Inwieweit betont der derzeitige Regierungsstil in Deutschland den kooperativen Staat und welche Auswirkungen ergeben sich daraus für die Funktionsweise des Parlaments?

Inhalt

1. Einleitung

2. Theoretische Einordnung der Kernproblematik und die Funktionen des deutschen Bundestages

3. Der kooperative Staat
3.1 Die Erscheinungsform des Staates in den letzten zwei Jahrzehnten
3.2 Typische Merkmale eines kooperativen Staates
3.3 Regierungsstil des Bundeskanzlers Gerhard Schröder
Definition „Regierungsstil“
Fallbeispiele aus dem Kommissionswesen und anderen Konsensrunden Gerhard Schröders
3.4 Auswirkungen auf die Funktionsweise des bundesdeutschen Parlamentarismus

4. Schluss

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Ein System der Hierarchie, das gesellschaftliche Vorgänge quasi im Sinne von Anordnung und Befolgen derselben regelt, wäre nicht mehr in der Lage, aktuellen gesellschaftlichen Anforderungen gerecht zu werden. Daher werden gerade in Deutschland neue Formen parlamentarisch-gesellschaftlicher Kommunikation erforderlich.

Die Frage tut sich allerdings auf, ob für die Staatsleitung die Existenz von Regierungsmehrheit und Opposition ausreichend ist. Vielmehr scheint es, als sei ein neuerlicher Wandlungsprozess notwendig, und dieser deutet sich auch schon an, nämlich der Wechsel vom dualen System des Parteienstaates, bestehend aus Regierung und Opposition, hin zum parlamentarisch-gesellschaftlichen „Verhandlungssystem“ der sozialstaatlichen Demokratie. In einem solchen System verändert sich einmal die Rolle des Parlaments in Regierungssystemen und somit auch dessen Funktion in der politischen Ordnung insgesamt. Wie weit diese neuerliche Wandlung fortgeschritten ist, lässt sich zur Zeit nur sehr schwer beurteilen. Dietrich HERZOG schätzt in einer Arbeit von 1993, dass diese Wandlung vor etwa zwei Jahrzehnten begann und noch nicht zum Abschluss gekommen ist (1993, S. 13).

Das parlamentarische System insgesamt wird seine Handlungsfähigkeit und somit seine demokratische Legitimität nur dann bewahren können, wenn es sich den neuen soziopolitischen Herausforderungen anpasst. Demokratische Legitimität ist in repräsentativen Demokratien dann gegeben, wenn das Parlament im Namen des Volkes, das von diesem einen Auftrag zur politischen Machtausübung erhalten hat, mit der von diesem kontrollierten Regierung auch tatsächlich politische Entscheidungen trifft, wobei die von der Staatsgewalt der Öffentlichkeit eingeräumten Beteiligungschancen als input-orientierte Legitimation und die Zustimmung der beherrschten Bevölkerung wegen effektiver Problemlösungen als output-orientierte Legitimation bezeichnet wird (vgl. GLAAB, KIEßLING, 2001, S. 571).

Die vorliegende Arbeit beabsichtigt, die Diskussion darüber zu beleuchten, inwiefern der gegenwärtige Parlamentarismus der Bundesrepublik Deutschland den veränderten gesellschaftlichen Verhältnissen bereits gerecht wird oder sich zumindest anschickt, der Idealvorstellung einer gemeinsamen Staatsleitung im Sinn3e des kooperativen Staates näher zu kommen. Unter dieser genannten Idealvorstellung soll vorläufig die Tatsache verstanden werden, dass das politisch-administrative System gezwungen ist, mit den Interessengruppen zu verhandeln, wodurch ein Verhandlungssystem etabliert wird, das diese gemeinsame Staatsleitungsaufgabe wahrnimmt. Dabei wird beschrieben werden müssen, welche Rolle unter Umständen einzelne Interessengruppen spielen, und inwieweit sie das Regierungsgeschehen mitbestimmen können. Es wird versucht, die Frage zu beantworten, inwieweit der derzeitige Regierungsstil in der Bundesrepublik Deutschland den kooperativen Staat betont. Es wird auch zu überlegen sein, welche Auswirkungen sich für die Funktionsweise des Parlaments ergeben, wenn das Ideal des kooperativen Staates zielstrebig und konsequent angestrebt wird. Aus der Bündelung dieser genannten zu bearbeitenden Einzelfragen ergibt sich konsequenterweise folgendes Vorgehen. Zunächst werden die geschichtliche Entstehung dieser besonderen Staatsform in den letzten zwei Jahrzehnten dargestellt und die typischen Merkmale eines kooperativen Staates im Zusammenhang mit einer spezifischen Form von Parlamentarismus erläutert. Im weiteren Verlauf wird dargestellt, inwieweit die gegenwärtige Wirkungsweise des deutschen Parlamentarismus einer Vorstellung vom kooperativen Staat bereits entgegenkommt. Anschließend wird zu diskutieren sein, ob der gegenwärtige Regierungsstil in der Bundesrepublik Deutschland sich an dem Leitbild eines kooperativen Staates bereits orientiert, wobei das kooperative Staatshandeln am Beispiel des Regierungsstils von Bundeskanzler Gerhard Schröder illustriert wird. Abschließend soll die Überlegung angestellt werden, ob notwendigerweise ein Sich-Hinbewegen zu einem den kooperativen Staat betonenden Regierungsstil zu Störungen und Krisen im Bereich des Parlamentarismus führen muss. Bevor allerdings mit der eigentlichen Analyse der Kernproblematik begonnen wird, sind zunächst die systemtheoretischen Grundannahmen und die Funktionen des deutschen Bundestages zu beschreiben.

2. Theoretische Einordnung der Kernproblematik und die Funktionen des deutschen Bundestages

Aus systemtheoretischer Sicht sind in einem politischen System Integration und Interdependenz einzelner Akteure die Gegebenheiten, die jeweils als Teil eines Ganzen das Geflecht bilden, welches im Prozess eines Geschehenszusammenhangs interaktiver Vorgänge zur Aufgabenerfüllung des Ganzen beitragen sollen (vgl. NOHLEN, 1995, S. 760). Innerhalb dieses Geflechtes nimmt ein Parlament wie der deutsche Bundestag folgende Funktionen wahr: Gesetzgebungsfunktion, Kontrollfunktion und Artikulationsfunktion.

Innerhalb des Input-Output-Schemas von G.A. ALMOND sind die Funktionen eines Parlaments den Kategorien der Gewaltenteilung zurechenbar (Legislative, Exekutive, Judikative), die in ihrer jeweiligen Erscheinungsform als Elemente des Output zu sehen seien (vgl. NOHLEN, 1995, S. 761).

Bezüglich der Gesetzgebungsfunktion ist festzuhalten, dass die Bezeichnung des Bundestages als Legislative insoweit irreführend ist, als der Gesetzgebungsprozess faktisch in einem Dreieck von Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung stattfindet. Alle drei genannten politischen Institutionen besitzen ein Gesetzesinitiativrecht, in der politischen Wirklichkeit kommt die überwiegende Anzahl der Gesetzesinitiativen allerdings von der Bundesregierung, d.h. aus den Bundesministerien. Die Beschlussfassung der Gesetze obliegt dem Bundestag. Die Ausfertigung, d.h. die Unterzeichnung des Gesetzes durch den Bundespräsidenten stellt dabei zwar einen lediglich formellen Akt dar, der Bundespräsident dokumentiert mit der Ausfertigung (d.h. Unterzeichnung) des Gesetzes, dass sowohl die verfassungsrechtliche Korrektheit des vorangegangenen Gesetzgebungsverfahrens (formelle Seite) wie auch die Verfassungskonformität des Gesetzesinhalts gegeben ist (vgl. RUDZIO, 1994, S. 327). Es ist also ein klares Übergewicht der Gesetzesinitiative bei der Exekutive zu verzeichnen (vgl. SONTHEIMER, BLEEK, 2002, S. 279). Hinter der Kontrollfunktion steht das Wunschbild der Kontrolle der Regierung durch das Parlament, den Bundestag. Die Opposition ist auf die Rolle der Parlamentsminderheit verwiesen, die der Regierung keine Niederlage beibringen könnte (vgl. SONTHEIMER, BLEEK, 2002, S. 285). Die Kontrolle der Regierung durch das Parlament erfolgt durch die vielfachen Formen der Interpellationen. Die kontrollierende Wirkung wird dadurch erzeugt, dass die Bundesregierung aufgefordert wird, sich einer Diskussion zu stellen. Dabei kann es sich um eine politische Richtungskontrolle handeln, d.h. das Parlament kontrolliert, inwieweit das Regierungshandeln den politischen Zielsetzungen überhaupt entspricht oder um eine Effizienzkontrolle, d.h. das Parlament prüft, ob zur Erreichung bestimmte Ziele wirksame Mittel eingesetzt werden oder sogar um eine Rechtskontrolle, d.h. das Parlament lässt prüfen, ob das Regierungshandeln sich an den vorgegebenen Rechtsnormen orientiert (vgl. RUDZIO, 1994, S. 248). Die Rechtskontrolle erfolgt dann entweder über die Einholung einer Stellungnahme von Juristen aus den eigenen Parteien und Fraktionen oder eventuell über die Einschaltung von Gerichten. Über das prinzipiell schärfste Kontrollinstrument der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse kann die Regierung aufgefordert werden, Informationen zur Verfügung zu stellen. Der Sinn eines Untersuchungsausschusses besteht darin, Regierungsvertreter zu brisanten Themen vor den Augen der Öffentlichkeit zu befragen (vgl. RUDZIO, 1994, S. 249/251). Eine Kontrolle der Regierung erfolgt auch in den besonderen Bereichen Haushalt und Verteidigung durch besondere Ausschüsse, Kommissionen und den Wehrbeauftragten. Das kontrollierende Moment dieser genannten Instrumente liegt darin, dass die Bundesregierung gegenüber dem Bundestag Rechenschaft über ihre Politik ablegen muss. Durch Mitgestaltung bei der Legislative existiert ein gewisser Raum für das Parlament, die Regierung zu kontrollieren, weil es die Möglichkeit zur Gestaltung der von ihr vorgelegten Gesetze gibt. Die legislative Mitgestaltung stellt quasi eine besondere Art der Kontrolle dar (vgl. SONTHEIMER, BLEEK, 2002, S. 286). Innerhalb der Kontrollfunktion nehmen die Enquete-Kommissionen eine besondere Stellung ein. Sie werden für langfristige und komplexe Themen eingesetzt und sind besetzt auch mit Fachleuten außerhalb des Bundestages (vgl. SONTHEIMER, 2002, S. 295). Unter der Artikulationsfunktion des Bundestages versteht man die Aufgabe des Parlaments, die Interessen ihrer Staatsbürger zu artikulieren, d.h. das Parlament ist die Institution, in der der Wille des Volkes zum Ausdruck gebracht werden soll, und die Entscheidungen des gesamten Parlaments der Öffentlichkeit mitzuteilen sind (vgl. SONTHEIMER, BLEEK, 2002, S. 288).

3. Der kooperative Staat

3.1 Die Erscheinungsform des Staates in den letzten zwei Jahrzehnten

In den letzten zwei Jahrzehnten hat sich mehr und mehr ein Trend zum kooperativen Staat abgezeichnet, und damit steht das klassische Staatsgebilde vor seiner Auflösung. Zur Untermauerung dieser Feststellung wird dargelegt, welche Veränderungen diesen oben angesprochenen Trend herbeiführen.

Rüdiger VOIGT benennt die Eigenarten, die dem Staat im klassischen Sinne zugeschrieben werden, nämlich einer Gebietskörperschaft mit äußerer Souveränität und nach innen mit hierarchischer Handlungskompetenz (1995, S. 33). Arthur BENZ und Rüdiger VOIGT erläutern, dass die beiden erwähnten Merkmale des klassischen Staates für den Staat moderner Prägung nicht mehr gelten. Die ungeteilte äußere Souveränität des Nationalstaates veränderte sich bzw. verschwand durch die mit der Einbindung dieses Staates in internationale Organisationen einhergehenden zu erfüllenden internationalen Verpflichtungen ungeachtet einiger noch zu beobachtender Egoismen auf den Gebieten der Handels-, Wirtschafts- und Währungspolitik. Aber nicht nur die so eintretende Internationalisierung der Politik sondern auch die über die enge Verflochtenheit des Wirtschaftssystems eines Nationalstaates mit den Volkswirtschaften anderer Nationalstaaten entstehende Globalisierung der Ökonomie verringert sich die äußere Souveränität eines Nationalstaates (vgl. BENZ, 2001, S. 5; VOIGT, 1995, S. 33/42). Im Innern verliert der Staat ebenfalls immer mehr an hierarchischer Handlungskompetenz. BENZ sieht Schwierigkeiten des Staates, politische Vorhaben auch in vollem Umfang durchzusetzen, weil gesellschaftliche Organisationen mittlerweile über ein Machtpotenzial verfügen, um die Durchsetzung politischer Maßnahmen zu verhindern. Deshalb ist der Staat, um handlungsfähig zu bleiben, gezwungen, sich auf Kooperation mit den gesellschaftlichen Organisationen einzulassen (vgl. BENZ, 2001, S. 5). Die Zunahme des Machtpotenzials gesellschaftlicher Organisationen ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass – wie HERZOG ausführt – sich in allen modernen Gesellschaften relativ autonome, in sich geschlossene Teilsysteme mit jeweils unterschiedlich darstellenden funktionsspezifischen Handlungszusammenhängen und unterschiedlichen Binnenstrukturen mit stetig zunehmenden Monopolisierungstendenzen hinsichtlich ihres gesellschaftlichen Leistungsangebotes ausbilden (1993, S. 39). Durch die von HERZOG festgestellte Selbstregulierungskompetenz autonomer Gebilde wird die von BRAUN konstatierte begrenzte Steuerbarkeit der Gesellschaft seitens der politischen Akteure deutlich (1997, S. 31), denn über autonome interne Vereinbarungen und Interessenkoordination sind diese autonomen Gebilde der Auffassung HERZOGs zufolge in der Lage, ganz wesentlich auf soziokulturelle Entwicklungen und auch auf ökonomische Gegebenheiten Einfluss zu nehmen (1993, S. 39). Dies führt dazu, dass der Staat seinen hoheitlich-hierarchischen Steuerungsmodus aufgeben muss, da die steigende Vielfalt von Interessengruppen mit ihren teilweise gegenläufigen Erwartungshaltungen den Staat um seine Handlungsfähigkeit bringen könnten (vgl. VOIGT, 1995, S. 33). An die Stelle dieses Steuerungsmodus muss ein anderer treten, nämlich der der kooperativen Steuerung, in der es durchaus darum gehen kann, Adressaten auf dem „Wege tauschförmiger Verhandlungen („Bargaining“)“ (VOIGT, 1995, S. 42) dazu zu bringen, staatliche Wünsche zu erfüllen. Damit der Staat seine Handlungsfähigkeit nicht aufs Spiel setzt, ist dieser zur Machtteilung mit anderen gesellschaftlichen Kräften angehalten, wie Volker SCHNEIDER unter Bezugnahme auf FORSTHOFF (1971, S. 123 – 124) feststellt (2000, S. 251). Der Staat verfügt auch deshalb nicht mehr über ein unumschränktes Machtpotenzial, weil andere gesellschaftliche Kräfte mittlerweile – wie oben beschrieben – ein so hohes Einflusspotenzial aufweisen, dass sie politisch beabsichtigte Reformen blockieren können. Die durch die Ausdifferenzierung von Teilsystemen dem Staat aufgezwungene Machtteilung verändert die Struktur des Systems und die Funktionen des Staates insoweit, als die Leitung des soziopolitischen Systems durch die in den Demokratien vorzufindenden Entscheidungsinstitutionen wie Parlament und Regierung einschließlich der Ministerialbürokratie um entwickelte Interaktionsmuster zwischen dem Staat und den gesellschaftlichen Teilsystemen erweitert wird, in denen der Staat statt als „clearing house“ (HERZOG, 1993, S. 40) nach dem alten, nicht mehr realitätskonformen Staatsmodell den Ausgleich gesellschaftlicher Interessen herbeizuführen hat, sondern als eine Art „primus inter pares“ also „Erster unter Gleichen“ darstellt (vgl. HERZOG, 1993, S. 40). Das bedeutet eben auch, dass andere Akteure mit dem Staat auf gleicher Augenhöhe verhandeln bzw. zusammenarbeiten (vgl. VOIGT, 1995, S. 42).

[...]