Der aktivierende Staat

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Governance und aktivierender Staat

3. Bewahrung der staatlichen Handlungsfähigkeit

4. Staatverständnis im Wandel

5. Aktivierender Staat und Verantwortungsteilung

6. Leistungsaktivierung

7. Aktivierende Arbeitsmarktpolitik

8. Schlussfolgerung

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Das Staatskonzept des sozialen Wohlfahrtsstaates blühte nach dem Zweiten Weltkrieg in Westeuropa regelrecht auf. Bis zum Ende der 1970er Jahren wurden vorbehaltlos bestehende Programme der sozialen Sicherung ausgebaut und die Leistungstiefe durch neu aufgelegte Wohlfahrtsmaßnahmen ausgeweitet. Spätestens mit dem aufkommenden Leitbild des „Akti­ven Staates“ wurde der fürsorgende Wohlfahrtsstaat zu einem prägenden Kennzeichen der deutschen Sozialstruktur. Die expansive Sozialpolitik zu jener Zeit wurde als Gegenkurs zu den gesellschaftlichen Entwicklungen, Herausforderungen und vor allem Ängsten gesehen, deren primäre Funktion eine stabilisierende war. Der Erhalt des sozialen Friedens sollte nicht nur in Deutschland, sondern auch in anderen westeuropäischen Ländern eine neuerliche Ka­tastrophe, wie den Zweiten Weltkrieg, verhindern helfen. Der Wohlfahrtsstaat wurde in jenen Jahren als Fundament der demokratischen Ordnung von allen gesellschaftlichen Kräften be­grüßt und galt als gewichtiges Element für eine erfolgreiche ökonomische Entwicklung.^[1] Die konzeptionelle Wende deutete sich mit der ersten Ölpreiskrise von 1973 an. Der erste große volkswirtschaftliche Einbruch führte zu einem starken Anstieg der Arbeitslosigkeit und zu einer massiven Belastung des öffentlichen Haushalts. Die Staatsschuldenkrise verschärfte sich und der vorbehaltlose Wohlfahrtsstaat kam in die kritische Diskussion. Antagonistisch zum sozialen Wohlfahrtsstaat entwickelten konservative Kräfte das neoliberale Leitbild des „Schlanken Staates“^[2]. Dieses Konzept sieht eine massive Rückführung von staatlichen Leis­tungen und Aufgaben sowie die Konzentration des Staates auf elementare Kernbereiche vor. Die bisherigen Aufgaben des Sozialstaats sollten entweder eingeschränkt oder in die Hände von privatwirtschaftlichen Leistungserzeugern übergeben werden. Dieses Leitbild setzte sich ab den 80er Jahren verschieden stark in der Praxis durch, wenngleich die nationalen Ausprä­gungen in den westeuropäischen Ländern verschieden waren und der schlanke Staat in Deutschland weniger drastisch umgesetzt wurde. Seitdem ist der ideologische Antagonismus: fürsorgender Sozialstaat versus neoliberaler Minimalstaat offensichtlich und bestimmt we­sentlich die konzeptionelle Staatsdiskussion. Den steigenden Ausgaben wurde mit einer Sen­kung der Staatsquote mittels Privatisierung und einer betriebswirtschaftlich inspirierten Bin­nenmodernisierung der Verwaltung begegnet. Besonders nach der Wiedervereinigung ver­schärfte sich der politische Konsolidierungsdruck in Deutschland und brachte eine Neuaus­ richtung der Staatsaufgaben nach dem Konzept des „Public Management“.^[3] Mit dem Zusam­menbruch des Ostblocks hat sich das Gesellschafts- und Staatsverständnis in Deutschland verändert. Die globale Vernetzung wird immer engmaschiger und erfasst alle gesellschaftli­chen Bereiche. Nicht nur Betriebe, Unternehmen und Märkte sind dem globalen Wettbewerb ausgesetzt, sondern auch die Nationalstaaten und das einzelne Individuum. Die Eigendynamik dieses Prozesses ist nur schwer aufzuhalten und die Politik ist gefordert ihre Strukturen an diese Phänomene anzupassen, wenn sie nicht ihre Steuerungsfähigkeit verlieren möchte. 1999 versuchte die erste Bundesregierung unter Kanzler Gerhard Schröder dieses Problem mit der Entwicklung des Leitbildes des „Aktivierenden Staates“ anzugehen.^[4] Der aktivierende Staat soll sich wieder auf seine Kernaufgaben besinnen und durch die Reduzierung von staatlicher „Allzuständigkeit“ neue gesellschaftliche Kräfte freisetzen. Kritiker sehen im aktivierenden Wohlfahrtsstaat allerdings das trojanische Pferd des Neoliberalismus, dessen normative Aus­richtung dazu dient staatliche Aufgaben und wohlfahrtsstaatliche Leistungen ohne Ausgleich aufzugeben. Dieser Kritikpunkt ist umso interessanter, je stärker der Staat vor dem Hinter­grund der aktuellen Finanzkrise in die Schuldenkrise rutscht und nach Ausgleichsmöglichkei­ten sucht.

Diese Hausarbeit geht dieser Diskussion nach und untersucht das sozialpolitische Fundament des aktivierenden Staates. Es soll gezeigt werden, welches Rollenverständnis von Staat und Gesellschaft das Leitbild bestimmen. Einleitend wird das Governancekonzept als theoretische Grundlage des aktivierenden Staates erläutert. Folgend wird kurz die historische Entwicklung der staatlichen Leitbilder seit den siebziger Jahre in Deutschland dargelegt. Im dritten Teil werden die Kernelemente des Leitbildes genauer beschrieben, um das Verhältnis zwischen den Akteuren verständlich zu machen und die normative Intention des aktivierenden Staates offenzulegen. Dabei wird die in der Governancediskussion vielfach vertretene Kritik des „hol- lowing out of the state“^[5] partiell in Frage gestellt und auf den Funktionswandel staatlicher Aufgaben verwiesen. Anschließend soll kurz auf den aktivierenden Staat in der Praxis bezug­genommen werden. Hierbei bietet sich besonders die deutsche Arbeitsmarktpolitik an, da sich in den letzen Grundlagenreformen besonders viele Elemente einer aktivierenden Politik er- kennen lassen.^[6] Eine kritische Detailabwägung zwischen dem Anspruch des Leitbildes und der Praxis soll aber nicht explizit vorgenommen werden, da dies den Bearbeitungsrahmen zu stark ausweiten würde.

Der Literaturstand ist geprägt von der Leistungsdebatte des Wohlfahrtsstaates beziehungswei­se der Diskussion um eine Bürgergesellschaft und dem aktivierenden Staat als Reformleitbild des sich ständig wandelnden Staates. Weiterhin haben die Hartz-Reformen ihre Spuren in der wissenschaftlichen Literatur hinterlassen. Für die normativen Grundlagen wurden vor allem Gelehrte wie Gunnar Folke Schuppert, Jörg Bogumil und Arthur Benz sowie Werner Jann herangezogen. Zudem waren die öffentlichen Aufsätze des „Arbeitskreises Bürgergesellschaft und Aktivierender Staat“ der Friedrich-Ebert-Stiftung und Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung sehr hilfreich. Für den Themenabschnitt aktivender Staat in der Arbeits­marktpolitik wurden vielfach Dokumente der Bundesregierung und Aufsätze von Günther Schmid sowie Irene Dingeldeys zitiert.

2. Governance und aktivierender Staat

Die politik- und verwaltungswissenschaftliche Diskussion war schon immer bestimmt von Begriffen, die zu dem jeweiligen Zeitpunkt das optimale Staatsverständnis widerspiegelten, an dessen Definition sich die politischen Reformbemühungen orientierten. Seit Mitte der neunziger Jahre dominierte der Begriff Governance die Auseinandersetzung.^[7] Die Begriffs­verwendung und die einheitliche Definition des Begriffskerns ist in der Wissenschaft noch nicht abgeschlossen, weshalb es eine Vielzahl von Verwendungsweisen gibt. Die bezugneh­mende verwaltungspolitische Debatte bezieht sich auf das Leitbild des aktivierenden Staates und hat sein theoretisches Fundament in der Governanceheuristik, welches als analytisches Konzept dienen kann. Kern von Governance ist die institutionalistische Wende und eine Ab­kehr von der akteurszentrierten Steuerungsperspektive, wie sie für die Steuerungstheorie ty­pisch ist. Der Governance-Regelungsfokus liegt nicht mehr vordergründig bei dem handeln­den Subjekt, sondern vor allem bei der Regelungsstruktur und dem daraus resultierenden Pro­zess. Man hatte erkannt, dass es zunehmend schwieriger wurde einen wesentlichen Vorsatz der Steuerungstheorie zu erfüllen: die klare Differenzierung zwischen Steuerungssubjekt (Staat, Verwaltung usw.) und -objekt (Bürger, Unternehmen, Vereine).^[8] Insbesondere Unter­suchungen in der Programmentwicklungs- und Implementationsforschung haben gezeigt, dass man bei der Erfüllung komplexer gesellschaftlicher Aufgaben meist nicht autonom, sondern nur im Zusammenspiel mit öffentlichen und privaten Akteuren erfolgreich sein kann. Die mit Governance verbundene optimistische Erwartung ist eine gesteigerte Problemlösungsfähigkeit durch das Zusammenspiel gesellschaftlicher und öffentlicher Akteure. Die Subjekt/Objekt­Differenzierung kommt abhanden, wenn und weil die Regelungsadressaten selber am Entwurf der Regeln und ihrer Durchsetzung mitwirken.^[9] Governance umfasst damit mehr als die klas­sische Steuerung, aber auch mehr als Betriebsführung und Regieren. Die manageralistische Perspektive fokussiert sich auf eine betriebliche Binnensicht der öffentlichen Verwaltung. Der Governanceansatz betrachtet das Verhältnis von öffentlichen und nicht-staatlichen Akteuren und deren Koordination und Kooperation mittels institutionellen Strukturen. Regieren ist da­bei ein Prozess mit vielen Akteuren. Die institutionellen Strukturen dieses Prozesses umfassen mehr als hierarchische Steuerungsinstrumente und beinhalten auch Verhandlung, Netzwerke und Wettbewerb.^[10] Die Koordinations- und Moderationsfunktion des Staates wird unterstri­chen. Folgende Elemente werden in der Governanceheuristik besonders betont:

- die Koordination öffentlicher und gesellschaftlicher Akteure,
- neue Aufgabenteilung zwischen Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft,
- Koproduktion öffentlicher Güter,
- Verhandlung und Netzwerke staatlicher und gesellschaftlicher Akteure.^[11]

Ableitend davon hat Renate Mayntz den Governancebegriff im Zusammenhang mit nationa­ler, politischer Steuerung wie folgt definiert:

„ Governance meint auf nationaler Ebene das Gesamte aller nebeneinander bestehenden For­men der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte: von der institutionalisierten zivilgesellschaftlichen Selbstregelung über verschiedene Formen des Zusammenwirkens staatli­cher und privater Akteure bis hin zu hoheitlichem Handeln staatlicher Akteure.“^[12]

Governance ist die Wiederentdeckung der institutionellen Grundlagen gesellschaftlichen Handelns und wird meist als Gegenbegriff zu government, einer staatlichen Herrschaftskom­petenz mit Hierarchie verstanden.^[13] Der Institutionenbegriff orientiert sich an die Unterschei­dungen von Richard Scott, der drei wesentliche Säulen von Institutionen definiert:

- Regulative Säule: alle formellen Regeln, Gesetze, Normen und rechtlichen Verträge, deren Nichteinhaltung in der Regel durch Macht und Autorität sanktioniert wird. Sie entspricht der klassischen Institutionentheorie und geht von Regelungsstrukturen aus, die das Akteurshandeln bestimmt.

- Normative Säule: kulturell und moralisch bestimmte Normen und Erwartungswerte, deren Erfüllung aus einem Pflichtbewusstsein oder Erwartungshaltung entspringt.

- Kognitive Säule: allgemein anerkannte „Tatsachen“ und Vorstellungen, die aus nicht hinterfragten Annahmen entspringen, die das gesellschaftliche Zusammenleben struk- turieren.^[14]

Öffentliche Institutionen sind demnach nicht nur handelnde Akteure, sondern auch Institutio­nen die das Verhalten von anderen Akteuren beeinflussen. Die Handlungskoordination erfolgt über Verhandlung und Netzwerke, welche innerhalb des institutionellen Gefüges agieren. Dies entspricht weitestgehend dem normativen Konzept des aktivierenden Staates.

3. Bewahrung der staatlichen Handlungsfähigkeit

Das stagnierende Finanzvolumen des Staates verband sich spätestens seit den neunziger Jah­ren mit neuen gesellschaftlichen Herausforderungen. Die enorme finanzielle Belastung der deutschen Einheit, die angespannte Wirtschaftslage und der Globalisierungstrend haben die Prioritätenlisten für staatliche Ausgaben verschoben.^[15] Neben neuen Ausgabenfeldern und dem Wunsch den expandierenden Leistungsstaat in ein langfristig finanzierbares Maß zurück­zuführen haben zu tiefgreifenden Einschnitten in den sozialen Sektor geführt. Dabei ist von den Reformen zu klären, ob es zu einem Funktionswandel des Staates kommt oder ob sich lediglich die Mittel der Aufgabenerfüllung ändern sollen.^[16]

Um die Allzuständigkeit des Staates einzudämmen gab es in Deutschland zunächst verschie­dene Ansätze, bevor man sich auf das Leitbild des aktivierenden Staates einigte. Bereits unter der Regierung Helmut Kohl wurde den explodierenden Kosten mit einer Privatisierung ehe­mals öffentlicher Aufgaben und Leistungen begegnet. Grundlage war das Konzept des schlanken Minimalstaates (lean state), der eine konsequente Reduzierung von staatlichen Aufgaben anstrebte und sich soweit wie möglich aus der gesellschaftlichen Entwicklung zu­rückziehen sollte. Fundament dieses Leitbildes war die neoliberale Kritik eines grundlegenden Steuerungsversagens des Staates. Zentrales Hindernis für die sozio-ökonomischen Entwick­lung war nicht mehr ein Marktversagen, wie zu Zeiten der Aktiven Politik der siebziger Jahre, sondern der aufgeblähte Leistungsstaat mit seiner starren Bürokratie. Vor allem in Deutsch­land wurde die ausufernde Bürokratie ein Synonym für die vielfältigen Schwächen des mo­dernen Wohlfahrtsstaates.^[17] Bemängelt wurde eine Entmündigung des Bürgers durch eine steigende Staatsquote, den überbordenden Staatsapparat und die hohen Regelungsdichte. Ge­koppelt mit dem sich verengenden finanziellen Handlungsspielraum und einem Rückzug der deutschen Politik-, Verwaltungswissenschaft aus der Diskussion um die interne Organisation des politisch-administrativen Systems, wurden vor allem betriebswirtschaftlich orientierte Effizienz- und Effektivitätsverbesserungen innerhalb der Verwaltung angestrebt. Die Instru­mente hierfür waren Privatisierung und Deregulierung sowie eine Outputsteuerung mittels einer dezentralen Führungs- und Organisationsstruktur mit einer stärkeren Wettbewerbs- so­wie Kundenorientierung innerhalb des Verwaltungsapparates. In diesem Sinne wurde vom „Unternehmen Verwaltung“ gesprochen, welches modulierte Dienstleistungen erbringt. Dabei wurden privatwirtschaftliche Managementmethoden, wie Lean Management, Lean Producti­on, Outsourcing und Total Quality Management, auf den öffentlichen Sektor übertragen.^[18] All diese Managementinstrumente lassen sich unter dem einschlägigen Begriff „New Public Ma­nagement“ subsumieren und haben ihre praktische Ausprägung in Deutschland im „Neuen Steuerungsmodell“ wiedergefunden.

[...]

^[1] Schommer, Martin 2008: Wohlfahrt im Wandel - Risiken, Verteilungskonflikte und sozialstaatliche Reformen in Deutschland und Großbritannien, Wiesbaden: VS Verlag, S. 19.

^[2] Schedler, Kuno; Proeller, Isabella 2003: New Public Management, 2. Auflage, Stuttgart: Haupt UTB, S. 13.

^[3] Public Management fokussiert die spezifischen Steuerungsprobleme von öffentlichen Organisationen. Es zielt auf die Analyse und Gestaltung von Managementprozessen einzelner Verwaltungseinheiten. Beabsichtigt ist dabei einer Neuorganisation der Aufgabenerledigung durch öffentliche Institutionen und eine inhaltliche Neu bewertung der staatlichen Tätigkeitsfelder.

^[4] BMI 1999: Moderner Staat - Moderne Verwaltung, Berlin, unter http://www.bmi.bund.de/cae/servlet/con tentblob/139452/publicationFile/9195/Modemer_Staat_-_Modeme_Id_50242_de.pdf, Zugriff: 05.08.2009.

^[5] Rhodes, Roderick A. W. 1994: The Hollowing out of the State: The Changing Nature of the Public Service in Britain, in: The Political Quarterly 65, No. 2, pg. 139.

^[6] Dingeldey, Irene 2006: Aktivierender Wohlfahrtsstaat und sozialpolitische Steuerung, in APuZ 8-9/2006, S. 3.

^[7] Benz, Arthur (Hrsg.) 2004: Governance. Regieren in komplexen Regelsystemen, Wiesbaden: VS Verlag, S. 15f.

^[8] Bogumil, Jörg; Jann Werner 2009: Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, 2. Auflage, Wiesbaden: VS Verlag, S. 51.

^[9] Offe, Claus 2008: Governance - „Empty signifier“ oder sozialwissenschaftliches Forschungsprogramm, in: Schuppert; Gunnar Folke (Hrsg.): Governance in der sich wandelnden Welt, PVS-Sonderheft 41/2008, VS Verlag, S. 62.

^[10] Benz, Arthur 2004, S. 20.

^[11] Schuppert, Gunnar Folke 2007: Was ist und wozu Governance? In: Die Verwaltung 40: 4, S. 486.

^[12] Mayntz, Renate 2004: Governancetheorie als fortentwickelte Steuerungstheorie? MPIfG Working Paper 04/1, März 2004, unter: http://www.mpifg.de/pu/workpap/wp04-1/wp04-1.htmI, Zugriff: 09.08.2009, S. 5.

^[13] Offe, Claus 2008, S. 63.

^[14] Bogumil; Jann 2009, S. 52.

^[15] Schedler; Proeller 2003, S. 26f.

^[16] Benz, Arthur 2008: Der moderne Staat. Grundlagen der politologischen Analyse, 2. Auflage, München: Oldenbourg, S. 296.

^[17] Bogumil; Jann 2009, S. 49.

^[18] Bogumil, Jörg 2004: Ökonomisierung der Verwaltung. Konzepte, Praxis, Auswirkungen und Probleme einer effizienzorientierten Verwaltungsmodernisierung, in: PVS, Sonderheft 34, S. 211.