiellen Qualität jeder Änderung entzogen.

Die Verletzung der in Art. 79 Abs. 3 GG festgelegten Verfassungsidentität ist aus der Sicht des Demokratieprinzips zugleich ein Übergriff in die verfassungsgebende Gewalt des Volkes. Die verfassungsgebende Gewalt hat insofern den Vertretern und Organen des Volkes kein Mandat erteilt, über die Verfassungsidentität zu verfügen. Keinem Verfassungsorgan ist die Kompetenz eingeräumt, die nach Art. 79 Abs. 3 GG grundlegenden Verfassungsprinzipien zu verändern. Darüber wacht das BVerfG. Mit der so genannten Ewigkeitsgarantie reagiert das Grundgesetz einerseits auf historische Erfahrungen einer schleichenden oder auch abrupten Aushöhlung der freiheitlichen Substanz einer demokratischen Grundordnung. Es macht aber auch deutlich, dass die Verfassung der Deutschen in Übereinstimmung mit der internationalen Entwicklung gerade auch seit Bestehen der Vereinten Nationen einen universellen Grund besitzt, der durch positives Recht nicht veränderbar sein soll.

Die grundgesetzliche Ausgestaltung des Demokratieprinzips ist offen für das Ziel, Deutschland in eine internationale und europäische Friedensordnung einzufügen. Die dadurch ermöglichte neue Gestalt politischer Herrschaft unterliegt nicht schematisch den innerstaatlich geltenden verfassungsstaatlichen Anforderungen und darf deshalb nicht umstandslos an den konkreten Ausprägungen des Demokratieprinzips in einem Vertrags- oder Mitgliedstaat gemessen werden. Die Ermächtigung zur europäischen Integration erlaubt eine andere Gestaltung politischer Willensbildung, als sie das Grundgesetz für die deutsche Verfassungsordnung bestimmt. Dies gilt bis zur Grenze der unverfügbaren Verfassungsidentität (Art. 79 Abs. 3 GG). Der Grundsatz der demokratischen Selbstbestimmung und der gleichheitsgerechten Teilhabe an der öffentlichen Gewalt bleibt auch durch den Friedens- und Integrationsauftrag des Grundgesetzes sowie den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit[24] unangetastet.

Die deutsche Verfassung ist auf Öffnung der staatlichen Herrschaftsordnung für das friedliche Zusammenwirken der Nationen und die europäische Integration gerichtet. Weder die gleichberechtigte Integration in die Europäische Union noch die Einfügung in friedenserhaltende Systeme wie die Vereinten Nationen bedeuten eine Unterwerfung unter fremde Mächte. Es handelt sich vielmehr um freiwillige, gegenseitige und gleichberechtigte Bindung, die den Frieden sichert und die politischen Gestaltungsmöglichkeiten durch gemeinsames koordiniertes Handeln stärkt. Das Grundgesetz schützt individuelle Freiheit - als Selbstbestimmung des Einzelnen - nicht mit dem Ziel, bindungslose Selbstherrlichkeit und rücksichtslose Interessendurchsetzung zu fördern. Gleiches gilt für das souveräne Selbstbestimmungsrecht der politischen Gemeinschaft.

Der Verfassungsstaat bindet sich mit anderen Staaten, die auf demselben Wertefundament der Freiheit und Gleichberechtigung stehen und die wie er die Würde des Menschen und die Prinzipien gleich zustehender personaler Freiheit in den Mittelpunkt der Rechtsordnung stellen. Gestaltenden Einfluss auf eine zunehmend mobile und grenzüberschreitend vernetzte Gesellschaft können demokratische Verfassungsstaaten nur gewinnen durch sinnvolles, ihr Eigeninteresse wie ihr Gemeininteresse wahrendes Zusammenwirken. Nur wer sich aus Einsicht in die Notwendigkeit friedlichen Interessenausgleichs und in die Möglichkeiten gemeinsamer Gestaltung bindet, gewinnt das erforderliche Maß an Handlungsmöglichkeiten, um die Bedingungen einer freien Gesellschaft auch künftig verantwortlich gestalten zu können. Dem trägt das Grundgesetz mit seiner Offenheit für die europäische Integration und für völkerrechtliche Bindungen Rechnung.

Die Präambel des Grundgesetzes betont nach den Erfahrungen verheerender Kriege, gerade auch unter den europäischen Völkern, nicht nur die sittliche Grundlage verantworteter Selbstbestimmung, sondern auch den Willen, als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen. Dies wird konkretisiert durch die Ermächtigungen zur Integration in die Europäische Union (Art. 23 Abs. 1 GG)[25], zur Beteiligung an zwischenstaatlichen Einrichtungen (Art. 24 Abs. 1 GG) und zur Einfügung in Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit (Art. 24 Abs. 2 GG) sowie durch das Verbot von Angriffskriegen (Art. 26 GG). Das Grundgesetz will die Mitwirkung Deutschlands an internationalen Organisationen, eine zwischen den Staaten hergestellte Ordnung des wechselseitigen friedlichen Interessenausgleichs und ein organisiertes Miteinander in Europa. In den Zielen der Präambel wird dieses Souveränitätsverständnis[26] sichtbar. Das Grundgesetz löst sich von einer selbstgenügsamen und selbstherrlichen Vorstellung souveräner Staatlichkeit und kehrt zu einer Sicht auf die Einzelstaatsgewalt zurück, die Souveränität als „völkerrechtlich geordnete und gebundene Freiheit“ auffasst.[27] Es bricht mit allen Formen des politischen Machiavellismus und einer rigiden Souveränitätsvorstellung, die noch bis zu Beginn des 20. Jahrhunderts das Recht zur Kriegsführung - auch als Angriffskrieg - für ein selbstverständliches Recht des souveränen Staates hielt,[28] wenngleich mit den auf der Haager Friedenskonferenz am 29.07.1899 unterzeichneten Abkommen noch unter Bekräftigung des ius ad bellum eine allmähliche Ächtung der Gewalt zwischen Staaten einsetzte.

Das Grundgesetz schreibt dem gegenüber die Friedenswahrung und die Überwindung des zerstörerischen europäischen Staatenantagonismus als überragende politische Ziele der Bundesrepublik fest. Souveräne Staatlichkeit steht danach für einen befriedeten Raum und die darin gewährleistete Ordnung auf der Grundlage individueller Freiheit und kollektiver Selbstbestimmung. Der Staat ist weder Mythos noch Selbstzweck, sondern die historisch gewachsene, global anerkannte Organisationsform einer handlungsfähigen politischen Gemeinschaft.

Der aus Art. 23 Abs. 1 GG und der Präambel folgende Verfassungsauftrag zur Verwirklichung eines vereinten Europas[29] bedeutet insbesondere für die deutschen Verfassungsorgane, dass es nicht in ihrem politischen Belieben steht, sich an der europäischen Integration zu beteiligen oder nicht. Das Grundgesetz will eine europäische Integration und eine internationale Friedensordnung: Es gilt deshalb nicht nur der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit, sondern auch der Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit.

Das Grundgesetz ermächtigt den Gesetzgeber zwar zu einer weit reichenden Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union.[30] Die Ermächtigung steht aber unter der Bedingung, dass dabei die souveräne Verfassungsstaatlichkeit auf der Grundlage eines Integrationsprogramms nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung[31] und unter Achtung der verfassungsrechtlichen Identität als Mitgliedstaaten gewahrt bleibt und zugleich die Mitgliedstaaten ihre Fähigkeit zu selbstverantwortlicher politischer und sozialer Gestaltung der Lebensverhältnisse nicht verlieren.

Das dem Deutschen Volk von der Präambel und von Art. 23 Abs. 1 GG vorgegebene Integrationsziel sagt nichts über den endgültigen Charakter der politischen Verfasstheit Europas. Das Grundgesetz ermächtigt mit Art. 23 GG zur Beteiligung an einer friedensförderlichen supranationalen Kooperationsordnung. Dies schließt nicht die Verpflichtung ein, demokratische Selbstbestimmung auf der supranationalen Ebene uneingeschränkt in den Formen zu verwirklichen, die das Grundgesetz innerstaatlich für den Bund und über Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG auch für die Länder vorschreibt, sondern erlaubt Abweichungen von den Organisationsprinzipien innerstaatlicher Demokratie, die durch die Erfordernisse einer auf dem Prinzip der Staatengleichheit gründenden und völkervertraglich ausgehandelten Europäischen Union bedingt sind. Integration setzt den Willen zur gemeinsamen Gestaltung und die Akzeptanz einer autonomen gemeinschaftlichen Willensbildung voraus. Integration in eine freiheitliche Gemeinschaft verlangt aber weder eine der verfassungsrechtlichen Begrenzung und Kontrolle entzogene Unterwerfung noch den Verzicht auf die eigene Identität. Das Grundgesetz ermächtigt die für Deutschland handelnden Organe nicht, durch einen Eintritt in einen Bundesstaat das Selbstbestimmungsrecht des Deutschen Volkes[32] in Gestalt der völkerrechtlichen Souveränität Deutschlands aufzugeben. Dieser Schritt ist wegen der mit ihm verbundenen unwiderruflichen Souveränitätsübertragung auf ein neues Legitimationssubjekt allein dem unmittelbar erklärten Willen des Deutschen Volkes vorbehalten. Die geltende Verfassung weist einen anderen Weg: Sie erstrebt die gleichberechtigte Eingliederung Deutschlands in Staatensysteme gegenseitiger Sicherheit wie das der Vereinten Nationen oder der Nordatlantikorganisation (NATO) und die Beteiligung an der europäischen Vereinigung. Art. 23 Abs. 1 GG unterstreicht ebenso wie Art. 24 Abs. 1 GG, dass die Bundesrepublik Deutschland an der Entwicklung einer als Staatenverbund konzipierten Europäischen Union mitwirkt, auf die Hoheitsrechte übertragen werden. Der Begriff des Verbunds erfasst eine enge, auf Dauer angelegte Verbindung souverän bleibender Staaten, die auf vertraglicher Grundlage öffentliche Gewalt ausübt, deren Grundordnung jedoch allein der Verfügung der Mitgliedstaaten unterliegt und in der die Völker - das heißt die staatsangehörigen Bürger - der Mitgliedstaaten die Subjekte demokratischer Legitimation bleiben. Dieser Zusammenhang wird durch Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG verdeutlicht, der für die Mitwirkung Deutschlands an der Entwicklung der Europäischen Union verbindliche Strukturvorgaben trifft. Das Grundgesetz kann nach Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG an die Entwicklung der Europäischen Union angepasst werden; zugleich wird dieser Möglichkeit durch Art. 79 Abs. 3 GG, auf den die Norm verweist, eine absolute Grenze gesetzt. Der durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Mindeststandard darf auch durch die Einbindung Deutschlands in überstaatliche Strukturen nicht unterschritten werden.

Die Ermächtigung zur Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union[33] oder andere zwischenstaatliche Einrichtungen erlaubt eine Verlagerung von politischer Herrschaft auf internationale Organisationen. Die Ermächtigung, supranationale Zuständigkeiten auszuüben, stammt allerdings von den Mitgliedstaaten einer solchen Einrichtung. Sie bleiben deshalb dauerhaft die Herren der Verträge. Die Quelle der Gemeinschaftsgewalt und der sie konstituierenden europäischen Verfassung im funktionellen Sinne sind die in ihren Staaten demokratisch verfassten Völker Europas. Die „Verfassung Europas“, das Völkervertrags- oder Primärrecht, bleibt eine abgeleitete Grundordnung. Sie begründet eine im politischen Alltag durchaus weit reichende, aber immer sachlich begrenzte überstaatliche Autonomie. Autonomie kann hier nur - wie im Recht der Selbstverwaltung gebräuchlich - als eine zwar selbstständige, aber abgeleitete, das heißt von anderen Rechtssubjekten eingeräumte Herrschaftsgewalt verstanden werden. Dagegen beansprucht die völker- und staatsrechtliche Souveränität gerade für ihre konstitutionellen Grundlagen die Unabhängigkeit von fremdem Willen[34] Es kommt dabei nicht darauf an, ob eine internationale Organisation rechtsfähig ist, also ihrerseits als Subjekt in völkerrechtlichen Rechtsbeziehungen verbindlich handeln kann. Es kommt darauf an, wie das grundlegende Rechtsverhältnis zwischen der internationalen Organisation zu den Mitglied- und Vertragsstaaten ausgestaltet ist, die diese Organisation geschaffen und ihr die Rechtsfähigkeit verliehen haben.

Nach Maßgabe der Integrationsermächtigung des Art. 23 Abs. 1 GG in Verbindung mit der Präambel, Art. 20, Art. 79 Abs. 3 und Art. 146 GG kann es für die europäische Unionsgewalt kein eigenständiges Legitimationssubjekt geben, das sich unabgeleitet von fremdem Willen und damit aus eigenem Recht gleichsam auf höherer Ebene verfassen könnte.

Das Grundgesetz ermächtigt die deutschen Staatsorgane nicht, Hoheitsrechte derart zu übertragen, dass aus ihrer Ausübung heraus eigenständig weitere Zuständigkeiten[35] für die Europäische Union begründet werden können. Es untersagt die Übertragung der Kompetenz-Kompetenz.[36] Auch eine weitgehende Verselbstständigung politischer Herrschaft für die Europäische Union durch die Einräumung stetig vermehrter Zuständigkeiten und eine allmähliche Überwindung noch bestehender Einstimmigkeitserfordernisse oder bislang prägender Regularien der Staatengleichheit kann aus der Sicht des deutschen Verfassungsrechts allein aus der Handlungsfreiheit des selbstbestimmten Volkes heraus geschehen. Solche Integrationsschritte müssen von Verfassungs- wegen durch den Übertragungsakt sachlich begrenzt und prinzipiell widerruflich sein. Aus diesem Grund darf - ungeachtet einer vertraglich unbefristeten Bindung - der Austritt aus dem europäischen Integrationsverband nicht von anderen Mitgliedstaaten oder der autonomen Unionsgewalt unterbunden werden. Es handelt sich nicht um eine - völkerrechtlich problematische - Sezession aus einem Staatsverband[37] sondern lediglich um den Austritt aus einem auf dem Prinzip der umkehrbaren Selbstbindung beruhenden Staatenverbund.

Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ist deshalb nicht nur ein europarechtlicher Grundsatz (Art. 5 Abs. 1 EG; Art. 5 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 EUV-Lissabon;[38] sondern nimmt - ebenso wie die Pflicht der Europäischen Union, die nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten (Art. 6 Abs. 3 EU; Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV-Lissabon) - mitgliedstaatliche Verfassungsprinzipien auf. Das europarechtliche Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die europarechtliche Pflicht zur Identitätsachtung sind insoweit vertraglicher Ausdruck der staatsverfassungsrechtlichen Grundlegung der Unionsgewalt.

Der unübertragbaren und insoweit integrationsfesten Identität der Verfassung (Art. 79 Abs. 3 GG) entspricht die europarechtliche Pflicht, die verfassungsgebende Gewalt der Mitgliedstaaten als Herren der Verträge zu achten. Das BVerfG hat im Rahmen seiner Zuständigkeit gegebenenfalls zu prüfen, ob diese Prinzipien gewahrt sind.

Das Integrationsprogramm der Europäischen Union muss hinreichend bestimmt sein. Soweit nicht das Volk unmittelbar selbst zur Entscheidung berufen ist, ist demokratisch legitimiert nur, was parlamentarisch verantwortet werden kann.[39] Eine Blankettermächtigung zur Ausübung öffentlicher Gewalt, zumal mit unmittelbarer Bindungswirkung

in der innerstaatlichen Rechtsordnung, dürfen die deutschen Verfassungsorgane nicht erteilen.[40] Sofern die Mitgliedstaaten das Vertragsrecht so ausgestalten, dass unter grundsätzlicher Fortgeltung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung in eine Veränderung des Vertragsrechts bereits ohne Ratifikationsverfahren allein oder maßgeblich durch die Organe der Union - wenngleich unter dem Einstimmigkeitserfordernis - herbeigeführt werden kann, obliegt neben der Bundesregierung den gesetzgebenden Körperschaften eine besondere Verantwortung im Rahmen der Mitwirkung, die in Deutschland innerstaatlich den Anforderungen des Art. 23 Abs. 1 GG genügen muss (Integrationsverantwortung) und gegebenenfalls in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren eingefordert werden kann.

Jede Einfügung in friedenserhaltende Systeme, in internationale oder supranationale Organisationen eröffnet die Möglichkeit, dass sich die geschaffenen Einrichtungen, auch und gerade wenn deren Organe auftragsgemäß handeln, selbstständig entwickeln und dabei eine Tendenz zu ihrer politischen Selbstverstärkung aufweisen. Ein zur Integration ermächtigendes Gesetz - wie das Zustimmungsgesetz - kann daher trotz des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung[41] immer nur ein Programm umreißen, in dessen Grenzen dann eine politische Entwicklung stattfindet, die nicht in jedem Punkt vorherbestimmt sein kann. Wer auf Integration baut, muss mit der eigenständigen Willensbildung der Unionsorgane rechnen. Hinzunehmen ist daher eine Tendenz zur Besitzstandswahrung (acquis communautaire) und zur wirksamen Kompetenzauslegung im Sinne der US-amerikanischen implied powers-Doktrin.[42] Dies ist Teil des vom Grundgesetz gewollten Integrationsauftrags.[43]

Das Vertrauen in die konstruktive Kraft des Integrationsmechanismus kann allerdings von Verfassungs- wegen nicht unbegrenzt sein. Wenn im europäischen Integrationsprozess das Primärrecht durch Organe verändert oder erweiternd ausgelegt wird, entsteht eine verfassungsrechtlich bedeutsame Spannungslage zum Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und zur verfassungsrechtlichen Integrationsverantwortung des einzelnen Mitgliedstaates. Wenn Gesetzgebungs- oder Verwaltungszuständigkeiten nur unbestimmt oder zur dynamischen Fortentwicklung übertragen werden oder wenn die Organe Zuständigkeiten neu begründen, erweiternd abrunden oder sachlich ausdehnen dürfen, laufen sie Gefahr, das vorherbestimmte Integrationsprogramm zu überschreiten und außerhalb ihrer Ermächtigung zu handeln. Sie bewegen sich auf einem Pfad, an dessen Ende die Verfügungsgewalt über ihre vertraglichen Grundlagen steht, das heißt die Kompetenz, über ihre Kompetenzen zu disponieren. Eine Überschreitung des konstitutiven Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung und der den Mitgliedstaaten zustehenden konzeptionellen Integrationsverantwortung droht, wenn Organe der Europäischen Union unbeschränkt, ohne eine - sei es auch nur sehr zurückgenommene und sich als exzeptionell verstehende - äußere Kontrolle darüber entscheiden können, wie das Vertragsrecht ausgelegt wird.

[...]


*Mit Anmerkungen und Erläuterungen von Prof. Dr. Dr. Siegfried Schwab, Mag. rer. publ. unter Mitarbeit von Diplom – Betriebswirtin (DH) Silke Schwab und Referendarin Heike Schwab.

[1] BVerfG, Urteil vom 30.06.2009 - 2 BvE 2/08, NJW 2009, 2267ff; ein misstrauisches und feindseliges Urteil, das an jeder nur denkbaren Stelle einen Bis-hierher-und-nicht-weiter-Block einsetzt, und für sich selbst dabei den jederzeitigen Zugriff auf das Europarecht haben will, das vordergründig die ‚Integrationsverantwortung des Parlamentes’ stärken will, eigentlich aber nur die Festigung der Letztzugriffsrechte des BVerfG im Visier hat, Mayer, Rashomon in Karlsruhe, NJW 2010, 715. Das Urteil stellt lobenswerter Weise klar, dass etwaige Reservezuständigkeiten (Ultra vires-Kontrolle gegen ausbrechende Rechtsakte) auf nationaler Ebene auch nur dem BVerfG zukommen (Überprüfungs- und Verwerfungsmonopol), dass diese stark zurückgenommen sind und nur ausnahmsweise in offenkundigen Fällen in Betracht kommen. Diese Reservezuständigkeit soll erst dann greifen, wenn Rechtsschutz auf Unionsebene nicht wirksam zu erlangen ist, d. h. wenn der EuGH befasst worden ist. Das BVerfG betont darüber hinaus in bemerkenswert eindeutiger Form den Anwendungsvorrang des Europarechts und dies genau besehen bis zur Grenze des Art. 79 Abs. 3 GG.

[2] Schwarze, Die verordnete Demokratie, EuR 2010, 108 - das BVerfG ist nur dazu berufen, verfassungsrechtliche Grenzüberschreitungen der zur politischen Gestaltung berufenen Instanzen zu kontrollieren, nicht selbst die Politik zu formulieren, vgl. Bundestagspräsident Norbert Lammert in seiner Rede zur Konstituierung des 17. Bundestages am 27. Oktober 2009, verfügbar unter http://www.bundestag.de/bundestag/praesidium/reden/2009/009.html. Es steht auch dem BVerfG grundsätzlich nicht zu, die politische Beurteilung durch die dazu berufenen parlamentarischen Gremien durch seine eigene quasi-gesetzgeberisch zu ersetzen. Mit der in der Verfassung angelegten Gewaltenteilung ist dies nicht vereinbar. Das BVerfG darf aber dem Gesetzgeber Handlungsanweisungen als Hilfestellung geben, um den Gesetzgebungsprozess zu beschleunigen.

[3] Die Mythologisierung der Nationen im 19. Jahrhundert und ihrer „Einigungskriege“ verstellt den Weg ins 3. Jahrtausend. Heute zerstören „Marktzwänge“ die letzten Reste von Solidarität. die Menschen sind ihnen eine Verschiebungsmasse für Börsenkurse. Die wohlhabende Mittelschicht hat keine Solidari­tät über den eigenen Horizont oder Besitzstand hinaus. Neid auf „Sozialschmarotzer“ gepflegt, und Misstrauen und Ausgrenzung gegenüber Minderbemittelten und Langzeitarbeitslosen die Sozialsysteme „plündern“ gelebt, vgl. Röper, Der Souveränitäts- und Volksbegriff des Bundesverfassungsgerichts, DÖV 2010, S. 285. Mehr Macht für Europa - Warum das Bundesverfassungsgericht mit seiner Betonung nationaler Vorrechte einen schwierigen Weg beschritten hat, Rüttgers Deutschland steht am Scheideweg, Süddeutsche Zeitung vom 15.07.2009. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von Lissabon stellt die Grundrichtung der bisherigen deutschen Europapolitik in Frage. Es ist Wasser auf die Mühlen all jener, die immer noch der Nationalstaatsidee des 19. Jahrhunderts anhängen und den Integrationsgedanken des 21. Jahrhunderts ablehnen. Weltwirtschaftskrise, Klimawandel, Terrorismus - die großen Herausforderungen der Gegenwart sind nicht mehr auf nationaler Ebene zu lösen.

[4] Der „Europa-Artikel” postuliert den Verfassungsauftrag des Staates, bei der Entwicklung der Europäischen Union mitzuwirken, die sich demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen sowie einem adäquaten Grundrechtsschutz verpflichtet hat. Das verfassungsrechtliche Prinzip der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes wird durch den Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit ergänzt.

[5] Everling, Europas Zukunft unter der Kontrolle der nationalen Verfassungsgerichte, EuR 2010 Heft 1, 91 - die klare Absage an den Bundesstaat widerspricht nicht unbedingt der Forderung der Präambel des Grundgesetzes, Deutschland solle gleichberechtigtes Glied in einem „vereinten Europa“ werden. Dieses braucht nämlich nicht notwendig ein Bundesstaat im traditionellen Sinn zu sein, sondern lässt sich in vielen Formen vorstellen, Everling , Anmerkungen zur finalité européenne, in E. J. Mestmäcker/W. Möschel/M. Nettesheim, Verfassung und Politik im Prozess der europäischen Integration, Baden-Baden 2008, S. 111

[6] Als „Hüter des Nationalstaats“ titelte Janisch den Bericht zum Urteil, Das Parlament v. 6.7.2009, S. 3 untersagt das BVerfG „als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa“ aufzugehen, da Art. 79 Abs. 3 GG die Aufgabe der Souveränität zugunsten eines europäischen Bundesstaats verbiete: „Das Grundgesetz setzt damit die souveräne Staatlichkeit Deutschlands nicht nur voraus, sondern garantiert sie auch“.

[7] Nach dem Lissabon-Urteil des BVerfG obliegt neben der Bundesregierung auch den gesetzgebenden Körperschaften im Bereich des Art. 352 AEUV (ex: 308 EG) eine so genannte Integrationsverantwortung, BVerfG, NJW 2009, 2267. Wenn der Unionsgesetzgeber von Art. 352 AEUV Gebrauch macht, ist ein Gesetz i. S. von Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG erforderlich. § 8 IntVG (Integrationsverantwortungsgesetz) verpflichtet den deutschen Vertreter im Rat dazu, auf Art. 352 AEUV gestützte Vorschläge abzulehnen, wenn nicht zuvor ein Übertragungsgesetz gemäß Art. 23 GG in Kraft getreten ist.

[8] Voßkuhle, Der europäische Verfassungsgerichtsverbund, NVwZ 2010, 1 - das BVerfG, der EGMR und der EuGH haben unterschiedlichen, funktional aber vergleichbare Aufgaben im „europäischen Verfassungsgerichtsverbund”. Dem BVerfG kommt dabei die Funktion des Mittlers zwischen Grundgesetz und europäischer Rechtsordnung zu. Das BVerfG hat seine Rolle im Konstitutionalisierungsprozess, etwa im Verhältnis zu den obersten Bundesgerichten, erst finden und klarstellen müssen, Schuppert/Bumke, Die Konstitutionalisierung der Rechtsordnung, 2000, S. 45ff. Der EuGH hat sich als Gestalter der europäischen Rechtseinheit erwiesen. Denn angesichts des fragmentarischen Charakters des europäischen Primärrechts wurde der EuGH häufig rechtsergänzend und rechtsfortbildend tätig, zuweilen auch über die Grenze der zulässigen Auslegung hinaus. Gerade diese „freie Rechtschöpfung“ in Form „ausbrechender Rechtsakte“ verursachte Jurisdiktionskonflikte und veranlasste immer häufiger Loyalitätsgebote einzufordern.

[9] Demokratie wird über das Volk im Staat, hier im Mitgliedstaat, begründet. Die Öffnung souveräner Staatlichkeit für die Akte einer überstaatlichen Gewalt erscheint nur dann erträglich, wenn es sich dabei nicht lediglich um eine Aussetzung und Unterwerfung handelt, sondern wenn sich auch diese Akte als Realisierung der Idee der demokratischen Selbstbestimmung des deutschen Volkes begreifen lassen, Nettesheim, Die Integrationsverantwortung – Vorgaben des BVerfG und gesetzgeberische Umsetzung, NJW 2010, 177; BVerfG, NJW 2009, 2267 RN 229. Die Integrationsverantwortung steht der Übertragung von Hoheitsrechten nicht entgegen. Sie sichert vielmehr eine hinreichende demokratische Rückbindung und kontinuierliche Begleitung, so dass sich die europäische Entscheidungstätigkeit nicht als Fremdgesetzgebung darstellt. Das BVerfG stellte in seiner Entscheidung klar, dass die Integrationsverantwortung für die primärrechtlichen Grundlagen nicht nur dann greift, wenn es zu einer förmlichen Änderung des Textes der Verträge kommt. Die Integrationsverantwortung greife vielmehr immer dann, wenn „unter grundsätzlicher Fortgeltung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung eine Veränderung des Vertragsrechts ohne Ratifikationsverfahren herbeigeführt werden kann”. Konsequenterweise nimmt das Gericht keine Pflicht zur gesetzgeberischen Begleitung von Vertragsänderungen dann an, wenn und soweit „spezielle Brückenklauseln sich auf Sachbereiche beschränken, die durch den Vertrag von Lissabon bereits hinreichend bestimmt sind”, BVerfG, NJW 2009, 2267.

[10] Art. 79 Abs. 3 GG erklärt die Änderung des Grundgesetzes hinsichtlich bestimmter Einrichtungen und Normen des Grundgesetzes für unzulässig (sog. Ewigkeitsgarantie). Ziel ist es einen bestimmten „Verfassungskern“ dauerhaft zu schützen und einer Verfassungszerstörung bzw. Verfassungsaushöhlung entgegen zu wirken. Die verfassungsändernde Gesetzgebung wird durch die Verfassung legitimiert so dass sie deshalb auch die Grundlagen der Verfassung zu wahren hat. Das Grundgesetz möchte in seinen tragenden Institutionen und Grundsätzen eine dauerhaft stabile Ordnung sein, welches nicht der Disposition tagespolitischer Mehrheiten unterliegt, Badura, in HStR VII § 160, 26. Unerheblich ist dabei, ob die beabsichtigte Verfassungsänderung durch Umformulierungen, Änderungen oder Streichungen des Wortlauts des Grundgesetzes oder durch eine „Klarstellung“ gemäß Art. 79 Abs. 1 S. 2 GG erfolgen soll. Beabsichtigte Änderungen durch die Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 23 Abs. 1 S. 2, 24 Abs. 1 GG sind gleichfalls dem Verbot unterworfen, BVerfGE 89, 155, 172 = NJW 1993, 3047. Im Anwendungsbereich des Art. GG schließt Art. 38 GG aus, die durch die Wahl bewirkte Legitimation und Einflussnahme auf die Ausübung von Staatsgewalt durch die Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen des Bundestages so zu entleeren, dass das demokratische Prinzip, soweit es Art. 79 Abs. 3 i. V. mit Art. 20 Abs. 1 und 20 Abs. 2 GG für unantastbar erklärt, verletzt wird. Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG hat insoweit lediglich deklaratorische Bedeutung. Die Aufzählung der Materien ist abschließend, BVerfGE 94, 12, 34 = NJW 1996, 1666.

[11] Vgl. BVerfGE 37, 279 = NJW 1974, 1697; BVerfGE 73, 375 = NJW 1987, 577.

[12] Art. 38 GG wird verletzt, wenn ein Gesetz, das die deutsche Rechtsordnung für die unmittelbare Geltung und Anwendung von Recht der - supranationalen - Europäischen Gemeinschaften öffnet, die zur Wahrnehmung übertragenen Rechte und das beabsichtigte Integrationsprogramm nicht hinreichend bestimmbar festlegt (vgl. BVerfGE 58, 37) = NJW 1982, 507). Das bedeutet zugleich, dass spätere wesentliche Änderungen des im EU-Vertrag angelegten Integrationsprogramms und seiner Handlungsermächtigungen nicht mehr vom Zustimmungsgesetz zu diesem Vertrag gedeckt sind, BVerfG, NJW 1993, 3047.

[13] Die Konstruktion eines Grundrechts auf einen Abgeordneten, der noch etwas zu sagen hat aus Art. 38 GG, also die Verfassungsbeschwerde auf Demokratie, wird noch weiter geöffnet. Man kann jetzt auch auf Art. 38 GG gestützt Verfassungsbeschwerden erheben mit dem Hinweis auf Staatlichkeit, auf das Sozialstaatsprinzip, wohl auf alle Prinzipien, wenn man irgendeinen Bezug zu Demokratie hinbekommt, vgl. Mayer, Rashomon in Karlsruhe, NJW 2010, 714. Die Demokratie soll nach dem Urteil nicht abwägungsfähig, sondern unantastbar sein.

[14] Vgl. BVerfGE 89, 155 [171f.] = NJW 1993, 3047.

[15] Das Demokratieprinzip ist ein Organisationsprinzip, dessen Geltung sich letzten Endes auf die in Art 1 Abs. 1 S. 2 GG statuierte Pflicht der Staatsorgane zurückführen lässt, die unantastbare Würde des Menschen zu achten und zu schützen, Huster/Rux, in Epping/Hillgruber, Beck'scher Online-Kommentar, Art. 20 GG, RN 49. In einem demokratisch organisierten Staat besteht eine hinreichende Wahrscheinlichkeit dafür, dass jeder Mensch in selbstbestimmt, gemeinschaftsbezogen und gemeinschaftsgebunden, bei den Entscheidungen und sonstigen Maßnahmen der Staatsorgane, die Möglichkeit hat, seine Interessen in den Entscheidungsprozess einzubringen. Das Demokratieprinzip konkretisiert sich in Art. 20 Abs. 2 S. 1 durch das ausdrückliche Bekenntnis zum Prinzip der Volkssouveränität. Art. 20 GG nennt die drei Prinzipien der Volkssouveränität, der Demokratie und der mittelbaren Demokratie fast in einem Atemzug nebeneinander. Die demokratische Volkssouveränität wird durch die demokratisch legitimierten Staatsorgane ausgeübt. Die in Art. 38 Abs. 1 S.1 und in Art. 28 Abs. 1 S. 2 verankerten Grundsätze der allgemeinen und gleichen Wahl gehören heute zum Kernbestand dessen, was das GG als Demokratie versteht. Sue sind unmittelbarer Bestandteil des Art. 20 und nehmen insbesondere auch an dessen durch Art. 79 Abs. 3 GG verbürgter Unantastbarkeit teil. Das Demokratieprinzip hindert die Bundesrepublik Deutschland nicht an einer Mitgliedschaft in einer - supranational organisierten - zwischenstaatlichen Gemeinschaft. Voraussetzung der Mitgliedschaft ist aber, dass eine vom Volk ausgehende Legitimation und Einflussnahme auch innerhalb des Staatenverbundes gesichert ist, BVerfG, NJW 1993, 3047. Das Gericht reklamiert für den deutschen Gesetzgeber – damit auch für den der übrigen EU-Mitgliedstaaten – ausreichenden Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse. Dazu rechnet es „unter anderem die Staatsbürgerschaft und das zivile und militärische Gewaltmonopol, Röper, Der Souveränitäts- und Volksbegriff des Bundesverfassungsgerichts, DÖV 2010, S. 285. Schon bei der „Verfügung über die Sprache“ gibt es bereits Zweifel an der „Verfügbarkeit“; was immer darunter verstanden wird, etwa die von der Kultusministerkonferenz beschlossenen Rechtschreibregeln. Deutschem nationalstaatlichen Souveränitätsanspruch entspringt die Forderung, das Wahlrecht zum Parlament des Vereinten Europa müsse Art. 38 GG/79 Abs. 3 entsprechen. „Das jedem Bürger zustehende Recht auf gleiche Teilhabe an der demokratischen Selbstbestimmung kann auch dadurch verletzt werden, dass die Organisation der Staatsgewalt so verändert wird, dass der Wille des Volkes sich nicht mehr wirksam im Sinne des Art. 20 Abs. 2 GG bilden kann und die Bürger nicht mit Mehrheitswillen herrschen können“.

[16] Der Begriff der „objektiven Werteordnung” ist einer der folgenreichsten Rechtsbegriffe in Deutschland. In die Rechtswirklichkeit eingetreten ist dieser Begriff mit dem Lüth-Urteil des BVerfG vom 15.01.1958, BVerfGE 7, 198 = NJW 1958, 257 , Ritter, Neue Werteordnung für die Gesetzesauslegung durch den Lissabon-Vertrag, NJW 2010, 1110 - die Grundrechte des Grundgesetzes sind Ausdruck einer verbindlichen objektiven Werteordnung, die zwingend auch bei der Auslegung des Privatrechts und insbesondere bei der Auslegung der Generalklauseln des Zivilrechts zu beachten ist. Die Grundrechte sind damit nicht allein subjektive individuelle Abwehrrechte gegenüber dem Staat sind, sie konkretisieren zugleich objektive die Rechtsordnung und geben ihr verbindlich Maß und Richtung geben. Der BGH spricht noch 2009 unter Bezugnahme auf Normen des Grundgesetzes von der „objektiven Werteordnung der Grundrechte“, BGH, NJW 2009, 2888. Mit dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Lissabon-Vertrags am 01.12.2009 und der darin enthaltenen Grundrechte-Charta ist die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe auch im Lichte der objektiven europäischen Werteordnung und des Systems europäischer Wertenormen durchzuführen, schließlich ist für die Auslegung und das rechtliche Ergebnis die gesamte verfassungsrechtliche Werteordnung der Normadressaten des in Deutschland geltenden Rechts maßgebend. Damit werden auch die europarechtlichen Normen und ungeschriebenen Rechtsgrundsätze einbezogen. Der Grundrechtsschutz in der EU beruht nach dem EUV-Lissabon auf zwei tragenden Grundlagen: der Charta der Grundrechte der EU in der überarbeiteten Fassung vom 12.12.2007, die den Verträgen rechtlich gleichgestellt wird (Art. 6 Abs. 1 S. 1 EUV-Lissabon) und dadurch Rechtsverbindlichkeit erlangt, sowie den ungeschriebenen Unionsgrundrechten, die daneben als allgemeine Rechtsgrundsätze des Unionsrechts fortgelten (Art. 6 Abs. 3 EUV-Lissabon). Art. 6 Abs. 2 EUV die EU ermächtigt und verpflichtet, der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 04.11.1950 beizutreten. Durch die Unionsgrundrechte sind nicht nur die Unionsinstitutionen, sondern auch die mit der Durchführung des Unionsrechts beauftragten mitgliedstaatlichen Stellen verpflichtet. Umgekehrt binden jedoch die deutschen Grundrechte gem. Art. 1 Abs. 3 GG grundsätzlich nur die nationale staatliche Gewalt. Auf Rechtsakte supranationaler Organisationen finden sie hingegen keine direkte Anwendung, Augsberg, Von der Solange- zur Soweit-Rechtsprechung: Zum Prüfungsumfang des Bundesverfassungsgerichts bei richtlinienumsetzenden Gesetzen, DÖV 2010, S. 153; siehe nur BVerfGE 118, 95; Schmahl , Grundrechtsschutz im Dreieck von EU, EMRK und nationalem Verfassungsrecht, EuR 2008 (Beiheft 1), 11 f.

[17] Vgl. BVerfGE 2, 1 [12] = NJW 1952, 1407.

[18] Demokratisierung ist soziologisch ein dynamischer Prozess dessen Ziel es ist, autoritäre Herrschaftsstrukturen durch Formen der Herrschaftskontrolle von »unten«, der gesellschaftlichen Mitbestimmung zu ersetzen. Beteiligungsorientierte, partizipative Demokratie oder »teilhabende, teilnehmende Volksherrschaft« zielt darauf ab, die politische Mitwirkung möglichst Vieler in möglichst vielfältigen Bereichen zu gewährleisten. Die allgemeinwohlsichernde Kontrollfunktion der (globalen) Demokratie kommt besonders im Zusammenhang mit globalen Umweltgütern (z. B. Wasser, Luft, Klima) zum Tragen wo sie mit Fragen der sozialen Verteilungsgerechtigkeit gekoppelt ist. Allgemeinwohlinteressen und das völkerrechtliche Prinzip der angemessenen Nutzung gemeinsamer Umweltgüter (»equitable utilisation of common goods«) werden häufig zu Gunsten nationaler Wirtschaftsinteressen insbesondere von wirtschaftlich mächtigen Staaten vernachlässigt und machen dadurch Demokratiedefizite der Umweltrechtsetzung auf völkerrechtlicher Ebene sichtbar. Transparenz der Entscheidungsfindung, Partizipationsrechte und »Good Governance« Völkerrechtsprinzip der Demokratie, das die Völkerrechtssubjekte in den Vordergrund stellt, Laskowski, Demokratisierung des Umweltrechts, ZUR 2010, 172.

[19] Das BVerfG fordert die Normativität des Lissaboner Vertrags ein, es nimmt ihn beim Wort und erfasst ihn als rechtsverbindliche Ordnung der supranationalen Gemeinschaft. Isensee, Integrationswille und Integrationsresistenz des Grundgesetzes - Das Bundesverfassungsgericht zum Vertrag von Lissabon, ZRP 2010, 33. Das BVerfG leitet wie schon im Maastricht-Urteil durch extensive Auslegung der grundrechtlichen Garantie des Wahlrechts (Art. 38 GG) praktisch ein subjektives „Recht auf Demokratie”, auf Einhaltung aller objektivrechtlichen Staatsstrukturbestimmungen sowie der „Ewigkeitsgarantie” (Art. 79 Abs. 3GG) ab. Hier bewegt sich das BVerfG allerdings in den Bahnen des EuGH, der die Subjektivierung von Gemeinschaftsrecht vorantreibt, um die Unionsbürger zu animieren, es vor nationalen Gerichten einzuklagen, Gärditz/Hillgruber, JZ 2009, 872f.

[20] Vgl. BVerfGE 112, 118 [133f.] = NJW 2005, 203.

[21] Vgl. BVerfGE 43, 142 [149]; BVerfGE 70, 324 [354] = NJW 1986, 907; BVerfGE 80, 188 [218] = NJW 1990, 373; BVerfGE 96, 264 [278] = NJW 1998, 3037; BVerfGE 112, 118 [133] = NJW 2005, 203.

[22] Vgl. BVerfGE 89, 155 [182] = NJW 1993, 3047.

[23] Vgl. Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HdbStR VII, 1992, § 166 RN 61ff.; Moelle, Der Verfassungsbeschluss nach Art. 146 GG, 1996, S. 73 ff.; Stückrath, Art. 146 GG: Verfassungsablösung zwischen Legalität und Legitimität, 1997, S. 240ff.; vgl. auch BVerfGE 89, 155 [180] = NJW 1993, 3047.

[24] Vgl. BVerfGE 31, 58 [75f.] = NJW 1971, 1509; BVerfGE 111, 307 [317] = NJW 2004, 3407; BVerfGE 112, 1 [26] = NVwZ 2005, 560; BVerfGK 9, 174 [186].

[25] Nach überwiegender Auffassung bedurfte es für die Gründung und bedarf es für vertragliche Änderungen der Europäischen Union eines Zustimmungsgesetzes i. S. d. Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG. In der Staatspraxis ergeht ein Gesetz, das sowohl den Vorbehalt des Art. 23 Abs. 1 S. 2 bzw. 3 GG als auch denjenigen des Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG erfüllt, Schröder, Die offene Flanke, DÖV 2010, 303; Streinz, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 5. Aufl. 2009, Art. 59 RN 51, Art. 23 RN 61.

[26] Die Souveränität gehört zum Wesen des modernen Staates. Sie deutet im klassischen Staatsverständnis die ungeteilte, originäre, von keiner anderen Gewalt abgeleitete Selbständigkeit (Autonomie) im Hinblick auf ihr Staatsgebiet, -volk und die Art der Regierung (Hoheitsrechte) sowie die Einfügung in die Völkergemeinschaft, Mickel/Bergmann
Handlexikon der Europäischen Union , 3. Auflage 2005. D ieses Staatsverständnis wird nach innen durch die Ausübung der Staatsgewalt (Polizei, Gerichte, Verwaltung), nach außen mit Hilfe der bewaffneten Macht und zwischenstaatlicher (bi- oder multilateraler) Verträge durchgesetzt.

[27] v. Martitz, Internationale Rechtshilfe in Strafsachen, Bd. I, 1888, S. 416.

[28] Vgl. Starck, Der demokratische Verfassungsstaat, 1995, S. 356f; Randelzhofer, Use of Force, in: Bernhardt, Encyclopedia of Public International Law, Bd. IV, 2000, S. 1246ff.

[29] Vgl. Schorkopf, Grundgesetz und Überstaatlichkeit, 2007, S. 247.

[30] Die Unionsrechtliche Maßnahmen zum Schutz der Umwelt finden nun in Art. 192 Abs. 1 und Abs. 2 VAEU ihre Kompetenzgrundlagen. Die Mitgliedstaaten sind dann originär zuständig, soweit die EU nicht selbst handelt, Art. 2 Abs. 2 VAEU. Art. 191 Abs. 1 S. 4. Spiegelstrich VAEU wurde um klimapolitische Aussagen ergänzt. Durch die Formulierung die »Bekämpfung des Klimawandels«, wird die Bedeutung des Klimaschutzes nachhaltig unterstrichen. Im Übrigen gelten die Grundsätze der begrenzten Einzelermächtigung, Art. 5 Abs. 1, Abs. 2 EU, der Subsidiarität, Art. 5 Abs. 1 und 3 EU, und der Verhältnismäßigkeit, Art. 5 Abs. 4 EU i.V.m. dem Protokoll Nr. 2 über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Die Verbesserung der bestehenden Umweltqualität gilt als Maßstab gem. Art. 21 Abs. 2 lit. f) EU nun auch für die internationale Ebene. Die Demokratiedefizite, die das Konzept des demokratischen »Zwei-Ebene-Modells« prägten, bestehen eingeschränkt weiter. Auf EU-Ebene sind Demokratiedefizite auch nach Inkrafttreten des Lissabon-Vertrags weiterhin erkennbar. Der Legitimationsstrang« für die Unionsebene, das direkt durch die Bürgerinnen und Bürger der EU gewählte EP, ist lediglich unvollständig, soweit das ordentliche Gesetzgebungsverfahren vorgesehen ist, ist das Parlament nur hälftig an der Gesetzgebung beteiligt. In besonderen Gesetzgebungsverfahren – vgl. Art. 192 Abs. 2 VAEU – bleibt allein der Rat, also die Regierungsexekutive der Mitgliedstaaten, zur Gesetzgebung befugt, das EP wird lediglich angehört. Das Demokratiedefizit der supranationalen Institutionen und Verfahren muss auf der mitgliedstaatlichen Ebene »aufgefangen« werden. Dies erfordert insbesondere eine Stärkung der nationalen Parlamente und die Erweiterung der Beteiligungs-, Mitwirkungs- und Kontrollrechte der Öffentlichkeit. So kann auch eine verantwortungsvolle, solidarische Klimaschutz- und Klimawandelfolgenpolitik gestaltet werden.

[31] „Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung [ist] ein Schutzmechanismus zur Erhaltung mitgliedstaatlicher Verantwortung“.

[32] Das Volk ist sei „eine vorgefundene Kulturgemeinschaft, aus der sich Staatlichkeit und ihre Legitimation ergibt“, vgl. Kirchhof, Rechtspolitischer Kommentar, in: Konrad-Adenauer-Stiftung (Hrsg.), Staaten in der Globalisierung, Berlin 2009, S. 62. Europa ist eine heterogene Zweck- und Rechtsgemeinschaft m Geflecht rechtlicher und soziologischer Beziehungen ohne emotionalen Inhalt sind die Staaten als Zweck- und Rechtsgemeinschaft die Summe der Einzelnen, kein Kollektivsubjekt. Mit engem, vom New Yorker Europarechtler Joseph Weiler als "Staat über alles" kritisierten Blick“ sah das Bundesverfassungsgericht ohne auf die Nation bezogenes, Demokratie und Staatlichkeit legitimierendes Staatsvolk kein "demos", nur einen Staatenverbund. In der als Superstaat angesehenen EU entsteht nicht mehr als eine von den Mitgliedstaaten zusammengehaltene Zweck- und Rechtsgemeinschaft. Gleich wie das Vereinte Europa einst verfasst ist, es kann nur ohne dominierendes Mitglied, dominierende Kultur und Sprache verwirklicht werden, ohne Nation im herkömmlichen Sinn. Das führt zu einem gegenüber der "Sandburg" des Nationalstaats schwer nachvollziehbaren Paradigmenwechsel. Der Nationalstaat, das Volk der Staatsrechtslehre und Politik ist eine Leerformel mit allenfalls emotionalen Bezügen zu einer ausgehöhlten Staatlichkeit. Sie überdeckt unüberbrückbare gesellschaftliche, soziale und wirtschaftliche Konflikte. Doch fordert die Staatsrechtslehre die vorstaatliche Entstehung eines europäischen Volkes, bevor von Staatswerdung zu sprechen sei. Tatsächlich geht es um "das tägliche Plebiszit" (Ernest Renan). Europa ist lediglich ein heterogenes Gebilde konkurrierender Regionen, vgl. Hans Hugo Klein , Noch keine Schicksalsgemeinschaft, FAZ v. 12.02.2009, S. 10; Röper, Sinnhaftigkeit von Plebisziten in europäischen Fragen, APuZ, 23/2009.

[33] Europa ist nach wie vor eine Einrichtung sui generis, die nicht deckungsgleich den demokratischen Anforderungen an einen Nationalstaat entspricht und entsprechen muss und für die unterschiedliche Legitimationsbedingungen gelten, Schwarze, a.a.O., unter Berufung auf Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, Tübingen 1972, § 8/2. Das BVerfG hat trotz der Europafreundlichkeit des GG, Lenz, „Die Karlsruher Richter auf einem Irrweg“, FAZ vom 08. August 2009, S. 7, kein klares und ungetrübtes Bekenntnis zu einem vereinten Europa als Verfassungsziel auch für die Zukunft erkennen lassen.

[34] Vgl. Carlo Schmid, Generalbericht in der Zweiten Sitzung des Plenums des Parlamentarischen Rates am 8. 9. 1948, in: Deutscher Bundestag/Bundesarchiv, Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Akten und Protokolle, Bd. 9, 1996, S. 20ff.

[35] Das Konzept der Integrationsverantwortung sichert die Mitwirkung von Bundestag und Bundesrat bei der Fortschreibung der vertraglichen Grundlagen der EU. Es zwingt diese Bundesorgane auch zur aktiven politischen Begleitung der Entscheidungen, die die EU in Wahrnehmung bestehender Kompetenzen trifft, vgl. Nettesheim, Die Integrationsverantwortung – Vorgaben des BVerfG und gesetzgeberische Umsetzung, NJW 2010, 177. Die vom Bundesverfassungsgericht verlangte Ausgestaltung der Beteiligungsrechte des Deutschen Bundestages und des Bundesrates hat der Gesetzgeber im Gesetz über die Wahrnehmung der Integrationsverantwortung des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union geregelt, Daiber, Die Umsetzung des Lissabon-Urteils des Bundesverfassungsgerichts durch Bundestag und Bundesrat, DÖV 2010, S. 293f. § 1 Integrationsverantwortung (1) Der Bundestag und der Bundesrat nehmen in Angelegenheiten der Europäischen Union ihre Integrationsverantwortung insbesondere nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen wahr. Für die Fälle der Kompetenzerweiterung enthält das IntVG in § 7 die Regelung, dass der deutsche Vertreter im Rat einem Beschluss nur nach Erlass eines Gesetzes i. S. v. Art. 23 Abs. 1 GG zustimmen darf. Dies gilt etwa für Kompetenzerweiterungen der EU im Bereich des materiellen Strafrechts, Artikel 83 [Straftaten mit grenzüberschreitender Dimension] (1) Das Europäische Parlament und der Rat können gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren durch Richtlinien Mindestvorschriften zur Festlegung von Straftaten und Strafen in Bereichen besonders schwerer Kriminalität festlegen, die aufgrund der Art oder der Auswirkungen der Straftaten oder aufgrund einer besonderen Notwendigkeit, sie auf einer gemeinsamen Grundlage zu bekämpfen, eine grenzüberschreitende Dimension haben, vgl. BVerfG, DÖV 2010, 84 - das Strafrecht in seinem Kernbestand dient nicht als rechtstechnisches Instrument zur Effektuierung einer internationalen Zusammenarbeit, sondern steht für die besonders sensible demokratische Entscheidung über das rechtsethische Minimum. Dies erkennt auch der Vertrag von Lissabon ausdrücklich an, wenn er die neu begründeten Kompetenzen der Strafrechtspflege mit einer sog. Notbremse versieht, die es dem – letztlich parlamentarisch verantwortlichen – Vertreter eines Mitgliedstaates im Rat erlaubt, gestützt auf „grundlegende Aspekte seiner Strafrechtsordnung“ mit seinem Veto strafrechtsbedeutsame Richtlinien jedenfalls für sein Land zu verhindern (Art. 83 Abs. 3 AEUV). § 6 IntVG Zustimmung im Rat bei besonderen Brückenklauseln (1) 1Der deutsche Vertreter im Rat darf einem Beschlussvorschlag gemäß Artikel 153 Absatz 2 Unterabsatz 4, Artikel 192 Absatz 2 Unterabsatz 2 oder Artikel 333 Absatz 1 oder Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union nur zustimmen oder sich bei einer Beschlussfassung enthalten, nachdem der Bundestag hierzu einen Beschluss gefasst hat. Der deutsche Vertreter im Rat kann vom Bundestag angewiesen werden, von der sog. Notbremse Gebrauch zu machen. § 9 Notbremsemechanismus: (1) Der deutsche Vertreter im Rat muss in den Fällen des Artikels 48 Absatz 2 Satz 1, des Artikels 82 Absatz 3 Unterabsatz 1 Satz 1 und des Artikels 83 Absatz 3 Unterabsatz 1 Satz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union beantragen, den Europäischen Rat zu befassen, wenn der Bundestag ihn hierzu durch einen Beschluss angewiesen hat. Die Bundesregierung muss auf Weisung des Bundestages immer die Notbremse ziehen. Sie darf aber auch ohne eine solche Weisung ziehen, wenn sie einen Verstoß gegen die Verfassung befürchtet, BT-Drs. 16/13923, S. 10. Deswegen ist auch ein Antragsrecht der Bundesregierung für einen entsprechenden Beschluss des Bundestages entbehrlich und – im Unterschied zu §§ 3 Abs. 3 Satz 2, 5 Abs. 1 Satz 2 (ggf. i. V. mit § 6 Abs. 1 Satz 2) – in § 9 Abs. 1 nicht vorgesehen.

[36] Vgl. BVerfGE 89, 155 [187f., 192, 199] = NJW 1993, 3047; vgl. auch BVerfGE 58, 1 [37] = NJW 1982, 507; BVerfGE 104, 151 [210] = NJW 2002, 1559.

[37] Tomuschat, Secession and Self-Determination, in: Kohen, Secession - International Law Perspectives, 2006, S. 23ff.

[38] Vgl. Kraußer, Das Prinzip begrenzter Ermächtigung im Gemeinschaftsrecht als Strukturprinzip des EWG-Vertrags, 1991.

[39] Vgl. BVerfGE 89, 155 [212] = NJW 1993, 3047.

[40] Vgl. BVerfGE 58, 1 [37] = NJW 1982, 507; BVerfGE 89, 155 [183f., 187] = NJW 1993, 3047.

[41] Das Gemeinschaftsrecht bzw. die übertragenen Kompetenzen werden durch verschiedene Prinzipien beschränkt bzw. eingegrenzt. Davon sind die wichtigsten:

Prinzip der begrenzeten Einzelermächtigung (Art. 5 EG-Vertrag)

Subsidiaritätsprinzip ( Art. 5 Abs. 2 EG-Vertrag)

Verhältnismäßigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 3 EG-Vertrag)

[42] Die Implied-powers-Doktrin besagt, dass bestimmte, in den Verträgen nicht ausdrücklich geregelte Befugnisse, von den ansonsten zuständigen Organen der Gemeinschaft wahrgenommen werden müssen, um die Verwirklichung der Ziele des EG-Vertrages überhaupt zu ermöglichen (Vertragslückenschließungskompetenz, diese liegt auch bei IO vor). Vgl. auch Internationaler Gerichtshof, Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Advisory Opinion vom 11.04.1949 - ICJ-Reports 1949, 174 [182ff.]) oder der effet utile-Regel des Völkervertragsrechts (vgl. zum guten Sinn dieser Regel Gill, The League of Nations from 1929 to 1946, 1996; Rouyer-Hameray, Les compétences implicites des organisations internationales, 1962, S. 90ff.; speziell zum Europarecht Pescatore, in: Festschr.f. Rodríguez Iglesias, 2003, S. 329ff.; vgl. zu der entsprechenden Entwicklung der Rechtsprechung des EuGH Höreth, Die Selbstautorisierung des Agenten, Der EuGH im Vergleich zum US Supreme Court, 2008, S. 320ff. Nützlichkeitsprinzip (effet-utile-Prinzip)
Prinzip der praktischen Wirksamkeit/Nutzen) Auslegung von gemeinschaftsrechtlichen Vertragsbestimmungen im Gegensatz zum nationalen Recht im Zweifel nach der Nützlichkeit, Nutzen und Wirksamkeit einer Regelung so, dass der gemeinschaftliche Vertragszweck erreicht wird und dadurch andere Vertragsbestimmungen nicht verletzt werden. Bestimmungen der Gemeinschaftsverträge dürfen ihrer Wirksamkeit nicht dadurch beraubt werden, dass einige Mitgliedstaaten die ihnen auferlegten Verpflichtungen nicht oder unzureichend erfüllen. Das nationale Recht hat zurückzutreten, auch wenn es später als die Gemeinschaftsnorm erlassen wurde (vgl. dazu z.B. EuGH in Rs. Simmenthal II) und auf das nationale, dem Gemeinschaftsrecht entgegenstehende Recht (auch Verfassungsrecht - strittig), darf sich der Mitgliedstaat nicht berufen (vgl. EuGH in Rs. Ratti, 1979). Dieses Prinzip ist eine wesentliche Neuerung zu klassischen völkerrechtlichen Ansichten. Völkerrechtlichen Verpflichtungen werden in der Praxis oftmals die internen (nationalstaatlichen) Rechts- und Finanzvorschriften entgegengehalten um die Nichterfüllung einer völkerrechtlichen Verpflichtung zu rechtfertigen.

[43] In ständiger Rechtsprechung stellt der EuGH in der deutschen Fassung der Urteile auf die „volle Wirksamkeit“ oder die „praktische Wirksamkeit“ von Gemeinschaftsvorschriften als Auslegungsaspekt ab, wobei jedoch nur die letztgenannte Wortwahl („praktische Wirksamkeit“) in den französischen Fassungen der Urteile mit „effet utile“ wiedergegeben wird, Poctas, Effet utile als Auslegungsgrundsatz, EuR 2009 Heft 4, 465. Dem EuGH geht es in allen diesen Fällen letztlich darum, die Wirkung der betreffenden Gemeinschaftsvorschriften sicherzustellen. Dementsprechend lehnt er etwa im Urteil Factortame eine Auslegung ab, der zufolge die „volle Wirksamkeit“ des Gemeinschaftsrechts auch nur „abgeschwächt“ wäre, EuGH, Rs. C-213/89 (Factortame ), Slg. 1990, RN 21, vgl. Von Danwitz, Verwaltungsrechtliches System und Europäische Integration, 1996, S. 144; Streinz, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 10 EGV, RN 16

Details

Seiten
16
Jahr
2010
ISBN (eBook)
9783640747856
ISBN (Buch)
9783640748051
Dateigröße
507 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v160806
Note
Schlagworte
Grundgesetz Grundrechte Demokratie Verfassung politische Herrschaft Europa Organisationsprinzip Europäische Union Hoheitsrechte Selbstbestimmung verfassungsrechtliches Prinzip

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Titel: Vertrag von Lissabon – Ein Europa der Bürger