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Privatisierung der deutschen Wasserversorgung und Abwasserentsorgung

Seminararbeit 2009 29 Seiten

BWL - Sonstiges

Leseprobe

Inhalt

Einleitung

1. Die Wasserwirtschaft als natürliches Monopol

2. Öffentliche Aufgabenwahrnehmung oder Regulierung

3. Anknüpfung an die Privatisierungs- und Liberalisierungsdiskussion

4. Liberalisierung

5. Privatisierung
5.1 Formen der Privatisierung
5.1.1 Formelle Privatisierung
5.1.2 Funktionale Privatisierung
5.1.2.1 Betriebsführungsmodell
5.1.2.2 Betreibermodell
5.1.2.3 Kooperationsmodell
5.1.2.4 Das Konzessionsmodell als funktionale Privatisierung
5.1.3 Materielle Privatisierung
5.1.3.1 Das Konzessionsmodell als materielle Privatisierung
5.2 Rechtliche Prüfung einer Privatisierung der Wasserwirtschaft
5.2.1 Direkte Privatisierungseinschränkungen in der Wasserwirtschaft
5.3 Bewertung einer Aufgabenprivatisierung in der Wasserwirtschaft
5.3.1 Soziale und ökologische Erwartungen
5.3.2 Effizienz
5.3.2.1 Theoretische Grundlagen
5.3.2.2 Empirische Ergebnisse
5.3.2.3 Wettbewerb um den Markt
5.3.2.4 Wettbewerb durch Benchmarking
5.3.2.5 Direkte Regulierung und Kontrolle des privaten Monopolisten
5.3.3 Die Finanzsituation der Kommunen

6. Fazit

Literaturverzeichnis

Einleitung

Die Stromversorgung, der Telekommunikationssektor und die Post – all dies sind Beispiele für Leistungsbereiche die ehemals staatlich gewährleistet, in den letzten Jahrzehnten privatisiert wurden. Ein weiterer Schritt wäre nun die Privatisierung der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung.

Bis dato hat die anhaltende Diskussion um eine Privatisierung der Wasserwirtschaft nicht zu einer grundlegenden Veränderung geführt. Die Wasserversorgung und die Abwasserentsorgung werden in Deutschland nach wie vor von den Kommunen geleistet. Derzeit existieren etwa 6400 Versorgungsbetriebe und 6900 Entsorgungsbetriebe. Zwar nehmen immer mehr Gemeinden die Wasserversorgung im Rahmen von privaten Rechtsformen wahr, tatsächlich involviert ist die Privatwirtschaft aber nur in etwa sechs bis sieben Prozent der Wasserversorgungsunternehmen.[1] Unter den Betrieben der Abwasserentsorgung ist die Privatwirtschaft praktisch nicht vertreten.

Im Rahmen dieser Arbeit soll geprüft werden, inwieweit Privatisierungen in der Wasserwirtschaft möglich und sinnvoll sind. Die Beantwortung dieser Frage soll anhand der theoretischen Grundlagen und einiger praktischer Erfahrungen erfolgen. Der Aufbau der Arbeit stellt sich wie folgt dar:

Im Rahmen der Theorie der natürlichen Monopole wird zunächst dargelegt, warum ein staatlich unbeeinflusster Wassermarkt in unserer Marktwirtschaft problematisch wäre. Im Anschluss daran wird aufgezeigt, auf welche Weise der Staat in einen freien Wassermarkt eingreifen könnte, um diese Probleme zu beheben. Nach diesen theoretischen Vorüberlegungen wird dann an Liberalisierung und Privatisierung als Konzepte einer effizienteren Aufgabenerfüllung durch Wettbewerb angeknüpft. Schließlich wird die Anwendbarkeit dieser Konzepte auf die Wasserwirtschaft geprüft.

1. Die Wasserwirtschaft als natürliches Monopol

Ausgangspunkt der Überlegungen ist zunächst nicht die heutige Marktsituation, sondern die Anfangsphase eines nicht regulierten Wassermarktes. Der Begriff „natürliches Monopol“ beschreibt, dass die Marktmechanismen selbst dazu führen, dass der Markt durch nur einen Anbieter abgedeckt wird. Ein solches Marktversagen tritt auch in der Wasserwirtschaft ein. Hieraus resultiert die Notwendigkeit eines staatlichen Eingriffs. Dies soll im Folgenden hergeleitet werden.

Die Bildung von natürlichen Monopolen ist in der Wasserwirtschaft vor allem auf sinkende Durchschnittskosten zurückzuführen: Die Aufgaben der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung werden mithilfe von Leitungsnetzen realisiert. Diese Netzstruktur muss zunächst bereitgestellt und daraufhin instandgehalten werden. Als Voraussetzung dafür, dass ein Unternehmer überhaupt im Wassermarkt tätig werden kann, entstehen ihm also Kosten. Diese Fixkosten fallen jedoch bei steigendem Absatz immer weniger ins Gewicht. Die Durchschnittskosten pro Liter Wasser sinken, je mehr Wasser durch das Netz geleitet wird. Dieses Phänomen wird als Bündelungs- oder Größenvorteil bezeichnet. Durch seine Ausnutzung werden günstigere Preise für die Verbraucher ermöglicht. Im Ergebnis kann ein einzelner Unternehmer den gesamten Markt günstiger bedienen als mehrere Wettbewerber mit jeweils eigenem Netz. Ein Größenvorteil führt allerdings nicht zwangsläufig zu einem natürlichen Monopol. Es kommt auf das Ausmaß des Vorteils an. Aussagen zur Kostenstruktur in der Wasserwirtschaft können aus der aktuellen Marktlage entnommen werden: Sowohl im Bereich der Wasserversorgung als auch in der Abwasserentsorgung geben die Verbände einen Fixkostenanteil von 70 bis 80% an. Darin enthalten ist ein Anteil von 21,5% (Trinkwasserversorgung) bzw. 29% (Abwasserentsorgung) an den Gesamtkosten für Abschreibungen.[2] Da die Bündelungsvorteile dementsprechend groß sind, bildet sich in der Wasserwirtschaft aus den natürlichen Marktprozessen heraus ein Monopol.[3]

Es stellt sich die Frage, ob ein privates Monopol in der Wasserwirtschaft negative Auswirkungen hätte. Grundsätzlich geht von einem Monopol immer die Gefahr aus, dass der Monopolist seine Marktmacht nutzt, um die andere Marktseite auszubeuten.[4] Die Verbraucher können auf überzogene Preise mangels anderer Anbieter oder substitutiver Güter nicht reagieren. Die Ausbeutungsgefahr wird jedoch wirtschaftstheoretisch eingedämmt, je nachdem in welchem Maße der Monopolist durch potenzielle Konkurrenz bedroht ist. Muss er damit rechnen, dass ein anderer Anbieter problemlos in den Markt eindringen und durch niedrigere Preise schnell die Nachfrage auf sich ziehen kann, so wird er seine monopolistische Macht erst gar nicht ausnutzen. Dieser Ansatz der Angreifbarkeit eines Marktes hängt von den Marktzutrittsschranken ab, mit denen sich ein potenzieller Wettbewerber konfrontiert sieht.[5] Für die Wasserwirtschaft spielen in diesem Zusammenhang die irreversiblen Kosten die entscheidende Rolle. Irreversibel ist der Teil der Kosten, der im Falle eines Marktaustrittes unwiederbringlich verloren geht. Der in den Wassermarkt eingetretene Konkurrent kann ein von ihm geschaffenes Leitungsnetz nur mit starken Einschränkungen für andere Zwecke nutzen oder verkaufen. Ihm entsteht beim Marktaustritt ein Wertverlust, den er schon bei seinen Markteintrittsüberlegungen berücksichtigen muss. Ist der Wertverlust, also der irreversible Kostenanteil, groß, wird er das Risiko scheuen und erst gar nicht in den Markt eintreten. Da die Schaffung von Leitungsnetzen wie auch der Bau von Wasseraufbereitungsanlagen sehr hohe Kosten mit sich bringt, ist dies in der Wasserwirtschaft der Fall. Der Monopolist hat in der Wasserwirtschaft also keine Konkurrenz zu befürchten und kann in einem gewissen Rahmen seine Marktmacht ausnutzen.[6] Ein marktinterner Kontrollmechanismus greift im Wassermarkt nicht, da er nicht angreifbar ist.

Unter der Voraussetzung, dass ein natürliches Monopol in einem unangreifbaren Markt besteht, sieht die Forschung - unter Abwägung von Kosten und Nutzen der einzelnen Maßnahmen - die Notwendigkeit eines staatlichen Eingreifens.[7]

2. Öffentliche Aufgabenwahrnehmung oder Regulierung

Es stellt sich sodann die Frage, wie der Staat in den Markt eingreifen soll. Unterschieden wird zwischen zwei Ansätzen: erstens der Regulierung des Marktes; zweitens der Erledigung der Aufgabe durch den Staat.[8] Bei einer Marktregulierung wird ein gesetzlicher Rahmen geschaffen, der eine Ausnutzung der Marktmacht verhindert. Dies wird durch eine Kontrolle des Monopols realisiert, welche entweder direkt durch den Staat erfolgt oder durch den Markt selbst, indem der Staat einen Rahmen für Wettbewerb schafft. Im Rahmen des Ansatzes der staatlichen Aufgabenerledigung wird das private Monopol in ein öffentliches Monopol umgewandelt.[9]

Aus der Monopoltheorie ergibt sich, dass der staatliche Eingriff in den Markt so gering wie möglich sein soll. Dementsprechend wird unter einem staatlichen Eingriff vorrangig eine gesetzliche Regulierung verstanden. Sie soll sich nach Möglichkeit auf den durch irreversible Kosten betroffenen Sektor eines Marktes beschränken.[10] Diese Forderung konkretisiert sich in der Überlegung, dass ein Monopol, welches auf einem Vermögen wie den Leitungsnetzen beruht, bei gemeinsamer Nutzung dieses Vermögens seine Monopoleigenschaft verliert.[11] Die Nutzung der Wassernetze müsste allen Konkurrenten ermöglicht werden, sodass Wettbewerb in den vor- und nachgelagerten Sektoren (Erzeugung, Absatz) möglich bleibt.

3. Anknüpfung an die Privatisierungs- und Liberalisierungsdiskussion

Der Ausgangspunkt der Monopoltheorie war ein bisher vom Staat unbeeinflusster Markt. In der Realität des deutschen Wassermarktes gab es diese Situation aber nie. Die leitungsgebundene Wasserversorgung und Abwasserentsorgung wurde von Beginn an durch den Staat realisiert.[12] Der Markt wurde zudem so reguliert, dass die Wasserwirtschaft, zugunsten der kommunalen Aufgabenwahrnehmung, vom Wettbewerb ausgenommen wurde. Es wurde also per Gesetz ein öffentliches Monopol statuiert. Diese Struktur des deutschen Wassermarktes, also das Prinzip der staatlichen Aufgabenwahrnehmung, hat sich trotz der Privatisierungstendenzen wie schon beschrieben bis heute nicht grundlegend verändert.

Die sich aus der Monopoltheorie ergebende Forderung eines möglichst geringfügigen Eingriffes verlangt somit in der heutigen Situation ein Zurücktreten des Staates. Dem entsprechen die beiden Begriffe „Liberalisierung“ und „Privatisierung“: Die Liberalisierung fordert die Aufhebung von wettbewerbseinschränkenden Regulierungen.[13] Unter einer Privatisierung wird in diesem Zusammenhang die Übergabe der bisher staatlichen Aufgaben der Wasserwirtschaft in die Hände von privaten Unternehmen verstanden. Die Forderungen nach Liberalisierung und Privatisierung stehen in einem engen Zusammenhang. Die Liberalisierung soll Wettbewerb ermöglichen, welcher dazu führt, dass die nun privatisierten Unternehmer die Aufgabe effizienter erledigen als dies zuvor durch den Staat geschah. Die Möglichkeit durch Liberalisierung Wettbewerb zu erzeugen soll im Folgenden noch einmal näher erläutert werden.

4. Liberalisierung

Liberalisierung zielt im Allgemeinen darauf ab, Wettbewerb zu generieren. Dieser soll zu effizienterer Produktion und letztlich zu günstigeren Preisen für die Verbraucher führen.[14] Den umfassendsten Wettbewerbsansatz verspricht das in den übrigen Netzsektoren (Energie, Telekommunikation) angewandte Durchleitungsmodell. Demzufolge würde ein einzelnes Wassernetz von mehreren Wettbewerbern genutzt werden. Die Netznutzung ist in diesem Modell staatlich reguliert, wobei das Netz selbst jedoch durchaus in privater Hand liegen kann. Ein solcher ordnungspolitischer Ansatz würde ein größtmögliches Maß an Wettbewerb generieren, da in den vor- und nachgelagerten Sektoren Wettbewerb im Markt möglich wäre.[15] Wettbewerb im Markt meint die klassische Form von Wettbewerb, in dem mehrere Anbieter um die Endkunden konkurrieren.[16] Er wird unterschieden von dem bei Privatisierungen im Wassermarkt heute angewandten Prinzip des Wettbewerbs um den Markt. Bei einem Wettbewerb um den Markt konkurrieren die Anbieter nicht um die Endkunden, sondern um den Zugang zum Markt, in dem dann anschließend ein einzelner Anbieter allen Verbrauchern gegenübersteht. Diese Form des Wettbewerbs wird auch als Ausschreibungswettbewerb bezeichnet.[17] Eine Regulierung, die sich - statt den ganzen Markt zu regeln - auf die Wassernetze beschränkt, würde also eine weiterreichende Wettbewerbsform ermöglichen.

Gegenwärtig ist der Wassermarkt einer umfassenden Regulierung ausgesetzt, welche einen Wettbewerb im Markt verhindert. Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) nimmt die Wasser ver sorgung vom Wettbewerb aus. Hierzu verweist der §131 VI GWB auf die §§103, 103a und 105 des GWB in der alten Fassung. Dort wird den Kommunen die Möglichkeit gegeben, ihre Gebietsmonopole durch verschiedene Verträge abzusichern.[18] Damit ist die Wasserwirtschaft der letzte Netzsektor, der vom Wettbewerb ausgenommen ist. Die Streichung dieser Ausnahme würde zu einem Recht auf Netzzugang seitens privater Unternehmer führen, die im Wassermarkt tätig werden wollen.[19] Sie wurde vor und nach der Novellierung des GWB diskutiert, jedoch nicht umgesetzt. Dies hängt mit den spezifischen Eigenschaften des Gutes Wasser zusammen, welche auch ein Durchleitungsmodell erschweren. Es folgt eine nicht abschließende Darstellung zu den Schwierigkeiten der Durchleitung:[20]

Zunächst ist Wasser kein einheitliches Gut. Die gemeinsame Nutzung der Leitungen würde dazu führen, dass Wässer aus verschiedenen Quellen, die von unterschiedlicher Beschaffenheit sind, vermischt würden. Dies kann zu nachteiligen hygienischen Veränderungen führen, welche die Nutzbarkeit des Mischwassers als Trinkwasser einschränken. Eine ähnliche Problematik ist jedoch bereits von den Fernleitungen bekannt: Durch den Zeitfaktor kommt es dort ebenfalls zu Veränderungen der Wasserqualität. Die hygienische Problematik kann durch begleitende Maßnahmen, zum Beispiel Chlorungen, behoben werden. Die Chlorung an sich stellt aber bereits eine Minderung der Wasserqualität dar. Die hierdurch entstehenden Kosten könnten außerdem dazu führen, dass die Durchleitung unökonomisch ist.

[...]


[1] Es handelt sich um eine grobe Schätzung auf Basis des Branchenbildes der deutschen Wasserwirtschaft 2008. Die dortige Statistik umfasst 1302 Versorger und geht davon aus, dass die übrigen Betriebe vorwiegend kleine Regie- oder Eigenbetriebe sind. Berücksichtigt wurden hier sowohl gemischt öffentlich-/privatrechtliche Gesellschaften als auch rein privatrechtliche Gesellschaften, wobei erstere den weitaus größeren Teil ausmachen (Verhältnis etwa 4 zu 1). Vgl. hierzu: Branchenbild der deutschen Wasserwirtschaft 2008, herausgegeben von den Verbänden der Wasserwirtschaft: ATT, BDEW, DBVW, DVGW, DWA, VKU S. 10-14

[2] Vgl.: Branchenbild der deutschen Wasserwirtschaft 2008, herausgegeben von den Verbänden der Wasserwirtschaft: ATT, BDEW, DBVW, DVGW, DWA, VKU, S. 18, 19

[3] Vgl. zur Theorie des natürlichen Monopols: Fritsch, Michael / Wein, Thomas / Ewers, Hans-Jürgen: Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 6. Auflage, Vahlen, S. 179-216

Der etwas umfassendere (siehe ebenda: S. 187) Begriff der Subadditivität wird hier nicht erwähnt, da die sinkenden Durchschnittskosten eine präzisere Erklärung ermöglichen.

[4] Vgl. ebd.: S. 203 ff.

[5] Die Theorie der “contestable markets” und ihre Auswirkungen auf natürliche Monopole wird hier nur knapp angeschnitten - ausführlich: Baumol, William J. / Panzar, John C. / Willig, Robert D.: Contestable Markets And the Theory of Industry Structure, HBJ, 1982, insb. S. 279-303. Die deutsche Übersetzung der Begrifflichkeiten orientiert sich an: Von Hagen, Jürgen / Welfens, Paul / Börsch-Supan, Axel: Springers Handbuch der Volkswirtschaftslehre 2, Wirtschaftspolitik und Weltwirtschaft Springer, 1997, S. 55-58

[6] Vgl. hierzu den Gedanken des “sustainable vector of prices”: Baumol, William J. / Panzar, John C. / Willig, Robert D.: Contestable Markets And the Theory of Industry Structure, HBJ, 1982, S. 290.

[7] Vgl. ebd.:, S. 477-483

[8] Vgl.: Gusy, Christoph: Privatisierung von Staatsaufgaben: Kriterien – Grenzen – Folgen, Nomos Verlagsgesellschaft, 1998, S. 20

[9] Natürlich geschieht auch dies durch und im Rahmen von Gesetzen.

[10] Vgl.: Baumol, William J. / Panzar, John C. / Willig, Robert D.: Contestable Markets And the Theory of Industry Structure, HBJ, 1982, S. 482, 483

[11] Vgl.: Hamer, Eberhard / Gebhardt, Rainer: Privatisierungspraxis – Hilfe zur Umstellung von Staats- auf Privatwirtschaft, Mittelstandsinstitut Niedersachen, 2. Auflage, S. 156

[12] Dies ist vor allem auf zwei Faktoren zurückzuführen. Zum einen verfügen die Kommunen im Gegensatz zu privaten Unternehmen über die Möglichkeit per Satzung einen Anschluss- und Benutzungszwang zu statuieren. Somit verfügen sie über eine Handhabe zur Errichtung eines flächendeckenden Netzsystems. Zum anderen stellt auch eine erst in ferner Zukunft zu erwartende Amortisierung der Netzinvestitionen für den Staat kein so großes Problem dar wie für private Unternehmer.

[13] Vgl.: Grobosch, Michael: Grundwasser und Nachhaltigkeit – Zur Allokation von Wasser über Märkte, 2003, S. 156

[14] Vgl.: Grobosch, Michael: Grundwasser und Nachhaltigkeit – Zur Allokation von Wasser über Märkte, 2003, S. 125

[15] Vgl. ebd.: S. 176

[16] Vgl.: Umweltbundesamt, Liberalisierung der deutschen Wasserversorgung: Auswirkungen auf den Gesundheits- und Umweltschutz, Skizzierung eines Ordnungsrahmens für eine wettbewerbliche Wasserwirtschaft, 2000, S. 33

[17] Vgl.: Oelmann, Mark: Ein geeigneter wettbewerblicher Rahmen für die deutsche Wasserwirtschaft, IWP Diskussionspapier, Institut für Wirtschaftspolitik, Köln, Nr. 03, 2003, S. 5

[18] Vgl.: Rehberg, Jörg: Wasserrahmenrichtlinie und Privatisierungsfolgenrecht, Centaurus, 2005, S. 108 Zu den einzelnen Vertragsarten: ebd., S. 158, 159; oder: Umweltbundesamt, Liberalisierung der deutschen Wasserversorgung: Auswirkungen auf den Gesundheits- und Umweltschutz, Skizzierung eines Ordnungsrahmens für eine wettbewerbliche Wasserwirtschaft, 2000, S. 14

[19] Vgl.: Umweltbundesamt, Liberalisierung der deutschen Wasserversorgung: Auswirkungen auf den Gesundheits- und Umweltschutz, Skizzierung eines Ordnungsrahmens für eine wettbewerbliche Wasserwirtschaft, 2000, S. 22

[20] Probleme der ökologischen Nachhaltigkeit (z. B. durch übermäßige Entnahme aus besonders günstigen Quellen) sowie juristische Zulässigkeitsüberlegungen (Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 GG) und eine erforderliche Modifikation des Anschluss- und Benutzungszwanges kommen noch hinzu. Vgl. zu den im Folgenden beschriebenen Problemen einer Durchleitung in der Wasserversorgung: Umweltbundesamt, Liberalisierung der deutschen Wasserversorgung: Auswirkungen auf den Gesundheits- und Umweltschutz, Skizzierung eines Ordnungsrahmens für eine wettbewerbliche Wasserwirtschaft, 2000, S. 33-35 Bundeskartellamt, Ausnahmebereiche des Kartellrechts - Stand und Perspektiven der 7. GWB-Novelle, 2003, S. 33 Grobosch, Michael: Grundwasser und Nachhaltigkeit – Zur Allokation von Wasser über Märkte, 2003, S. 160-162, 176, 177 Clausen, Hartmut / Scheele, Ulrich: Strukturwandel in der Wasserversorgung – Zwischen Liberalisierung und nachhaltiger Entwicklung, S. 7, 8, in: Umwelt und Wirtschaft in Niedersachen: Märkte, Innovationen, Chancen, Anreize und Instrumente, Niedersächsisches Institut für Wirtschaftsforschung, 2003 Rehberg, Jörg: Wasserrahmenrichtlinie und Privatisierungsfolgenrecht, Centaurus, 2005, S. 157, 163-169

Details

Seiten
29
Jahr
2009
ISBN (eBook)
9783640744510
ISBN (Buch)
9783640745043
Dateigröße
554 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v156613
Institution / Hochschule
Fachhochschule für öffentliche Verwaltung Nordrhein-Westfalen; Bielefeld
Note
15,00
Schlagworte
Privatisierung Wasser Versorgung Daseinsvorsorge Abwasser Wasserversorgung Abwasserentsorgung Wettbewerb

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