Die Erosion der Macht - Kanzlerdemokratie bei Gerhard Schröder 2002-2005

Inhalt

1 Einleitung

Teil 1: Schröder im Kanzlertest:
Kanzlerdemokratie in Theorie und Praxis

2 Der Begriff „Kanzlerdemokratie“

3 Merkmale der Kanzlerdemokratie nach Niclauß
3.1 Das Kanzlerprinzip
3.1.1 Die Parlamentswahl – Art. 63 GG
3.1.2 Das Konstruktive Misstrauensvotum – Art. 67 GG
3.1.3 Die Vertrauensfrage – Art. 68 GG
3.1.4 Die Richtlinienkompetenz – Art. 65, S.1 GG
3.1.5 Das Kreations- und Organisationsrecht – Art. 64 I GG
3.1.6 Koalitionsrunden und informelle Gremien
3.2 Der Kanzler und die Kanzlerpartei
3.3 Gegensatz von Regierung und Opposition
3.4 Der Kanzler in der Außenpolitik
3.5 Personalisierung und Medienpräsenz

4 Die Kanzlerdemokratie in der Diskussion
4.1 Zwischenergebnis: Diskussion um die Kanzlerdemokratie
4.2 Ausblick: Kanzlerdemokratie bei Gerhard Schröder

5 Gerhard Schröder als Bundeskanzler 1998 – 2005

6 Der Fall Schröder: Kanzlerdemokratie im Praxistest
6.1 Das Kanzlerprinzip bei Gerhard Schröder
6.1.1 Schröders Kanzleramt
6.1.2 Schröder als Regierungschef
6.1.3 Der Kanzler und die Regierungsfraktionen
6.1.4 Koalitionsrunden und informelle Gremien
6.2 Schröders Führungsrolle in der SPD
6.3 Schröder und die Opposition
6.4 Schröder als Außenpolitiker
6.5 Schröder, der Medienkanzler

7 Zwischenergebnis: Kanzlerdemokratie bei Gerhard Schröder
7.1 Phänomenologische Analyse
7.2 Substantielle Analyse

Teil 2: Art. 68 GG und Schröders Entscheidung

8 Schröder 2.0: Neustart oder Fehlstart?
8.1 Art. 68 GG in der verfassungspolitischen Diskussion
8.1.1 Art. 68 GG : Die Rolle des Kanzlers
8.1.2 Die verfassungsrechtliche Problematik
8.2 Schröders Vertrauensfrage: Kalkül oder Rechenfehler?
8.2.1 Landtagswahlen – Anstoß zur Vertrauensfrage
8.2.2 Reaktionen: Die Frage nach der Frage
8.2.3 Der selbst gewählte Strick – Schröders Motive
8.3 Ergebnis der Nagelprobe: Schröders Vertrauensfrage

Teil 3: Auswertung

9 Ergebnis und Ausblick

Literaturverzeichnis

Anhang:
Zeittafel Kanzlerschaft Schröder I
Zeittafel Kanzlerschaft Schröder II
Zeittafel Chronologie Hartz-Reformen
Tabellen und Schaubilder

1 Einleitung

Gerhard Schröder gehört wohl zu den charismatischsten Spitzenpolitikern in der jüngeren deutschen Geschichte. Nicht umsonst ist er als Kanzler mit vielfältigen Beinamen bedacht worden: der „Basta-Kanzler“, der „Auto-Kanzler“, „Medien–“ und „Brioni-Kanzler“, „Genosse der Bosse“, um nur einige zu nennen^[1]. Dennoch hat Gerhard Schröder als Bundeskanzler das Wahlvolk und die Anhängerschaft seiner Partei vor allem in der zweiten Amtsperiode stärker polarisiert als viele seiner Vorgänger. Die Begeiste­rung, aber auch harsche Kritik und Ablehnung, die diesem Kanzler entgegenschlug, scheint sich – und das zeigen diese Beinamen an - sowohl aus der Persönlichkeit dieses Mannes zu nähren wie auch aus seinem individuellen Regierungsstil. Aus dieser Vorbetrachtung heraus drängt sich aus politikwissenschaftlicher Sicht zunächst die Frage auf, was diesen Regierungsstil eigentlich genau ausgemacht hat, und wie Schröders Machtmanagement am Ende so fulminant scheitern konnte. Diese „Erosion der Macht“, führt Schröder offenbar am Ende zu der Entscheidung für vorgezogene Neuwahlen und im September 2005 in den Machtverlust. Deshalb ist diese Entscheidung ebenfalls der Betrachtung wert, um Machterhalt und Machtverlust im System Schröder auf die Spur zu kommen.

Das Ziel dieser Arbeit ist es deshalb, politikwissenschaftlich zu analysieren, wie Gerhard Schröder in seiner zweiten Kanzlerschaft regiert hat und den Zerfall seiner politischen Macht zu untersuchen, der ihn in der Niederlage von 2005 geführt hat. Es gilt dabei insbesondere eine Erklärung zu finden für Schröders eigentliche Motive, vorgezogenen Neuwahlen anzustreben.

Die Verfassungsnorm des Art. 68 GG, die Schröder dazu benutzte, wird in der Art ihrer Anwendung noch einmal gesondert betrachtet werden.

Als Analysewerkzeug für Schröders Regierungsstil wird der von Niclauß entwik­kelte Regierungstyp der Kanzlerdemokratie dienen. Niclauß bietet klare Maßstäbe für die faktische politische Macht, die ein Bundeskanzler ausüben muss, um ein „starker Kanzler“ zu sein, und er nennt die notwendigen Voraussetzungen dafür. Als Analysewerkzeug wird der Regierungstyp Kanzlerdemokratie eine Aussage darüber erlauben, ob und in wieweit Gerhard Schröder in sei­ner zweiten Amts­­zeit tatsächlich ein machtvoller Kanzler in der Qualität eines Konrad Adenauer war. Dazu wird im ersten Teil das Modell selbst und sein politikwissenschaftlicher Hintergrund vorgestellt und anhand des aktuellen Forschungsstands diskutiert werden. Die Kritik an Niclauß kann dann später im Er­gebnis verwertet werden.

Für die Analyse wird Gerhard Schröders Regierungsstil mit den Merkmalen der Niclauß’schen Kanzlerdemokratie verglichen werden. Dabei wird der Frage nachgegangen, welche dieser Merkmale Schröder in dessen letzter Amtsperiode erfüllt hat und welche nicht. Nach Niclauß lassen sich nämlich fünf Merkmale von Kanzlerdemokratie unterscheiden:

Erstens die Durchsetzung des Kanzlerprinzips mittels der verfassungsmäßigen Richtlinienkompetenz, zweitens die Führungsrolle des Kanzlers in der größten Regierungspartei, drittens die deutliche Abgrenzung des Regierungs- zum Oppositionslager, viertens das Engagement des Bundeskanzlers in der Außenpolitik und seine Fähigkeit, zu Hause von diesem Engagement politisch zu profitieren und fünftens eine starke Personalisierung des Amtes durch die Medienpräsenz des Regierungschefs. Schritt für Schritt werden diese Merkmale mit der Regierungspraxis Schröders in seiner zweiten Amtszeit abgeglichen. Die dabei gefundenen Ergebnisse werden beleuchten, welche Ausprägung der Regierungstyp Kanzlerdemokratie unter Schröder erfahren hat.

Als „Nagelprobe“ soll im zweiten Teil Schröders Entscheidung von 2005 für vorgezogene Neuwahlen untersucht werden, als Strategie dem Machtverlust etwas entgegenzusetzen. Welche Faktoren den Kanzler zu diesem Schritt bewogen haben mögen, welche Rolle die für die SPD verlorene Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen für diese Entscheidung gespielt hat, in wieweit Schröders Kalkül aufging, und warum es am Ende doch nicht für eine parlamentarische Mehrheit reichte: Diese Fragen sollen im Zentrum dieses zweiten Teils stehen. In beide analytische Teile werden neben wissenschaftlicher Literatur auch Zeitdokumente und Originalquellen einbezogen werden.

Im dritten Teil der Arbeit sollen die beiden analytischen Teile ausgewertet werden und Schröders Management der Macht aus den Ergebnissen skizziert, wie auch für dessen Zerfall bis zum Ende. Zudem bietet es sich zugleich auch an, noch einmal zum Ausgangspunkt zurückzukehren zum Niclauß’schen Analyseschema, das auf der Basis der Gesamtergebnisse noch einmal einer konstruktiven Kritik unterworfen werden soll. Inwieweit, so die Fragestellung, kann der Typus Kanzlerdemokratie die Erosion der Macht der zweiten Kanzlerschaft Schröder erklären, inwieweit benötigt es eventuell der Justierung oder Ergänzung?

Teil 1: Schröder im Kanzlertest: Kanzlerdemokratie in Theorie und Praxis

2 Der Begriff „Kanzlerdemokratie“

Der Begriff der Kanzlerdemokratie wurde zwar ursprünglich von der politischen Publizistik geprägt.^[2] Fest steht jedenfalls, dass Dolph Sternberger ihn in die politische Essayistik eingeführt hat.^[3] Mittlerweile hat sich Kanzlerdemokratie als Arbeitsbegriff in der politischen Wissenschaft jedenfalls etabliert^[4]. Kanzlerdemokratie setzt voraus, dass „führende Politiker einen Einfluss auf die gesellschaftliche Entwicklung ausüben.“^[5] Folglich ist der Terminus auf die Amtsführung Konrad Adenauers als erstes angewandt worden. Denn das 1949 neu geschaffene Amt des deutschen Bundeskanzlers ist mit seinem ersten Amtsinhaber insofern auf besondere Weise verbunden, als er als Erstinhaber die Chance hatte, Regierungsorganisation und Entscheidungsabläufe nach seinen Vorstellungen zu formen.^[6] Die herausgehobene Stellung des Kanzlers, wie sie Adenauer in seiner Amtsführung für sich aus den Vorgaben des Grundgesetzes entwickelt hat, hat den Begriff Kanzlerdemokratie in der politikwissenschaftlichen Diskussion überhaupt erst aufkommen lassen, und zwar einerseits als Beschreibung Adenauers individuellen Regierungsstils wie auch andererseits als Regierungstyp.

3 Merkmale der Kanzlerdemokratie nach Niclauß

Niclauß entwickelt aus seiner Analyse der Regierungsführung Adenauers seinen Typus der Kanzlerdemokratie. Diese ist geprägt von den fünf Merkmalen der Kanzlerdemokratie, die die Diskussion um den Terminus Kanzlerdemokratie weiterhin bestimmen: Erstens das Kanzlerprinzip, zweitens die Führungsrolle des Kanzlers in der größten Regierungspartei, drittens die entschiedene Abgrenzung des Regierungs- zum Oppositionslager, viertens das Engagement des Bundeskanzlers in der Außenpolitik und fünftens eine starke Personalisierung des Amtes durch die überragende Medienpräsenz des Regierungschefs. Zunächst sollen diese fünf Merkmale im Detail vorgestellt werden.

3.1 Das Kanzlerprinzip

Unter Kanzlerprinzip sind verfassungsrechtliche Bestimmungen zu verstehen, die ab 1948 vom Parlamentarischen Rat bereits unter dem Vorsitz Konrad Adenauers getroffen wurden, um mittels einer starken Position des Regierungschefs die Stabilität und Arbeitsfähigkeit künftiger deutscher Regierungen im Unterschied zur früheren Doppelspitze aus Reichskanzler und Reichspräsident in der Weimarer Republik zu verbessern. „Das so genannte Kanzlerprinzip besagt, dass der Kanzler eine herausragende Stellung unter den Kabinettsmitgliedern hat, die Richtlinien der Politik bestimmt und gegenüber dem Parlament verantwortlich ist.“^[7] Dementsprechend wurde das Amt des deutschen Bundeskanzlers mit einigen Besonderheiten versehen, die zum Teil in der Geschäftsordnung der Bundesregierung (GOBReg) weiter prä­zisiert und konkretisiert werden.^[8]

3.1.1 Die Parlamentswahl – Art. 63 GG

Eine erste Besonderheit bildet der Umstand, dass die Wahl des Bundeskanzlers durch das Parlament geschieht, und zwar noch vor der Regierungsbildung. „Nur in Deutschland, Spanien, Irland und (seit 2000) Finnland geht die Wahl des Regierungschefs (!) durch die Mehrheit der Ersten Kammer des Parlaments der Ernennung der Regierung voraus,…“^[9] In Demokratien wie Frankreich, Großbritannien und Skandinavien wird hierauf verzichtet.^[10] Das Vertrauen in den Chef der Exekutive gilt dort bis zum Beweis des Gegenteils als gegeben. „Die parlamentarische Wahl des Regierungschefs verleiht diesem … zusätzliche Legitimität und stärkt seine Position.“^[11]

3.1.2 Das Konstruktive Misstrauensvotum – Art. 67 GG

Eine weitere zentrale Innovation gegenüber der Weimarer Verfassung stellt das so genannte konstruktive Misstrauensvotum dar. Danach kann der Bundestag den Bundeskanzler nur abwählen, wenn er gleichzeitig eine Mehrheit für einen neuen Bundeskanzler findet. Dafür entfällt im Grundgesetz das nach der Weimarer Verfassung mögliche Misstrauensvotum gegen einzelne Minister.

3.1.3 Die Vertrauensfrage – Art. 68 GG

Der Bundeskanzler bekommt mit der Vertrauensfrage nach Art. 68 GG ein weiteres Instrument in die Hand, das seine Position stärkt. Der Kanzler hat damit auch die Möglichkeit, Neuwahlen zu veranlassen, wenn er das für nötig hält.^[12] Dieser Weg wurde in der Bundesrepublik schon dreimal beschritten. Nach Willy Brandt 1972 haben auch Helmut Kohl 1982 und zuletzt auch Gerhard Schröder 2005 die Vertrauensfrage gestellt explizit mit dem Zweck Neuwahlen zu ermöglichen.^[13]

3.1.4 Die Richtlinienkompetenz – Art. 65, S.1 GG

Der staatsrechtlichen Interpretation des Grundgesetzes zufolge ist das Kanzlerprinzip als Organisationsprinzip dem Ressortprinzip und dem Kabinetts- oder Kollegialprinzip weitgehend übergeordnet.^[14] Seinen Ausdruck findet es in Artikel 65 GG, demzufolge der Bundeskanzler allein die Richtlinien der Politik bestimmt.

„Diese sogenannte Richtlinienkompetenz stand schon in Art.56 der Weimarer Verfassung und nutzte den Reichskanzlern wenig. Das Kanzlerprinzip ist jedoch insofern dominierend, als der Bundeskanzler nach dem Text des Grundgesetzes jeden Minister zur Entlassung vorschlagen kann.“^[15]

Stüwe betont dazu: „Nach § 3 GOBReg sind die Bundesminister sogar verpflichtet, den Bundeskanzler aus Ihrem jeweiligen Geschäftsbereich über Maßnahmen und Vorhaben zu unterrichten, die für die Bestimmung der Richtlinien der Politik von Bedeutung sind.“^[16]

3.1.5 Das Kreations- und Organisationsrecht – Art. 64 I GG

Im Unterschied zum Weimarer Reichskanzler hat der Bundeskanzler das Recht, ohne Mitwirkung des Bundestags die Ressorts zu gliedern und Minister dem Bundespräsidenten zur Ernennung und zur Entlassung vorzuschlagen. Zu diesem Organisationsrecht zählt zudem ein Kreationsrecht, also die Kompetenz, ohne generelles Zustimmungsrecht anderer Organe, Ministerien und Bundesorgane schaffen zu können^[17]. Konrad Adenauer nutzte dieses Recht um das Bundeskanzleramt einzurichten, das nach dem Grundgesetz gar nicht vorgesehen war. Das Bundeskanzleramt bildet das Hauptinstrument bei der Wahrung des Kanzlerprinzips.^[18] In ihm existieren zu allen Ministerien so genannte Spiegelreferate, die die Arbeit der Ministerien koordinieren. Querschnittsreferate befassen sich mit Ressortübergreifenden Problemstellungen und markieren auch hier den konzeptionellen Führungsanspruch des Kanzlers.

„Ohne das Kanzleramt wäre der Bundeskanzler ein bedauernswerter „Vollinvalide“, der den großen Ministerien machtlos gegenübersteht.“^[19]

Der Kanz­ler verfügt neben dem Kanzleramt auch noch über das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung. Dieses informiert die Bundesregierung über die Nachrichtenlage und die öffentliche Meinung und fungiert als Sprachrohr der Regierung.^[20]

3.1.6 Koalitionsrunden und informelle Gremien

Zur Durchsetzung des Kanzlerprinzips stehen dem Bundeskanzler neben dem Kanzleramt noch weitere „Instrumente“ zur Verfügung.^[21] Dazu gehört zum Beispiel auch schon, dass er zunächst als Kanzlerkandidat der Mehrheitspartei die Initiative zu Koalitionsgesprächen ergreift und darin seine Führungsrolle betont.^[22] Vom Recht zur Bildung von Kabinettsausschüssen wurde in der Bundesrepublik dagegen vergleichsweise selten Gebrauch gemacht^[23]. Dagegen haben informelle Ent­scheidungsgremien z.B. in Form von so genannten „Küchenkabinetten“ oder informellen Koalitionsrunden eine weitaus größere Bedeutung.

Für Küchenkabinette gibt es keine feststehende Definition. Kay Müller und Franz Walter schlagen vor, sie als Gremien zu begreifen, die den Bundeskanzler

„…in mehr oder weniger regelmäßigen Zusammenkünften informieren, konsultieren, und die in Kooperation mit anderen Mitarbeitern zentrale Aufgaben des Regierungsalltags, auf welche Weise auch immer, vorbereiten oder ausführen (helfen).“^[24]

Alle Bundeskanzler haben solche informellen Gremien unterhalten, die sich zum Teil als funktionale Elite vom restlichen Apparat abgrenzte.

Helmut Schmidts Beraterkreis, das so genannte Kleeblatt bestand aus seinem Kanzleramtschef Manfred Schüler, Regierungssprecher Klaus Bölling, sowie zunächst Marie Schlei und an ihrer statt seit 1976 Hans-Jürgen Wischnewski. An der Funktionsweise dieses Kleeblatts lassen sich die Strukturmerkmale von Küchenkabinetten besonders gut ablesen. Kennzeichnend ist, dass jeder in diesem engen Beraterkreis eine bestimmte Mittlerfunktion innehat. Im Fall des Kleeblatts repräsentierte Schüler die Ministerialbürokratie, Klaus Bölling hielt den Kontakt zu den Medien und Marie Schleis bzw. Wischnewskis Aufgabe bestand darin, dem Kanzler die nötige Rückendeckung in der Fraktion zu sichern. Dieses eingangs sehr er­folgreiche Quartett grenzte sich schon räumlich vom restlichen Regierungsapparat ab. „Schmidt und seine engsten Berater hatten einen eigenen Trakt im neuen Kanzleramt erhalten, zu dem die meisten Mitarbeiter keinen eigenen Zugangsausweis besaßen.“^[25]

Funktion und Aufgabe solcher Küchenkabinette wird in der Literatur zwiespältig bewertet. Einerseits erlauben sie dem Kanzler eine Runde in der rückhaltlose Kritik geäußert werden kann; zudem ermöglichen sie in komplexen politischen Systemen die Arenen der Entscheidungsfindung in kleinere, dem Blick der Öffentlichkeit entzogene Zirkel zu verlegen.^[26] Andererseits zeigt gerade das Beispiel Helmut Schmidt, dass sich damit der Blick verengen kann; vor allem ist die Kontinuität des Regierungshandelns den Zufälligkeiten der personalen Konsistenz dieser kleinen Gremien aufgebürdet, deren Eigenheit darin besteht, dass sich seine Mitglieder nur schwer ersetzen lassen.^[27] So ist eine auffällige Parallele zwischen Schmidts Machtverlust und dem Verlust seines Kleeblatts zu beobachten. Als Wischnewski in die Fraktion wechselte, Bölling und Schüler überarbeitet den Dienst quittierten, glitten auch Schmidt die Zügel aus der Hand.^[28] Das Beispiel zeigt, wie der Wunsch nach kleinen Entscheidungszirkeln im komplexer werdenden Politik- und Verwaltungsbetrieb die persönliche Macht ebenso stützen wie gefährden kann. Dennoch konstatiert etwa Korte am Beispiel der Kanzlerschaft Helmut Kohls, „dass das Muster von Personalisierungen und Agieren in informellen Netzwerken einen Führungsstil kennzeichnet, der auch für zukünftige Kanzlerschaften immer mehr an Bedeutung gewinnen könnte.“^[29]

3.2 Der Kanzler und die Kanzlerpartei

Eine enge Verbindung zwischen dem Amt des Bundeskanzlers und der Führung der größten Regierungspartei, möglichst in Personalunion, ist ein weiteres Merkmal der Kanzlerdemokratie. Ist der Kanzler nicht selbst der Parteichef, so „muss er seine Unterstützung in den eigenen Reihen auf anderen Wegen herstellen.“^[30] Auch hier setzte Adenauer unerreichte Maßstäbe, indem er die CDU zur Quasi-Staatspartei ausbaute.^[31] Programmatik der CDU und Regierungspolitik waren in den 50’er Jahren in weiten Teilen identisch. Die CDU schaffte es in jener Zeit eine Doppelrolle zu übernehmen: einerseits als Parteiorganisation mit Mitgliedern und Stammwählern, andererseits als die größere „Partei des Kanzlers“. Diese wurde durch den Appell des Bundeskanzlers an die Wähler zusätzlich mobilisiert. Zugleich hielt Adenauer seinerseits aber auch eine gewisse Distanz zur Kanzlerpartei, was dem Wunsch der Wähler nach Überparteilichkeit entgegenkam und folgte so frühzeitig einer Outsider-Strategie.^[32]

Bemerkenswert an Niclauß' Analyse des Verhältnisses zwischen Adenauer und seiner Partei ist zunächst, dass dieses Verhältnis keineswegs spannungsfrei oder gar harmonisch gewesen ist. Neben ständiger Auseinandersetzung mit den mäch­tigen Landesverbänden, nicht zu vergessen der weitergehend selbständigen CSU, hatte Adenauer auch immer wieder Differenzen mit dem Bundesvorstand und einzelnen Bundesgeschäftsführern.^[33] Noch bemerkenswerter sind jedoch drei Faktoren, die Adenauer und die CDU verbunden haben:

Zuerst die zunehmend wichtige Vermittlungsrolle der Unionsfraktion im Bun­destag, die Niclauß im Unterschied zur vorherrschenden Parteienforschung in Deutschland als integralen Bestandteil der Partei betrachtet.^[34]

Zweiter wesentlicher Integrationspunkt ist die Programmatik: In Westbindung, Antikommunismus und dem Bekenntnis zu Ehrhards sozialer Marktwirtschaft stimmte die Regierungspolitik in den zentralen Punkten mit der Programmatik der CDU der 50er Jahre überein. „Der Name des Bundeskanzlers ist unser Programm“, zitiert Niclauß den späteren NRW-Ministerpräsidenten Meyers auf dem CDU-Parteitag von 1958.^[35]

Und zuletzt, als drittem zentralem Punkt im Verhältnis zwischen Adenauer und seiner Partei, verweist Niclauß darauf, dass Adenauer selbst gegen Widerstände niemals daran gedacht habe, den Parteivorsitz aufzugeben:

„Am Beispiel der Regierungszeit Adenauers wird deutlich, dass die enge Verbindung zwischen dem Kanzler und der führenden Regierungspartei ein wesentliches Element der Kanzlerdemokratie ist.“^[36]

3.3 Gegensatz von Regierung und Opposition

Diese bedeutende Rolle der CDU als Kanzlerpartei ging auch mit einem dritten Merkmal der Kanzlerdemokratie einher: Der Inszenierung der Opposition als das völlige Gegenteil der Regierung. Eine konstruktive Opposition hatte keinen Platz in Adenauers „dichotomisierendem Weltbild“.^[37] Adenauer achtete stets darauf, den Gra­ben zwischen Regierung und Opposition tief zu halten, und dazu war ihm fast jedes Mittel recht: Verbale Attacken und Unterstellungen bis hin zur persönlichen Verleumdung^[38] sollten die Sozialdemokraten als Gefahr für die junge Bundesrepublik brandmarken. So bezeichnete Adenauer die Sozialdemokratie „unseren Todfeind“ und betonte immer wieder, „ein Sieg der SPD bedeute den Untergang Deutschlands“. Und an anderer Stelle gab er die Begründung, „…weil die Bundesrepublik dann ein sowjetischer Satellitenstaat irgendeiner Art“ werde.“^[39] Das politische Klima des Kalten Krieges und die im Volk aus Kriegs- und Nachkriegszeiten ohnehin noch immer weit verbreiteten antisowjetischen Affekte machten es Adenauer leicht, die SPD zumindest im Bürgertum in den Verdacht der heimlichen Kollaboration mit der Sowjetunion zu bringen und damit unwählbar zu machen.^[40] Allerdings darf dabei nicht vergessen werden, dass in der gesamten Regierungszeit Adenauers die Unionsparteien die Führung auch im Bundesrat innehatten und Adenauer insofern auf die Opposition keinerlei taktische Rücksicht nehmen musste. Irgendeine Form der Verständigung mit der Opposition war für Adenauer schlechterdings unnötig.

Im politischen Tagesgeschäft nahm Adenauer andererseits den Sozialdemokraten nach Bismarck'schem Vorbild auch gerne „den Wind aus den Segeln…

… Beispiele hierfür sind die Regelung der Montan-Mitbestim­mung im Einvernehmen mit den Gewerkschaften im Jahre 1951 und die Rentenreform vor der Bundestagswahl 1957.“^[41]

Auch in der Umsetzung seiner Kommunikationsstrategie in Bezug auf die SPD war Adenauer umtriebig und einfallsreich: Etwa durch die Gründung der Arbeitsgemeinschaft Demokratischer Kreise (ADK), eine PR-Agentur, die vom Bundespresseamt finanziert wurde und im Jahr 1952/53 über ein Netz aus 17.000 Mitarbeitern verfügte. Auch das von Adenauer gegründete Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) hätte nach seinem Willen ein Sprachrohr der Regierung unter den damals noch jungen elektronischen Medien sein sollen.^[42]

3.4 Der Kanzler in der Außenpolitik

Weiteres wichtiges Merkmal der Kanzlerdemokratie ist die Profilierung des Kanzlers in der Außenpolitik. In vielen Demokratien ist diese außenpolitische Dominanz des Exekutiv-Chefs zu beobachten, im Nachkriegsdeutschland war sie noch dem besonderen Umstand zu verdanken, dass die Bundesrepublik außenpolitisch nicht souverän war. So übernahm Adenauer selbst die Funktion der Außenvertretung. Er übernahm auch das Amt des Außenministers als es 1951 schließlich eingerichtet wurde und behielt es, bis er es 1955 schließlich an Heinrich von Brentano übergab, wobei er Wert auf die Feststellung legte, er werde auch in Zukunft die Grundlinien der Außenpolitik bestimmen. Adenauer machte sich gegenüber Brentano zu einer Art „Über-Außenminister“.^[43]

Während seiner Amtsführung hat Adenauer stets verstanden, in der Außenpolitik einen zweiten Resonanzraum seines politischen Wirkens zu markieren. Auslandsreisen und außenpolitische Forderungen wurden gerne bei innenpolitischen „Durststrecken“ inszenatorisch vermarktet. Außenpolitik war zugleich ein Integrationsmittel der Kanzlerpartei, besonders im Hinblick auf den Kalten Krieg. Auch die beginnende Besuchs – und Gipfeldiplomatie verschaffte dem Kanzler ein geeignetes Profilierungsfeld neben der Innenpolitik. Niclauß weist aber am Beispiel der Bundestagswahlen 1953 und '57 deutlich darauf hin, dass außenpolitische Erfolge für den Regierungstyp Kanzlerdemokratie kein Wert an und für sich sind. Der Kanzler muss auch, wie seinerzeit Adenauer, innenpolitisch davon profitieren können.^[44]

Auch hier profitierte er von der besonderen Lage Westdeutschlands im Kalten Krieg, indem er die zugespitzte außenpolitische Lage noch zusätzlich dramatisieren und sich in der Schwartzenberg’schen Typologie als saveur, als Retter, profilieren und seinen Führungsanspruch behaupten konnte.^[45] Dazu passt Niclauß Beobachtung des „anti-diplomacy-syndrome“^[46]. Damit ist jene Eigenschaft von Staatsführern gemeint, entgegen der leisen diplomatischen Verhandlung bei außenpolitischen Themen eher zu vollmundigen Aussagen zu neigen. Der Zweck ist kurz gesagt die Möglichkeit, in der Außenpolitik zusätzliches Profil bei Anhängern und Wählern zu gewinnen. Oder noch kürzer: the voters are at home.

3.5 Personalisierung und Medienpräsenz

Außenpolitisches Prestige und Profilierung im Innern müssen in erster Linie dem Kanzler als „öffentliche Person“^[47] zu Gute kommen. Dafür sorgt schließlich das fünfte Merkmal der Kanzlerdemokratie: Personalisierung und Medienpräsenz.^[48] Auch wenn dieser Aspekt in den vergangenen Jahren neue Höhepunkte erreichte, so zeichnete sich schon seit den 50’er Jahren eine Personalisierung von politischen Themen ab. „Ämter und Funktionen wurden in den Schlagzeilen in zunehmendem Maße durch Personennamen ersetzt.“^[49] Die Verbreitung des Fernsehens seit den 60’er Jahren hat diese Tendenz noch weiter verstärkt. Das Bedürfnis der Medien mittels Personalisierung die Konkretisierung abstrakter Sachverhalte zum Erfolgsfaktor bei Lesern, Hörern und Zuschauern zu machen, liegt auf der Hand und berührt sich in diesem Punkt mit den Interessen des Kanzlers, als „zentrale Person auf der politischen Bühne. Falls er diese Position preisgibt, ist seine Kanzlerschaft in Gefahr.“^[50] Vor allem in Wahlkampfzeiten gestaltet sich deshalb der Machtkampf zwischen Kanzler und Herausforderer nicht zuletzt als Konkurrenzkampf um mediale Präsenz.

All dies zusammengenommen erscheint der Deutsche Bundeskanzler als ein Amtsträger von beträchtlicher Machtfülle und institutionell abgesicherter Souveränität. Allerdings existieren trotzdem erhebliche Zweifel, ob er tatsächlich in der Lage ist, seine Richtlinienkompetenz wirksam auszuüben, und ob es überhaupt so etwas wie Kanzlerdemokratie als Regierungstyp gibt.

4 Die Kanzlerdemokratie in der Diskussion

„Alle Macht geht vom Volke aus“, so bestimmt es das Grundgesetz in Artikel 20. Dann jedoch nimmt die Macht ihren Weg über mannigfaltige Vermittlungsinstanzen bis sie in Form von Gesetzen und deren Exekutierung wieder zum Volk zurückkehrt. Nicht jede dieser Instanzen übt denselben Einfluss, dieselbe formende Kraft aus. Während der Wille der meisten Bürger neben ihrem persönlichen Stimmrecht bestenfalls als statistischer Merkmalsträger für demoskopisch geleitetes Agenda-Setting zur Geltung kommt, sind Verbände und Parteien zentralere Medien der Willensformung. Parteien als primäre Willensbildungsagenturen^[51] stellen ihrer Anlage nach eine entsubjektivierte, rationale Form der Willensbildung dar, denn über Anträge wird in Abstimmungsprozeduren befunden. Parteien demokratischen Zuschnitts sind folglich nur formal hierarchisch strukturiert, denn „…die oberste Entscheidungskompetenz liegt bei der Versammlung aller Mitglieder.“^[52]

Folgt man dem Wegbereiter des amerikanischen Neokonservatismus, Harvey C. Mansfield, so ist die Entindividualisierung von Politik ein mit der Renaissance einsetzender Prozess^[53], mit dem auch die Hoffnung einer rationaleren, zweckgerichteteren Politik verbunden war. Die repräsentative Demokratie ergibt sich aus dieser Entwicklung.^[54] Denn…

„ … die nach demokratischen Verfahren zu kommunikativer Macht verarbeitete öffentliche Meinung kann nicht selber „herrschen“, sondern nur den Gebrauch der administrativen Macht in bestimmte Richtungen lenken.“^[55]

Handlungsfähig ist dagegen allein das auf kollektive Entscheidungen spezialisierte politische System. Untersuchungen seit dem Ende der 80’er Jahre^[56] zum Thema Kanzlerdemokratie sind …

„ … von der Ambivalenz geprägt, einerseits in Bezug auf die Kanzlerschaft Adenauers eine politische Führungspraxis als normativ wün­schenswert fortschreiben zu wollen und andererseits durch die Analyse der veränderten Rahmenbedingungen auf die nicht mehr vorhandene Eindeutigkeit zentralisierter politischer Führung aufmerksam machen zu müssen.“^[57]

Eine solche Formulierung legt freilich den Gedanken nahe, den Bundeskanzler als eine, wenn auch wichtige, unter mehreren Vermittlungsinstanzen politischer Macht aufzufassen. Tatsächlich lassen sich eine Reihe von Anhaltspunkten dafür finden, dass der Begriff Kanzlerdemokratie den tatsächlichen Weg politischer Entscheidungsfindung eher verdunkelt:^[58] Bereits die Regierungserklärung, die nach der Literatur ein zentraler Ausdruck der Richtlinienkompetenz sein sollte^[59], war in der Geschichte der Bundesrepublik stets ein Produkt von Koalitionsverhandlungen.

"Die Entscheidung über bedeutendere Streitfragen lag und liegt in der Praxis nicht in der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers, sondern ergibt sich aus der Verhandlung der Koalitionspartner."^[60]

Gewichtige Streitfragen werden zudem nicht selten eher im Präsidium der Regierungspartei entschieden, als im Kanzleramt.^[61] Und trotz breiter Akzeptanz in der Politikwissenschaft des Begriffes Kanzlerdemokratie an sich ist er deshalb weiterhin Gegenstand kontroverser Diskussionen^[62]. In der Literatur wird dabei auf der einen Seite weiter die Auffassung vertreten, der Begriff Kanzlerdemokratie sei ganz ausschließlich mit der Regierungszeit Adenauers verbunden. So kommt Altmann zu dem Schluss, die absolute Mehrheit der CDU/ CSU sei unbedingte Voraussetzung dieses Regierungstyps.^[63]

Doering-Manteuffel hält die Kanzlerdemokratie sogar ausschließlich an die Ausgangssituation von 1949 gebunden und auf die Regierungszeit Adenauers beschränkt.^[64] Auch für Hans-Peter Schwarz bleibt die Kanzlerdemokratie, als Zustand der schwerpunktmäßigen institutionellen Machtverteilung zu Gunsten des Bundeskanzleramtes, auf die Jahre 1949 bis 1961 begrenzt.^[65]

Auf der anderen Seite stehen diejenigen Autoren, die in der Kanzlerdemokratie ganz allgemein einen deutschen Regierungstyp sehen oder sogar als im Grundgesetz bewusst gewolltes und gewähltes Herrschaftsmodell. So vertritt Haungs in Bezug auf die Kanzlerdemokratie als Regierungstyp die Auffassung, dass es wohl erhebliche Abstufungen zwischen den einzelnen Kanzlerpersönlichkeiten gegeben habe, dass aber sowohl die „Position eines „schwachen“ Kanzlers wie Erhard als auch diejenige eines beson­ders „starken“ wie Adenauer damit [nämlich mit dem Begriff der Kanzlerdemokratie] zutreffend beschrieben ist.“^[66]

Allerdings gibt auch Haungs zu, dass seit der Regierungszeit Adenauers die institutionellen Gegengewichte, wie zum Beispiel das Bundesverfassungsgericht und die Parteien, an Bedeutung zugenommen haben^[67].

Auch für Bracher ist die Kanzlerdemokratie als eine besondere Form der parlamentarischen Demokratie mehr als nur das Resultat einer zufälligen personellen Konstellation in den ersten Jahren der Bundesrepublik, die in der Kanzlerschaft Adenauer Gestalt angenommen hat. Sie ist nach Bracher eine bewusste Reaktion des Parlamentarischen Rates auf verfassungspolitische Strukturfehler der Weimarer Verfassung. Die Kanzlerdemokratie beruhe somit zugleich auf historischen Voraussetzungen und einem verfassungspolitischen Rahmen^[68]. Allerdings lebe das System der Kanzlerdemokratie „wesentlich von dem Politiker ..., der seine großen Möglichkeiten entwickelt und handhabt“ und davon „in welcher Weise die Nachfolger [Adenauers] die Rolle des Kanzlers auszufüllen vermögen“^[69].

Korte analysiert denn auch in diesem Sinne die Kanzlerschaft Helmut Kohls als eine „moderne und zeitadäquate Kanzlerdemokratie“ in der der Kanzler, die zunehmende Komplexität des politischen Systems beantwortet mit gezieltem „Netzwerkhandeln“ und „Verhandlungen in Mehrebenen Verflechtungen“.^[70]

Wewer steht der Kanzlerdemokratie als Regierungstyp skeptisch gegenüber und sieht weiteren Forschungsbedarf. Er wirft die Frage auf, ob die von Niclauß entwickelten Kriterien der Kanzlerdemokratie überhaupt eine typisch deutsche Verfassungswirklichkeit beschreibt, ob sie nicht viel mehr ganz allgemein auf alle Regierungschefs in westlichen Demokratien anwendbar sind, sofern sie erfolgreich seien.^[71] Wewer nennt dabei Margaret Thatcher als Praxisbeispiel und betont gerade für die Bundesrepublik den starken Einfluss der Parteien auf die politische Agenda. Wewer lenkt insbesondere den Blick auf die Bedeutung des Koalitionspartners in der Regierung, ohne den im Hinblick auf das deutsche Wahlrecht kaum eine Regierungsbildung mehr gelingen kann. Wewer spricht deshalb von „Koalitionsdemokratie“^[72] und betont das komplexe System aus formellen (Koalitionsausschuss) und informellen Gremien (Küchenkabinette), die einerseits im Grundgesetz nicht vorgesehen sind, andererseits, in der Verfassungswirklichkeit als eigentliche Entscheidungsgremien fungieren und das verfassungsmäßige Kanzlerprinzip überlagern.

Kanzlerdemokratie kann nach Wewer deshalb nur ein Teilaspekt des politischen Gesamtsystems der Bundesrepublik sein:

„Ob man nun eher von „Kanzlerdemokratie“, von „Koalitionsdemokratie“ oder von „Koordinationsdemokratie“ spricht, hängt letztlich davon ab, welcher Aspekt jeweils be­sonders betont werden soll: die nach außen dominierende Position des Regierungschefs, das sein Stellung begrenzende Gewicht der Parteien in der Regierung oder die „neo-korporatistische“ Einbeziehung gesellschaftlicher Interessen und den unaufhörlichen Aushandlungszwang.“^[73]

Auch für Murswieck steht „außer Frage, dass die verfassungsrechtlichen Bedingungen für eine dominierende, wenn auch nicht hegemoniale Stellung des Kanzlers als Regierungschef gegeben sind.“^[74] Allerdings hätten sich die Gewichte im bundesrepublikanischen System der „checks and balances“ seit Adenauers Kanzlerschaft sehr verlagert. Es fehle einfach ganz allgemein an einer „Formel“ die diesen Wandel auf ein dynamisches Prinzip des Regierungssystems zurückführen kann:

„Wir behelfen uns immer wieder mit Hilfskonstruktionen. Je nach anstehender Aufmerksamkeit wird von „Parteiendemokratie“, „Verbändedemokratie“, „Partizipationsdemokratie“ und ähnlichem gesprochen. … nur, wie bringt man das alles zusammen? Darüber hinaus schwingt bei derartigen Kennzeichnungen jeweils entweder ein „zuviel davon“ oder ein „zuwenig davon“ mit.“^[75]

Murswieck bevorzugt stattdessen Katzensteins Charakterisierung der Bun­desrepublik als einem „ semisovereign state “^[76]. Katzenstein beschreibt darin „die eigentümliche institutionelle und politische Verflechtung, die einen dezentralisierten Staat und eine zentralisierte Gesellschaft zusammenhält.“^[77]

Das Regieren im „Gezähmten Staat“, wie Murswieck den amerikanischen Originaltitel übersetzt, führe immer wieder zu einer „Politik des mittleren Weges“ im Sinne von Manfred G. Schmidt^[78]. Murswieck bleibt aber in der Bewertung des Systems im Hinblick auf seine Stabilität positiv und im Hinblick auf seine Entwicklungsfähigkeit für die Zukunft optimistisch.

Eine solche Formel für die Dynamik der Rahmenbedingungen, wie sie Murs­wieck vermisst, versucht Stüwe bei seinen Vorüberlegungen hinsichtlich der Richtlinienkompetenz des Kanzlers zu entwickeln, indem er im Sinne Tsebelis' sechs verschiedene Vetospieler identifiziert^[79], zu denen er neben dem Koalitionspartner, dem Bundesrat und dem Bundesverfassungsgericht auch das Kabinett, die eigene Regierungsfraktion und die Partei des Kanzlers rechnet:

„Die Richtlinienkompetenz ist unter diesem Blickwinkel weniger ein Machtinstrument des Kanzlers als eine Koordinierungsaufgabe, die ein hohes Maß an politischem Geschick verlangt“.^[80]

Noch entschiedener als Wewer und Murswieck stellt sich Schuett-Wetschky – ohne den Begriff kaum je zu nennen - gegen die Idee von der Kanzlerdemokratie als Regierungstyp. Schuett-Wetschky wendet sich dabei eben gerade gegen die im Grundgesetz festgeschriebene Richtlinienkompetenz des Bun­deskanzlers, die eine wesentliche Komponente des Kanzlerprinzips darstellt. Schuett-Wetschky rüttelt damit an der „verfassungsrechtlichen Wurzel“ des Regierungstyps Kanzlerdemokratie. Die Richtlinienkompetenz sein ein „Mythos“^[81] und ein Fremdkörper in der bundesrepublikanischen Parteiendemokratie. Über Gesetzesvorhaben werde letztlich in den Parteien entschieden, bzw. in deren Fraktionen im Bundestag.^[82]

„ Da Parteien grundsätzlich demokratisch strukturierte Organisationen sind, kann es gegenüber den Parteimitgliedern keine Richtlinienkompetenz geben. Deshalb ist diese Kompetenz ein Fremdkörper in der Parteiendemokratie; sie kann nicht durchgesetzt werden. Und eben deshalb ist sie faktisch obsolet.“^[83]

In seiner breit angelegten historischen, verfassungsrechtlichen, theoretischen und empirischen Analyse un­terscheidet Schuett-Wetschky zwischen demokratischer und hierarchischer Führung^[84] und betont dabei die entscheidende Rolle der Parteien:

„Die Entscheidungen über Gesetze zu politisch wichtigen Fragen werden nicht von der Regierung getroffen, sondern von Parteien, genauer: von führenden Parteiakteuren, rückgekoppelt an die Basis und unterstützt von Helfern in Fraktionen und Ministerien und gegebenenfalls auch in Interessenverbänden.“^[85]

Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers sei deshalb nicht nur als hierarchischer Führungsanspruch systemfremd, sondern ebenso nicht durch­setzbar und zudem unnötig. Schuett-Wetschky be­müht Helmut Schmidt als Zeugen, den er so zitiert:

„Ich habe bisher in über acht Jahren von der Richtlinienkompetenz nach Artikel 65 des Grundgesetzes keinen Gebrauch gemacht. Ich habe es vielmehr immer als meine Pflicht angesehen, große Anstrengungen auf das Zustandebringen von vernünftigen, praktisch brauchbaren, beiden Seiten gleichermaßen zumutbaren Kompromissen zu verwenden.“^[86]

Die Selbstdarstellung als „starker Kanzler“ ist nach Schuett-Wetschky dagegen nicht mehr als Polit-PR nach außen, um Anhänger und Wähler zu beeindruk-ken.^[87]

Vermittelnde Ansätze finden sich dagegen bei Jäger und Schmidtke: Jäger kommt zu dem Schluss, dass zwar die von Niclauß konstatierte mediale Personalisierung im Amt des Bundeskanzlers ungebrochen sei, andererseits aber der faktische Handlungsspielraum des Kanzlers immer mehr eingeengt werde. Insbesondere sei der Kanzler dem wachsenden Einfluss der Parteien aus­gesetzt, sowohl in der Gestalt der Mehrheitsfraktion im Bundestag, als auch in Gestalt der Parteibasis.^[88] Dieser zunehmende Einfluss der Parteiendemokratie weise dem Bundeskanzler die „mühselige Rolle eines Koordinators und Sprechers in komplexen Entscheidungsprozeß“ zu.^[89] Jäger bevorzugt von daher Begriffe wie Koordinations- und schließlich Parteiendemokratie zur Beschreibung der deutschen Verfassungswirklichkeit.^[90]

In ihrem Vergleich der Regierungsstile Konrad Adenauers und Helmut Kohls kommt Evelyn Schmidtke zu der Auffassung, dass die Kanzlerdemokratie beides ist: Sowohl abgeschlossene Etappe in der Geschichte der Bundesrepublik als auch ein Kontinuitätselement. Adenauers Kanzlerdemokratiestil bleibe einmalig, kein anderer Kanzler habe es ihm über einen längeren Zeitraum gleich tun können, denn parteiendemokratische Politik-Elemente hätten ihren Einfluss auf den Regierungsstil der Bundeskanzler seit 1949 kontinuierlich erhöht. Die im Grundgesetz verankerte herausragende Rolle des Bundeskanzlers bleibe aber Bezugspunkt und Orientierungsmaßstab.^[91]

Niclauß selbst entgegnet den Einwänden gegen die Idee von der Kanzlerdemokratie als Regierungstyp: Gerade die Koordinationsaufgabe sei historisch und systematisch gesehen „ein wichtiger Bestandteil der Kanzlerdemokratie, und die Gegenüberstellung von Kanzler- und Koordinationsdemokratie hätte wenig Erkenntniswert.“^[92] Schon Konrad Adenauer, so Niclauß' Argumentation weiter, habe zur Vorbereitung wichtiger Gesetze „umfangreiche Koordinationsarbeit“ leisten müssen, „die sich zum Teil auch gegen die Vorstellungen seines Wirtschaftsministers Ludwig Ehrhard richtete.“^[93]

4.1 Zwischenergebnis: Diskussion um die Kanzlerdemokratie

Das Amt des Bundeskanzlers der Bundesrepublik Deutschland bietet seinem Inhaber ein hohes Prestige. Wie es zu erobern und zu halten ist, beschäftigt tagtäglich viele Mitglieder des politischen Systems. Sinnbildlich hierfür mag Ger­hard Schröders berühmtes „Ich will da rein!“ gelten, das er als junger Abge­ordneter, nächtens am Zaun des Bonner Kanzleramts rüttelnd ausgerufen haben soll.

Um politische Programme durchzusetzen, reicht es aber offenbar nicht aus, dass sich die politische Führung auf ihre verfassungsrechtlich garantierten Instrumente besinnt. Regieren in westliche Demokratien heißt, demokratische Macht zu erzeugen, die durch vielfältige Vermittlungsinstanzen bedingt ist und nicht nur aus dem politischen System alleine generiert werden kann. Für die Richtlinienkompetenz des Kanzlers bedeutet dies also zu allen Zeiten: „Das rechtliche Dürfen kann … zur Frage des politischen Könnens zusammenschrumpfen.“^[94] Der Kanzler ist eben doch kein gewählter Monarch, vielmehr sind seiner Handlungsfreiheit Fesseln angelegt, die immer wieder die Befürchtung wach werden lassen, dass er unter den gegeben institutionellen Bedingungen nicht in der Lage ist, Anpassungen an neue Situationen durchsetzen zu können. Mit dem Zusammenbruch der so genannten New Eco nomy und dem weiter steigenden globalen wirtschaftlichen Wettbewerb entstand um die Jahrtausendwende ein erhöhter Reformdruck.

4.2 Ausblick: Kanzlerdemokratie bei Gerhard Schröder

In seinen beiden Kanzlerschaften hat Gerhard Schröder als erster darum gerungen, diese Anpassungen vorzubereiten, vorzunehmen und gleichzeitig an der Macht zu bleiben. Vor allem in seiner zweiten Kanzlerschaft, so scheint es jedenfalls auf einen ersten Blick, verlagerte sich seine politische Aktivität zunehmend zu Gunsten der Durchsetzung seiner Reformprojekte und zu Ungunsten des Macht­erhalts, bis hin zum totalen Machtverlust bei den Bundestagswahlen 2005. Deswegen steht diese zweite Kanzlerschaft Schröder im Zentrum des Interesses dieser Arbeit, ohne dass nicht ein gelegentlicher Rückgriff auf die Vergangenheit erlaubt wäre. Die Art und Weise, mit denen Schröder versucht hat, eine politische Programmatik als Ant­wort auf die oben genannten Herausforderungen zu entwickeln und durch­zusetzen, sollen nun im zweiten Teil der Arbeit näher betrachtet werden. Dabei soll Schröders Kanzlerschaft im Hinblick darauf untersucht werden, wie er in seiner Regierungsführung die vorgestellten Merkmale der Kanzlerdemokratie ausgefüllt hat.

5 Gerhard Schröder als Bundeskanzler 1998 – 2005

„ Medienkanzler, Tageskanzler, Bauch-, Instinkt und Ad-hoc-Politiker, Multi-Options-Pragmatiker, dazu noch Auto-, Basta-, Konsens-, Präsidial-, Reformkanzler etc. waren und sind gängige und dominierende Schablonen und Stereotypen für den ehemaligen deutschen Bundeskanzler Gerhard Schröder. “^[95]

Schröder regierte seit dem 27.Oktober 1998 sieben Jahre lang die erste rot-grüne Koalitionsregierung auf Bundesebene. In diesen Jahren „verbrauchte“ er in seinen beiden Kanzlerschaften insgesamt 25 Bundesminister.^[96]

Bis zum 11. September 2001 prägten mit Ausnahme des Kosovo-Einsatzes der Bundeswehr vor allem innenpolitische Themen die ersten Regierungsjahre unter seiner Führung: Atomausstieg, Modernisierung des Einwanderungsgesetzes, Steuer- und Rentenreformen, Haushaltskonsolidierung und die Einführung der Ökosteuer. Seinem erklärten Ziel, die Arbeitslosenzahl auf 3,5 Millionen zu senken, kam er zunächst jedoch nicht näher. Der Rücktritt von Oskar Lafontaine als Parteivorsitzender und Finanzminister und das Schröder-Blair-Papier sorgten zwar innerhalb der Partei und Gewerkschaften für Konfliktstoff, der wurde aber schnell und frühzeitig im Sinne der Regierungsfähigkeit ad acta gelegt.^[97]

Eine echte Zerreißprobe stellten für Fraktion, Partei und Koalitionspartner dagegen die Beteiligung Deutschlands am Kosovo-Krieg und noch mehr der Einsatz der Bundeswehr in Afghanistan dar. Letzteren glaubte Bundeskanzler Schröder nur mit einer „eigenen Mehrheit“ durchsetzen zu können, indem er den Bundeswehr-Einsatz mit der Vertrauensfrage koppelte. Schröder war damit der erste Kanzler in der Geschichte der Bundesrepublik, der zu diesem Verfassungsmittel griff: Die Verbindung der Vertrauensfrage nach Art. 68 GG mit einer Sachfrage.

Spätestens seit den Terroranschlägen vom 11.September 2001 rückte die Außenpolitik immer stärker in den Fokus, verbunden mit der Frage einer Beteiligung deutscher Soldaten an einem neuen Irak-Krieg. Schröders konsequentes „Nein“ dazu war neben seinem Engagement für die Opfer des Elbhochwassers im August 2002 in der Innenpolitik ein gewichtiger Grund für den Wahlsieg 2002 und die Fortsetzung seiner rot-grünen Bundesregierung.^[98]

Die zweite Amtszeit war dann die eigentliche Zeit der Reformen: Arbeitsmarkt- und Wirtschaftsreformen, noch einmal Gesundheits- und Ren­tenreformen, Bildungs- und Ausbildungsreformen, Steuerreformen und Reformen in der Familienpolitik. Subsumiert wurden diese Reformen al­lesamt unter dem Etikett Agenda 2010, die in weiten Teilen der Öffentlichkeit als starker Einschnitt in den Sozialstaat wahrgenommen wurde. Ins­besondere das im Volksmund „Hartz IV“ genannte Arbeitslosengeld II^[99] stand dabei für viele symbolhaft für den Abbau des Sozialstaates.

„Wir werden Leistungen des Staates kürzen, Eigenverantwortung fördern und mehr Eigenleistung von jedem Einzelnen abfordern müssen. Alle Kräfte der Gesellschaft werden ihren Beitrag leisten müssen: Unternehmer und Arbeitnehmer, freiberuflich Tätige und auch Rentner. Wir werden eine gewaltige gemeinsame Anstrengung unternehmen müssen, um unser Ziel zu erreichen. Aber ich bin sicher: Wir werden es erreichen,…“^[100]

…formulierte Bundeskanzler Gerhard Schröder in seiner Regierungserklärung „Mut zum Frieden und Mut zur Veränderung“, am 14. März 2003 vor dem Deutschen Bundestag. Bereits im Schröder-Blair-Papier waren einige traditionelle Pfade der deutschen Sozialdemokratie verlassen worden, zwei Sätze dienen hier nur als Beispiel: „ Der Staats soll nicht rudern, sondern steuern, weniger kontrollieren als herausfordern, “^[101] und „ Europas Kapitalmärkte sollten geöffnet werden, damit Unternehmen und Unternehmer leichten Zugang zu Finanzierungsquellen erhalten. “^[102] Doch mit seiner Agenda 2010 verkündete Schröder so deutlich wie selten zuvor die Richtlinien seiner Politik und setzte damit im fünften Jahr seiner Amtszeit eine innenpolitische Zäsur. Er verkündete das umfangreichste Reformpaket der Bundesrepublik Deutschland seit Jahrzehnten. Und er sollte damit seine Kanzlerschaft, die Regierung und seine eigene Partei in eine lang anhaltende Krise steuern. Vor allem die hinter dieser Richtlinie verborgenen Perspektiven „angebotsorientierter Arbeitsmarktpolitik“ liefen dem tief verankerten sozialdemokratischen Selbstverständnis und den sozialdemokratischen Vorstellungen des Sozialstaats zuwider.

Schröder wusste das, und er wusste auch, dass ein symbolisches „Basta“ nicht mehr genügt: Eine von der Parteilinken eingeleitete Initiative für ein Mitgliederbegehren gegen die Agenda-Reformen zwang Schröder zu einem Sonderparteitag am 1. Juni 2003 in Berlin. Bereits bei der Abstimmung über den Leitantrag Ende April drohte der Kanzler vor dem Parteivorstand mit Rücktritt:

„Wer etwas Anderes beschließen will oder durchsetzen will, der muss wissen, dass er die inhaltliche Grundlage für meine Arbeit mir entzieht und mich zu Konsequenzen zwingt.“^[103]

Schröder brachte dabei seine Richtlinienkompetenz gegenüber seiner eigenen Partei in Stellung, indem er sie mit Amt und Person verknüpfte. Und er setzte sich durch: Der Sonderparteitag stimmte dem Leitantrag mit rund neunzig Prozent zu, die Initiative zum Mitgliederbegehren verebbte. Schröder hatte sich auf dem außerordentlichen Bundesparteitag mit seiner Rede gegenüber den Delegierten durchgesetzt, die politische Öffentlichkeit aber nicht überzeugt, nicht die Gewerkschafter und vielfach nicht die Parteimitglieder an der Basis, die sich mit Rulff die Frage stellten:

"Menschen, die unverschuldet arbeitslos werden, droht - je nach regionaler Arbeitsmarktlage erheblich schneller als bisher – eine Rutschbahn in die Armut. Ist das eine mutige sozialdemokratische Reform?"^[104]

Bundeskanzler Schröder blieb jedoch auch in der Folge standhaft, das betonte er auch bei seiner Regierungserklärung, die ein Jahr später folgte:

„Vor einem Jahr habe ich hier dem Deutschen Bundestag die Agenda 2010 vorgestellt. Mit ihr verfolgen wir ein klares Ziel: Deutschland zu neuer Stärke führen“^[105]

Doch die Diskussion um die Agenda 2010 und ihre Umsetzung wollte sich nicht legen, denn die Richtlinie des Kanzlers widersprach fundamental der lebensweltlich verankerten Sozialdemokratie der letzten Jahrzehnte. Er diktierte in einem Top-Down-Prozess seine Politik und folgte er der von Margaret Thatcher etablierten TINA-Logik^[106]: „Wenn wir nicht die soziale Marktwirtschaft reformieren, werden wir reformiert“.^[107] An der sozialdemokratischen Übersetzung fehlte es jedoch im Kontext der Agenda 2010, wie dieses Zitat von Wolfgang Clement zeigt:

„Das ordnungspolitische Leitmotiv der Agenda 2010 lautet: Eigenverantwortung und Solidarität wieder ins Lot zu bringen. Das Instrumentarium dazu findet man im Schlagwort vom Fördern und Fordern.“^[108]

Der öffentliche Diskurs über die Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik wurde in der zweiten Amtsperiode Schröders von einem starken neoliberalen Elitendiskurs begleitet. Arbeitslosigkeit, ob unverschuldet oder nicht, wurde dabei grundlegend diskreditiert und die Teilnahme am Erwerbsleben als soziale Pflicht ausgerufen „um nicht regierungsamtlich als Faulenzer beschimpft zu werden.“^[109] Der neoliberal geführte Hegemonialdiskurs ließ die Politik des Kanz­lers als alternativlos erscheinen. Die Agenda 2010 wurde beschlossen, „ungeprüft, ob zweckmäßig zur Verbesserung der Beschäftigungslage.“^[110]

Der Streit um die Agenda 2010 zeigt sehr gut, wie viel Einsatz es von Schröder forderte, das Kanzlerprinzip auch gegenüber Partei und Fraktion durchzusetzen. Nur durch das Junctim zwischen seinem Politik-Entwurf und seiner politischen Zukunft, gelang es ihm immer wieder - um den drohenden Preis des Machtverlustes - Fraktion, Partei und Anhängerschaft zum Einlenken zu bewegen. Schröder war lange mit dieser Taktik erfolgreich. Die Parteilinke kritisierte Schröder dafür zunehmend heftig:

"… wir brauchen neben der ideologischen Auseinandersetzung und parteiinternen Durchsetzungsstrategien eine institutionalisierte Antwort auf die Dominanz neoliberaler Wirtschaftsideologien. … Wenn wir an dieser Stelle keine institutionelle Verankerung alternativer Grundlogiken erreichen, wird es in der SPD immer wieder zu vermeintlich "alternativloser" Politik kommen."^[111]

So wichtig das verfassungsmäßig verbriefte Recht der Richt­lin­ien­kompetenz innerhalb des Regierungskollegiums sein mag, so wenig hilft es in der politischen Auseinandersetzung nach außen. Erst im Wahlkampf 2005 kehrte Schröder, zu einem sozialdemokratisch gefärbten kommunikativen Diskurs zurück. Als die Leipziger CDU-Parteitagsbeschlüsse durch Paul Kirchhof ein Gesicht bekamen, erinnerte Schröder sich wieder an die klassischen Werte seiner Partei: soziale Gerechtigkeit und Solidarität. Egle und Zohlnhöfer machen darauf aufmerksam, dass der Wahlkampf der Sozialdemokraten von daher alles andere war, als das von Schröder angekündigte Plebiszit über die Agenda-Politik, sondern eher ein Oppositionswahlkampf^[112]:

„Ein letztes Mal gelang die… Bündelung des Widersprüchlichen im Jahr 2005 Gerhard Schröder, als er Wahlkampf gegen die eigene Agenda machte.“^[113]

Typisch für Schröders Regierungsstil war die vielfältige Nutzung von externen Expertenkommissionen, die direkt am Kanzleramt angebunden waren und halb scherzhaft als „Räterepublik“ betitelt wurden. Typisch ist auch Schrö­ders Hang zur medialen Selbstdarstellung.

In der Nachbetrachtung bleibt der siebte Bundeskanzler eine polarisierende Figur: Für seine Anhänger ist er vor allem ein Erneuerer der Sozialdemokratie und der mutige Reformkanzler, der gegen vielfache Widerstände die ent­scheidenden Schritte tat, den Reformstau abzubauen, die die sechzehnjährige Herrschaft seines Vorgängers hinterlassen hat.

„Zum einen hat der Pragmatiker Gerhard Schröder die SPD zu einer verantwortungsvollen Partei geformt, die regieren will, um die Wirklichkeit zu verändern … zum anderen hat Schröder auf vielen Politikfeldern für notwendige Paradigmenwechsel gesorgt.“^[114]

Selbst Schröders Nachfolgerin im Amt, Angela Merkel, kam nicht umhin Schröders Leistung anzuerkennen:

„Ich möchte Bundeskanzler Schröder ganz persönlich dafür danken, dass er mit seiner Agenda 2010 mutig und entschlossen eine Tür aufgestoßen hat, eine Tür zu Reformen, und dass er die Agenda gegen Widerstände durchgesetzt hat..“^[115]

Zugleich war Schröder für viele seiner Anhänger ein Volkskanzler, dem nichts wichtiger war, als seine guten Kontakte zur Wirtschaft dafür zu nutzen, das für die Deutschen schmerzhafte Dauerproblem der Arbeitslosigkeit anzupacken, und ein selbstbewusster Staatsmann, der dem Land die internationale Geltung verschaffen wollte, die ihm mit zunehmender internationaler Verantwortung zustehe.

„Der Wahlkämpfer und Kanzler Schröder … war „ein begnadeter Situationist“ und ein „Zauberer ohne Hut“, der, so Franz Walter, „Gelegenheiten früh, vor allem: früher als andere wittert und beherzt nutzt.“^[116]

„Sie bewunderten ihn für seinen Instinkt, für seine Härte und Entschlossenheit in schwierigen Situationen.“^[117] Für seine Kritiker steht sein Name nicht nur für tiefe Einschnitte ins soziale Netz: Aushöhlung verfassungsmäßiger Institutionen, die Entmachtung des Parlaments bis zum Verfassungsbruch, die Entpolitisierung seiner Partei, das Ende der "Sozialdemokratisierung der Gesellschaft"^[118] und die Unterwerfung des Staates unter die zwingende Logik der Ökonomie sind die schwerwiegendsten Vorwürfe:

„Nicht eigentlich >> weniger Staat << will Schröder, wohl aber die Unterwerfung des Staates unter die Logik der Wirtschaft … Bei dieser Verquickung von Staat und Wirtschaft geht der Staat allerdings noch mehr vor die Hunde als bei jedem >> Neoliberalismus << : Der Triumph des Ökonomischen ist total.“^[119]

Schröders unideologischer Pragmatismus und der damit verbundene situationsbedingte häufige Rollenwechsel – zum Beispiel vom Volkskanzler zum Genossen der Bosse, bringt ihm bei einigen Autoren den Vorwurf des Wahlbetrugs^[120] und der Doppelgesichtigkeit ein:

„Deutschland ist ein reiches Land. Es verfügt derzeit sogar über zwei verschiedene Bundeskanzler. … Der Reformkanzler glaubt Rücksicht nehmen zu müssen auf den Wahlkämpfer Schröder – und umgekehrt. In der Regierungszentrale wird ein raffiniertes Spiel gespielt: links reden, rechts zuhören – und zwischendurch auf die Chance zum Zupacken lauern. Der doppelte Schröder kann viel gewinnen und alles verlieren, auch seine Regierungsmacht.“^[121]

Nur wenige, weder seine Anhänger, noch seine Kritiker, würden jedoch auf die Idee kommen, behaupten zu wollen, Gerhard Schröder sei ein schwacher Kanzler gewesen. War er aber deshalb auch ein starker Kanzler im Sinne von Niclauß’ Kanzlerdemokratie? Dieser Frage soll im Folgenden systematisch nachgegangen werden.

6 Der Fall Schröder: Kanzlerdemokratie im Praxistest

Die Analyse der zweiten Kanzlerschaft Gerhard Schröders wird im Folgenden zunächst systematisch nach dem von Niclauß vorgegebenen Fünf-Punkte-Schema erfolgen, dabei sollen Niclauß’ eigene Betrachtungen zu Schröders Kanzlerschaft^[122] zwar mit einbezogen, nicht aber unkritisch übernommen werden.

6.1 Das Kanzlerprinzip bei Gerhard Schröder

Gerhard Schröder hat von seinen verfassungsmäßigen Kompetenzen als Bundeskanzler reichlich Gebrauch gemacht, darauf weist Niclauß selbst in der aktuellen Ausgabe „Kanzlerdemokratie“ von 2004 hin. Schröder habe es spätestens seit dem Ausscheiden Lafontaines verstanden,…

„... seiner Personalhoheit Geltung zu verschaffen und die frei werdenden Positionen in der Regierung nach seinen Vorstellungen zu besetzen. Der Kanzler setzte auch seine im Koalitionsvertrag ausdrücklich bestätigte Organisationsgewalt zu Änderungen in seiner Regierung ein.“^[123]

Niclauß verweist dabei auf eine Reihe von Ressort-Neuzu­schnitten wie Wolfgang Clements „Superministerium“ für Wirtschaft und Arbeit nach der Bundestagswahl 2002, für „die Bundesrepublik in diesem Ausmaß ein ungewöhnliches Ereignis.“^[124] Murswieck attestiert Schröder eine „eigene Handschrift“ bei der Ausübung seiner Organisations- und Personalgewalt.

„Es wurde sichtbar, wie weitreichend diese sein kann, wenn sie taktisch und strategisch günstig eingesetzt wird, um etwa parteipolitische Restriktionen zu umgehen.“^[125]

Dazu gehört auch die Einführung des Amtes eines Kulturstaatsministers.^[126] Für die Amtseinführung Naumanns musste eigens das Gesetz über die Rechtsstellung der parlamentarischen Staatssekretäre im Kanzleramt mittels einer lex Naumann geändert werden, denn Naumann besaß kein Bundestagsmandat.

[...]

---

^[1] Hasel / Hönigsberger (2007), S. 2

^[2] Schmidtke (2001), S. 13

^[3] Sternberger (1953)

^[4] Schmidtke (2001), S. 12

^[5] Niclauß (1988), S.9

^[6] Niclauß (1988), S.14

^[7] Stüwe (2005), S. 28

^[8] insbesondere §§ 1, 3, 6, 9 GOBReg

^[9] Ismayr (2009), S. 20 (Hervorhebungen in Klammern im Original)

^[10] Kritik am deutschen System siehe u.a.: Steffani (1991), (1994) und Hofmann (1993)

^[11] Niclauß (1988), S.70

^[12] Niclauß (1988), S.71, siehe dazu insbesondere Teil 2

^[13] vgl. Niclauß (2005) zur verfassungsrechtlichen Problematik und deren Reflektion in der politischen Öffentlichkeit

^[14] Kluth (2004), S.51, Degenhart (2001), S.214 f., Katz (1996), S.199ff., Zippelius (1994), S. 282 u. S. 286f., Doehring (1980), S. 160

^[15] Niclauß (1988), S. 72

^[16] Stüwe (2005), S. 31

^[17] ebenda

^[18] a.a.O., S.73

^[19] Hennis (1968), S.171

^[20] Niclauß (1999), S.30

^[21] Niclauß (2005), S. 73 ff.

^[22] Niclauß (1988), S.74

^[23] ebenda

^[24] Müller/Walter (2004), S.10

^[25] ebenda, S.125 f.

^[26] ebenda, S.10

^[27] ebenda, S.198

^[28] ebenda, S.128-135

^[29] Korte (1999), S.139

^[30] Niclauß (1988), S.79

^[31] ebenda, S.82

^[32] ebenda, S.81 mit Verweis auf Heidenheimer (1961) und Foley (1993)

^[33] ebenda, S. 79 ff.

^[34] ebenda, S. 83 mit Verweis auf Domes (1964) und Pridham (1977)

^[35] ebenda, S. 84

^[36] ebenda, S. 85

^[37] Köhler (1994), S.529

^[38] vgl. ebenda, S. 780

^[39] Niclauß (1988), S.87

^[40] vgl. DER SPIEGEL (1978)

^[41] Niclauß (1988), S. 87

^[42] a.a.O., dazu auch 3.5) in dieser Arbeit

^[43] Küpper (1985), S. 254 ff., zitiert bei Niclauß (1988), S. 93

^[44] Niclauß (1988), S. 93

^[45] ebenda, S. 96

^[46] Lowi (1986), S. 167, zitiert bei Niclauß (1988), S.96

^[47] Niclauß (1988), S.98

^[48] Niclauß (1988), S.98ff

^[49] ebenda, S.99

^[50] ebenda, S. 98

^[51] Art. 21 GG

^[52] Schuett-Wetschky (2004b), S.64

^[53] vgl. z.B. Mansfield (1996)

^[54] vgl. FAZ / Klingenstein: „Mannesmut und Fürstenthrone“, 12.12.2007, S.N3

^[55] Habermas (1997), S.364

^[56] Haungs, (1986), ders. (1989), Jäger ( 1988), ders. (1994), Niclauß (1988), ders. (1990), ders. (1999)

^[57] Wewer (1990), S.151

^[58] Wewer (1990), S.149

^[59] vgl. Eschenburg (1967), S.368

^[60] Wewer (1990), S. 151

^[61] ebenda S.148

^[62] Schmidtke (2001), S. 14, im Überblick: Jäger (1990), Murswieck (1990)

^[63] Altmann (1960), zitiert bei Niclauß 1990, S. 134

^[64] Doering-Manteuffel (1983), ebenda

^[65] Schwarz (1989), ebenda

^[66] Haungs (1986), S. 61, Anmerkung in [Klammern] durch den Verfasser

^[67] ebenda

^[68] Bracher (1976), S.120

^[69] ebenda, S. 130, Anmerkung in [Klammern] durch den Verfasser

^[70] Korte (1999), S. 138 mit Verweis auf Heritier (1993)

^[71] Wewer (1990), S. 145

^[72] a.a.O., S. 147

^[73] Wewer (1990), S. 148 f., zur von Wewer in diesem Zusammenhang angesprochenen Diskussion „Konkurrrenzdemokratie“ vs. „Konkordanzdemokratie“ siehe Haungs (1989) und Lijpart (1987)

^[74] Murswieck (1990), S. 154

^[75] Murswieck (1990), S.153

^[76] Katzenstein (1987)

^[77] Murswieck (1990), S. 165

^[78] vgl. Schmidt (1987)

^[79] Tsebelis (1995), dazu kritisch Merkels Einzelfallanalysen in Merkel (2003)

^[80] Stüwe (2005), S.38

^[81] Schuett-Wetschky (2004), S. 63

^[82] In seinem Parteienverständnis dabei ähnlich Niclauß, vgl. 3.2.!

^[83] Schuett-Wetschky (2003), S. 1897

^[84] ebenda, S. 1908 ff.

^[85] Schuett-Wetschky (2003), S. 1922 mit Verweis auf Oldiges (1983), (Hervorhebung im Original)

^[86] Helmut Schmidt im Bundestag, 9. September 1982, zitiert bei Schuett-Wetschky (2004), S. 68

^[87] zum Teilaspekt Richtlinienkompetenz siehe auch Stüwe (2005), S. 26 ff.

^[88] Jäger (1988), S. 28 f.

^[89] ebenda, S. 31

^[90] Jäger (1988, 1994)

^[91] Schmidtke (2001), S. 294

^[92] Niclauß (2004), S. 13 mit Bezug auf Jäger (1994) und Hennis (1968)

^[93] ebenda mit Bezug auf Niclauß (2000), S. 73 ff.

^[94] Stern (1984), Bd. 2, S. 304

^[95] Hasel / Hönigsberger (2007), S. 2

^[96] vgl. dazu unten 6.1.2

^[97] Niclauß (2004), S. 348f., S. 366

^[98] vgl dazu unten 6.4

^[99] im Folgenden sollen beide Begriffe gleichbedeutend verwendet werden.

^[100] Gerhard Schröder: „Mut zum Frieden und Mut zur Veränderung“, 14.03.2003

^[101] Schröder / Blair (1999), S.5

^[102] ebenda S.12

^[103] Schröder, Gerhard zitiert nach: REUTERS: „Streit um Reformpolitik - Schröder droht indirekt mit Rücktritt“, Agenturmeldung 28.4.2003

^[104] Rulff (2003), S.36

^[105] Schröder (2004)

^[106] „There Is No Alternative“

^[107] Schröder, Gerhard zitiert nach: Rulff (2003), S.31

^[108] Clement(2004), S.17

^[109] Offe, (2003), S. 811

^[110] ebenda, S. 810

^[111] Nahles (2005), S.186

^[112] Egle /Zohlnhöfer (2007a), S. 19 mit Verweis auf Brettschneider (2005)

^[113] B.Rep. 04/07 / von Lu>

^[114] B.Rep. 06/2005 / Heil: „Vorwärts!“, S. 17

^[115] Merkel, Angela: „Deutschland stärken und ein Motor für Europa sein“, Regierungserklärung vom 30.11.2005

^[116] Kaspari (2008), S. 325 mit Bezug auf Berliner Republik / Walter: „Mut, Verwegenheit und Reformismus“, 5/2002; DIE ZEIT / Hildebrand / Niejahr: „Noch einmal will er Macher sein, 12/2005; Walter (2002), S.11

^[117] Müller / Walter (2004), S. 1938

^[118] vgl. Mielke (2005)

^[119] Roß (1998), S. 112f., siehe auch Habermas in Habermas / Schröder (1998), S. 23

^[120] vgl. Kaspari (2008), S. 319; S. 351

^[121] DER SPIEGEL / Afhüppe: „Der doppelte Schröder“, 02.05.2005

^[122] Niclauß (2004), S. 301 ff.

^[123] Niclauß (2004), S. 362

^[124] Murswieck (2003), S. 130

^[125] ebenda

^[126] zuerst Michael Naumann, in der Nachfolge Julian Nida-Rümelin, dann Christina Weiss