Der Verzicht auf die Wahlrechtsreform

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Entwicklung der Wahlgesetzgebung der BRD bis 1966
2.1. Die späten 40er-Jahre
2.2. Die 50er-Jahre
2.3. Die frühen 60er-Jahre

3. Die große Koalition und die Wahlrechtsreform
3.1. Die Koalitionsvereinbarung
3.2. Das Jahr 1967
3.3. Der SPD-Parteitag in Nürnberg vom 17. bis 21. März 1968
3.4. Der Rücktritt Paul Lückes am 28. März 1968
3.5. Die Wahl Gustav Heinemanns zum Bundespräsidenten

4. Ausblick auf die weitere Entwicklung der Wahlgesetzgebung der BRD

5. Gründe für das Scheitern der Wahlrechtsreform

6. Resümee und abschließende Bemerkungen

Quellen- und Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Im ersten Augenblick könnte man meinen, dass das Wahlrecht eine eher trockene Materie ist, weil es lediglich eine Frage der Verfahrenstechnik darstellt, also wie gewählt wird, wer wählt und wer gewählt werden kann. Das Gegenteil ist nach meiner Meinung aber der Fall.

Bei der Betrachtung der Diskussionen um Wahlrechte und Wahlrechtsreformen finden sich statt rein rationaler Argumente und staatsrechtlicher Überlegungen vor allem auch emotionale Entscheidungen und machtpolitische Überlegungen. Peter Graf Kielmansegg nennt hierfür auch einen einleuchtenden Grund: „Wahlrechtsreformen sind ja das klassische Beispiel für eine politische Konstellation, in der die Entscheidungsberechtigten zugleich auch die in sehr partikularen Eigenbelangen Hauptbetroffenen sind.“^[1] Sich mit genau dieser Konstellation zu beschäftigen, macht die trockene Materie aber schnell sehr interessant, und so verhält es sich dann auch, wenn man die Wahlrechtsdiskussion in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland verfolgt. Dass in ihrer Geburtsstunde um das richtige Wahlrecht gerungen wurde, verwundert aufgrund der deutschen Geschichte des 20. Jahrhunderts niemanden. Nachdem eine Entscheidung getroffen worden war, endeten die Beratungen um eine Reform des Wahlrechts jedoch keineswegs. Der Höhepunkt dieser Diskussion fällt in die Zeit der Großen Koalition und, obwohl zu keinem anderen Zeitpunkt die Möglichkeit einer Neuordnung des Wahlrechts greifbarer war, scheiterte die Wahlrechtreform. „Die (...) heftig geführte Diskussion um das Wahlsystem steht [daher] in einem merklichen Kontrast zur Kontinuität der Wahlrechtsregelungen.“^[2]

Das zentrale Anliegen dieser Arbeit ist zu klären, aus welchen Gründen die von der Großen Koalition angestrebte Wahlrechtsreform ausblieb. Dazu wird zunächst vorgestellt werden, wie die Wahlrechtsdiskussionen verliefen, um zu klären, warum sie mit der Verabschiedung des Bundeswahlgesetzes nicht endeten (Kapitel 2). Im Folgenden gilt es dann, den Verlauf der Gespräche und einflussnehmender Entwicklungen in den Jahren 1966 bis 1969 darzustellen (Kapitel 3). Nach einem kurzen Ausblick auf die Zeit nach der Großen Koalition (Kapitel 4) wird belegt, dass das Reformvorhaben aufgrund nicht sicher vorhersehbarer Folgen für die SPD und für die CDU/CSU von beiden Parteien fallen gelassen wurde (Kapitel 5).

2. Die Entwicklung der Wahlgesetzgebung der BRD

2.1. Die späten 40er-Jahre

Betrachtet man die Entwicklung der Wahlgesetzgebung der BRD, so kann man nicht erst mit dem Parlamentarischen Rat beginnen, da entscheidende Rahmenbedingungen bereits zuvor festgelegt wurden.^[3] Nachdem die Sowjetische Militäradministration mit ihrem Befehl Nr. 2 am 10. Juni 1945 den Anfang gemacht hatte, wurden schon wenige Monate nach Kriegsende auch in den drei übrigen Besatzungszonen wieder Parteien von den Alliierten zugelassen.^[4] Deren zwar vorsichtige Lizensierungspolitik legte trotz uneinheitlicher Auffassungen den Grundstein für ein Mehrparteiensystem und für ein Verhältniswahlrecht, während die Zulassung von lediglich zwei Parteien eher ein Mehrheitswahlrecht gefördert hätte.^[5] Verstärkt wurde diese Entwicklung durch die Kommunalwahlen und die Wahlen zu den verfassungsgebenden Landesversammlungen.^[6] Auch die zu diesen Wahlen notwendigen Gesetze formten bereits ein Verhältniswahlsystem.^[7]

Der von den Ministerpräsidenten der Länder im August 1948 einberufene Herrenchiemseer Verfassungskonvent propagierte auch nicht das Mehrheitswahlsystem. Der Grund hierfür liegt nach meiner Ansicht in dessen Zusammensetzung. Zwar vertrat keines der Mitglieder offiziell eine Partei, aber sie gehörten doch den verschiedensten politischen Richtungen an.^[8] Daher war nicht zu erwarten, dass sie ein Mehrheitswahlrecht bevorzugen würden.

Nach reinen Proportionalgesichtspunkten setzte sich schließlich auch der Parlamentarische Rat zusammen.^[9] Den Fraktionen von CDU/CSU und SPD gehörten je 27 Abgeordnete an, die FDP-Fraktion umfasste fünf Abgeordnete und Zentrum, DP und KPD entsandten je zwei Abgeordnete,^[10] wodurch ein Votum für ein Verhältniswahlrecht ebenfalls begünstigt wurde.^[11]

CDU und CSU scheiterten dann auch mit ihrem Vorschlag, die relative Mehrheitswahl einzuführen am Widerstand der SPD und der kleineren Parteien.^[12] Die Union wollte durch das Mehrheitswahlsystem eine Parteienzersplitterung wie in der Weimarer Republik durch das reine Verhältniswahlrecht verhindern. Die kleineren Parteien standen dem natürlich feindlich gegenüber, weil es sie massiv in ihrer Existenz bedrohte, während die Sozialdemokraten das Verhältniswahlsystem generell als das gerechtere Wahlsystem betrachteten.^[13] Die Parteien waren in ihrer Meinung jedoch nicht geschlossen. Auch in CDU und CSU gab es Befürworter des Verhältniswahlrechts, während Teile der SPD die Vorteile eines Mehrheitswahlrechts zu schätzen wussten.^[14] „Man darf (...) nicht übersehen, daß hinter all diesen Argumenten machtpolitische Überlegungen versteckt waren. Die SPD konnte mit dieser Entscheidung gegen ein die kleinen Parteien gefährdendes Wahlsystem ihre Zusammenarbeit mit der F.D.P. und teilweise auch dem Zentrum beträchtlich intensivieren und damit ihren Einfluß auf die Inhalte des Grundgesetzes entscheidend erweitern.“^[15]

Nach langen Verhandlungen einigte man sich auf folgenden Wahlmodus:^[16] Von den 400 Abgeordneten sollte die eine Hälfte durch relative Mehrheitswahl in Einmannwahlkreisen, die andere Hälfte über eine Bundesliste nach Verhältniswahlrecht gewählt werden. Ausschlaggebend war aber das Proportionalprinzip, denn die Kandidatenstimmen sollten auf die Liste angerechnet werden. Entgegen der weit verbreiteten Meinung sprach sich der Parlamentarische Rat nicht für eine Sperrklausel^[17] aus, obwohl der Verfassungskonvent diese empfohlen hatte.^[18] Durch die Ministerpräsidenten der Länder und die Alliierten wurde das Wahlgesetz jedoch noch mal entscheidend geändert.^[19]

Das endgültige Wahlgesetz vom 15. Juni 1949^[20] wies einschneidende Veränderungen auf. Es sah vor, dass jeder Wähler eine Stimme hat.^[21] 60% der 400 Mandate wurden mittels relativer Mehrheitswahl bestimmt, die übrigen 40% nach Landeslisten und nicht nach Bundesliste. Bei der Mandatsverteilung in den einzelnen Ländern wurden die Wahlkreismandate angerechnet. Überhangmandate konnten die Parteien behalten. CDU und SPD erzielten bei der Bundestagswahl dann auch je eines. Außerdem wurde nun die Sperrklausel aufgenommen, wobei die Fünfprozenthürde jedoch nur in einem Land überwunden werden musste. Auch die Alternativklausel wurde eingeführt. Diese besagte, dass die Sperrklausel auf eine Partei nicht angewandt wird, wenn sie ein Direktmandat erzielt.

Anders als in der Weimarer Republik wurde das Wahlsystem nicht in der Verfassung verankert, und das Wahlgesetz galt auch nur für die erste Bundestagswahl. Man wollte eine Änderung des Wahlverfahrens nicht erschweren und den vorläufigen Charakter der Wahlrechtsgestaltung betonen.^[22]

2.2. Die 50er-Jahre

In der ersten Legislaturperiode wurde dem Wahlrecht aber zunächst kaum Beachtung geschenkt,^[23] so dass man sich erst kurz vor der zweiten Bundestagswahl 1953 auf ein zweites Wahlgesetz einigte. Dass das Wahlgesetz erst am 8. Juli 1953^[24] verabschiedet wurde und ebenfalls nur auf eine Legislaturperiode befristet war, zeigt schon, dass der Prinzipienstreit über Mehrheitswahlrecht und Verhältniswahlrecht noch keineswegs beendet war.^[25] Die Bundestagswahl von 1949 und die Landtagswahlen bis 1952^[26] hatten die Bedenken der Anhänger der relativen Mehrheitswahl nicht zerstreuen können, schließlich hatten bei der Bundestagswahl von 15 angetretenen Parteien auch zehn Parlamentsmandate errungen.^[27]

CDU/CSU und DP, die für die relative Mehrheitswahl eintraten, stimmten einem Entwurf von SPD und FDP freilich zu, aber „einzig und allein aus der Erkenntnis, daß eine andere Mehrheitsbildung im gegenwärtigen Bundestag nicht zu erwarten ist“^[28]. Dies ergibt sich daraus, dass der vom Kabinett in den Bundestag eingebrachte komplizierte Gesetzentwurf zuvor auch in der öffentlichen Meinung als „Koalitionssicherungsgesetz“ durchgefallen war.^[29] Insgesamt stellt die Auseinandersetzung um das zweite Wahlgesetz „ein wenig erfreuliches Kapitel deutscher Parlamentsgeschichte“^[30] dar.^[31]

Der SPD-FDP-Entwurf näherte sich wieder dem ursprünglichen Wahlgesetz des Parlamentarischen Rates, zeigte aber auch Neuerungen.^[32] Der Wähler hatte nun zwei Stimmen, was ein Stimmen-Splitting ermöglichte. Nur noch die Hälfte der auf 484 erhöhten Mandate wurde durch Mehrheitswahl bestimmt, der Rest nach Verhältniswahl. Die Fünfprozenthürde musste nun im gesamten Bundesgebiet überwunden werden, fand jedoch auch weiterhin keine Anwendung, wenn eine Partei nur ein einziges Direktmandat erzielte. Diese Änderungen waren zwar keineswegs unerheblich, der wesentlichste Eckpunkt blieb jedoch erhalten. Die errungenen Wahlkreismandate wurden weiterhin auf die Listenplätze angerechnet. Es handelte sich also weiterhin um ein Verhältniswahlrecht. Die verschärften Bedingungen des Wahlgesetzes zeigten indessen ihre Wirkung. Von den 17 bei der Bundestagswahl angetretenen Parteien durften nur noch sechs Abgeordnete in den Bundestag schicken.^[33]

Da auch das zweite Wahlgesetz nur ein Provisorium war, das wiederum nur für die nächste Bundestagswahl 1953 galt, setzte sich die Diskussion fort, ohne dass jedoch neue Argumente genannt wurden.^[34] Zur Klärung der weiterhin kontroversen Positionen wurde vom Bundesinnenminister eine Kommission eingesetzt.^[35] Als Materialsammlung verdient der Abschlussbericht der Kommission große Beachtung, da sich aber auch die Mitglieder der Kommission uneinig waren, gaben sie keine deutlichen Empfehlungen aus.^[36] Die Parteien legten eigene Entwürfe vor und wieder konnten sich Union und DP mit ihrer Forderung nach dem Mehrheitswahlrecht, diesmal in Form des sogenannten Grabenwahlsystems,^[37] nicht durchsetzen. Der von SPD und FDP eingebrachte Entwurf, der im wesentlichen dem zweiten Bundeswahlgesetz glich, fand auch die Unterstützung der CDU, nachdem die FDP die Koalition mit der CDU in Nordrhein-Westfalen gekündigt hatte.^[38]

Das dritte Bundeswahlgesetz, das endlich auf Dauer angelegt war und im Kern bis heute erhalten geblieben ist, wurde dann am 9. Mai 1956^[39] verabschiedet.^[40] Neben der Einführung der Briefwahl sah es eine deutliche Verschärfung der Alternativklausel vor.^[41] Die Sperrklausel findet seit dem erst dann keine Anwendung mehr, wenn eine Partei mindestens drei Direktmandate gewinnt.^[42] Die Konzentrierung des Parteiensystems setzte sich dadurch fort. 1957 traten 14 Parteien bei der Bundestagswahl an, aber nur vier zogen in den Bundestag ein und nach den Wahlen von 1961 bis 1980 waren jedes Mal nur drei Parteien im Bundestag vertreten.^[43] Die danach folgenden Änderungen des Wahlgesetzes betrafen vor allem die Einteilung der Wahlkreise sowie die Erweiterung der Abgeordnetenzahl, die Senkung des Wahlalters, die Art des Verrechnungsverfahrens^[44] bei der Mandatsverteilung und die Sonderregelung für die erste gesamtdeutsche Bundestagswahl.^[45]

Nachdem neue Parteien ab 1950 keiner Zulassung durch die Alliierten mehr bedurften, hatten die folgenden Landtagswahlen eine zunehmende Zersplitterung des Parteiensystems gezeigt.^[46] Dieser Entwicklung konnte aber durch die Wahlrechtsänderungen entgegengewirkt werden, auch wenn sie sicherlich nicht alleine dafür verantwortlich sind.^[47] Gleichzeitig profitierte von dieser Entwicklung vor allem die FDP, da sie sich so als Zünglein an der Waage etablieren konnte.

[...]

^[1] Kielmannsegg, Peter Graf (2000): Nach der Katastrophe. Eine Geschichte des geteilten Deutschland, Berlin: Siedler Verlag (Die Deutschen und ihre Nation), Seite 309

^[2] Jesse, Eckhard (1985): Wahlrecht zwischen Kontinuität und Reform. Eine Analyse der Wahlsystemdiskussion und der Wahlrechtsänderungen in der Bundesrepublik Deutschland 1949-1983, Düsseldorf: Droste Verlag (Beiträge zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien. Band 78), Seite 211

^[3] Hübner, Emil (1984): Wahlsysteme und ihre möglichen Wirkungen unter spezieller Berücksichtigung der Bundesrepublik Deutschland (6., völlig überarbeite Auflage), München: Bayrische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit (Bayrische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit. Arbeitsheft 28), Seite 115

^[4] Görtemaker, Manfred (1999): Geschichte der Bundesrepublik Deutschland. Von der Gründung bis zur Gegenwart, München: C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, Seiten 31 f.

^[5] Hübner, Emil (1984): Seite 115

^[6] Zur Entwicklung der Wahlgesetzgebung in den westlichen Besatzungszonen siehe ausführlich: Lange, Erhard H. M. (1975): Wahlrecht und Innenpolitik. Entstehungsgeschichte und Analyse der Wahlgesetzgebung und Wahlrechtdiskussion im westlichen Nachkriegsdeutschland 1945-1956, Meisenheim am Glan: Verlag Anton Hain (Marburger Abhandlungen zur Politischen Wissenschaft. Band 26), Seiten 21-134

^[7] Hübner, Emil (1984): Seite 115

^[8] Görtemaker, Manfred (1999): Seite 56

^[9] Jesse, Eckhard (1985): Seite 91

^[10] Görtemaker, Manfred (1999): Seite 61

^[11] Jesse, Eckhard (1985): Seite 91

^[12] ebd.: Seite 92; Die Wahlrechtsvorstellungen der einzelnen Parteien finden sich in Lange, Erhard H. M. (1975): Seiten 135-305

^[13] Kielmannsegg, Peter Graf (2000): Seite 310

^[14] Hübner, Emil (1984): Seite 116

^[15] ebd.: Seiten 116 f.

^[16] Jesse, Eckhard (1985): Seite 92

^[17] Auf die Diskussion der folgenden Jahre um die Sperrklausel werde ich nicht näher eingehen, da diese zur Zeit der Großen Koalition nicht das Thema mehr war. Zur Diskussion um die Fünfprozenthürde allgemein siehe Jesse, Eckhard (1985): Seiten 221-260

^[18] ebd.: Seite 221

^[19] ebd.: Seite 92, ausführlich in Lange, Erhard H. M. (1975): Seiten 363-408

^[20] Bundesminister der Justiz (Hg.) (1949 ff): Bundesgesetzblatt. Teil I., Bonn: Bundesanzeiger
Verlagsges. m. b. H. (BGBl I 1949, Seiten 21-24)

^[21] auch zum folgenden siehe Bausback, Winfried (1998): Verfassungsrechtliche Grenzen des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, Frankfurt am Main, Berlin, Bern, New York, Paris, Wien: Peter Lang GmbH. Europäischer Verlag der Wissenschaften (Schriften zum Staats- und Völkerrecht. Band 79), Seite 114

^[22] Jesse, Eckhard (1985): Seite 92

^[23] ebd.: Seite 98

^[24] BGBl I 1953, Seiten 470-491

^[25] Hübner, Emil (1984): Seite 117

^[26] Nach Nohlen, Dieter (2000): Wahlrecht und Parteiensystem (3. Auflage), Opladen: Leske und Budrich (UTB für Wissenschaft/Uni-Taschenbücher 1527), Seite 311 entstanden in dieser Zeit etwa 30 neue Parteien

^[27] ebd.: Seite 312

^[28] so Gerhard Schröder, zitiert nach Hübner, Emil (1984): Seite 117

^[29] Bundeszentrale für politische Bildung (Hg.) (1977): Informationen zur politischen Bildung 171. Parteiendemokratie und Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden: Universum Verlagsanstalt GmbH KG, Seite 19

^[30] so Erwin Faul, zitiert nach Jesse, Eckhard (1985): Seite 92

^[31] ausführlich zum 2. Bundeswahlgesetz Lange, Erhard H. M. (1975): Seiten 411-586

^[32] auch zum folgenden siehe Bausback, Winfried (1998): Seite 114

^[33] Nohlen, Dieter (2000): Seite 312

^[34] Hübner, Emil (1984): Seite 117

^[35] ebd.: Seite 117

^[36] ebd.: Seite 117

^[37] Bundeszentrale für politische Bildung (Hg.) (1977): Seite 19, zum Grabenwahlsystem siehe auch Jesse, Eckhard (1985): Seiten 158-169

^[38] Hübner, Emil (1984): Seite 118; Birke, Adolf M. (1997): Die Bundesrepublik Deutschland. Verfassung, Parlament und Parteien, München: Oldenbourg Verlag (Enzyklopädie deutscher Geschichte. Band 41), Seite 25 spricht sogar davon, dass die FDP von da an das Misstrauen gegenüber der CDU nicht mehr verließ.

^[39] BGBl I 1956, Seiten 383-407

^[40] ausführlich zum 3. Bundeswahlgesetz Lange, Erhard H. M. (1975): Seiten 589-759

^[41] Jesse, Eckhard (1985): Seite 213

^[42] ebd.: Seite 226

^[43] Nohlen, Dieter (2000): Seite 312

^[44] Bis 1985 wurden die Stimmen nach der Methode von d’Hondt in Mandate umgerechnet; siehe hierzu: Nohlen, Dieter (1986): Wahlrecht und Parteiensystem, Opladen: Leske und Budrich (Grundwissen Politik), Seiten 158 f.; Ab 1985 wurden die Stimmen nach der Methode von Hare/Niemeyer in Mandate umgerechnet; siehe hierzu Nohlen, Dieter (2000): Wahlrecht und Parteiensystem (3. Auflage), Opladen: Leske und Budrich (UTB für Wissenschaft/Uni-Taschenbücher 1527), Seiten 309-311

^[45] Korte, Karl-Rudolf (2000): Wahlen in der Bundesrepublik Deutschland (3. Auflage), Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung (Politik kurz gefasst), Seite 43

^[46] ebd.: Seite 41

^[47] ebd.: Seite 41 nennt als weitere Gründe gesellschaftspolitische Veränderungen und den ökonomischen Erfolg der Aufbaujahre.