Betreibermodelle als Instrumentarium zur Planung und Finanzierung sowie zum Bau und zur Unterhaltung öffentlicher Infrastrukturmaßnahmen

Inhaltsverzeichnis

Erklärung:

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1. Einleitung

2. Situationsbeschreibung
2.1. Wirtschaftliche Bedeutung deutscher Fernstraßen
2.2. Situation im deutschen Fernstraßennetz
2.2.1. Dichte des Straßennetzes
2.2.2. Qualität des Straßennetzes
2.2.3. Verkehrsprognosen für die Zukunft
2.3. Haushaltspolitische Situation
2.4. Situation der Bauwirtschaft

3. Problemstellung und Zielsetzung

4. Privatisierungsformen
4.1. Privatisierung öffentlicher Aufgaben
4.2. Privatisierung öffentlicher Unternehmen oder Einrichtungen
4.2.1. Formale Privatisierung
4.2.2. Materielle Privatisierung

5. PPP Modelle im Kommunalen Bereich
5.1. Organisationsformen
5.1.1. Dienstleistungsmodell
5.1.2. Konzessionsmodell
5.1.3. Kooperationsmodell
5.1.4. Betreibermodell
5.2. Finanzierungsformen
5.2.1. Leasing Finanzierung
5.2.1.1. Funktionsweise
5.2.1.1.1. Sale and lease back Verfahren
5.2.1.1.2. Cross Border Leasing
5.2.1.2. Steuerrechtliche Aspekte
5.2.2. Fondsfinanzierung
5.2.3. Miet-/Mietkauf Modell
5.2.4. Factoring (Forfaitierung)
5.2.5. Projektfinanzierung
5.3. Zusammenfassung und Beurteilung

6. Rechtliche Grundlagen und Rahmenbedingungen
6.1. Die Straße als öffentliche Sache
6.2. Straßenbaulast
6.3. Zuständigkeiten
6.4. Eigentumsverhältnisse
6.5. Gebühren
6.5.1. Europarechtliche Regelungen
6.5.2. Bundes- und landesrechtliche Regelungen
6.6. Fazit

7. Wertschöpfungskette im Straßenbau

8. Modelle im Straßenbau
8.1. Sonderformen der Haushaltsfinanzierung
8.1.1. Modelle der privaten Vorfinanzierung
8.1.1.1. Bund Modell
8.1.1.2. Mogendorfer Modell
8.1.1.3. Zusammenfassung und Bewertung
8.1.2. Funktionsbauvertrag
8.1.2.1. Funktionale Leistungsbeschreibung
8.1.2.2. Leistungsinhalte des Funktionsbauvertrages
8.1.2.3. Zusammenfassung und Bewertung
8.2. Nutzerfinanzierte Modelle
8.2.1. F-Modell
8.2.1.1. Allgemeine Darstellung des Modells
8.2.1.2. Darstellung am Beispiel der Travequerung Lübeck
8.2.1.3. Bewertung
8.2.2. Ausbaumodell (A-Modell)
8.2.2.1. Einführung der Lkw-Maut
8.2.2.2. Leistungsinhalte beim A-Modell
8.2.2.3. Bewertung

9. Diskussion und Beurteilung
9.1. Anwendbarkeit der kommunalen Modelle
9.1.1. Organisationsmodelle
9.1.2. Finanzierungsmodelle
9.2. Auslagerung der Kosten aus dem Haushalt
9.3. Kostensenkung in der Planung
9.4. Auswirkungen auf die Nutzer

10. Schlussbemerkung

Quellenverzeichnis:

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1 : Gebrauchswert der Fahrbahnen der Bundesstraßen (freie Strecken) im Erhebungszeitraum

Abbildung 2 : Zustandsbewertung der Brückenbauwerke im Zuge von Bundesfernstraßen (Hochrechnung)

Abbildung 3 : Vergleich der verkehrsgenerierten Einnahmen zu den Ausgaben für den Verkehr

Abbildung 4 : Finanzrahmen 2000 bis 2005 in Mio. Euro gemäß Haushalt

Abbildung 5 : Entwicklung der Bauinvestitionen

Abbildung 6 : Vergleich ausgewählter Preisindizes

Abbildung 7 : Privatisierungsformen

Abbildung 8 : Betriebsführungs-, Betriebsüberlassungsmodell

Abbildung 9 : Konzessionsmodell

Abbildung 10: Kooperationsmodell

Abbildung 11: Beziehungsgeflecht zwischen den Beteiligten im Betreibermodell

Abbildung 12: Leasing-Finanzierung

Abbildung 13: Fonds-Finanzierung

Abbildung 14: Mietkauf Modell

Abbildung 15: Factoring-Modell

Abbildung 16: Kostensenkungspotential im Projektverlauf

Abbildung 17: Risikokategorien

Abbildung 18: Bund-Modell im Straßenbau

Abbildung 19: Mogendorfer Modell

Abbildung 20: Organisationsschema im Funktionsbauvertrag

Abbildung 21: Projektstruktur

Abbildung 22: Erlösprognose

Abbildung 23: Ermittlung der Mauthöhe

Abbildung 24: Projektstruktur A-Modell und Verwendung der Mauteinnahmen

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Autobahnnetz der Europäischen Union sowie von Norwegen und der Schweiz (Stand 2000)

Tabelle 2: Zustandsmerkmale und Indikatoren.

Tabelle 3: Varianten der Leistungsinhalte im Funktionsbauvertrag

Tabelle 4: Projekte F-Modell, Stand: 29

Tabelle 5: Finanzierungsvolumen Travequerung

Tabelle 6: Liste der Pilotabschnitte für A-Modelle

1. Einleitung

In den letzten Jahren wird angesichts der zunehmend leeren öffentlichen Kassen und der sich seit Jahren in der Krise befindlichen Bauindustrie, bei gleichzeitig erforderlichen Investitionen im Infrastrukturbereich, immer wieder über Möglichkeiten der Privatisierung öffentlicher Aufgaben nachgedacht.

Zu diesem Zweck werden im Rahmen dieser Diplomarbeit Modelle der privatwirtschaftlich-öffentlichen Zusammenarbeit als Instrumentarium zur Bereitstellung öffentlicher Infrastrukturmaßnahmen - insbesondere im Straßensektor aufgezeigt und diskutiert.

Dazu wird zunächst im folgenden Kapitel auf die allgemeine Situation im Straßenbau, die Lage der öffentlichen Haushalte sowie die Situation der Bauindustrie eingegangen

In Kapitel 3 wird aus der gegebenen Situation die eigentliche Problemstellung hergeleitet.

Anschließend wird im 4. Kapitel ein kurzer Überblick über den Begriff der Privatisierung gegeben, bevor Kapitel 5 exemplarisch einige im kommunalen Bereich angewandte Modelle vorstellt, die es ermöglichen, private Unternehmen in die Erfüllung ehemals öffentlicher Aufgaben einzubeziehen.

Nach einer Erörterung der rechtlichen Grundlagen des Straßensektors in Kapitel 6 werden in Kapitel 8 im Rahmen einer Bestandsaufnahme die im Straßenbau angewandten Modelle vorgestellt.

In Kapitel 9 wird dann anhand der schon praktizierten Modelle überprüft, inwieweit sich die Privatisierungsmöglichkeiten der Kommunen auf den Bereich der Straße übertragen lassen und ob sich die gesteckten Ziele dadurch erreichen lassen.

In der Schlussbemerkung schließlich wird ein Fazit aus den gewonnenen Erkenntnissen gezogen.

2. Situationsbeschreibung

2.1. Wirtschaftliche Bedeutung deutscher Fernstraßen

Grundsätzlich hat der Standortfaktor „Verkehrswege“ für eine Wirtschaftsnation wie Deutschland, die vom Import von Rohstoffen, sowie dem Export produzierter Güter lebt, eine zentrale Bedeutung^[1].

Die Wiedervereinigung Deutschlands 1990, das Ende des kalten Krieges, welches eine westliche Orientierung der ehemaligen Ostblockstaaten ermöglichte und die damit verbundene geplante Osterweiterung der EU hat Deutschland geographisch in den Mittelpunkt Europas gerückt. Mit der Einführung des Euro als gemeinsame Währung in den Staaten der Europäischen Union sind deren Märkte nochmals näher zusammengerückt. Somit kommt Deutschland als Transitland in der EU eine tragende Rolle zu.

Auch binnenwirtschaftlich betrachtet spielt ein intaktes, leistungsfähiges Fernstraßennetz eine große Rolle. Staubedingte Wartezeiten bewirken einen erheblichen betriebswirtschaftlichen Schaden im transportierenden Gewerbe durch den entstehenden Zeitverlust und die durch den erhöhten Treibstoffbedarf entstehenden Kosten. Die mit den Wartezeiten verbundenen Ressourcenverluste durch Ausfall von Arbeitskräften verursachen darüber hinaus einen großen volkswirtschaftlichen Schaden. Der Vorsitzende des Fachbereichs Verkehrswegebau beziffert die volkswirtschaftlichen Schäden durch die täglichen Staus auf rd. 51 Mrd. Euro jährlich^[2].

2.2. Situation im deutschen Fernstraßennetz

Die Leistungsfähigkeit eines Straßennetzes lässt sich an mehreren Faktoren messen und für die Zukunft abschätzen. Einerseits ist zu betrachten wie viele Straßen den Einwohnern zur Verfügung stehen, also die Dichte des Straßennetzes, andererseits in welchem Zustand sich die Straßen und ihre Bauwerke (Brücken, Tunnel u.s.w.) befinden, also ihre Qualität und zum Dritten muss eine Aussage über die zukünftige Verkehrsentwicklung getroffen werden.

2.2.1. Dichte des Straßennetzes

Vergleicht man das deutsche Autobahnnetz mit anderen Netzen der Europäischen Union, so sieht man, dass die Dichte des Netzes, bezogen auf die Einwohnerzahl, im europäischen Durchschnitt liegt. Bezogen auf die Fläche liegt Deutschland leicht über dem Durchschnitt, von einer vorbildlichen Leistungsfähigkeit, wie sie einmal vorhanden war^[3], kann jedoch nicht mehr gesprochen werden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1 : Autobahnnetz der Europäischen Union sowie von Norwegen und der Schweiz (Stand 2000)^[4]

2.2.2. Qualität des Straßennetzes

Um die Qualität der Straßen und ihrer Bauwerke beurteilen zu können, werden durch die Straßenbauverwaltungen der Länder die Straßen alle 4 Jahre auf ihre Gebrauchstauglichkeit hin untersucht. Dabei werden sie anhand sogenannter Zustandsklassen (ZK) bewertet.^[5]

Die Straßen sind dabei in 3 Zustandsklassen unterteilt (ZK 1-3,5 / ZK 3,5-4,5 / ZK > 4,5), wobei ab einer ZK 3,5-4,5 ein Nachbesserungsbedarf besteht, was lt. Erhebungszeitraum 2000 für rd. 31 % der Bundesstraßen zutrifft (Abbildung 1).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1 : Gebrauchswert der Fahrbahnen der Bundesstraßen (freie Strecken) im Erhebungszeitraum 2000^[6]

Bei Ingenieurbauwerken (Brücken, Tunnel, Verkehrszeichenbrücken, Lärmschutzwände und Stützbauwerke sowie sonstige Ingenieurbauwerke) wird ein ähnliches Bewertungsverfahren Angewendet. Diese Prüfungen werden alle 3 Jahre als „einfache Prüfung“, sowie alle 6 Jahre als „Hauptprüfung“ durchgeführt. Dabei werden die Bauwerke in 6 Zustandsnoten (ZN) eingeteilt, die den Bauwerkszustand beschreiben sollen, wobei schon bei einem „befriedigenden Bauwerkszustand“ (ZN 2,0-2,4) zumindest mittelfristig eine Instandsetzung erforderlich ist. Die Erhebungen über diese Bauwerke sind noch nicht vollständig abgeschlossen, jedoch liegen dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen erste Ergebnisse zu Brückenbauwerken vor, die anteilsmäßig die größte Bauwerksart darstellen.

Abbildung 2 zeigt eine Hochrechnung, aus der hervorgeht, dass für rd. 65% der Brücken Investitionen zur Instandsetzung erforderlich sind.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2 : Zustandsbewertung der Brückenbauwerke im Zuge von Bundesfernstraßen (Hochrechnung)^[7]

2.2.3. Verkehrsprognosen für die Zukunft

Zum heutigen Zeitpunkt werden ca. 70% aller Verkehrsleistungen auf den Straßen erbracht^[8]. Prognosen des BMVBW zufolge wird der Personenverkehr bis zum Jahr 2015 um rd. 20% zunehmen, der Güterverkehr sogar um rd. 64%, jeweils bezogen auf das Basisjahr 1997. Seitens der Politik wird versucht die Verkehrsströme teilweise auf die Schiene zu verlagern, nichtsdestotrotz wird die Straße aber auch in Zukunft der Hauptverkehrsträger bleiben^[9]. Diese Prognosen machen deutlich, dass in Zukunft erhebliche Investitionen nötig sein werden, um ein leistungsfähiges Straßennetz bereitzustellen, auszubauen und zu erhalten.

2.3. Haushaltspolitische Situation

Aus den bisherigen Betrachtungen wurde ersichtlich, dass Status und Entwicklung unseres Landes erhebliche, über das derzeitige Maß hinausgehende Investitionen in die Straßenverkehrsinfrastruktur erfordern. Dabei ist zu überlegen, wie die Mittel zur Finanzierung dieser Investitionen aufgebracht werden können. Die verkehrsspezifischen Einnahmequellen, d.h. Einnahmen, die sich aus dem Verkehr direkt oder indirekt generieren, sind die Mineralölsteuer, Kraftfahrzeugsteuer und die Einnahmen durch die 1995 eingeführte LKW-Vignette. Da jedoch diese Einnahmen in Deutschland nicht zweckgebunden eingesetzt werden, fließen sie in die Kassen der öffentlichen Haushalte ein.

Insgesamt gesehen sind die Kassen der öffentlichen Hand jedoch leer. Schon heute ist der Bund hoch verschuldet, und hinsichtlich der Neuverschuldung sind dem Haushalt durch die Maastrichter Kriterien enge Grenzen gesetzt. Darüber hinaus werden die öffentlichen Kassen in Zukunft auch durch andere Bereiche enormen Belastungen ausgesetzt sein, was auch am Beispiel der demographischen Entwicklung und der daraus resultierenden Belastung der Rentenkassen deutlich wird^[10].

So kommt es, dass nur ein Bruchteil der durch den Verkehr generierten Einnahmen auch wirklich diesem zugute kommt. In Abbildung 3 sind die Einnahmen, die sich aus der Kfz-Steuer und der Mineralölsteuer ergeben den Ausgaben, die für den Bundesfernstraßenbau getätigt wurden, beispielhaft gegenübergestellt. Hieraus kann man erkennen, dass die in Art.1 StrFinG festgeschriebene Verwendung von 50% des Mineralölsteueraufkommens für den Straßenbau faktisch nicht gegeben ist.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3 : Vergleich der verkehrsgenerierten Einnahmen zu den Ausgaben für den Verkehr^[11]

Trotz der offensichtlichen Notwendigkeit von mehr Investitionen stagnieren seit Jahren, aus den eben genannten Gründen der Finanzknappheit, die Mittel, die für den Ausbau und den Erhalt von Straßen zur Verfügung gestellt werden. Sie sind sogar, wie in Abbildung 4 gezeigt, leicht rückläufig.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 4 : Finanzrahmen 2000 bis 2005 in Mio. Euro gemäß Haushalt 2002^[12]

2.4. Situation der Bauwirtschaft

Die insgesamt schlechte Wirtschaftslage der letzten Jahre in Verbindung mit der angespannten Haushaltssituation wirkt sich ebenfalls negativ auf die Bauwirtschaft aus. Abbildung 5 zeigt, dass die getätigten Bauinvestitionen seit 1995 rückläufig sind. Dieser Negativtrend wird sich voraussichtlich auch in den folgenden Jahren fortsetzen. So wird bis Jahresende 2002 mit einem Minus von 4% gegenüber dem Vorjahr gerechnet und für 2003 wird ein Bauinvestitionsvolumen von ca. 215 Mrd. Euro erwartet^[13].

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 5 : Entwicklung der Bauinvestitionen^[14]

Um dieses verbleibende Auftragsvolumen vollzieht sich ein umso intensiverer Wettbewerb. Da sich der Wettbewerb vor allem über den Preis regelt, liegt das Preisniveau, beispielsweise im Rohbau, heute unter dem von 1995.

Im Gegensatz dazu sind aber sowohl die Kosten für Löhne und Gehälter, als auch die Kosten für Material und Baumaschinen im selben Vergleichszeitraum gestiegen, was auch der Vergleich der Preisindizes in Abbildung 6 zeigt. Die immer weiter auseinanderklaffende Schere zwischen Kosten und erzielbaren Preisen führt dazu, dass Bauleistungen, durch die früher noch Gewinne erwirtschaftet werden konnten, heute immer öfter nicht einmal mehr kostendeckend angeboten werden können.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 6 : Vergleich ausgewählter Preisindizes^[15]

Einen Beleg dieser Interpretation der Zusammenhänge liefert ein Blick in die Insolvenzstatistik. 9.026 Firmen gingen 2001 im Baugewerbe insolvent, gegenüber dem Vorjahr ist das eine Steigerung von 8,5%^[16].

Die Reaktion der Betriebe auf die konjunkturelle Misslage ist ein zunehmender Personalabbau im gesamten Baugewerbe. Wurden im Bauhauptgewerbe 1995 jahresdurchschnittlich noch 1,41 Mio. Beschäftigte gezählt, so waren es 2001 nur noch 954.000^[17], das ist ein Rückgang von 32%. Für das Jahr 2002 wird nochmals ein Rückgang der Beschäftigtenzahlen um 10% auf 855.000 erwartet^[18].

3. Problemstellung und Zielsetzung

Die in Kapitel 2 getroffenen Aussagen zeigen auf, dass in Deutschland ein erheblicher Bedarf besteht, in die Erhaltung bestehender Verkehrswege zu investieren. Darüber hinaus muss in Anbetracht zukünftiger Verkehrsentwicklungen auch der Neu- und Ausbau von Straßen vorangetrieben werden.

Angesichts der leeren öffentlichen Kassen sind diese Aufgaben aber in konventioneller Art und Weise nicht realisierbar.

Auch die konjunkturelle Lage der Bauindustrie ist mehr als schlecht. Trotz des offensichtlichen Investitionsbedarfs sind die Auftragsbücher der Unternehmen leer. Ein wirtschaftlicher Aufschwung ist in naher Zukunft nicht in Sicht.

In Anbetracht dieser Probleme wird klar, dass es in Zukunft unumgänglich sein wird, bei der Realisierung von Straßenbauprojekten neue Wege einzuschlagen.

Im kommunalen Bereich werden immer wieder private Unternehmen in Planung, Finanzierung, Ausführung, Betrieb und Erhaltung von Infrastrukturprojekten einbezogen.

Das Ziel der Kommunen an dem Einsatz privater Unternehmen besteht darin, Investitionen zu beschleunigen, Projektkosten zu mindern und, wenn möglich, aus den öffentlichen Haushalten auszulagern. Dabei bedient man sich folgender Eigenschaften der Privatwirtschaft:

- Einbeziehung privatwirtschaftlichen Know-hows
- Fördern innovativer Lösungen durch Wettbewerb
- Verminderung von Reibungsverlusten an den Schnittstellen einzelner Projektphasen
- Risikoverlagerungen in die Private Wirtschaft

Das Interesse der Bauwirtschaft liegt darin, durch die Übernahme von Komplettleistungen neue Märkte zu erschließen und über das klassische Baugeschäft hinaus Aufgaben zu übernehmen, um sich dadurch Aufträge und langfristige Beschäftigung zu sichern.

Im Rahmen dieser Diplomarbeit werden die im kommunalen Bereich angewandten Modelle in ihrer Funktionsweise vorgestellt und es wird überprüft, inwieweit sich die im Folgenden beschriebenen Modelle auf den Straßensektor übertragen lassen, welche Voraussetzungen für die Durchführbarkeit erfüllt sein müssen und ob die Ziele der Kommunen auch im Straßenbau zu erreichen sind.

4. Privatisierungsformen

Die Definition des Begriffes Privatisierung ist: “[...] [Eine] Verlagerung bestimmter bisher staatlicher Aktivitäten in den privaten Sektor der Volkswirtschaft, um die Allokation der Ressourcen durch den (als effizienter eingestuften) Markt erfolgen zu lassen“^[19]. Der in der Definition globale Begriff der Privatisierung muss aber noch differenzierter betrachtet werden, da es verschiedene Formen bzw. Grade der Privatisierung mit unterschiedlichen Konsequenzen für die Beteiligten gibt.

In der Literatur lässt sich jedoch keine einheitliche Terminologie für verschiedene Formen finden. Es erscheint sinnvoll eine Aufteilung nach Begriffsinhalten vorzunehmen. Abbildung 7 zeigt eine Übersicht der verwendeten Begriffe.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 7 : Privatisierungsformen^[20]

4.1. Privatisierung öffentlicher Aufgaben

In der ersten Kategorie können ehemals öffentliche Aufgaben auf dem Wege der Beleihung an Private übertragen werden. Ob und inwieweit dies möglich ist, muss von Fall zu Fall entschieden werden und ist „[...] eine der umstrittensten Fragen der modernen Staatsrechtslehre“^[21]. Wichtig ist, dass im Zuge der Beleihung nur die Erfüllung der Aufgabe übertragen wird. Sowohl jede Verantwortung hinsichtlich Planung und Finanzierung als auch das Finanzierungsrisiko verbleibt bei der zuständigen öffentlichen Körperschaft.

4.2. Privatisierung öffentlicher Unternehmen oder Einrichtungen

Die zweite Kategorie ist die Privatisierung der öffentlichen Anlagen, wobei diese immer auch die Privatisierung öffentlicher Aufgaben einschließen kann^[22]

4.2.1. Formale Privatisierung

Die formale Privatisierung (oder auch formelle Privatisierung) untergliedert sich in zwei Formen, die rechtliche und die finanzwirtschaftliche. Bei der rechtlichen Privatisierung bedient sich der Staat lediglich privatwirtschaftlicher Gesellschaftsformen für seine Aktivitäten^[23]. Das verleiht ihm mehr Flexibilität in seinem Handeln, da die Verantwortung aus der Gesamtverwaltung (z.B. Ämter, politische Gremien) herausgelöst wird, und nur noch die Gesellschaft für die Aufgabenwahrnehmung verantwortlich ist^[24]. Der Staat ist aber zu 100% Eigentümer der Gesellschaft. Die Öffentliche Hand behält weiterhin die alleinige Verantwortung, sowohl rechtlich als auch wirtschaftlich und nimmt ihre Aufgaben auch selbst wahr. Die rechtliche Privatisierung stellt somit den niedrigsten Privatisierungsgrad dar, die Einbeziehung privater Unternehmen findet faktisch nicht statt. Sie wird deshalb in der weiteren Betrachtung keine Rolle spielen.

Bei der finanzwirtschaftlichen Privatisierung wird die Finanzierung öffentlicher Aufgaben an Private übertragen. Der Staat bedient sich aber nur privaten Kapitals, es werden in diesem Zusammenhang keine Risiken an den Privaten übertragen. Alle weiteren Funktionen verbleiben bei der öffentlichen Hand.

4.2.2. Materielle Privatisierung

Bei der materiellen Privatisierung werden Private direkt in die Verantwortung der Leistungsbereitstellung einbezogen. Der Staat gibt ganz oder teilweise Verfügungsgewalt an Private Unternehmen ab. Dies kann in unterschiedlich starker Ausprägung erfolgen.

Bei der Teilprivatisierung gehen Teile von öffentlichen Einrichtungen oder Gesellschaftsrechten an nicht öffentliche Unternehmen über. Die öffentlichen Körperschaften behalten sich aber einen gewissen Einfluss bei, indem sie einen Teil der Rechte (meist etwas mehr als die Hälfte) behalten.

Bei der Vollprivatisierung schließlich geht das Eigentum der bestehenden Gesellschaftsrechte oder öffentlicher Einrichtungen ganz an Private über. Die Konsequenz daraus ist, dass der Staat bei diesen Aufgaben seinen Einfluss gänzlich verliert. Theoretisch könnte das private Unternehmen die Leistung auch einstellen. Mit ihr gehen auch sämtliche ökonomische Risiken auf den Privaten über. Die Vollprivatisierung ist der am stärksten ausgeprägte Grad der Privatisierung

5. PPP Modelle im Kommunalen Bereich

Im kommunalen Bereich werden seit einiger Zeit private Unternehmen mit in die Umsetzung bisher öffentlicher Projekte einbezogen. Eine derartige Zusammenarbeit wird unter dem Begriff „Public Private Partnership“ kurz PPP zusammengefasst. Die Art der Zusammenarbeit kann dabei in unterschiedlichen Variationen stattfinden. In verschiedenen Modellen werden den Akteuren ihre Aufgaben zugewiesen. Dabei werden die einzelnen Modelle im wesentlichen in zwei Kategorien eingeteilt: Organisationsformen und Finanzierungsformen. Der Privatisierungsgrad, die Struktur der Finanzierung, die Beteiligungsverhältnisse und die Risikoverteilung zwischen den Parteien werden durch die Wahl der Organisationsform mitbestimmt.^[25]

5.1. Organisationsformen

5.1.1. Dienstleistungsmodell

Unter Dienstleistungsmodellen versteht man Organisationsformen, bei denen lediglich der Betrieb eines Objektes an einen privaten Betreiber vergeben wird.

Beim Betriebsführungsmodell ist das Objekt schon durch die Öffentliche Hand finanziert und gebaut worden und verbleibt auch in deren Eigentum. Der Auftragnehmer handelt als sogenannter Verwaltungshelfer auf Weisung, im Namen und auf Rechnung des öffentlichen Auftraggebers. Er führt also hinsichtlich dem „Was“ und „Wie“ genau definierte Aufgaben aus und bekommt dafür ein fixes Dienstleistungsentgelt bezahlt. Die Verantwortung bleibt bei der öffentlichen Hand und zwar sowohl die Aufgabenverantwortung als auch das unternehmerische Risiko. Zwischen Betreiber und Nutzer der Anlage besteht keine vertragliche Beziehung. Letztendlich handelt es sich beim Betriebsführungsmodell um die Vergabe eines öffentlichen Leistungsauftrages.

Bei einer Variante, dem Betriebsüberlassungsmodell, werden dem privaten Betreiber, unter Beibehaltung der restlichen Rahmenbedingungen, zusätzlich die laufenden Kosten, die sich aus der Betriebsführung ergeben, übertragen^[26]. Die Kosten werden im Dienstleistungsentgelt pauschal berücksichtigt. Der Unternehmer übernimmt damit auch gewisse finanzielle Risiken, die sich aus dem Betrieb ergeben. Es ist nur noch das Ergebnis, also das „Was“, vorgeschrieben und das Unternehmen bestimmt das „Wie“, also die Organisation der Aufgabendurchführung.

In Abbildung 8 sind die einzelnen Beziehungen und Zahlungsströme dargestellt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 8 : Betriebsführungs-, Betriebsüberlassungsmodell

Vorteile bei diesem Modell sind darin zu sehen, dass die Administration der Aufgaben durch Private, aufgrund deren Spezialisierung, effizienter durchgeführt werden kann. Beim Betriebsüberlassungsmodell liegt das Risiko einer Budgetüberschreitung beim privaten Dienstleister. Damit erhält die Kommune eine gewisse Kostensicherheit und wird administrativ und organisatorisch entlastet.

5.1.2. Konzessionsmodell

Beim Konzessionsmodell wird ein Projekt der Kommune von einer privaten Gesellschaft gebaut und vorfinanziert. Nach Fertigstellung des Bauwerks geht das Eigentum an die öffentliche Körperschaft über, die dann die Bau- und Finanzierungskosten in Jahresraten an die Gesellschaft zurückbezahlt.

Im Anschluss an die Bauwerkserstellung wird der Betreibergesellschaft das Recht zur Nutzung der Anlage überlassen, d.h. ihr werden die Aufgaben des Betriebs inkl. aller notwendigen Instandhaltungsmaßnahmen übertragen.^[27] Als Ausgleich darf der Betreiber, im Rahmen der Gebührenordnung, beim Nutzer der Einrichtung Gebühren erheben, die sich an den Kosten für den Betrieb zzgl. einer festgelegten Rendite orientieren. Es findet also eine Teilung der Kosten statt. Die Öffentliche Hand trägt die Kosten für die Erstellung der Anlage, die Folgekosten aus Betrieb und Unterhaltung trägt das private Unternehmen.. Mit dem Nutzungsrecht geht demzufolge auch das volle Betriebs- und Unterhaltungsrisiko auf die Gesellschaft über.

Besonderes Merkmal beim Konzessionsmodell gegenüber dem Betriebsüberlassungsmodell sind die variablen Einnahmen in Abhängigkeit von der Nutzung. Abbildung 9 zeigt die Organisation der Beteiligten bei diesem Modell.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 9 : Konzessionsmodell^[28]

Die Vorteile dieses Modells liegen in einer effizienteren privatwirtschaftlichen Planung, der Verlagerung der Betriebsrisiken sowie in einem volkswirtschaftlichen Nutzen, der dadurch entsteht, dass ein Projekt durch die private Vorfinanzierung zu einem früheren Zeitpunkt realisiert und genutzt werden kann. Außerdem entstehen der öffentlichen Hand durch die Ausgliederung des Betriebs keine Folgekosten.

5.1.3. Kooperationsmodell

Eine Vorstufe des Betreibermodells (s. Kap.5.1.4) ist das Kooperationsmodell. Es wird zum Zweck des Baus und Betriebs einer Anlage eine privatrechtliche Gesellschaft gegründet, in der Regel in Form einer GmbH^[29], wobei die Öffentliche Hand die Mehrheitsbeteiligungen dieser Gesellschaft hält. Schon bei Planung und Bau soll privatwirtschaftliches Kapital und Know-how genutzt werden. Dies wird durch die Beteiligung des Privaten erreicht und kann auch als Hauptvorteil des Modells gesehen werden. Die Kommune möchte über die Außenverantwortung hinaus auch ihre innerbetrieblichen Einfluss- und Kontrollmöglichkeiten wahren, was durch eine kommunale Mehrheitsbeteiligung erreicht wird. Allerdings sind auch die Gestaltungsmöglichkeiten der privaten Gesellschaft dadurch eingeschränkt. Zinsgünstige Kommunalkredite zur Finanzierung können eventuell durch Bürgschaften der Kommunen erreicht werden^[30]. Abbildung 10 zeigt ein typisches Beteiligungsverhältnis im Kooperationsmodell.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 10: Kooperationsmodell^[31]

5.1.4. Betreibermodell

Die weitreichendste Möglichkeit zur Einbindung privater Unternehmen in alle Projektphasen bietet das Betreibermodell. Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb einer Anlage werden einem Privaten in eigener Verantwortung übertragen.

[...]

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^[1] Alfen: Internationales Verkehrswesen 04/2000 S.149

^[2] Zentralverband Deutsches Baugewerbe: Pressemitteilung vom 23.04.2002

^[3] Vgl. Alfen: Internationales Verkehrswesen 04/2000 S.148

^[4] Http://www.bast.de

^[5] Vgl. BMVBW: Straßenbaubericht 2001 S.8 ff

^[6] BMVBW: Straßenbaubericht 2001 S.9

^[7] BMVBW: Straßenbaubericht 2001 S.10

^[8] Berner/ Benz: Bauingenieur 10/2002 S.464

^[9] Vgl. Arndt/Schütz:, Bau Intern 05/2001 S.105

^[10] Vgl. Arndt/Schütz:, Bau Intern 05/2001 S.105

^[11] Werte aus: Verkehr in Zahlen 2001/2002

^[12] BMVBW: Straßenbaubericht 2001

^[13] ZDB: Direkt, 2002, S.3

^[14] ZDB: Baumarkt 2001, 2002, S.55

^[15] Daten aus: ZDB: Baumarkt 2001, 2002

^[16] ZDB: Baumarkt 2001, 2002, S.45

^[17] Statistisches Bundesamt, 2002, ausgewählte Zahlen für die Bauwirtschaft

^[18] ZDB: Direkt, 2002, S.3

^[19] Scheele, 1993, S.41

^[20] Trusiewytsch, 1999, S.82

^[21] Aus Gesprächen mit den Ansprechpartnern

^[22] Trusiewytsch, 1999, S.82

^[23] Ewers/ Rodi: 1995, S.14

^[24] Böhm: 1999, S.62

^[25] DStGB: Dokumentation No. 28, 2002, S.7

^[26] Wirtschaftsvereinigung Bauindustrie e.V. NRW, 1999, S.5

^[27] DStGB: Dokumentation No. 28, 2002, S.11

^[28] In Anlehnung an: DStGB: Dokumentation No. 28, 2002, S.11

^[29] Kirchhoff/Müller-Godeffroy, 1996, S.104

^[30] Kirchhoff/Müller-Godeffroy, 1996, S.106

^[31] Kirchhoff/Müller-Godeffroy, 1996, S.105