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Bestimmungsfaktoren der Unterstützung einer supranationalen Sozialpolitik

Eine empirische Untersuchung zur Erklärung der Akzeptanz einer stärkeren sozialpolitischen Kompetenz der Europäischen Union von Seiten der Bürger der Europäischen Union

Hausarbeit (Hauptseminar) 2009 29 Seiten

Politik - Internationale Politik - Thema: Europäische Union

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Sozialpolitik in der Europäischen Union
2.1 Zur Notwendigkeit und Angemessenheit einer stärkeren Sozialpolitik auf EU-Ebene ..
2.2 Zur Machbarkeit einer stärkeren Sozialpolitik auf EU-Ebene

3. Bestimmungsfaktoren der Präferenzen der EU-Bürger hinsichtlich der Kompetenz-verteilung in der Sozialpolitik zwischen Nationalstaat und EU

4. Daten und Operationalisierung

5. Analyse und Ergebnisse

6. Diskussion

7. Schluss

Literatur

Anhang

1. Einleitung

Seit ihren ersten Schritten im Jahr 1951 (Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemein- schaft für Kohle und Stahl, EGKS-Vertrag) bis zur heutigen Europäischen Union (EU) bildet die wirtschaftliche Integration ein zentrales europäisches politisches Handlungsfeld. Demge- genüber ist die Sozialpolitik, hier in Anlehnung an Schmidt definiert als die Gesamtheit der marktkorrigierenden, -ergänzenden und -lenkenden politischen Eingriffe in die Wirtschaft (Schmidt 2004, 654),1 auf der Ebene der EU merklich schwächer ausgeprägt (siehe z.B. Scharpf 1997, 23). Diese Diskrepanz wird in der Literatur mit Blick auf die Effektivität und Legitimität der EU unterschiedlich beurteilt. Zwei Aspekte lassen sich hierbei unterscheiden. Zum einen findet die Frage Beachtung, inwieweit effektive sozialpolitische Kompetenz der EU nötig ist, um z.B. Externalitäten eines integrierten europäischen Binnenmarktes abzufe- dern, die jenseits der Kontrolle der einzelnen Mitgliedsstaaten liegen. Zum anderen wird problematisiert, ob die Voraussetzungen für eine legitime Stärkung der EU-Sozialpolitik ü- berhaupt gegeben sind sowie dass in Ermangelung jener Voraussetzungen eine Ausweitung der Sozialpolitik auf EU-Ebene die Legitimität der EU untergraben kann. Es geht also im We- sentlichen um die Frage nach der Notwendigkeit und der Machbarkeit einer stärkeren europä- ischen Sozialpolitik.

Die vorliegende Arbeit greift zentrale Argumente zur Notwendigkeit und Machbarkeit einer Stärkung der Sozialpolitik auf EU-Ebene in der einschlägigen Literatur auf und prüft, inwie- weit sich diese Argumente in den Einstellungen der EU-Bürger zur Ausweitung der sozialpo- litischen Kompetenz der EU widerspiegeln. Bezweckt wird also die Extraktion von möglichen Bestimmungsgrößen der Akzeptanz der EU-Bürger für einen sozialpolitischen Kompetenz- transfer auf EU-Ebene. Die Entscheidung, Einstellungen der EU-Bürger zur EU ins Zentrum der Betrachtung zu rücken, lässt sich auch mit Blick auf die Bestehensvoraussetzungen politi- scher Systeme begründen. Diese sind für ihr Bestehen auf empirische Legitimität in Form von unterstützenden Einstellungen ihrer Bürger (Easton 1965; Easton 1975) bzw. die Existenz eines „Legitimitätsglaubens“ (Weber 1980, 122) angewiesen. Davon ist die EU nicht ausge- nommen. Schon 1970 hat Inglehart (1970, 1, 764-772) auf die Bedeutung der Einstellungen der EU-Bürger zur EU verwiesen. In der Tat dürften die Einstellungen der EU-Bürger zur EU heute umso mehr relevant sein (siehe auch Fuß/Grosser 2006, 234), da der noch für die 1970er Jahre konstituierte „permissive consensus“ (Lindberg/Scheingold 1970, 41) in der Haltung der EU-Bürger zur EU spätestens mit dem Vertrag von Maastricht 1991 nicht mehr unterstellt werden kann (z.B. Hooghe/Marks 2009, 5). Folgt man den Befunden von Eichen-berg und Dalton (2007), dass die EU seit Maastricht stärker als zuvor von Umverteilungsfra-gen geprägt ist (siehe auch Hix 2008; 40ff.), dann erscheinen die Einstellungen der EU- Bürger zur europäischen Sozialpolitik um ein Weiteres relevant. Folgender Frage soll nach- gegangen werden: Welche Determinanten erklären die Zustimmung seitens der EU-Bürger zu einer stärkeren Kompetenz der EU im Bereich Sozialpolitik? Zur Beantwortung der Frage werden Umfragedaten aus dem Jahr 2005 für die damaligen 25 EU-Mitglieder herangezogen. Die vorliegende Arbeit ist wie folgt organisiert: Der dem einführenden Teil nachfolgende Abschnitt zwei verortet zunächst den Untersuchungsgegenstand und stellt unter Bezugnahme auf die einschlägige Literatur zentrale Argumente zur Notwendigkeit (2.1) und Machbarkeit (2.2) stärkerer sozialpolitischer Kompetenzen der EU dar. Der dritte Abschnitt entwickelt die zu prüfenden Hypothesen der Untersuchung. Auf die Beschreibung der Daten und die Opera- tionalisierung im vierten Abschnitt folgt in Abschnitt fünf die Analyse und die Präsentation der Ergebnisse. Die Diskussion der Befunde, Einschränkungen sowie ein Ausblick auf weiter- führende Forschung behandelt der sechste Abschnitt. Die Zusammenfassung in Abschnitt sieben schließt die vorliegende Arbeit ab.

2. Sozialpolitik in der Europäischen Union

Bereits in den Verhandlungen zu den Römischen Verträgen stellte die Harmonisierung in der Sozialpolitik einen Brennpunkt dar. Frankreich befürchtete aufgrund seiner Sozialstandards Wettbewerbsnachteile für seine Industrie und forderte daher eine relativ weit reichende Har- monisierung. Nicht zuletzt aufgrund der Opposition Deutschlands ist es dazu nicht gekommen (Dinan 2004, 74). Lediglich ein sozialpolitisches Ziel findet sich in den Römischen Verträgen, nämlich die „stetige Besserung der Lebens- und Beschäftigungsbedingungen“ (Himmer 2006, 39). Dies blieb zunächst ohne bedeutende Konsequenzen. Seitdem hat die europäische Sozial- politik jedoch eine kontinuierliche Ausweitung erfahren (Himmer 2006, 58; Vahlpahl 2007, 170-171).2 Dies ist auf verschiedenen Wegen geschehen. Neben Initiativen auf EU-Ebene zur Schaffung neuer Regelungen und der Weiterentwicklung der Sozialpolitik in den Vertrags- werken der EU, nahm der Europäische Gerichtshof (EuGH) eine wichtige Rolle in der Ent- wicklung der Sozialpolitik auf EU-Ebene ein. Der EuGH hat das EU-Recht in diesem Bereich weiterentwickelt, indem er durch seine Entscheidungen die Kompatibilität von nationalstaatli- chen Regelungen mit den Prinzipien und Freiheiten des Binnenmarkts sichergestellt hat (Leibfried/Pierson 1999). Die EU hat so über die Zeit einige sozialpolitische Kompetenzen erhalten. Diese umfassen z.B. die Bereiche Antidiskriminierung und die Koordinierung der sozialen Sicherheit und Gleichstellung von Frauen und Männern im Arbeitsleben (Lamping 2006, 599). Die Ausweitung des Ausmaßes der Regelungsmöglichkeiten der EU in der Sozi- alpolitik wird vor allem durch zwei Vertragsschritte markiert. In einigen wenigen sozialpoliti- schen Bereichen gilt erstmals mit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 (Leibf- ried/Pierson 1999, 12) die qualifizierte Mehrheit im Ministerrat. Aber erst der Vertrag von Amsterdam von 1997 führte zu einer Ausdehnung des Mehrheitsverfahrens auf weitere sozi- alpolitische Felder, z.B. Chancengleichheit von Frauen und Männern am Arbeitsplatz und in den Arbeitsbedingungen (Leibfried/Pierson 1999, 14). Am wenigsten integriert sind die tradi- tionellen Kernbereiche nationaler Sozialpolitik (Daly 2006, 463; Lamping 2006, 596; Obinger et al. 2009, 37; Vahlpahl 2007, 174). Insofern fehlt der EU-Sozialpolitik „the core notion of social protection and redistribution that are synonymous with social policy at national level” (Daly 2006, 464). Das ändert sich auch mit dem zu Beginn des Jahres 2010 in Kraft getrete- nen Vertrag von Lissabon nicht wesentlich. Dieser schreibt lediglich bisherige sozialpolitische Ziele, Leitlinien und Werte fest und setzt diese enger in Bezug zu wirtschaftspolitischen Zie- len. Über die bisherigen Bereiche hinaus wird nur ein weiterer sozialpolitischer Bereich, die soziale Sicherheit von Arbeitnehmern in der EU, die in einem anderen EU-Staat als ihrem Herkunftsland arbeiten, von der Einstimmigkeitsregel im Ministerrat entbunden (Puetter 2009, 93-96). Im Ergebnis bleibt die bisherige, hauptsächlich nationalstaatliche Verantwor- tung für die Sozialpolitik weitestgehend erhalten. Für Bereiche, in denen aufgrund nationaler Interessengegensätze andere Methoden nicht gangbar erscheinen, erschlossen die Mitglieder der EU flexiblere Vorgehensweisen. So wurde die „Offene Methode der Koordinierung“ als eine informelle, nicht bindende, sich insbesondere auf Lern- und Benchmarkingprozesse stüt- zende Methode der Zusammenarbeit auf dem Gipfel in Lissabon im Jahr 2000 eingeführt - vornehmlich für die Bekämpfung sozialer Ausgrenzung und Diskriminierung (Daly 2006, 477; Euzéby 2004, 92).

Insgesamt zeigt die EU-Sozialpolitik keine klaren Konturen. Sie besteht aus mehreren Dimensionen und Ebenen und bildet ein komplexes System von Sozialrechten und Sphären mit harmonisierten oder koordinierten sozialpolitischen Vorgaben (Faist 2001, 42; Ferrera 2003, 640ff.; Himmer 2006, 55; Leibfried/Pierson 1999, 35, Threlfall 2003, 124ff.). Faist (2001, 46ff.) spricht von einer „nested social membership“ in der EU, da die sozialen (Anspruchs-) Rechte der EU-Bürger auf verschiedene Ebenen verstreut sind und sich nicht auf eine einzelne (EU-)“Mitgliedschaft“ reduzieren lassen.

Von der Ausprägung der Sozialpolitik auf EU-Ebene hängt es ab, welche Maßnahmen die EU und/oder deren Mitglieder in diesem Politikbereich ergreifen und damit auf Problemlagen reagieren können. Aber welcher Stand der EU-Integration ist dahingehend als notwendig bzw.

angemessen zu sehen? Zentrale Argumente zu dieser Frage behandelt der nachfolgende Ab- schnitt.

2.1 Zur Notwendigkeit und Angemessenheit einer stärkeren Sozialpolitik auf EU-Ebene

Prinzipiell können sozialpolitische Maßnahmen als Mittel zum Ausgleich von Wirkungen des Marktes verstanden werden, wo dieser legitimatorische Ressourcen demokratischer Staaten, z.B. die Wirksamkeit liberaler Abwehr- sowie politischer Beteiligungsrechte, untergräbt und/oder zu systematischen Benachteiligungen führt (Habermas 1998, 101; Leibfried/Pierson 1999, 37). Dies muss nicht zwingend normativ verstanden werden. Eine empirisch- analytische Fundierung ist ebenso möglich. Verschiedene Arbeiten zur Legitimität politischer Systeme gehen davon aus, dass diese Systeme empirische Legitimität selbst generieren und somit zu ihrer eigenen Stabilität beitragen können (Easton 1965; Lipset 1981). In dieser Kon- zeption lässt sich Sozialpolitik als ein Instrument zur Erreichung der Stabilität politischer Sys- teme verorten (siehe auch Ferrera 2003, 618-619, 628; Huether et al. 2009, 155; Lamping 2008, 613). Eine systematische Produktion von materiellen Ungleichheiten dürfte gege- benenfalls nicht nur benachteiligte Personen mit den Leistungen des Systems unzufrieden stimmen. Sofern darüber hinaus eine grundsätzliche Vorstellung von Fairness (siehe hierzu z.B. Kluegel/Mason 2004; Tyler 2006) sowie fundamentale Prinzipien der Demokratie wie politische Freiheit und Gleichheit, soweit diese auch auf materiellen Voraussetzungen beru- hen, verletzt werden, ist auch mit einem Entzug von Legitimität im Easton’schen Sinn gegen- über dem politischen Regime bzw. dessen Institutionen zu rechnen. Legitimität besteht für Easton in der Akzeptanz der Autoritäten und des Regimes, insoweit dieses die eigenen politi- schen moralischen Überzeugungen verkörpert (Easton 1975, 451).

Für die empirische Legitimität der EU und ihrer Mitgliedsstaaten könnte vor dem Hinter- grund der vorigen Ausführungen eine stärkere Kompetenz der EU im Bereich Sozialpolitik dann wichtig werden, wenn in Folge der EU-Integration EU-weite wirtschaftliche Prozesse zu systematischen Benachteiligungen zwischen und innerhalb von Staaten führen, welche die Nationalstaaten alleine nicht effektiv auszugleichen in der Lage sind. Ob die EU-Integration Gewinner und Verlierer hervorbringt, wird in der Literatur allerdings unterschiedlich beur- teilt. So ist Majone der Auffassung, die EU sei als „regulatory agent“ zu konzipieren (Majone 1996). Entsprechend dieser Vorstellung sei auch die EU-Sozialpolitik von regulativer Art, sie würde lediglich Marktversagen korrigieren, sodass auf diesem Weg pareto-optimale Ergeb- nisse entstünden (Majone 1993, 156-157), d.h. es würde niemand schlechter gestellt, aber mindestens ein Akteur würde einen Nutzen erfahren. Moravcsik geht in seiner als Liberaler Intergouvernementalismus bekannten Theorie davon aus, dass Staaten und wichtige soziale Gruppen im Integrationsprozess nicht benachteiligt würden. Da die Staaten die zentralen, mit Veto-Macht ausgestatteten Akteure im Integrationsprozess seien, könnten und würden sie unvorteilhafte Entscheidungen verhindern (Moravcsik 1998). Damit ist ebenfalls impliziert, dass es keine Verlierer gibt. Follesdal und Hix (2006) stellen demgegenüber die prinzipielle Fähigkeit der EU, reine Effizienzgewinne (d.h. pareto-optimale Leistungen) zu erbringen in Frage. Vielmehr lassen sich den beiden Autoren zufolge die Politiken der EU nach ihren Wir- kungen auf einem Kontinuum von annähernd pareto-optimal bis zu redistributiv anordnen (Follesdal/Hix 2006, 542-543). Systematische Gewinner und Verlierer wären daher nicht aus- zuschließen. Einer Reihe von Autoren zufolge mag das EU-Binnenmarktprojekt den EU- Mitgliedsstaaten im Ganzen merkliche Vorteile erbracht haben. Allerdings seien einzelne Ak- teure bzw. spezifische soziale Gruppen von den gemeinsamen Regelungen und den EU- Politiken in unterschiedlichem Maße betroffen (z.B.: Euzéby 2004, 88-89; Hallett/Weymark 2006, 144; Hix 2008, 94-96; Mayes 2002, 200, 204).

Folgt man diesen Autoren, dann führt die zunehmende Integration des gemeinsamen Binnenmarktes zu systematischen Ungleichheiten zwischen den EU-Staaten und sogar zwischen Gruppen innerhalb dieser Staaten. Für Letzteres sprechen auch die Befunde von Beckfield, nach denen die wirtschaftliche und politische (allerdings nicht sozialpolitische) Integration der EU zu höherer Einkommensungleichheit in den EU-Mitgliedsstaaten geführt hat. Dieser Effekt tritt unabhängig von gemessenen Einflüssen durch Globalisierung und nationale wirtschaftliche Trends auf (Beckfield 2006, 972 ff.).

Weiterhin stellen einige Autoren einen mit der Integration des gemeinsamen Marktes einher- gehenden Verlust von Steuerungsmacht der Nationalstaaten fest. Der Binnenmarkt, so Lam- ping, habe zu einer „Durchsetzung einer möglichst unverfälschten Standortkonkurrenz“ ge- führt, in welcher der Sozialstaat „zu einem Konkurrenzfaktor im EU-internen Wirtschafts- standort-Wettbewerb geworden“ sei (Lamping 2008, 606; siehe auch Offe 1998, 114; Scharpf 2000; 196). Dieser Standortwettbewerb setze die Mitgliedsstaaten unter Druck, während durch die Wirtschafts- und Währungsunion und den Stabilitäts- und Wachstumspakt wirt- schafts- und sozialpolitische Spielräume verringert würden (Euzéby 2004, 87; Genschel 2002, 256ff.; Hallett/Weymark 2006, 148; Lamping 2008, 607; Leibfried/Pierson 1999, 31-32; Offe 1998, 105; Scharpf 1997, 24; Vobruba 2007, 27-28) Empirisch scheinen ein solcher Stand- ortwettbewerb und die vermeintliche Folge eines „race to the bottom“ jedoch nicht feststellbar (z.B. Huether et al. 2009, 168; Kvist 2004). Leibfried und Pierson argumentieren, dass insbe-sondere durch den Druck, ihre nationalen sozialpolitischen Bestimmungen mit dem europäi-schen Binnenmarkt vereinbar zu machen, die EU-Mitgliedsländer an Souveränität verloren hätten. So könnten diese beispielsweise nicht mehr gänzlich über die Ansprüche auf Sozial- leistungen seitens ihrer Einwohner bestimmen sowie den Wettbewerb mit anderen sozialpoli- tischen Regimes auf ihrem eigenen Staatsgebiet nicht verhindern (1999, 21-23, 30; siehe auch Lamping 2008, 595; Threlfall 2003, 135). Besonders problematisch sei nach Scharpf, dass zwar einerseits den nationalen sozialpolitischen Regimes in der EU als Ausdruck nationaler demokratischer Selbstbestimmung Legitimität verbürgt würde, dass sie aber andererseits in- folge der wirtschaftlichen Imperative bzw. Externalitäten der Wirtschafts- und Währungsuni- on ihre Fähigkeit zur Bereitstellung effektiver sozialpolitischer Leistungen verlieren. Eben dieser Effektivitätsverslust würde die Legitimität jener Regime untergraben (Scharpf 1997, 28-29; siehe auch Habermas 2008, 111).

Mit dem Verlust an Steuerungsmacht hängt ein weiterer Aspekt, die Erosion der nationalstaat- lichen Grenzen, zusammen. Die territorialen Grenzen eines Staates und die entsprechende Zugehörigkeit sind historisch für politische Gemeinschaften konstitutiv (Offe 1998, 102; Mau/Burkhardt 2009, 214; Ferrera 2003, 613-618). Im Zuge des Integrationsprozesses sind diese nationalstaatlichen Grenzen jedoch durchlässig geworden, sodass eine strenge Grenz- ziehung immer mehr quer zu den wirtschaftlichen Freiheiten des EU-Binnenmarkts zu stehen scheint (Ferrera 2003, 630ff.). Offe geht davon aus, dass mit den poröser werdenden Grenzen, die Solidarität der Bürger der einzelnen Staaten an Reichweite verliere (Offe 1998, 132). In eine ähnliche Richtung weisen - allerdings schwache - Befunde, die auf die Immigration in EU-Staaten als eine Ursache für eine schwindende nationale Solidarität und Legitimität des nationalen Wohlfahrtsstaats hinweisen (Mau/Burkhardt 2009, 220). Nationale Sozialpolitik könnte auch insofern desavouiert werden, als diese in ihrer Reichweite (etc.) mit der Permea- bilität der Grenzen im europäischen Markt in einem spannungsreichen Verhältnis steht (Faist 2001, 47). Den Grenzen des gemeinsamen Marktes könnte(n) eine stärkere Harmonisierung und/oder Koordinierung der Sozialpolitik in der EU demnach eher Rechnung tragen. Außer- dem zeige die historische Erfahrung in Bundesstaaten, so lässt sich mit Scharpf hinzufügen, dass dort erst mit der Zentralisierung der Sozialpolitik auf der Bundesebene effektiver sozial- politischer Ausgleich von Wettbewerbseffekten in einem landesweiten Markt möglich gewor- den sei (Scharpf 1997, 24-25).

Zu den EU-bezogenen Beschränkungen der staatlichen Gestaltungskompetenzen gesellen sich Einflüsse, die jenseits der EU liegen.

[...]


1 Diese weite Definition dürfte insofern angemessen sein, als Sozialpolitik auf EU-Ebene substantiell von nationaler Sozialpolitik verschieden ist - siehe hierzu Abschnitt zwei.

2 Detaillierte Darstellungen der historischen Entwicklung der Sozialpolitik auf EU-Ebene geben z.B. Puetter (2009, 50-97) und Vahlpahl (2007, 95-168).

Details

Seiten
29
Jahr
2009
ISBN (eBook)
9783640661800
ISBN (Buch)
9783640661954
Dateigröße
602 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v153773
Institution / Hochschule
Universität Mannheim
Note
1,0
Schlagworte
Wohlfahrtsstaat Europäische Union Einstellungsforschung Sozialpolitik

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Titel: Bestimmungsfaktoren der Unterstützung einer supranationalen Sozialpolitik