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Frames gegen das Rauchen: Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) als Advokat globaler Tabakkontrolle

Magisterarbeit 2009 107 Seiten

Politik - Internationale Politik - Thema: Int. Organisationen u. Verbände

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theoretische Einordnung und Methodik
2.1. Internationale Organisationen im Konstruktivismus
2.1.1. Quellen der Autorität
2.1.2. Mechanismen der Machtausübung
2.2. Framing
2.2.1. Kernfunktionen von Framing
2.2.2. Prozesse der Frame-Anpassung
2.3. Politische Gelegenheitsstruktur
2.4. Methodik

3. Historischer Abriss des Tabaks und seiner Kontrolle
3.1. Konsolidierung der Tabakindustrie (1880 – 1930)
3.2. Aufkommende Gesundheitsbedenken (1930 – 1965)
3.3. Aktivismus und Gesetzgebung auf nationaler Ebene (1965 – 1998)
3.4. Globale Tabakkontrolle in Form der FCTC (seit 1998)

4. Framing globaler Tabakkontrolle durch die WHO
4.1. Medizinische Problematisierung des Tabakkonsums
4.1.1. Opfer des Passivrauchens
4.1.2. Nikotin-Sucht
4.2. Feindbild Tabakindustrie
4.3. Tabakkontrolle als ökonomischer Entwicklungsbeitrag
4.3.1. Wirtschaftlicher Schaden des Tabaks
4.3.2. Tabak als Problem von Entwicklungsländern
4.4. Frauen und Kinder als Risikogruppen
4.4.1. Frauen
4.4.2. Kinder und Jugendliche
4.5. (Menschen-)Rechtsansatz

5. Schluss
5.1. Resümee
5.2. Ausblick

Quellen- und Literaturverzeichnis

Erklärung gemäß § 22 Abs. 7 der Magisterprüfungsordnung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabellenverzeichnis

Tab. 1: World Conferences on Tobacco or Health

Tab. 2: Zentrale Bestimmungen der FCTC

Tab. 3: Mottos der WNTDs

Tab. 4: WHO-Kollaborationszentren für Tabakkontrolle

Tab. 5: Verhältnis der Prävalenz des Rauchens unter Männern zu derjenigen unter Frauen

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Reach for a Lucky instead – Werbung der ATC aus den 1920ern

Abb. 2: Your Throat Protection – Werbung der ATC aus den 1930ern

Abb. 3: La fumée des autres tue/Passivrauchen tötet – Poster zum WNTD

Abb. 4: Break the tobacco marketing net – Poster zum WNTD

Abb. 5: WHO-Budget und Gesundheitskredite der Weltbank (1984-1996)

Abb. 6: Anteil der Entwicklungsländer an der weltweiten Zigarettenproduktion und -konsumption

Abb. 7: Vier-Stufen-Modell der „Tabakepidemie“

Abb. 8: Logo des WNTD 1989

1. Einleitung

Weltweit zeichnen sich heute Krankheiten, die ihre Ursache im Tabakkonsum und Passivrauchen haben, für den Tod von etwa fünf Millionen Menschen pro Jahr verantwortlich (Ezzati/Lopez 2003). Es wird geschätzt, dass sich diese Zahl bei gleich bleibendem Trend bis 2030 verdoppelt haben wird (Peto/Lopez 2002).

Die Weltgesundheitsorganisation (World Health Organization, WHO) mit ihrem in ihrer Verfassung artikulierten Ziel „allen Völkern zur Erreichung des bestmöglichen Gesundheitszustandes zu verhelfen“ (WHO 1946: Art. 1) befasst sich seit den 1970ern mit den negativen Folgen des Tabakkonsums und fördert Maßnahmen zu ihrer Einschränkung. Als „Global Action Plan“ (WHA 1988) gedacht, ließ das höchste Entscheidungsgremium der WHO, die Weltgesundheitsversammlung (World Health Assembly, WHA), Ende der 1980er das Tobacco or Health -Programm einrichten (WHA 1989).

Mitte der 1990er wurde dem globalen Charakter der mitunter als „Tabakepidemie“ bezeichneten Verbreitung des Tabakkonsums zunehmend Rechnung getragen und unter der Schirmherrschaft der WHO die internationale Rahmenkonvention zur Tabakkontrolle (Framework Convention on Tobacco Control, FCTC) initiiert. 2005 in Kraft getreten, verpflichtet die FCTC ihre inzwischen 165 Mitgliedsstaaten zu einer Reihe von Maßnahmen zur Tabakkontrolle, wie die Einschränkung von Werbung für Tabakprodukte, den Schutz von Nichtrauchern und Minderjährigen, die Aufklärung über die Risiken des Tabakkonsums, die Bereitstellung von ökonomischen Alternativen zum Tabakanbau oder den Informationsaustausch unter den Vertragsmitgliedern (WHO 2003a). Anliegen der vorliegenden Arbeit ist es, zu untersuchen, in welcher Weise sich die WHO seit ihrem ersten Engagement in den 1970ern für globale Tabakkontrolle einsetzte und die weltweite Verbreitung des Tabakkonsums problematisierte.

Im Zuge der Ausgestaltung des Systems der Vereinten Nationen nach dem Zweiten Weltkrieg wurde die WHO im April 1948 als Nachfolgerin der Gesundheitsorganisation des aufgelösten Völkerbundes gegründet (Burci/Vignes 2004: 16). Ihre inzwischen 193 Mitgliedsstaaten verstehen sie als „leitende und koordinierende Stelle des internationalen Gesundheitswesens“ (WHO 1946: Art. 2(a)). Während die WHA das oberste Gremium der WHO darstellt, jedoch nur einmal im Jahr zusammentritt (ibid.: Art. 18), leitet der Generaldirektor die Organisation im Alltagsgeschäft (ibid.: Art. 31).

Eine wachsende Bedeutung der WHO als internationaler Akteur lässt sich auf das Entstehen neuer Krankheiten und das Wiederauftreten bekannter Epidemien in den 1990ern und zu Beginn des neuen Jahrtausends zurückführen. Nationale Grenzen überschreitende, ansteckende Krankheiten wie Marburg-Fieber, Ebola, Schweres Akutes Respiratorisches Syndrom (SARS) sowie Aviäre und Porzine Influenza demonstrierten die Verletzlichkeit auch der medizinisch-technologisch fortschrittlichsten Länder und zeigten die Notwendigkeit zu global koordinierter Gesundheitspolitik auf (Cooper/Kirton/Schrecker 2007: 3). Zugleich setzte sich in den 1990ern ein breiteres Verständnis über die negativen Effekte von Krankheiten auf die ökonomische Entwicklung und Armutsreduzierung insbesondere in Entwicklungsländern durch (Weltbank 1993; WHO 2001a).

Der Stellenwert des Themas Gesundheit auf internationaler Ebene kommt dadurch zum Ausdruck, dass drei der acht Millenniumsentwicklungsziele der Vereinten Nationen (United Nations Millennium Development Goals, MDGs) einen direkten Gesundheitsbezug aufweisen und andere MDGs soziale Determinanten von Gesundheit betreffen (UNGA 2000). Neben der Angst vor neuen globalen Epidemien und dem Bewusstsein über die ökonomischen Kosten eines schlechten öffentlichen Gesundheitszustands trug die interne Reform der WHO zur Stärkung ihrer Position im Zentrum der Global Health Governance -Architektur bei.

Die 1998 zur Generaldirektorin gewählte Gro Harlem Brundtland war entschlossen, die WHO als entscheidenden internationalen Akteur neu auszurichten und sie in die Lage zu versetzen, die Arbeit anderer Akteure im Feld globaler Gesundheit stärker zu beeinflussen. Sie ließ dafür die Managementstrukturen der Organisation optimieren (Mach 1998) und setzte eine Kommission für Makroökonomik und Gesundheit unter Beteiligung von Vertretern der Weltbank, des Internationalen Währungsfonds (International Monetary Fund, IMF), der Welthandelsorganisation (World Trade Organization, WTO) und des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen (United Nations Development Programme, UNDP) ein (WHO 2001a). Zudem stärkte Brundtland die finanzielle Position der WHO durch globale Partnerschaften und Fonds, welche philanthropische Spender wie die Bill & Melinda Gates Foundation, nationale Regierungen sowie bi- und multilaterale Organisationen der Entwicklungszusammenarbeit vernetzten (Brown/Cueto/Fee 2007: 89).

Im Feld globaler Tabakkontrolle wurde die WHO Ende der 1980er als entscheidender Akteur wahrgenommen. Einer der führenden multinationalen Tabakkonzerne, Philip Morris (PM), konstatierte in einem damals internen Papier über die internationalen Bestrebungen, Tabakkonsum einzuschränken: “WHO’s impact and influence is indisputable” (PM 1989: 1). Dennoch hat die WHO in ihrer Rolle als Advokat globaler Tabakkontrolle wenig akademische Aufmerksamkeit erhalten.

Die ersten politikwissenschaftlichen Studien zum Thema Tabakkontrolle in den 1990ern beschränken sich entweder auf einzelne Aspekte, wie die Regulation von Passivrauchen (Ellis/Hobart/Reed 1996; Glantz/Charlesworth 1999; Dearlove/Bialous/Glantz 2002), oder nehmen sich der politischen Prozesse im Feld in einzelnen Ländern wie Großbritannien, Japan oder den Vereinigten Staaten an (Fritschler 1989; Read 1992; Sato 1999; Tyrell 1999; Wolfson 2001; Reid 2005). Donley Studlars vergleichende Arbeit zur Tabakkontrolle in den Vereinigten Staaten und Kanada behandelt das Thema erstmals aus grenzüberschreitender Sicht (Studlar 1999, 2002).

Die FCTC findet innerhalb der wissenschaftlichen Diskussion um Global Health Governance Beachtung (Collin/Lee/Bissell 2002; Magnusson 2007) sowie in der Beschreibung der Beteiligung von nichtstaatlichen Akteuren im Verhandlungsprozess der Konvention (Malcolm 1999; White 2004; Wilkenfeld 2005; Mamudu/Glantz 2009). Hadii Mamudu (2005) zeigt in seiner Dissertation, wie Tabakkontrolle von einer Angelegenheit der nationalstaatlichen Ebene zu einer internationalen Institution in Form der FCTC geworden ist, während Heather Wipfli (2007) an vier Länderbeispielen nachweist, wie institutionalisierte Tabakkontrolle auf globaler Ebene Bestrebungen auf nationaler Ebene begünstigt.

Zwar wird von bisherigen Arbeiten über globale Tabakkontrolle eine entscheidende Rolle der WHO anerkannt, jedoch nicht systematisch untersucht, wie sie ihre Macht in diesem spezifischen Feld einsetzte. Wie aber machte die WHO ihren Einfluss mittels der Darstellung bzw. Definition des Tabakkonsums als umfassendes Problem(bündel) geltend, so dass Tabakkontrolle zunehmend für Staaten attraktiv wurde? Wie gelang es der WHO, ihre Überzeugung von den “devastating health, social, environmental and economic consequences of tobacco consumption and exposure to tobacco smoke” (WHO 2009a) auf die internationale Staatengemeinschaft zu übertragen? Die Hervorhebung welcher Aspekte globaler Tabakkontrolle erwies sich im Rückblick als besonders wirkungsvoll? Wie änderte sich die Argumentation der WHO zugunsten globaler Tabakkontrolle über die Jahrzehnte?

Zur Beantwortung der zentralen Fragestellung werden im folgenden Kapitel zunächst die theoretischen Grundlagen zum Verständnis der WHO als kein bloßer Handlanger ihrer Mitgliedsstaaten, sondern als eigenständig handelnder Akteur in der Sicht konstruktivistischer Ansätze gelegt. Zudem wird das die Arbeit leitende Konzept, Framing, erörtert und die Methodik vorgestellt. Das sich daran anschließende Kapitel kontextualisiert das Engagement der WHO im Feld globaler Tabakkontrolle historisch und gibt einen Überblick über die Geschichte des Aufstiegs des weltweiten Tabakkonsums und diesbezüglicher Gegenmaßnahmen. Der empirische und zugleich hauptsächliche Teil der Arbeit befasst sich mit der Analyse mehrerer von der WHO benutzter Interpretationsschemata, Frames, die jeweils der Betonung und Akzentuierung bestimmter Aspekte globaler Tabakkontrolle dienen. Die daraus gewonnenen Ergebnisse werden zum Abschluss zusammenfassend dargestellt und auf dieser Grundlage ein Ausblick gewagt.

2. Theoretische Einordnung und Methodik

2.1. Internationale Organisationen im Konstruktivismus

Während Internationale Organisationen (IOs)[1] wie die WHO in zwei der einflussreichsten Theorieschulen der Internationalen Beziehungen, dem Neorealismus und dem Neoinstitutionalismus, als kaum mehr als Instrumente staatlicher Interessenpolitik wahrgenommen werden, bieten konstruktivistische Ansätze einen Rahmen zur Analyse eigenständigen Handelns von IOs. Insbesondere die Arbeiten von Michael Barnett und Martha Finnemore (Finnemore 2005; Barnett/Finnemore 2004; Barnett/Finnemore 1999; Finnemore 1993) haben die konstruktivistische Sicht auf IOs entscheidend geprägt. Am Beispiel mehrerer IOs wie der Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO), des IMF, dem Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR) und des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen (United Nations Security Council, UNSC) demonstrieren die Autoren, wie diese mit Eigenleben ausgestatteten IOs autonom agieren und Macht ausüben.

Theoretiker des Neorealismus und des Neoinstitutionalismus fokussieren in ihren Analysen von IOs auf die Motive für deren Gründung durch Staaten.[2] Sie sind sich darin einig, dass IOs geschaffen werden, um die Interessen ihrer Mitgliedsstaaten kostengünstiger zu verfolgen – verglichen zu staatlichen Alleingängen. IOs werden nicht als Akteure, sondern passive Strukturen begriffen, durch die Staaten mittels strategischer Einflussnahme zugunsten einer von ihnen präferierten Politik agieren können. Beide Schulen bleiben stumm in der Frage nach dem Wirken von IOs nach deren Entstehung, da implizit davon ausgegangen wird, dass IOs getreu dem Willen ihrer Mitgliedsstaaten handeln. Als Theorien über Staaten bieten Neorealismus und Neoinstitutionalismus keine Grundlage für die Behandlung eigener Interessen und Fähigkeiten von IOs.

Um den ontologischen Rahmen dieser Theorien zu sprengen und das Verhalten von IOs nach ihrer Gründung zu erklären, bedienen sich Barnett und Finnemore organisationssoziologischer Ansätze und konzeptualisieren IOs als Akteure sui generis. In Anlehnung an Max Webers Arbeiten zur Bürokratie auf nationalstaatlicher Ebene Anfang des 20. Jahrhunderts wird eine theoretische Sicht auf IOs als global agierende Bürokratien eingenommen und somit ein Rahmen zum Verständnis ihrer Autonomie, ihrer Machtherkunft und -ausübung geschaffen.

Weber sieht Bürokratie als reinste Form rational-legaler Herrschaft, welche in seinem Verständnis neben traditioneller und charismatischer Herrschaft einen der drei Typen legitimer Herrschaft darstellt. Die in der Bürokratie am reinsten verkörperte rational-legale Herrschaft zeichnet sich demnach im Wesentlichen dadurch aus, dass folgende Charakteristika vorhanden sind: „1. ein kontinuierlicher regelgebundener Betrieb von Amtsgeschäften […] 2. einer Kompetenz [...] 3. das Prinzip der Amtshierarchie [...] 4. [d]ie ‚Regeln‘, nach denen verfahren wird“ (Weber 1972: 125f). Die durch Kontinuität, Expertise, Hierarchie und unpersönliche Entscheidungsverfahren durch Regeln wesentlich gekennzeichnete Bürokratie ist diejenige Form, welche auch IOs zugrunde liegt:

„Bureaucracies are not just servants to who states delegate. Bureaucracies are also authorities in their own right, and that authority gives them autonomy vis-à-vis states, individuals, and other international actors. By ‘authority’ we mean the ability of one actor to use institutional and discursive resources to induce deference from others.“ (Barnett/Finnemore 2004: 5)

Die bürokratische Verfasstheit von IOs begründet demnach deren durch verschiedene Arten der Autorität gespeiste Macht.

2.1.1. Quellen der Autorität

Begriffen als Bürokratien verkörpern IOs zunächst rational-legale Autorität. Als reinste Form rational-legaler Herrschaft ist das Wesensmerkmal bürokratischer Herrschaft der Moderne

„die Unterwerfung nicht kraft Glaubens und Hingabe an charismatisch begnadete Personen: Propheten und Helden, auch nicht kraft heiliger Tradition und der Pietät gegen den durch Traditionsordnung bestimmten persönlichen Herren […], sondern die un persönliche Bindung an die generell bezeichnete sach liche ‚Amtspflicht‘, welche ebenso wie das korrespondierende Herrschaftsrecht: – die ‚Kompetenz‘ – durch rational gesatzte Normen (Gesetze, Verordnungen, Reglements) fest und derart bestimmt sind, daß die Legitimität der Herrschaft zur Legalität der generellen, zweckvoll erdachten, formell korrekt gesatzten und verkündeten Regel wird.“ (Weber 1989: 125)

Bürokratien sind nicht nur selbst durch unpersönliche Regeln konstituiert, sondern produzieren auch unpersönliche Regeln, die sich auf Akteure innerhalb und außerhalb der Bürokratie beziehen. Rationalisierte, technokratische, systematische und gewaltfreie Problembearbeitung durch Gesetzmäßigkeiten, Prozeduren und Regeln speist zu einem gewissen Grad die Autorität von IOs (Barnett/Finnemore 1999: 707).

Ihre grundlegende Form als Bürokratien und der ihnen damit inhärenten rational-legalen Autorität allein genügt IOs nicht, andere soziale Akteure zu einem bestimmten Verhalten zu bewegen. Vielmehr muss das bürokratische Gehäuse mit sozial anerkannten und wertgeschätzten Inhalten gefühlt sein. IOs – und Bürokratien im Allgemeinen – beanspruchen, gesellschaftlich hochgehaltene Werte zu verkörpern und den Menschen in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich zu dienen. Die Autorität von IOs liegt demnach in ihrer Fähigkeit, sich als selbstlose, neutrale Diener darstellen zu können, die in unparteiischer Weise, durch allgemeine und unpersönliche Regeln, anderen anstelle ihrer selbst dienen. Sie geben an, gerade keine Macht zu haben oder auszuüben, sondern den gemeinschaftlichen Interessen der Mitgliedstaaten zu dienen und sich dazu ausschließlich regelkonform zu verhalten (Barnett/Finnemore 2004: 21).

Barnett und Finnemore halten die von IOs behauptete Neutralität, um deren Anschein IOs ständig bemüht sind, für häufig, wenn nicht sogar immer, unmöglich. IOs und andere Bürokratien müssen, um von sozialen Akteuren als autoritativ anerkannt zu werden, eine gesellschaftliche Bestimmung haben, der spezifische Werte unterliegen und somit der behaupteten Unparteilichkeit widersprechen. Wenngleich das Spannungsverhältnis zwischen sozialdienlichem Charakter und Neutralität nicht aufzulösen ist, geben IOs vor, beide Eigenschaften in sich vereinigen zu können, da diese elementar für deren Autorität sind (ibid.). Nach Barnett und Finnemore lässt sich die Autorität von IOs neben der rational-legalen Form in drei Kategorien erfassen, namentlich der delegierten, moralischen und fachlichen Autorität.

IOs erhalten das Mandat zur Erfüllung ihrer Aufgaben von Staaten. Durch Staaten in die Position gesetzt, sich bestimmter Themen anzunehmen, besitzen IOs delegierte Autorität. Die von Staaten auf IOs übertragene Autorität bietet in staatszentrierten Theorien wie dem Neorealismus und dem Neoinstitutionalismus keine Grundlage für autonomes Handeln von IOs. In ihrer Argumentation kann die delegierte Autorität von IOs jederzeit entzogen werden, sollten IOs nicht dem Willen ihrer Mitgliedsstaaten folgen und ihren von staatlichen Interessen begrenzten Ermessensspielraum (zone of discretion) verlassen (Barnett/Finnemore 2004: 4).

Der Konstruktivismus betont hingegen, dass Staaten gerade diejenigen Aufgaben auf IOs übertragen, die Staaten selbst nicht zu erfüllen imstande sind und zu deren Lösung erst noch Wissen geschaffen werden muss. Daraus folgt, dass die Mandate von IOs häufig ungenau und breit, zum Teil sogar widersprüchlich sind. Mandate von IOs müssen von deren Mitarbeitern, welche jeweils eigene Interessen, Erfahrungen und Werte mitbringen, interpretiert werden, um die IOs funktionsfähig zu machen bzw. zu halten. Die Delegation von Autorität von Staaten auf IOs ist demnach kein Prozess, der ohne Weiteres umgekehrt werden kann. Vielmehr gibt er IOs dauerhaft ein gewisses Maß an Autonomie, welches notwendig ist, um Aufgaben, die sich außerhalb der Fähigkeit der einzelnen Mitgliedsstaaten befinden, bearbeiten zu können (Barnett/Finnemore 2004: 22f).

Die moralische Autorität von IOs entspringt ihrem oben erwähnten Anspruch, gesellschaftlich wertgeschätzten Prinzipien zu dienen. Sie sind beständig bemüht, sich als Interessenvertreter „der internationalen Gemeinschaft“ oder Verteidiger gemeinschaftlicher Werte darzustellen. IOs beanspruchen gemeinsame Wertvorstellungen zu verkörpern, die als moralischer anzusehen seien, weil sie nicht den Interessen einiger weniger Staaten entsprächen. Die von IOs verkörperte moralische Autorität ist demnach umso stärker ausgeprägt, desto erfolgreicher die als sozialdienlich ausgegebenen Interessen von IOs mit als partikular und eigennützig wahrgenommenen Interessen von Staaten kontrastieren (Barnett/Finnemore 2004: 23).

In ihrer fachlichen Autorität findet die technische Expertise von IOs Ausdruck. Auf IOs – wie jedwede Bürokratie – werden Aufgaben übertragen, für die das Vorhandensein detaillierten, spezialisierten Wissens über eben jene Aufgaben bei den Mitarbeitern dieser Bürokratien angenommen wird. „Fachqualifikation – im rationalsten Fall: durch Prüfung ermittelte[r], durch Diplom beglaubigte[r] Fachqualifikation –“ (Weber 1972: 127) stellt ein wesentliches Merkmal jedes Mitarbeiters in einer Bürokratie sowie auch in IOs dar. Der Einsatz spezialisierten Wissens ist von zentraler Bedeutung für die rational-legale Autorität, welche Bürokratie überhaupt erst konstituiert, da der rationale Charakter dieser Form von Autorität entscheidend durch die Nutzung sozial anerkannten und relevanten Wissens zur Problembewältigung bedingt ist. Das durch Ausbildung und/oder Erfahrung stammende Spezialwissen von Experten, die in Bürokratien arbeiten, verleiht Bürokratien die Autorität, Urteile zu fällen und Probleme zu lösen:

„the more successful experts are at making numbers appear to speak for themselves and yield clear policy prescriptions without interpretation from bureaucrats, the more powerful those policy prescriptions are. The greater the appearance of depoliticization, the greater the authority associated with the expertise.“ (Barnett/Finnemore 2004: 24f)

Rational-legale Autorität sowie delegierte, moralische und fachliche Autorität tragen in verschiedener Weise zum autoritativen Status von IOs bei. Im Regelfall sind diese vier Kategorien vermischt und verleihen als Gesamtheit und nicht isoliert IOs ihre Autorität.

Ihre Autorität wiederum bietet IOs die Grundlage zu ihrer Machtausübung. Barnett und Finnemore weisen darauf hin, dass die strikte konzeptionelle Trennung von Autorität und Macht problematisch ist und verweisen auf die anhaltende Debatte in den Sozialwissenschaften:

„It is because the exercise of authority often contains elements of consent and coercion that the concept of authority is part of the conceptual family of social control, just as is the concept of power. As expressions of social control, both concepts are intimately concerned with steering, guiding, regulating, and imposing. […] Because authority is produced through social relations and gives its bearer the capacity to get others to defer, it can be an exercise of power even as it contains some element of consent.“ (Barnett/Finnemore 2004: 29)

2.1.2. Mechanismen der Machtausübung

Den verschiedenen Formen der Machtausübung durch IOs liegt deren Fähigkeit, Wissen zu strukturieren zugrunde (Barnett/Finnemore 1999: 710). Zentral für bürokratische Macht ist die Kontrolle der Bürokratie über Informationen. Dies bedeutet zum einen, dass Bürokratien Informationen besitzen und andere Akteure nicht, zum anderen, dass Bürokratien vorschreiben, welche Informationen andere Akteure sammeln und ihnen gegenüber offenlegen müssen.

Als Beispiel können die 2007 in Kraft getretenen Internationalen Gesundheitsvorschriften (International Health Regulations, IHR) betrachtet werden, welche alle WHO-Mitgliedsstaaten dazu verpflichten, der WHO die Ausbrüche bestimmter Krankheiten zu melden (WHO 2008a). Diesen Umstand anerkennen Neoinstitutionalisten, sie übersehen aber, dass bürokratische Macht des Weiteren die Fähigkeit beinhaltet, Informationen zu Wissen zu machen, d.h. Informationen mit Bedeutung zu versehen. Barnett und Finnemore identifizieren drei Mechanismen, durch die IOs ihre Macht ausüben.

IOs nehmen eine Klassifizierung der Welt (Classification of the World) vor. Sie verorten Objekte in bestimmte Kategorien und legen damit ihre eigene Sichtweise auf und ihr Verhalten gegenüber der subjektiv geschaffenen Welt fest. Die Klassifizierung von Objekten, die deren Definition und Identität unmittelbar betrifft, ist entscheidend zur Konstruktion von Problemen, die nicht als objektive Fakten vorhanden sind, sondern durch die Kategorisierung von Informationen und Wissen zu Problemen gemacht werden (Barnett/Finnemore 2004: 31f).

Die WHO beispielsweise definierte Homosexualität in ihrer regelmäßig herausgegebenen, als Richtlinie für nationale Standards geltenden Internationalen Klassifikation der Krankheiten (International Classification of Diseases, ICD) als psychische Krankheit.[3] Homosexuelle sahen sich bis zum Ende der Gültigkeit der Neunten Revision der ICD (WHO 1978) im Jahr 1992 der Notwendigkeit zur medizinisch-psychischen Behandlung ausgesetzt und unterlagen in einigen Ländern als „psychisch Kranke“ Einreiseverboten (Laurenti 1984: 346). Kategorisierung und Klassifizierung durch Bürokratien haben damit wichtige Implikationen für jene, die klassifiziert werden – „[t]o classify is to engage in an act of power“ (Barnett/Finnemore 1999: 711).

Die durch die Klassifizierung der Welt geschaffenen sozialen Kategorien werden von IOs in ihren Bedeutungen gefestigt (Fixing of Meanings). Auf diese Weise legen IOs Bedeutungen für Begriffe fest, an denen sich andere Akteure, insbesondere Staaten, orientieren und nach denen sie ihr Handeln ausrichten. IOs sind nicht die einzigen Akteure, welche die Bedeutungen von sozialen Kategorien und ihren Objekten auf globaler Ebene etablieren und festigen, sondern auch internationale Nichtregierungsorganisationen (Nongovernmental Organizations, NGOs) und Staaten spielen eine entscheidende Rolle. IOs nehmen jedoch aufgrund ihrer großen Zahl und insbesondere aufgrund ihrer Autorität eine herausragende Position ein (Barnett/Finnemore 2005: 179).

Diese Form der Machtausübung geschieht im Wesentlichen durch eine prozesshafte Einbettung von Ereignissen und Themen in subjektive Interpretationsrahmen (Frames), dem sogenannten Framing (Barnett/Finnemore 2004: 33), welches im Weiteren ausgeführt wird.

Schließlich verbreiten IOs internationale Normen (Diffusion of Norms). Als „missionaries of our time“ (Barnett/Finnemore 2004: 33) haben IOs und ihre Mitarbeiter das verlautbarte Ziel, die von ihnen als gut empfundenen Normen und die als richtig erachteten Modelle politischen Verhaltens zu verbreiten und durchzusetzen. Ihr Sendungsbewusstsein nimmt dabei Einfluss auf das Verhalten von Staaten und definiert deren als akzeptabel und legitim bewertetes Handeln (Finnemore 1996; Finnemore/Sikkink 1998).

2.2. Framing

Die von Erving Goffman (1974) gelegten Grundlagen des für die Machtausübung von IOs entscheidenden Konzepts des Framings wurden in der Wirtschaftspsychologie (Kahneman/Tversky 1979; Tversky/Kahneman 1981), den Kommunikations- und Medienwissenschaften (Iyengar 1991; Entman 1993) sowie in der Linguistik (van Dijk 1977; Tannen 1993) weiterentwickelt. Innerhalb der Sozialwissenschaften trug die soziologische Forschung über Soziale Bewegungen auf nationaler Ebene (Snow et al. 1986; Snow/Benford 1988; Benford/Snow 2000) maßgeblich zur theoretischen Differenzierung des Konzepts bei.

Definiert als Interpretationsschemata, welche Ereignisse und Themen eingrenzen, identifizieren und benennen (Goffman 1974: 21), „frames function to organize experience and guide action, whether individual or collective“ (Snow et al. 1986: 464). Als grundlegende kognitive Strukturen bestimmen Frames die Wahrnehmung und Repräsentation der Realität sowie das Handeln in selbiger. Frames strukturieren die subjektiv erfahrene Realität und bestimmen, welche ihrer Teile überhaupt Beachtung finden:

„frames […] focus attention by punctuating or specifying what in our sensual field is relevant and what is irrelevant, what is ‘in frame’ and what is ‘out of frame,’ in relation to the objective of orientation. But frames also function, perhaps more importantly, as articulation mechanisms in the sense of tying together the various punctuated elements of the scene so that one set of meanings rather than another is conveyed, or, in the language of narrativity, one story rather than another is told.” (Snow 2004: 384)

Die strategische Zuweisung von sozial relevanter Bedeutung für Ereignisse und Themen – auch als „signifying work or meaning construction“ (Benford/Snow 2000: 614) bezeichnet – geschieht durch Framing. Framing zielt darauf ab „to mobilize potential adherents and constituents, to garner bystander support, and to demobilize antagonists“ (Snow/Benford 1988: 198).

Nach David Snow und Robert Benford existieren drei wesentliche Funktionen von Framing (core framing tasks), nämlich erstens die Diagnose eines Missstandes, welcher einer Änderung bedarf (diagnostisches Framing), des Weiteren das Aufzeigen einer Lösung des diagnostizierten Problems (prognostisches Framing) und schließlich eine Begründung für das Handeln im Sinne des aufgezeigten Lösungsweges (motivierendes Framing). Während die beiden ersten Framing-Formen das gemeinsame Verständnis eines bestimmten Sachverhaltes fördern (consensus mobilization), dient letztere dazu, Menschen zur Tat schreiten zu lassen (action mobilization) (Klandermans 1984).

2.2.1. Kernfunktionen von Framing

Die Funktion des diagnostischen Framings ist die Identifizierung eines Problems, welches nicht Teil einer objektiv erfassbaren Realität ist, sondern vielmehr subjektiv konstruiert werden muss, um überhaupt als ein der Änderung bedürfender Sachverhalt wahrgenommen werden zu können (Snow/Benford 1988: 200). Wurde beispielsweise der Umstand, dass Millionen Menschen in Subsahara-Afrika weniger als einen US-Dollar täglich zur Verfügung haben, vor siebzig Jahren noch als relativ unbedeutend betrachtet, wird er heute primär als „Entwicklungsproblem“ verstanden.

Mit der Konstruktion eines Problems durch diagnostisches Framing geht zugleich eine Zuschreibung von Schuld und Verantwortlichkeiten für diesen Missstand einher. Mag ein Einvernehmen über die Existenz eines identifizierten Problems noch relativ leicht zu erzielen sein, gestaltet sich ein Konsens über seine zugrundeliegenden Ursachen, Verantwortlichkeiten und Schuldzuweisungen ungleich schwieriger (ibid.). So gibt es weniger Einigkeit darüber, wem oder was Afrikas „Entwicklungsproblem“ anzukreiden sei. Trifft korrupte Eliten, Tribalismus, zu viel oder zu wenig Entwicklungshilfe, eine für afrikanische Länder benachteiligende Weltwirtschaftsordnung, Langzeitfolgen des europäischen Kolonialismus oder unwirtliches Klima die Schuld?

Die mit dem diagnostischen Framing verbundenen Prozesse des boundary framing (Hunt/Benford/Snow 1994: 194) bzw. adversarial framing (Gamson 1995) dienen im Kontext der Schuldzuweisungen für ein bestimmtes Problem zur Grenzziehung zwischen „gut“ und „schlecht“ bzw. der Konstruktion von Protagonisten und Antagonisten.

Die zweite Kernfunktion von Framing, das prognostische Framing, beschreibt die Artikulation der Lösung eines identifizierten Problems. Mit der favorisierten Lösung wird zugleich ein strategischer Plan samt Taktiken und Zielen propagiert. Das prognostische Framing tendiert dazu, eng mit dem diagnostischen Framing verknüpft zu sein. Anders formuliert, die Identifizierung von bestimmten Problemen und ihrer Ursachen beschränkt tendenziell das Spektrum der möglichen, als angemessen betrachteten Lösungen und Strategien (Benford/Snow 2000: 616). Im Falle des subsaharischen „Entwicklungsproblems“ werden Advokaten einer Reform der Weltwirtschaftsordnung weniger die Problemursache in korrupten und inkompetenten Staatslenkern oder eines afrikanischen Nepotismus sehen, als vielmehr in global wirkmächtigen kapitalistischen Strukturen, welche sich ökonomisch ungünstig auf Länder Subsahara-Afrikas niederschlagen.

Gleichzeitig kann zwar Übereinstimmung in der angestrebten Lösung eines Problems bestehen, jedoch der Lösungs weg umstritten sein. So ließe sich im hier genannten Beispiel unter anderem fragen, ob eine Reform der Weltwirtschaftsordnung mithilfe oder gegen bereits existierende Institutionen wie Weltbank, IMF oder WTO erfolgen sollte.

Prognostisches Framing – wie auch alle anderen Framing-Formen – ist nicht konfliktfrei und automatisch erfolgreich, sondern muss sich Counterframings von Opponenten erwehren (Benford 1987: 75). Diese Bestrebungen konträren Framings bestimmter Themen und Ereignisse können das ursprüngliche Framing (temporär) in eine defensive Position drängen und es zu kontinuierlicher Differenzierung und Weiterentwicklung zwingen (Benford/Snow 2000: 617).

Diagnostisches und prognostisches Framing sind jeweils Teil der Bemühung, ein gemeinsames Verständnis für einen bestimmten Sachverhalt zu schaffen (consensus mobilization). Motivierendes Framing als letzte Kernfunktion von Framing dient hingegen dazu, das Einvernehmen bezüglich der Ursache und Lösung eines Problems in die Tat zu überführen, d.h. zu korrektivem Handeln zu ermutigen (action mobilization). Die Substanz und das Potential zu aktivem Handeln zu bewegen der so geschaffenen Frames „consist essentially of a vocabulary of motives“ (Snow/Benford 1988: 202). Soziologische Forschung über Soziale Bewegungen auf nationaler Ebene legt insbesondere die Bedeutung von vier Wortschatzfeldern nahe: Ernsthaftigkeit/Schwere, Dringlichkeit, Wirksamkeit und Schicklichkeit/Pflicht (Benford/Snow 2000: 617).

2.2.2. Prozesse der Frame-Anpassung

Framing vollzieht sich nicht in einem nicht bereits von Bedeutungen gefüllten Raum und Frames werden nicht gleichsam an einem Reißbrett entworfen (McAdam 1994: 41f). Snow und Benford, inspiriert von Antonio Gramscis politischer Philosophie (1991ff), konstatieren: „there is no such thing as a tabula rasa or empty glass into which new and perhaps alien ideas can be poured“ (Snow/Benford 1988: 204).

Vielmehr müssen Frames zueinander ausgerichtet bzw. angepasst werden, um eine möglichst große Wirkung zu erlangen (frame alignment processes). Mögen sich anfängliche Framing-Prozesse weniger bewusst vollziehen, sind spätere strategischen Charakters und finden in institutionalisierter Form statt (McAdam/McCarthy/Zald 1996: 16). Frames werden dann zielgerichtet entwickelt und eingesetzt, um etwa Unterstützer für die eigene Sache zu gewinnen, Gegner zu schwächen oder Ressourcen zu akquirieren (Benford/Snow 2000: 624). Die strategischen Prozesse der Frame-Anpassung werden theoretisch nach Frame-Verknüpfung (frame bridging), Frame-Amplifikation (frame amplification), Frame-Extension (frame extension) und Frame-Transformation (frame transformation) unterschieden.

Das Konzept der Frame-Verknüpfung ist definiert als “the linkage of two or more ideologically congruent, but structurally unconnected frames” (Snow et al. 1986: 467). So wurde auf internationaler Ebene beispielsweise der Frame „Frauenrechte” erfolgreich an den bereits etablierten und größeren Frame „Menschenrechte“ angebunden (Joachim 2002, 2003). Frame-Verknüpfung gilt als die geläufigste Strategie zur Frame-Anpassung (Benford/Snow 2000: 624).

Die elementarste Form der Frame-Anpassung stellt die Frame-Amplifikation dar. Sie bezeichnet “the clarification and invigoration of an interpretive frame that bears on a particular issue, problem or set of events” (Snow et al. 1986: 469). Die Verdeutlichung und Kräftigung eines Frames kann eine Reaktion auf Prozesse des Counterframings darstellen.

Die Frame-Extension fügt einem Frame bestimmte Themen oder Dimensionen hinzu, welche für ihn bislang nicht relevant waren. Mit dem Hauptziel, attraktiver für weitere Unterstützer zu werden, erweitert ein Akteur “the boundaries of its primary framework so as to encompass interests or points of view that are incidental to its primary objectives but of considerable salience to potential adherents” (Snow et al. 1986: 472). Frame-Extension kann jedoch dadurch mit Kosten verbunden sein, dass die Anziehungskraft des ursprünglichen Frames infolge einer Unschärfe der zentralen Inhalte geschwächt wird (Snow et al. 1986: 478).

Die Frame-Transformation als letzte Form strategischer Frame-Anpassung impliziert, dass “new values may have to be planted and nurtured, old meanings or understandings jettisoned, and erroneous beliefs or ‘misframings’ reframed” (Snow et al. 1986: 473). Nach Goffman deutet eine Frame-Transformation – in seiner Terminologie keying genannt – die bereits von einem etablierten Standpunkt aus als bedeutsam erachteten Themen und Ereignisse vollständig um (Goffman 1974: 43f). So wurde das durch das Humane Immundefizienz-Virus (HIV) verursachte Acquired Immune Deficiency Syndrome (AIDS) in der unmittelbaren Zeit nach seiner Entdeckung als Reichtumskrankheit (in Industrieländern) wahrgenommen und gilt inzwischen als Armutskrankheit (in (afrikanischen) Entwicklungsländern) (Gordenker et al. 1995: 32).

2.3. Politische Gelegenheitsstruktur

Inwieweit sich ein politischer Akteur erfolgreich strategischen Framings bedienen kann, hängt wesentlich von der politischen Gelegenheitsstruktur (political opportunity structure) ab. Das aus der Forschungsliteratur über Soziale Bewegungen stammende Konzept meint den institutionellen Kontext aus dem sich sowohl Beschränkungen als auch Möglichkeiten gezielter Einflussnahme im spezifischen Interessenfeld ergeben können (Tarrow 1994; McAdam/McCarthy/Zald 1996: 17f).

Da die politische Gelegenheitsstruktur „consistent – but not necessarily formal, permanent, or national“ (Tarrow 1996: 54) ist, schließt sie auch das internationale Umfeld mit ein. Wenngleich vor einer Überdehnung des Konzepts (Gamson/Meyer 1996: 275) und analytischer Unschärfe durch seine Über- oder Unterbewertung gewarnt wird (Meyer/Minkoff 2004: 1462), sollen Elemente der politischen Gelegenheitsstruktur in meiner Arbeit genutzt werden.

Aus der konzeptuellen Breite der politischen Gelegenheitsstruktur genießen symbolische Ereignisse besondere Bedeutung. Diese bisweilen katastrophenartigen oder krisenhaften Ereignisse können eine katalytische Wirkung für strategisches Framing entfalten, indem sie die Wahrnehmung etablierter politischer Handlungsmuster in Zweifel ziehen und neue Lösungen fordern (Keck/Sikkink 1998: 22). Unfälle in den Kernkraftwerken auf der amerikanischen Three Mile Island 1979 und in Tschernobyl 1986 stärkten beispielsweise die Position von Atomkraftgegnern und die öffentliche Akzeptanz ihrer Forderungen (Zald 1996: 268). Gleichsam schärfte der durch AIDS bedingte Tod des populären Hollywood-Schauspielers Rock Hudson 1985 das öffentliche Bewusstsein für die Immunschwächekrankheit in den Vereinigten Staaten (Gordenker et al. 1995: 29).

Eine weitere Komponente der politischen Gelegenheitsstruktur stellen einflussreiche Verbündete dar. Sie können eigene Frames verstärken und weiter legitimieren. Besondere Bedeutung werden dabei Staaten, Organisationen der Vereinten Nationen sowie Medien beigemessen (Smith/Chatfield/Pagnucco 2001: 65).

Neben symbolischen Ereignissen und Verbündeten können auch Verschiebungen politischer Konstellationen Möglichkeiten und Beschränkungen für strategisches Framing bieten, indem neue Allianzen und Konflikte das eigene Anliegen befördern oder behindern (Tarrow 1994: 87f).

2.4. Methodik

Snow stellt fest, dass Frames nicht nur als Abstrakta existieren, sondern auch Ausdruck in den von Organisationen wie der WHO publizierten Schriften finden können: „frames can be […] properties of organizations, and thus located in their records, brochures, fliers, and placards rather than merely in the heads of individuals” (Snow 2004: 387). In ergänzender Weise äußert sich Hank Johnston: “frames are based on text. [...] Most commonly, it takes the form of written documents; verbal behavior such as conversations, speeches, slogans, songs; and sometimes visual representations, such as pictures, cartoons; and combinations of all three” (Johnston 2002: 66).

Für den analytischen Zugang zu Frames schlägt Johnston eine micro-discourse analysis vor, ein Ansatz „that takes a specific example of written text or bounded speech“ (Johnston 1995: 219). Zugleich ist ein kontinuierlicher Rückbezug der Analyse auf den Originaltext unerlässlich: “To be convincing, the frame analysis must not journey too far from the original texts on which it is based, and must maintain a continual evidential dialogue with them” (Johnston 2002: 67).

Das herangezogene Material zur Untersuchung des Framings der WHO zugunsten globaler Tabakkontrolle setzt sich aus verschiedenen themenspezifischen WHO-Publikationen, Pressemitteilungen und Reden des Generaldirektors zusammen. Zudem finden Resolutionen des höchsten Entscheidungsgremiums der WHO, der WHA, Eingang in die Analyse.

Ein Großteil des Materials stammt aus online zugänglichen Quellen, vor allem der Website der WHO (http://www.who.int) inklusive ihrer Online-Bibliothek (http://dosei.who.int), in der Materialien unter den Begriffen „tobacco“ und „tobacco control“ gesucht wurden. Ergänzend wurde Gebrauch von der Legacy Tobacco Documents Library (http://legacy.library.ucsf.edu) gemacht. Sie enthält mehrere Millionen vormals interner Papiere amerikanischer Tabakkonzerne, die auch das Engagement der WHO im Feld globaler Tabakkontrolle dokumentieren.

[...]


[1] Diese Arbeit folgt in der Definition von „Internationalen Organisationen“ derjenigen von Barnett/Finnemore (2004: 1, Fn. 1), welche sie als zwischenstaatliche Organisationen mit Repräsentanten aus mindestens drei Staaten begreifen, die zur fortlaufenden Erfüllung der auf einen gemeinsamen Zweck gerichteten Aufgaben ein permanentes Sekretariat unterhalten.

[2] Tatsächlich rufen inzwischen weniger Staaten als bereits bestehende IOs neue IOs ins Leben, siehe: Shanks C., Jacobson H., Kaplan J. (1996) Inertia and Change in the Constellation of Intergovernmental Organizations, 1981-1992, International Organization 50 (4), 593-627.

[3] Zur sozialen Konstruktion von Krankheiten siehe exemplarisch: Brown P. (1995) Naming and Framing: The Social Construction of Diagnosis and Illness, Journal of Health and Social Behavior 35 (Extra Issue), 34-52.

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Titel: Frames gegen das Rauchen: Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) als Advokat globaler Tabakkontrolle