Effizienz in der Steuererhebung. Warum gibt es unterschiedliche Erhebungs und Entrichtungskosten?

Gliederung

1. Einleitung

2. Begriffsdefinitionen
2.1 Erhebungskosten
2.2 Entrichtungskosten
2.3 Vollzugskosten

3. Kennzahlen der Erhebungseffizienz

4. Kostenfaktoren

5. Ländervergleiche
5.1 Vollzugskosten der Einkommenssteuer
5.2 Entrichtungskosten/Umsatz bei kleinen Unternehmen
5.3 Erhebungskosten der Steuerverwaltungen

6. Ansätze für Reformen

7. Resümee

8. Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Jede Steuererhebung verursacht Kosten, die einerseits in den privaten Haushalten und Unternehmen und andererseits beim Staat entstehen. Der Vorsatz diese Beträge so gering wie möglich zu halten ist ein steuerpoliti- sches Ziel welches bereits von Adam Smith (1723-1790) gefordert wurde.¹ Leider steht seine vierte Regel der Besteuerung, nämlich der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit, allzu oft im Schatten der Anderen. Sie besagt, dass die Differenz zwischen verfügbaren Finanzmitteln und Steueraufkommen möglichst minimiert werden sollte.²

Im Verlauf der 70er Jahre stieg der Anteil der Staatsausgaben am Brutto- sozialprodukt in den sieben bedeutendsten westlichen Industrienationen um 7% an und entfachte eine Diskussion über die volkswirtschaftlichen Kosten der Staatstätigkeit. Somit erlangte auch die Effizienz in der Steuer- erhebung wieder stärkere Beachtung und in den 80er und 90er Jahren wurden erstmals eine Reihe von Studien, die Entrichtungs- und Erhe- bungskosten betreffend, in verschiedenen Ländern durchgeführt.

Leider existiert für Deutschland keine aktuelle Erhebung, da lediglich Anfang der 80er Jahre 3 erwähnenswerte Studien von Bauer, Tiebel und Täuber durchgeführt wurden, auf die sich auch aktuelle Literatur immer wieder bezieht. Daher basieren diese Ausführungen hauptsächlich auf den Veröffentlichungen von Cedric Sandford.

Ziel dieser Arbeit ist es Ursachen für die Entstehung unterschiedlicher Erhebungs- und Entrichtungskosten darzustellen und zu untersuchen ob und wenn ja wie, diese Kosen international verglichen werden können.

Dazu möchte ich zunächst die grundlegenden Begriffe definieren und die wichtigsten Kennzahlen der Steuereffizienz beschreiben, um anschließend einige Faktoren darzustellen von denen die Höhe der Erhebungs- und Ent- richtungskosten im wesentlichen beeinflusst wird. Im mittleren Teil soll versucht werden die Effizienz der Steuersysteme verschiedener Länder zu vergleichen. Zum Schluss folgt dann die Erläuterung einiger Reformvorschläge, die Diskussionsansätze bieten können.

2 Begriffsdefinitionen

In diesem Abschnitt werden die Begriffe Erhebungskosten, Entrichtungskosten und Vollzugskosten kurz erläutert.

2.1 Erhebungskosten

Betrachtet man die administrativen Kosten, die einem Staat durch die Steuererhebung entstehen, stößt man auf verschiedene kostenverursa- chende Instanzen. Den größten Kostenfaktor stellen die Finanzämter und - direktionen für die Erfassung der steuerpflichtigen Personen, Feststellung und Einziehung der Steuerschuld, sowie Betriebsprüfungen dar. Hierbei entstehen Kosten für Personal, Computersysteme, Gebäude, Fuhrpark etc.

Eine weiterer kostenverursachende Instanz sind die Finanzgerichte und Behörden eines Staates, sofern sie Streitfällen des Steuerrechts verhan- deln oder mit der Steuerprüfung befasst sind und das Parlament, wenn die legislativen Kosten der Steuergesetzgebung ebenfalls einbezogen werden sollen.

Desweiteren können rein steuertechnisch bedingte Kosten entstehen, z.B. durch den Zinsnachteil des Staates, bei der Steuerentrichtung der Mehrwert- oder Lohnsteuer.

2.2 Entrichtungskosten

Entrichtungskosten werden in der Literatur auch häufig Befolgungs- oder Erfüllungskosten genannt. Unter diesem Begriff versteht man jene Kosten, die den privaten Haushalten und Unternehmen aus der Befolgung ihrer Pflichten als Steuerzahler entstehen. Sie können in Form von Geld- und Zeitkosten in Erscheinung treten.³

Entrichtungskosten von privaten Haushalten können Steuerberatungsgebühren, Portogebühren oder Fahrtkosten zum Finanzamt oder Steuerberater sein, sowie die Zeit, die der Steuerpflichtige für die Erstellung der Steuererklärung bzw. für das zur Verfügung stellen der steuerlich relevanten Daten benötigt. In Unternehmen können zusätzlich Kosten für Personal, EDV, Information (Schulung der Mitarbeiter in steuerrechtlichen Fragen), sowie Gemeinkosten ( Miete, Porto, Telefon etc.) anfallen. Hinzu kommt die Mitwirkungspflicht bei Betriebsprüfungen.⁴

2.3 Vollzugskosten

Auch für die Summe der Entrichtungs- und Erhebungskosten finden sich in der Literatur unterschiedliche Termini. In dieser Arbeit werden Sie aber unter dem Begriff Vollzugskosten zusammengefasst.⁵

3. Kennzahlen der Erhebungseffizienz

Die absoluten Vollzugskosten sind allerdings für internationale Vergleiche nicht brauchbar, da sie alleine keine Aussagekraft besitzen. Um die Effizi- enz der Steuererhebung verschiedener Staaten vergleichen zu können, ist es notwendig die Kosten ins Verhältnis zu setzen. In diesem Abschnitt werden einige gebräuchliche Relationen beschrieben und bezüglich ihrer Verlässlichkeit betrachtet.

Eine Möglichkeit der Darstellung der Steuereffizienz, und zugleich die ge- bräuchlichste, ist der Anteil der Erhebungskosten am Gesamtsteuerauf- kommen. Es gestaltet sich allerdings problematisch vergleichbare Daten verschiedener Länder zu erhalten, da keine international verbindlichen De- finitionen der Kostenbewertung existieren. Die Erhebungen der 80er und 90er Jahre die sich mit Erhebungskosten befasst haben, verwendeten die Kostenrechnung betreffend verschiedene Ansätze. Durch die unterschied- liche Verteilung und Bewertung von Gemeinkosten, Abschreibungsdauer der Anlagegüter oder der Ansetzung von kalkulatorischen Mieten etc. ent- stehen Differenzen die nicht der Steuererhebung sondern der Erhebungs- technik zuzuordnen sind.⁶ Teilweise sind aber auch die Vorraussetzungen für eine vernünftige Bewertung der Daten nicht gegeben. In Deutschland z.B. behindert das kameralistische Rechnungswesen eine sinnvolle Ko- stenrechnung, da Ausgaben nicht konkret zu Kostenträgern zugeordnet werden können.⁷

Da die Kosten der Unternehmen und privaten Haushalte in diesem Ver- hältnis aber nicht berücksichtigt werden ist diese Relation nur sehr bedingt aussagekräftig. Besonders wenn man bedenkt, dass die Entrichtungsko- sten meist ein vielfaches der Erhebungskosten darstellen.⁸ In Deutschland war das Verhältnis 1986 nach einer Hochrechnung von Tiebel sogar eins zu vier. Den Erhebungskosten von 10 Mrd. DM standen 37 Mrd. DM an Entrichtungskosten gegenüber.⁹ Somit ist es notwendig die Entrichtungs- kosten bei der Betrachtung der Effizienz mit zu berücksichtigen.

Eine weitere Möglichkeit der Effizienzbewertung stellt das Verhältnis von Entrichtungskosten zum Gesamtsteueraufkommen eines Staates dar. Bei der Schätzung von Entrichtungskosten stößt man jedoch auf größere Schwierigkeiten als bei den Erhebungskosten. Während die administrati- ven Kosten meist offizielle Zahlen darstellen und aus den jährlichen Be- richten zu entnehmen sind, müssen Entrichtungskosten zunächst einmal erhoben werden. Die Verlässlichkeit einer solchen Studie hängt stark von den zur Verfügung stehenden finanziellen Mitteln und der Art der Befra- gung ab.

Ist die befragte Bevölkerungsgruppe repräsentativ? Neigen die Steuer- zahler dazu ihre Entrichtungskosten zu überschätzen? Welche Kosten ent- stehen allein durch die Betriebsbuchhaltung und auf welchen Betrag belaufen sich die steuerbedingten Zusatzkosten? Wie sollen Zeitkosten bewertet werden? Aufgrund dieser Unsicherheiten können zwei Studien die zur selben Zeit und im selben Land durchgeführt werden, zu völlig unterschiedlichen Ergebnissen kommen.

Eine weitere Möglichkeit die Effektivität der Steuererhebung zu messen ist das reale Gesamtsteueraufkommen, zum maximal möglichen Steueraufkommen ins Verhältnis zu setzen. Also zu dem Betrag, der erzielt würde, wenn jeder anfallende Steuerbetrag exakt erfasst und in voller Höhe eingetrieben werden könnte. Die Abbildung 3.1 zeigt das Verhältnis von Erhebungskosten zum Gesamtsteueraufkommen.¹⁰

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 3.1¹¹

Die Gerade AB stellt das maximal zu erzielende Steueraufkommen dar. Mit zunehmenden administrativen Kosten steigt der Kurvenverlauf zunächst stark an, um bei Näherung an die Gerade AB immer stärker abzuflachen. Zu erkennen ist, dass Erhebungskosten anfallen bevor Steuereinnahmen realisiert werden können.

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¹ Homburg, Stefan: Allgemeine Steuerlehre, 2. Auflage, Vahlen, 2000, S. 58

² Bauer, Ernst-Rudolf : Was kostet die Steuererhebung?, Eine kritische Analyse des Steuersystems, Vadenhoeck und Ruprecht in Göttingen, 1988, S.41

³ Rappen, Hermann: Vollzugskosten der Steuererhebung und der Gewährung öffentlicher Transfers, RWIMitteilungen, Jg. 40, 1989, S. 224

⁴ Fischer , Prof. Dr. Lutz : Die Kosten der Steuererhebung für Verwaltung und Steuerpflichtige,1989, S.8

⁵ Homburg, Stefan: Allgemeine Steuerlehre, 2. Auflage, Vahlen, 2000, S. 59

⁶ Sandford, Cedric: Why Tax Systems Differ, A Comparative Study of the Political Economy of Taxation, Fiscal Publications, 2000, S. 120

⁷ Bauer, Ernst-Rudolf : Was kostet die Steuererhebung?, Eine kritische Analyse des Steuersystems, Vadenhoeck und Ruprecht in Göttingen, 1988, S. 38

⁸ Sandford, Cedric: Why Tax Systems Differ, A Comparative Study of the Political Economy of Taxation, Fiscal Publications, 2000, S. 125

⁹ Fischer , Prof. Dr. Lutz : Die Kosten der Steuererhebung für Verwaltung und Steuerpflichtige,1989,S. 9

¹⁰ Sandford, Cedric: Why Tax Systems Differ, A Comparative Study of the Political Economy of Taxation, Fiscal Publications, 2000, S.123 Sandford, Cedric: Why Tax Systems Differ, A Comparative Study of the Political Economy of Taxation, Fiscal Publications, 2000, S. 124