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Arbeitsverwaltung in Deutschland

Eine Bestandsaufnahme

Hausarbeit 2008 28 Seiten

Politik - Politische Systeme - Politisches System Deutschlands

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

II. Kategorisierung: Staatliche Arbeitsverwaltung im Rahmen der Arbeits- markt und Sozialpolitik

III. Vergangenheit: Enstehung und Entwicklung der Arbeitsverwaltung in Deutschland
A. Anfänge der Arbeitsvermittlung im Kaiserreich
B. Das staatliche Vermittlungsmonopol und die Schaffung der Arbeitslosenversicherung in der Weimarer Republik
C. Arbeitsverwaltung im Nationalsozialismus
D. Wiederaufbau der Arbeitsverwaltung nach dem Zweiten Weltkrieg
E. Arbeitsverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland bis zur Deutschen Einheit
F. Arbeitsverwaltung nach der Deutschen Einheit

IV. Gegenwart: Arbeitsverwaltung im 21. Jahrhundert
A. Wandel zur „aktivierenden“ Arbeitsmarktpolitik
B. Vorläufer zu den „Hartz-Reformen“: „Arbeitsamt 2000“ und Job-AQTIV-Gesetz“
C. Ablauf und Bilanz der „Hartz-Reformen“
D. Das Verfassungsgerichtsurteil zum SGB II
E. Das Modell des „kooperativen Jobcenters“
F. Reaktionen
G. Beschluss der Arbeits- und Sozialministerkonferenz

V. Zukunft der Arbeitsverwaltung: Ein Fazit

VI. Literaturverzeichnis

I. Einleitung

„Arbeit ist der Schlüssel für Teilhabe am gesellschaftlichen Leben. Sie gibt Lebenssinn und Anerkennung. Arbeit verhindert soziale Ausgrenzung und ermöglicht ein selbst bestimmtes Leben. Arbeitslosigkeit dagegen, meist nicht selbst verschuldet, verletzt die Menschenwürde, grenzt aus und kann krank machen“ (SPD 2005: 51). „Massenarbeitslosigkeit ist unerträglich, nicht hinnehmbar und ökonomisch schädlich“ (CDU 2007: 57).

Diesen Beschreibungen von Arbeit und Arbeitslosigkeit stimmen beide Koalitionspartner in der Großen Koalition sicher jeweils gegenseitig zu. Arbeitslosigkeit ist eine gesamtgesellschaftliche Herausforderung: In den Ländern, in denen die individuellen Risiken von Arbeitslosigkeit durch die Solidarität der Gesamtgesellschaft abgesichert werden - insbesondere durch staatliche soziale Sicherungssysteme - verursacht Arbeitslosigkeit neben den sozialen auch hohe ökonomische Kosten.

3.081.000 - oder 7,4 Prozent der arbeitsfähigen Bevölkerung in der Bundesrepublik Deutschland: So viele Arbeitslose zählt die Bundesagentur für Arbeit im September 2008. Damit ist die Arbeitslosenquote nach dem Höchststand von über 5 Millionen im Jahre 2005 auf einen neuen Tiefstwert gesunken (Bundesagentur 2008). Doch auch diese erfreuliche Entwicklung kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass Massenarbeitslosigkeit weiterhin ein strukturelles Problem ist und bleibt.

Die Bekämpfung von Arbeitslosigkeit ist eine prioritäre Aufgabe der Staatstätigkeit. Arbeitsmarktpolitik - als Mittel zur Bekämpfung von Arbeitslosigkeit - hat in Deutschland eine lange Tradition. Mit der Arbeitslosenversicherung existiert seit über 80 Jahren das institutionelle - und vor allem auch finanzielle - Fundament der Arbeitsmarktpolitik. Doch bereits seit Mitte des 19. Jahrhunderts findet in Deutschland Arbeitsmarktpolitik statt.

Kernstück jeder Arbeitsmarktpolitik ist traditionell immer die Vermittlung von Arbeitslosen in neue Arbeitsverhältnisse gewesen. Die Art und Weise der Arbeitsvermittlung hat sich jedoch stets gewandelt und auch die Ausführung dieser Aufgabe ist von unterschiedlichen Trägern wahrgenommen worden.

In der Bundesrepublik tragen Bund, Länder und Kommunen in unterschiedlicher Weise Verantwortung bei der Aufgabenerledigung in der Arbeitsmarktpolitik. Gerade jetzt ist diese Aufgabenteilung erneut Gegenstand der politischen Debatte: Durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 20.12.2007 ist der Bundesgesetzgeber aufgefordert, bis Ende 2010 die Aufgabenerledigung in der Arbeitsverwaltung neu zu regeln (BVG 2007: Urteil). Das Gericht hatte die Mischverwaltung in Form von „Job-Centern“ auf Basis von „Arbeitsgemeinschaften“, die gemeinsam von den betroffenen Kommunen und der Bundesagentur getragen werden, für nicht mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt.

Hinzu kommt die Problematik, dass neben dem Modell der „Arbeitsgemeinschaft“ noch zwei weitere Modelle existieren: Das sogenannte „Optionsmodell“, bei dem die Aufgaben der Grundsicherung von den Kommunen in alleiniger Verantwortung übernommen werden, und das Modell der „getrennten Aufgabenwahrnehmung“, wobei die Eingliederungsleistungen und die Sicherung des Lebensunterhaltes von der Bundesagentur und lediglich die Leistungen für die Kosten der Unterkunft (KdU) von den Kommunen übernommen werden.

Es ist also absehbar, dass die Aufgabenteilung bei der Arbeitsverwaltung in Deutschland schon in naher Zukunft neu geregelt wird. Die Grundlage dafür liefert ein Vorschlag des Bundesarbeitsministeriums vom Februar 2008, der ein „kooperatives Jobcenter“ vorsieht (BMAS 2008). Im Juli 2008 haben sich die Arbeits- und Sozialminister von Bund und Ländern darauf verständigt, dass bisherige Modell der „Arbeitsgemeinschaft“ verfassungsrechtlich abzusichern (Arbeits- und Sozialministerkonferenz 2008). Der Bundesarbeitsminister hat Ende September 2008 nun das Modell eines „Zentrums für Arbeit und Grundsicherung (ZAG)“ vorgeschlagen; mit der Einbringung eines entsprechenden Gesetzentwurfs im Deutschen Bundestag kann in Kürze gerechnet werden.

Die Reform der Arbeitsverwaltung baut auf eine in Deutschland seit dem 19. Jahrhundert gewachsene Tradition auf. Im Mittelpunkt dieser Arbeit steht deswegen eine Bestandsaufnahme zum Themenkomplex unter Beantwortung folgender Leitfragen:

1. Welche Rolle übernimmt die Arbeitsverwaltung als Teil der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik?
2. Wie ist die Arbeitsverwaltung in Deutschland entstanden und welche Entwicklungsschritte gab es?
3. Wie und auf welcher Grundlage verläuft die aktuelle Reformdebatte?
4. Welche Zukunftsperspektiven gibt es für die Arbeitsverwaltung?

Der Forschungsstand zur Geschichte der Arbeitsverwaltung in Deutschland ist dabei umfassend: Neben der grundlegenden Arbeit von Schmuhl (Schmuhl 2003) liegen eine Vielzahl von Beiträgen zu den unterschiedlichen Epochen vor, die hier teilweise verwendet werden. Zur Aufarbeitung der jüngsten Vergangenheit kommen vor allem Positionspapiere, Gutachten und vergleichbares Material infrage. Aufgrund der hohen Aktualität - das BVG-Urteil wurde Ende 2007 gesprochen und die Debatte über eine gesetzliche Regelung dauert noch an - existieren nahezu keine wissenschaftliche Beiträge zur aktuellen Diskussion. Hier ist eine historische Betrachtung naturgemäß erst in einigen Jahren zu erwarten.

Der Aufbau dieser Arbeit orientiert sich dabei an einer chronologischen Gliederung. Nach einer Kategorisierung des Begriffs „Arbeitsvermittlung“ als Haupttätigkeitsfeld der Arbeitsverwaltung im Rahmen der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik folgt im zweiten Kapitel ein historischer Abriss über die Entwicklung der Arbeitsverwaltung in Deutschland bis zum Jahr 2000. Die Teilung der Kapitel zu diesem Zeitpunkt erfolgt nicht willkürlich, sondern ist vor allem mit den einschneidenden Veränderungen in der Arbeitsverwaltung im Rahmen der „Agenda 2010“ begründet, die ab 2003 umgesetzt wurden. Im dritten Kapitel wird der Vorlauf zur jetzigen arbeitsmarktpolitischen Debatte skizziert und die bestehende Debattenlage herausgearbeitet. Im vierten und letzten Kapitel folg als Fazit ein Ausblick auf mögliche Handlungsalternativen zur Reform der Arbeitsverwaltung.

II. Kategorisierung: Staatliche Arbeitsverwaltung im Rahmen der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik

Sozialpolitik ist eines der ausgabenintensivsten Felder im Rahmen der Staatstätigkeit (Schmidt 2005: 11): Allein im Bundeshaushalt 2008 wird ein Gesamtbetrag in Höhe von 124.041.041.000,- € für Arbeit und Soziales ausgewiesen (BMF 2008a) - dieser Betrag macht immerhin rund 45% des Gesamthaushalts aus. Hinzu kommen die von Ländern und Kommunen aus eigenen Mitteln erbrachten Ausgaben für im eigenen Wirkungskreis durchgeführte Sozialpolitik.

Ähnlich groß ist der Anteil derer, die Sozialpolitik direkt betrifft: So sind rund 29,9 Prozent der deutschen Bevölkerung Empfänger von staatlichen Transferleistungen. Diese „Sozialstaatsklientel“ ist ein „Machtblock auf dem Wählerstimmenmarkt“: Bezogen auf die Anzahl der Wahlberechtigten in der BRD sind „mindestens 40 Prozent aller Wähler [...} zur Sicherung ihres Lebensunterhalts existentiell auf die Sozialpolitik angewiesen“ (Schmidt 2005: 12). Demzufolge ist Sozialpolitik ein äußerst relevanter Teil der Staatstätigkeit - bezogen auf das tägliche Leben eines großen Bevölkerungsanteils sogar ein unverzichtbarer. Doch was ist Sozialpolitik konkret? Laut Schmidt hat Sozialpolitik drei wesentliche Ziele (Schmidt 2005: 15):

1. Schutz vor Not im Sinne der Garantie eines Existenzminimums
2. Sicherung gegen jene Wechselfälle des Lebens oder Risiken, welche die Kräfte des Einzelnen und seiner Nächsten übersteigen
3. Kontrolle und Eindämmung sozialer, also nicht natürlicher, Ungleichheit

Diese Ziele sind aufeinander abgestuft formuliert, d.h. die Schutzfunktion ist ein sehr konkretes Ziel mit konkret zu beschreibenden policies, während der Ausgleich sozialer Ungleichheit weitaus mehr Handlungsebenen und Akteure umfassen kann und muss.

Sozialpolitik als Begriff bedeutet im deutschen Kontext vor allem staatliches Handeln (Schmidt 2005: 15); sie wird im Sozialstaat als Institution wirksam. Aus der spezifisch deutschen Perspektive ist Sozialpolitik vor allem Staatshandeln, weil auch in Deutschland als allererstes wesentlich Sozialpolitik in Form von Sozialgesetzgebung stattfand (Schmidt 2005: 182). Dieser historischen Tradition wird im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland Rechnung getragen - demnach ist die Bundesrepublik ein „demokratischer und sozialer Bundesstaat“ (Art. 20 (1) GG). Dass Sozialpolitik einer verpflichtender Verfassungsgrundsatz ist, wird durch die Festlegung der BRD als „sozialer Rechtsstaat“ (Art. 28 (1) GG) untermauert (Franke 1985: 11).

Mit der Etablierung der klassischen Sozialversicherungen in den 80er Jahren des 19. Jahrhunderts begann eine dauerhafte Expansion des deutschen Sozialstaats (Schmidt 2005: 41). Die Folge dieses Wachstums und der Neuentstehung der Institutionen der sozialen Sicherung hatte auch einen Wandel im Verständnis von Sozialpolitik zur Folge. Sozialpolitik wurde nicht mehr nur als Nothilfe, Fürsorge oder Mildtätigkeit aufgefasst; Sozialpolitik bedeutete nicht nur staatliche Intervention in akuten Lebenssituationen, vielmehr diente sie immer mehr zur Prävention und Aktivierung durch die Etablierung eines Systems der sozialen Sicherung, dass sich im Sozialstaat manifestiert (Franke 1985: 10). Sozialpolitik als Begriff ist aber nicht ausschließlich auf staatliche Akteure begrenzt: Als Träger kommen auch nichtstaatliche Institutionen infrage, so z.B. Organisationen der Arbeitnehmer und Arbeitgeber und viele andere mehr.

Nach dieser Definition ist Arbeitsmarktpolitik Teil der Sozialpolitik, weil sie konkret einerseits die Vermeidung und andererseits die Bewältigung des Lebensrisikos Arbeitslosigkeit zum Ziel hat. Als Begrifflichkeiten werden synonym noch Arbeitspolitik und Beschäftigungspolitik geführt, wobei diese wiederum andere Bereiche der Sozialpolitik abdecken. So bezieht sich der Begriff Arbeitspolitik auch auf den Bereich der Arbeitsbeziehungen zwischen den Sozialpartnern (Keller 2008: Kap.i).

Hinzu kommt neuerdings der von der Hartz-Kommission geprägte Begriff der „Neuen Arbeitsmarktpolitik“, der einen besonderen Schwerpunkt auf das Verhältnis zwischen Versicherer und Versichertem legt: Hier gilt der Grundsatz des „Förderns und Forderns“, der den Leistungsempfänger zu Gegenleistungen an den Leistungsgeber verpflichtet (Hartz-Kommission 2002: 45). Der Begriff der Arbeitsmarktpolitik wird dadurch inhaltlich erweitert und in das Konzept eines „aktiven Staates“ eingebettet (Blanke et al. 2002: 10). In diesem Zusammenhang liegt der Fokus vor allem auf staatlichem Handeln; neuere Betrachtungen dieses Politikfelds schließen jedoch explizit die Verantwortungsteilung zwischen Staat und Gesellschaft ein, wobei erst dann von einem „aktivierenden Staat“ gesprochen werden könne (Blanke et al. 2002: 34).

Unabhängig von den jeweiligen Definitionen bleibt das Ziel von Arbeitsmarktpolitik aber immer dasselbe: Die Vermeidung und Bewältigung von Arbeitslosigkeit. Die Kernaufgabe ist daher die Vermittlung in Arbeit. Als Instrumentarium der Arbeitsmarktpolitik haben sich neben der Arbeitsvermittlung entlang der sozialpolitischen Entwicklung Deutschlands folgende weitere Handlungsbereiche bewährt (Faust 1986: 3):

1. Arbeitsmarktstatistik
2. Erst- und Weiterqualifikation
3. Arbeitsbeschaffung, Arbeitsplatzerhaltung und Arbeitsplatzstrukturverbesserung
4. Sicherung des Lebensunterhalts der Arbeitslosen

Arbeitsvermittlung als Begriff wird im deutschen Kontext nicht ohne Grund vor allem im Bezug auf staatliches Handeln verwendet, da bis 1994 ein staatliches Monopol für die Arbeitsvermittlung existierte. Diese Tradition der Arbeitsvermittlung als „öffentliche Aufgabe“ begann nicht erst mit der Einführung der Arbeitslosenversicherung im Jahre 1927 und der damit einhergehenden Etablierung der Grundlagen der modernen Arbeitsverwaltung - bereits weit vorher entstand das „Ideengebäude“ der Arbeitsvermittlung als Teil der Staatstätigkeit (Rottendecker/Schneider 1996: 15).

Durch die mit Beginn der 1990er Jahre auf europäischer Ebene stattfindende Liberalisierung der Arbeitsvermittlung wurde ein „reguliertes Koexistenzsystem“ geschaffen, in dem nun auch private Arbeitsvermittler agieren (Schmuhl 2003: 598-600). Dennoch ist Arbeitsvermittlung aufgrund eines minimalen Marktanteils privater Träger nach wie vor praktisch ausschließlich Staatstätigkeit (Schmuhl 2003: 602).

Der Begriff Arbeitsvermittlung lässt sich nach Faust zusammengefasst als ein „öffentlicher Zuständigkeit zuzurechnender, eigenständiger Komplex an der Schnittstelle von Wirtschafts- und Sozialpolitik“ beschreiben, der „als Verbund eines breiten Spektrums fördernder, interventionistischer und protektionistischer Maßnahmen, die konzeptionell stufenweise gegliedert und systematisch aufeinander bezogen sind“, wirksam wird. Arbeitsvermittlung ist die hauptsächliche Tätigkeit der Arbeitsverwaltung (Faust 1991: 105).

III. Vergangenheit: Entstehung und Entwicklung der Arbeitsverwaltung in Deutschland

A. Anfänge der Arbeitsvermittlung im Kaiserreich

Die deutsche Gesellschaft befand sich in der Mitte des 19. Jahrhunderts in einer extremen Umbruchphase. Durch die industrielle Revolution stieg das Bevölkerungswachstum stark an; gleichzeitig führte die steigende Mobilität der Bevölkerung zu einer Verstädterung. Ein dauerhaft anhaltendes Wirtschaftswachstum - immer wieder unterbrochen durch Konjunkturkrisen - ließ das Bruttosozialprodukt immer weiter wachsen (Schmuhl 2003: 1-5).

Das stetige Wirtschaftswachstum führte zwar zu einer Entspannung auf dem Arbeitsmarkt, dennoch brachten zyklisch wiederkehrende Konjunkturkrisen immer wieder offene Arbeitslosigkeit zu tage. Einen Beleg dafür lieferte die erste Arbeitslosenstatistik im Rahmen der Volkszählung aus dem Jahre 1895; ab 1903 wurden Erhebungen zur Arbeitslosenquote im Reichsarbeitsblatt veröffentlicht, das ab 1907 nicht nur die gewerkschaftlich registrierten, sondern auch die über die Verbände erfassten Arbeitslosen in einer einheitlichen Statistik herausgab (Schmuhl 2003: 13-15).

Obwohl sich die Arbeitslosenquote von 1903 - 1913 im Durchschnitt nur zwischen 1,3% und 2,9% bewegte (Faust 1986: 285), gab es konjunkturell bedingte Phasen mit offener Massenarbeitslosigkeit - dies etablierte die „Gedankenfigur“ der „unverschuldeten Arbeitslosigkeit“ (Schmuhl 2003: 16). Doch bereits weit vorher wurde die Bekämpfung von Arbeitslosigkeit als öffentliche Aufgabe wahrgenommen. Dies kommt durch das Entstehen der Arbeitsnachweisbewegung schon in den 1840er Jahren zum Ausdruck. Die Mitte des 19. Jahrhunderts durch bürgerliche Wohltätigkeitsvereine oder städtische Verwaltungen getragenen „Arbeitsnachweise“ dienten auf lokaler Ebene als Stellenvermittlungsbüros zum Ausgleich von Angebot und Nachfrage im regionalen Arbeitsmarkt (Faust 1986: 69). Bis Anfang der 1890er Jahre kamen Arbeitgeberverbände, Gewerkschaften, Innungen und andere Organisationen als Träger von Arbeitsnachweisen hinzu (Rottendecker / Schneider 1996: 44-55).

Die Zahl der Arbeitsnachweise mit jeweils unterschiedlichsten Trägern stieg so rapide an, dass der Vermittlungsmarkt immer unüberschaubarer wurde, während alle Akteure in Konkurrenz zueinander standen, wobei nur in Ausnahmefällen ein Arbeitsnachweis eine lokale oder berufliche Monopolstellung erreichen konnte. Letztlich setzen sich die kommunalen Arbeitsnachweise - bis 1912 etablierten sich in 44% der Gemeinden über 10.000 Einwohner kommunale Arbeitsnachweise bzw. Arbeitsämter (Faust 1986: 71) - durch, wobei die Einrichtungen paritätisch selbstverwaltet wurden. Diese Entwicklung wurde durch die Organisation der Nachweise in einem reichsweiten Verband Deutscher Arbeitsnachweise (VDA), der 1898 gegründet wurde, erheblich begünstigt (Schmuhl 2003: 35).

B. Das staatliche Vermittlungsmonopol und die Schaffung der Arbeitslosenversicherung in der Weimarer Republik

Bis 1919 entstanden neben 1200 Arbeitgeber- und Arbeitnehmernachweisen und 250 Innungseinrichtungen auch 1600 öffentliche Arbeitsnachweise, die jedoch alle unkoordiniert und zum Teil gegeneinander arbeiteten (Rottendecker / Schneider 1996: 81). Die Demobilisierung nach dem ersten Weltkrieg brachte den „Hand in Hand“ arbeitenden öffentlichen Arbeitsnachweisen dabei einen entscheidenden Vorteil, der 1922 durch den Beschluss des Arbeitsnachweisgesetzes (ANG) in ein staatliches Monopol bei der Stellenvermittlung mündete (Schmuhl 2003: 117).

Dem staatlichen Vermittlungsmonopol ging jedoch ein umfangreicher Verwaltungsaufbau voraus: Bereits mit Kriegsbeginn 1914 wurde die Reichszentrale für Arbeitsnachweise geschaffen, die zum Ausgleich des Arbeitskräftemangels infolge der Mobilmachung gemeinsam mit den Länderregierungen und den Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbänden eine überregionale Vermittlung sicherstellte. Kurz vor Kriegsende wurde 1918 dann das Reichsarbeitsamt errichtet. Im Jahre 1919 folgte die flächendeckende Errichtung von Landesarbeitsämtern als Mittelinstanzen, gleichzeitig übernahm das Reichsarbeitsministerium die Aufgaben des Reichsarbeitsamts (Diekjobst / Erdmann 2003: 20-24).

Als ausführende Reichsbehörde wurde 1920 das Reichsamt für Arbeitsvermittlung geschaffen, dass die Aufsicht über die Landesbehörden und alle kommunalen Arbeitsnachweise führte (Schmuhl 2003: 112). Damit war die Grundstruktur der modernen Arbeitsverwaltung - wie sie auch in Form der Bundesanstalt für Arbeit in der Bundesrepublik fortbestand - geschaffen.

Die Gesellschaft der Weimarer Republik war zeitlebens durch hohe Arbeitslosigkeit geprägt: Kriegsfolgen, weltweite Wirtschaftskrisen und Hyperinflation bescherten der jungen Demokratie „schwerwiegende Beschäftigungsprobleme“ (Bender 1991: 138). Unterstützung zur Sicherung ihres Lebensunterhalts erhielten Arbeitslose bis 1927 durch die Auszahlung der Erwerbslosenfürsorge, die jedoch aufgrund fortwährender Inflation nie zur Deckung des tatsächlichen Lebensbedarfs ausreichte (Schmuhl 2003: 130).

Da die Finanzierung der Erwerbslosenfürsorge immer schwieriger wurde - sie wurde zu einem Viertel aus kommunalen und zu drei Vierteln aus Reichsmitteln gespeist - setzte sich in der politischen Debatte das Versicherungsprinzip gegenüber dem Fürsorgeprinzip durch. Ein wichtiger Schritt hin zur Versicherung war die Einführung der paritätischen Beitragspflicht von Arbeitgebern und Arbeitnehmern im Jahre 1923 (Bender 1991: 147).

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Details

Seiten
28
Jahr
2008
ISBN (eBook)
9783640659760
ISBN (Buch)
9783640659876
Dateigröße
465 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v153612
Institution / Hochschule
Gottfried Wilhelm Leibniz Universität Hannover – Institut für Politische Wissenschaft
Note
1,0
Schlagworte
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