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Entflechtung der Verflechtung?

Effekte der Föderalismusreform I auf die „Politikverflechtungsfalle“ unter besonderer Berücksichtigung der neujustierten Gesetzgebungskompetenzen

Seminararbeit 2009 22 Seiten

Politik - Politische Systeme - Politisches System Deutschlands

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Politikverflechtungsfalle

3. Die Gesetzgebung nach der Föderalismusreform/strong>
3.1 Von der Verflechtungsfalle zur Reform
3.2 Konkrete Maßnahmen der Föderalismusreform I
3.2.1 Abschaffung der Gemeinschaftsaufgaben des Hochschulbaus und der Rahmengesetzgebung
3.2.2 Neuordnungen im Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung
3.2.3 Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes und der Länder
3.2.4. Möglichkeit der Abweichgesetzgebung
3.3 Zustimmungspflicht des Bundesrates
3.3.1 Neuer Artikel 84 GG
3.3.2 Neuer Zustimmungstatbestand: Artikel 104 GG

4. Bewertung der Ergebnisse
4.1 Reduzierte Zustimmungsquote als Gewinn für den Bund?
4.2 Ergebnisse aus Ländersicht

5. Entflechtung der Verflechtung? Eine Stellungnahme

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

In der Bundesrepublik Deutschland sind legislative Entscheidungsebenen derart ver­flochten, dass der Zwang zur Kooperation zwischen Bund und Ländern zwangsläufig zu Kompromissen führt – oder zu Reformblockaden, etwa bei divergierenden Parteimehr­heiten zwischen Bundestag und Bundesrat.

Mit dem Ziel, die schwerfällige Entscheidungsfindung bei Bund-Länder-Angelegen­heiten zu entflechten, trat die Große Koalition an und verabschiedete im Mai 2006 die Föderalismusreform I. Ist dadurch die Entflechtung der Zuständigkeiten gelungen? Nur sehr begrenzt. Die Politikverflechtungsfalle konnte nicht ausgetrickst werden. Warum, werde ich auf den folgenden Seiten erklären.

Zunächst wird in Abschnitt zwei die Politikverflechtungsfalle skizziert, um den Zu­sammenhang dieser Falle mit der Reform der föderativen Ordnung zu verdeutlichen. Um die Effekte der Reform zu analysieren, werde ich in Abschnitt drei konkrete Grund­gesetzänderungen herausarbeiten und in einem weiteren Schritt in Abschnitt vier be­leuchten, was diese für Implikationen auf den „wildwüchsigen Kompetenzdschungel zwischen Bund und Ländern“[1] bewirken. Insbesondere die Frage, ob die Anfälligkeit für Blockaden abgeschwächt werden konnte – eines der deklarierten Reformziele - soll geklärt werden, sofern sich das unter Berücksichtigung jüngster Studien sagen lässt. Zum Schluss sollen in Abschnitt fünf die gewonnenen Ergebnisse kritisch reflektiert werden.

2. Die Politikverflechtungsfalle

Deutschlands bundesstaatliche Organisation ist nach Art. 20 Abs. 1 GG[2] („Die Bundesre­publik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“), Art. 28 GG[3] und in besonderer Weise durch Art. 79 Abs. 3 GG[4] verfassungsrechtlich geboten. Wenn es also um den Begriff Föderalismusreform geht, geht es nicht um die Abschaf­fung der föderalen Ordnung, sondern es geht um Reformschritte, die auf eine Entflech­tung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern setzen. Die föderale Struktur soll durch die territoriale Aufgliederung staatlicher Funktionen „das Spannungsverhältnis von Vielfalt und Einheit produktiv [bewältigten]“[5].

Dass die verschiedenen Ebenen – Bund, Länder, Kommunen – miteinander verschränkt sind, ist wenig verwunderlich: Ein Zusammenwirken der Ebenen ist notwendig, um Verwaltungsaufgaben zu bewältigen. Keine Ebene ist auf sich allein gestellt in der Lage, Politik zu machen. Die Landesregierungen wirken über den Bundesrat an der Ge­setzgebung und der Finanzpolitik des Bundes mit und der Bund dirigiert die Verwal­tungsaufgaben und organisiert den finanziellen Handlungsrahmen der ihm untergeord­neten Ebenen.

Der Politikwissenschaftler Scharpf hat 1976 die Theorie der Politikverflechtung be­gründet. Im Folgenden werde ich auf die Politikverflechtung detaillierter eingehen, weil sie elementar ist, um zu verstehen, warum eine Reform des föderativen Systems not­wendig war.

Nach Scharpf sorgt die Politikverflechtung für eine Unbeweglichkeit der Politik und bei den politischen Beteiligten dafür, dass von vornherein antizipiert wird, was unter den institutionellen Rahmenbedingungen an Politikinhalten überhaupt durchsetzungsfähig ist. Das führt dazu, dass konfliktbehaftete Forderungen weniger Realisierungserfolg haben, auch wenn sie sachgerecht wären. Nur wer hartnäckig auf seinen Forderungen beharrt, hat überhaupt Chancen dies in einem langwierigen Prozess durchzusetzen. Das muss, so Scharpf, auch nicht nur negativ sein. Das restriktive System habe eine diszipli­nierende Wirkung auf überzogene Erwartungshaltungen und eine Inflation unrealisier­barer Forderungen und setze einer Anhäufung politischer Unzufriedenheit durch den institutionellen Rahmen enge Grenzen, was zu einer stabilisierenden Wirkung für das politische System führen könne.[6]

Wenn am Ende eine schlechte Lösung, also beispielsweise ein schlechtes Gesetz ver­kündigt wurde, mit dem niemand so richtig zufrieden ist, kann man der jeweils anderen be­teiligten Ebene den „Schwarzen Peter“ reichen, oder präziser an die Worte Scharpfs angelegt: die Verantwortung für unpopuläre Entscheidungen diffundiert zwischen den verschiedenen Ebenen, auch weil für die Bevölkerung unklar ist, wer überhaupt wofür zuständig ist. Die institutionellen Rahmenbedingungen verlangen einen hohen Kon­sensbedarf.

Da es in Deutschland ein hohes Maß an Kooperation zwischen den verflochtenen exe­kutiven Ebenen gibt, spricht man auch vom kooperativen Föderalismus.[7] Dieses entschei­dende Charakteristikum zeigt sich durch die gemeinsame Gesetzgebung von Bund und Ländern und dem Vollzug von Bundesgesetzen.[8] Besonderen Ausdruck findet der kooperative Föderalismus nach Ansicht von Glaeßner auch in der Formulierung des Art. 72 Abs. 2 GG mit der Forderung nach „gleichwertigen Lebensverhältnis­sen“ in den Gliedstaaten.[9] Und genau in diesem kooperativen Föderalismus hängt die Qualität der beschlossenen Entscheidungen davon ab, inwieweit die Beteiligten in ei­nem frühen Sta­dium „antizipierte Konsenfähigkeit“[10] demonstrieren. Gerade bei divergie­renden Mehr­heiten im Bundestag und Bundesrat machen parteipolitisch ge­färbte Interessen Ergeb­nisse schwierig, wenn nicht schon zuvor auf eben diese Interes­sen Rücksicht genommen wurde. Da zustimmungsbedürftige Gesetze die ausdrückliche Zustimmung der Mehrheit der Stimmen des Bundesrates verlangen, ist die Ausübung von Bundeskompetenzen faktisch von den Ländervertretungen im Bundesrat abhängig. Stimmt der Bundesrat einem vom Bundestag beschlossenen Zustimmungsgesetz nicht zu, können der Bun­destag, die Bundesregierung oder auch der Bundesrat innerhalb von drei Wochen den Vermittlungsausschuss anrufen.[11] Die Chancen, Lösungen zu erzielen, stehen jedoch nicht schlecht, wobei Scharpf völlig zu Recht darauf hinweist, dass die Bundesregierung durch Konzessionen an die Länderregierungen nicht selten „entwäs­serte Versionen ihrer ursprünglichen Entwürfe als unbefriedigenden Kompromiß ak­zeptieren [muss]“[12]. Scharpf formuliert es an anderer Stelle noch eindringlicher: „Kom­promiß ist die Seele des Geschäfts“.[13] Und die erzielten Kompromisse sind unge­schickt, weil weder die Regie­rung noch die Opposition ihre Reformkonzepte realisieren konnte und das dazu führt, dass Bund und Länder die Kompetenzen zu autonomer Poli­tikgestaltung verloren haben.[14]

Vor allem hinter den geschlossenen Türen des Vermittlungsausschusses werden die Kompromisse ausgearbeitet und wie Scharpf[15] überzeugend ausführt, ist es dort durch­aus möglich, dass Gesetze zustande kommen, die im Bundestag nicht beraten wurden, etwa wenn die Opposition über eine Mehrheit im Vermittlungsausschuss verfügt, mit der sie dann Kontrolle über die Gesetzesvorlagen gewinnen kann. Der Mehrheit im Parlament bleibt dann bei Zustimmungsgesetzen nur die Möglichkeit des Abnickens oder des Ablehnens, wobei Letzteres einer Demonstration des Scheiterns der Regie­rungsmehrheit gleichkäme. Da dieser Schritt also unwahrscheinlich ist, kommt es zu ungewünschten Ergebnissen, die weit von Ideal-Konzepten beider Seiten abweichen.

Auch wenn Gesetze also selten durch eine Blockade im Bundesrat endgültig scheitern[16] - bis 2005 scheiterten lediglich 183 von 6458 vom Bundestag verabschiedeten Gesetze an einem Veto des Bundesrates[17] - ist es falsch über die Konsensfähigkeit zu jauchzen, weil hinter dem Konsens Kompromisse verborgen sind, die in vielen Fällen nicht durch ihre sachliche Qualität und Problemangemessenheit bestechen. Oder pointiert formu­liert: Die Verflechtungsfalle ist eine Situation, „in der die Bundespolitik durch die Ve­tomacht des Bundesrats gefesselt werden kann, während die Politik in den Ländern we­der in der Gesetzgebung noch in der Finanzwirtschaft über autonome Handlungsspiel­räume verfügt.“[18] Gerade in Krisensituationen ist das politische System aus der Perspek­tive der Politikverflechtungs-Theorie durch einen Immobilismus gekennzeich­net.[19]

3. Die Gesetzgebung nach der Föderalismusreform

3.1 Von der Verflechtungsfalle zur Reform

Zunächst haben wir erläutert, was überhaupt unter der Politikverflechtungsfalle zu ver­stehen ist. Zusammenfassend nämlich

„eine zwei oder mehr Ebenen verbindende Entscheidungsstruktur, die aus ihrer institutionellen Logik heraus systematisch (…) ineffiziente und problemunangemessene Entscheidungen erzeugt, und die zugleich unfähig ist, die institutionellen Bedingungen ihrer Entscheidungslogik zu verändern.“[20]

Konkret auf Deutschland bezogen ergeben sich aus der Politikverflechtung und dem kooperativen Föderalismus drei Konsequenzen[21], die auch zu einem Reformwillen des Föderalismus beigetragen haben:

- Bei divergierenden Mehrheiten im Bundestag und Bundesrat gewinnt die im Bun­desrat vertretene Exekutive einen ihr nicht zustehenden Einfluss auf legisla­tive Entscheidungen.
- Häufig bleibt den Parlamenten nicht mehr viel übrig, als die zuvor in formellen und informellen Gremien getroffenen Entscheidungen mitzutragen, was erneut die Dominanz der Exekutive unterstreicht und die Parlamente zu bloßen Ratifi­kationsinstanzen degradieren lässt.
- Vor allem die Landesparlamente, die sich kaum noch an der Gesetzgebung beteili­gen können, haben in der föderalen Struktur nur noch selten etwas zu mel­den.

[...]


[1] Herzog, Roman: Kooperation und Wettbewerb. In: Aus Politik und Zeitgeschichte, Heft 50/2006. S. 5.

[2] GG steht im Folgenden für Grundgesetz. Auch Artikel (Art.) und Absatz (Abs.) werden abgekürzt.

[3] Darin geregelt ist die „Verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern“.

[4] „Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder [oder] die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung (…) berührt werden, ist unzulässig.“.

[5] Andersen, Uwe: Bundesstaat/Föderalismus. In: Andersen, Uwe/Woyke, Wichard (Hrsg): Handwörter­buch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Wiesbaden, 20096, S.85.

[6] Vgl. diesen und nächsten Abschnitt mit: Scharpf, Fritz W.: Theorie der Politikverflechtung. In: Scharpf, Fritz W./Reissert, Bernd/Schnabel, Fritz (Hrsg.): Politikverflechtung: Theorie und Empirie des koopera­tiven Föderalismus in der Bundesrepublik. Kronberg, 1976, S. 18.

[7] Weitere Aspekte des kooperativen Föderalismus sind etwa: Vertretungen der Länder beim Bund, Konferen­zen der Regierungschefs und administrative Kooperation, (horizontale) Selbstkoordination der Länder etwa in der Kultusministerkonferenz (KMK); vgl. mit Gabriel, Oscar/Holtmann, Everhard (Hrsg.): Handbuch Politisches System der Bundesrepublik Deutschland, 20053, S. 395 ff.

[8] Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Informationen zur politischen Bildung 298: Föderalis­mus in Deutschland. München, 2008, S. 42.

[9] Glaeßner, Gert-Joachim: Politik in Deutschland. Wiesbaden, 20062, S. 371.

[10] König, Klaus: Leistungsfähigkeit und Alternativen der Politikverflechtung. In: Scharpf, Fritz W./Reissert, Bernd/Schnabel, Fritz (Hrsg.): Politikverflechtung II. Kritik und Berichte aus der Praxis. Kronberg, 1977, S. 81.

[11] Einspruchgesetze, also nicht zustimmungspflichtige Gesetze, kann der Bundesrat lediglich aufschieben. Er kann etwa einen Einspruch mit absoluter Mehrheit einlegen, was bewirkt, dass der Bundestag diesen Einspruch mit der absoluten Mehrheit seiner Mitglieder zurückweisen kann. Lehnt der Bundesrat das Einspruchgesetz mit einer Zweidrittelmehrheit ab, so ist diese auch die Zweitdrittelmehrheit der abgege­benen Stimmen im Bundestag notwendig.

[12] Scharpf, Fritz W.: Die Politikverflechtungs-Falle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich. In: Politische Vierteljahresschrift, Heft 04/1985, S. 335.

[13] Ebd. S. 347.

[14] Scharpf, Fritz W.: Community, Diversity and Autonomy: The Challenges of Reforming German Federal­ism. In: German Politics, Heft 04/2008, S. 511.

[15] Zu diesem Abschnitt: Scharpf, Fritz W.: Föderalismusreform. Kein Ausweg aus der Politikverflechtungs­falle? Frankfurt am Main, 2009, S. 52 – 55.

[16] Die Zahl der Fälle, in denen der Bundesrat die Gesetzgebung des Bundes blockierte, liegt meist nur bei ein bis drei Prozent der Gesetze. Vgl. mit Sturm, Roland/Zimmermann-Steinhart, Petra: Föderalismus. Eine Einführung. Baden-Baden, 2005, S.57. Schüttemeyer weist ebenfalls auf die geringe Anzahl hin. Nur höchstens zehn Gesetze pro Wahlperiode seien etwa an einer oppositionellen Mehrheit im Bundesrat gescheitert. Sie erklärt aber, dass sich zentrale Reformvorhaben der Regierungskoalitionen darunter be­fanden. Vgl. Schüttemeyer, Suzanne: Die Logik der parlamentarischen Demokratie. In: Informati­onen zur politischen Bildung 295. Bonn, 2007, S. 51.

[17] Reutter, Werner: Regieren nach der Föderalismusreform. In: Aus Politik und Zeitgeschichte, Heft 50/2006, S. 15.

[18] Scharpf, Fritz. W.: Föderalismusreform: Weshalb wurde so wenig erreicht? In: Aus Politik und Zeitge­schichte, Heft 50/2006, S. 6.

[19] Scharpf 1985 nennt unter anderem die „weltwirtschaftlichen Krisenjahren 1974/75 und 1980/82“.

[20] Ebd. S. 348 f.

[21] Vgl. Reutter, Werner: Föderalismusreform und Gesetzgebung. In: Zeitschrift für Politikwissenschaft., Heft 04/2006, S. 1252 f.

Details

Seiten
22
Jahr
2009
ISBN (eBook)
9783640628209
ISBN (Buch)
9783640628438
Dateigröße
554 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v151316
Institution / Hochschule
Ruhr-Universität Bochum – Lehrstuhl Politisches System
Note
1,3
Schlagworte
Föderalismus Föderalismusreform Scharpf Verflechtung Entflechtung Politikverflechtungsfalle Föderalismusreform I Zustimmungspflicht Föderale Struktur Entparlamentarisierung

Autor

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