Innerdeutsche Städtepartnerschaften - ein bedeutender Schritt auf dem Weg zur Deutschen Einheit

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Historischer Kontext und allgemeiner politischer Rahmen
2.1 Die Interessenlage der DDR und der BRD im Kontext bis 1985
2.2 Die Interessenlage der DDR und der BRD im Kontext ab 1985

3. Die Städtepartnerschaftsabkommen
3.1 Die Partnerschaft zwischen Saarlouis und Eisenhüttenstadt
3.2 Die Partnerschaft zwischen Erlangen und Jena

4. Implikationen auf Motive und Interessen hinter den Städtepartnerschaften

5. Juristische Aspekte
5.1 Der Rechtscharakter der Vereinbarungen
5.2 Verfassungsrechtliche Aspekte und deren politische Implikationen

6. Politische Aspekte
6.1 Politische Obstruktionen
6.2 Kritik an den Städtepartnerschaften
6.3 Leistung und Wirkung heutiger Städtepartnerschaften im Vergleich zu den innerdeutschen

7. Städtepartnerschaften im Spiegel der Zeit
7.1 Effekte für die Zeit nach dem Mauerfall
7.2 Der Nutzen für die Zeit nach der Wiedervereinigung

8. Fazit

Literatur- und Quellenverzeichnis

1. Einleitung

Wer heute durch das wiedervereinigte Deutschland reist, achtet sicherlich kaum auf die Ortseingangsschilder vieler Städte, auf denen Partnerstädte erwähnt werden.¹ Was heute kaum einen Blick mehr wert zu sein scheint, war zu früheren Zeiten keineswegs selbstverständlich, vor allem nicht in einer Zeit, in der Deutschland noch unüberwindbar durch Beton und Stacheldraht getrennt war.

Erst im Jahre 1986 wurde die erste innerdeutsche Städtepartnerschaft vereinbart. Im historischen Rückblick scheint es von da an nur ein kurzes Zeitfenster bis zur Deutschen Einheit gewesen zu sein, damals war diese Entwicklung aber keinesfalls abzusehen. Da das Hinwirken auf eben diese Einheit - wie noch fundierter eruiert wird - jedoch ein Kalkül der westdeutschen Seite war, stellt sich vor diesem Hintergrund die Leitfrage der Arbeit, ob die innerdeutschen Städtepartnerschaften ein bedeutender Schritt auf dem Weg zur Deutschen Einheit waren oder nicht. Damit kann diese Frage einen Teil zur Eruierung einer noch weiter gefassten (aber nicht in dieser Arbeit zu behandelnden) Leitfrage beitragen, die analysiert, welche Quantität und Qualität die innerdeutschen Beziehungen schon vor dem Einigungsvertrag des 3. Oktobers 1990 besaßen. Die Frage nach der Importanz der Städtepartnerschaften für die Deutsche Einheit ist des Weiteren vor allem auch deshalb interessant und berechtigt, weil der Weg zu ihr primär als das Werk der führenden Staatsmänner seiner Zeit dargestellt wird. Das ist auch zweifellos korrekt, aber daraus resultiert die Frage, ob nicht auch Faktoren auf anderer Ebene als der gouvernementalen, wie zum Beispiel Städtepartnerschaften auf kommunaler Ebene, einen relevanten Beitrag zur Wiedervereinigung geleistet haben.

Um dieser Frage nachgehen zu können, wird zunächst der historische Kontext und der allgemeine politische Rahmen jener Zeit abgesteckt, um aufzeigen zu können, dass die innerdeutschen Städtepartnerschaften nur vor dem Hintergrund weltpolitischer Entspannung eine Existenzchance erhielten. Aus diesem Grund ist der zweite Punkt in die zwei Unterpunkte unterteilt, welche durch die politische Wende unter Gorbatschow ihre Grenzlinie in der Darstellung bekommen. Neben dem allgemeinen Kontext werden in diesem Zusammenhang bereits einige Motive und Interessen beider Staaten aufgezeigt. Um weitere Implikationen auf diese tätigen zu können, muss, bevor dies getan wird, im folgenden Punkt zunächst die konkrete Darstellung der Vereinbarungen zwischen den Städten zum Partnerschaftsabschluss erfolgen. Exemplarisch wird dies an der ersten innerdeutschen Partnerschaft zwischen Saarlouis und Eisenhüttenstadt sowie in konziserer Form zwischen Erlangen und Jena aufgezeigt. Es wird explizit eruiert werden, dass die Verträge die Frage nach der Kompetenzgrenze kommunalen Handelns aufwerfen. Um die damit korrelierten Hintergründe zu klären, erfolgt im fünften Punkt eine juristische Betrachtung der Abkommen. Anschließend werden die politischen Obstruktionen thematisiert, welche aufgrund der starren Haltung der DDR auftraten. Ausgehend davon wird eine Kritik an den Städtepartnerschaften vorgenommen, welche durch den folgenden Unterpunkt, in dem ein Vergleich von Leistung und Wirkung heutiger Städtepartnerschaften zu den innerdeutschen gezogen wird, weiter bekräftigt wird. Es soll allerdings nicht nur Kritik geübt werden, denn in Bezug auf die Leitfrage nach der Bedeutung der Städtepartnerschaften für die Deutsche Einheit können diese auch gelobt werden. Dies wird im siebten Punkt geschehen, in welchem zuerst die Bedeutung der kommunalen Kontakte für die Zeit kurz nach dem Mauerfall analysiert wird, bevor im darauf folgenden Unterpunkt die Bedeutung jener Partnerschaften für die Zeit nach der Wiedervereinigung unter die Lupe genommen wird. Die implizite Prämisse ist dabei eine von Ambiguität geprägte Sichtweise auf die Deutsche Einheit, welche zum einen als formelle Einheit seit dem 3.10.1990 gesehen wird, darüber hinaus jedoch auch die im Denken der Bürger liegende innere Einheit umfasst.

Eine besondere methodische Diffizilität resultiert aus dem Umgang mit Werturteilen, die in Anlehnung an Max Weber vom Autor strikt abgelehnt werden, „Denn praktisch-politische Stellungnahme und wissenschaftliche Analyse politischer Gebilde und Parteistellungen ist zweierlei.“² Die Feststellung von Fakten und deren Wertung sind zwei verschiedene Dinge³, die zur Wahrung einer Objektivität, die zwar nicht vollständig erreicht werden kann (jeder hat eine spezifisch-subjektive Weltsicht), aber trotzdem angestrebt werden soll, getrennt werden müssen. In diesem Sinne soll zum Beispiel kein Urteil darüber gefällt werden, ob die Praxis der DDR, die kommunalen Abkommen für nationalpolitische Zwecke zu instrumentalisieren oder ob die politischen Obstruktionen als gut oder schlecht zu bewerten sind. Statt tagespolitische Äußerungen zu tätigen, sollen die Strukturmerkmale der damaligen Politik unter dem Aspekt analysiert werden, welche Konsequenzen all jene Faktoren für die Bedeutung der Städtepartnerschaften in Bezug auf die Deutsche Einheit aufweisen.

Diese Klarstellung ist vor allem auch im Hinblick auf die grundlegende methodische Herangehensweise von Bedeutung, die nicht normativ, sondern in historisch-analytischer Weise erfolgen soll, indem aus der Analyse der Städtepartnerschaften seit 1986 eine Konklusion für deren Bedeutung bezüglich der Einheit Deutschlands gezogen wird. Bei Punkt 6.3 wird diese Methode allerdings umgedreht, denn dort werden nicht Konklusionen aus der Geschichte für die Gegenwart gezogen, stattdessen erfolgt eine Analyse der Geschichte aus heutiger Perspektive, indem aktuelle deutsch-französische Städtepartnerschaften in ihrer sozialen Wirkung analysiert werden, um damit über ein fundiertes Evaluationsinstrument für die innerdeutschen Städtepartnerschaften zu verfügen. Eine methodische Abweichung erfolgt indes auch im fünften Punkt, in dem eine Analyse unter spezifischen juristischen Aspekten wie dem Kommunal- und Völkerrecht erfolgt.

Eine Prämisse, welche für die gesamte Analyse wie auch die finale Evaluation der Leitfrage gesetzt wird, ist, dass Integration und Gemeinschaftsbildung nur unter Einschluss der Bevölkerung zustande kommen können.⁴ Vor diesem Hintergrund wird in integrationstheoretischer Hinsicht in Anlehnung an die drei Integrationsdimensionen von J.S. Nye, der einen politischen, ökonomischen sowie sozialen Bereich erwähnt⁵, schwerpunktmäßig der letztere Bereich die superiore Betrachtungsrolle spielen. Die anderen beiden Bereiche sollen aber nicht ignoriert werden, daher kommt auch ihnen eine Analyse, wenn auch keine derart ausführliche, im Zusammenhang mit der Untersuchung des Nutzens für die Zeit nach der Wiedervereinigung zu.

Zuletzt muss noch eine begriffliche Besonderheit erwähnt werden: Soll von „deutsch­deutschen“ oder „innerdeutschen“ Städtepartnerschaften die Rede sein? Verschiedene Autoren verwenden dazu differierende Begriffe, wobei sich keine einheitliche Verwendung herauskristallisiert. Die Entscheidung fiel für letztere Variante, weil auf diese Weise implizit die Unnatürlichkeit der Teilung Deutschlands und damit korreliert die Beständigkeit einer Nation trotz willkürlicher Grenzziehung ausgedrückt wird.

Besonders wichtige und in dieser Arbeit vielzitierte Werke in dieser Arbeit sind Beatrice von Weizsäckers „Verschwisterung im Bruderland. Städtepartnerschaften in Deutschland“, Gilbert Gornigs „Die innerdeutschen Städtepartnerschaften. Eine rechtliche Würdigung“ sowie Manfred Klaus’ „Städtepartnerschaften zwischen ost- und westdeutschen Kommunen. Ein Medium des Bürgerdialogs, interkommunaler Solidarität und verwaltungspolitischer Integration“.

2. Historischer Kontext und allgemeiner politischer Rahmen

2.1 Die Interessenlage der DDR und der BRD im Kontext bis 1985

Das Bemühen um innerdeutsche Städtepartnerschaften hat eine lange Vorgeschichte, die nicht erst kurz vor dem ersten Abkommen, sondern bereits Jahrzehnte zuvor begann.

In den ersten Jahren nach der Teilung Deutschlands vertrat Adenauer die Konzeption einer strikten Westintegration in Verbindung mit einer Politik der Stärke gegenüber der DDR⁶, welche gemäß der Hallstein-Doktrin offiziell nicht anerkannt wurde. Um die damit korrelierte Isolierung zu durchbrechen, lag es in den 50er Jahren im Interesse der DDR, eine Anerkennung unterhalb der diplomatischen Ebene zu erreichen.⁷ In diesem Zusammenhang kam der Aufnahme von Städtepartnerschaften eine bedeutende Rolle zu.⁸ Die Haltung der BRD war demgegenüber sehr ablehnend, was sich erst allmählich in den 60er Jahren änderte.⁹ So hieß es im Mai 1966 in Richtlinien zu Verwaltungsangelegenheiten „Durch Pflege möglichst zahlreicher und enger Verbindungen zu unseren Landsleuten in der Sowjetischen Besatzungszone wird das Zusammengehörigkeitsgefühl der Deutschen gefestigt“¹⁰, was einen ersten Hinweis auf das Kalkül liefert, das Nationalgefühl aufrecht zu erhalten, um einer späteren deutschen Einheit den Weg ebnen zu können. Dabei wollte die BRD jedoch keinesfalls Städtepartnerschaften begründen, denn noch immer war es das Ziel, dem Anspruch der DDR, ein selbstständiger zweiter deutscher Staat zu sein, entgegenzuwirken.¹¹

In den 70er Jahren kam es im Zuge von Willy Brandts Friedenspolitik zu einem „Wandel durch Annäherung“¹² und in der Konsequenz zu einer Entspannung im Verhältnis beider Staaten. Zudem nahm das Interesse westdeutscher Städte und Gemeinden an Partnerschaften mit ostdeutschen Kommunen beträchtlich zu¹³, dennoch fand auf politischer Ebene kein Bemühen um solche Kontakte statt, weil die DDR durch ihre Abgrenzungspolitik jeden Versuch zur Begründung einer Städtepartnerschaft zurückwies.¹⁴ Auch die Haltung westdeutscher Politiker war eher ablehnend, was sich exemplarisch an der Haltung der Frankfurter CDU manifestierte, der zufolge eine völkerrechtliche Anerkennung und die damit verbundene Anbahnung kommunaler Kontakte zu vermeiden sei.¹⁵

Diese Haltung änderte sich erst zu Beginn der 80er Jahre, als der damalige deutschlandpolitische Sprecher der CDU-Bundestagsfraktion kommunale Kontakte als vertrauensbildende Maßnahmen bezeichnete.¹⁶ 2.2 Die Interessenlage der DDR und der BRD im Kontext ab 1985

Zu einer solchen Maßnahme kam es schließlich erstmals im November 1985, als sich im Zuge des Besuches des damaligen saarländischen Ministerpräsidenten Oskar Lafontaine bei Erich Honecker beide darauf verständigten, dass Saarlouis und Eisenhüttenstadt offizielle Partnerschaftsbeziehungen aufnehmen werden.¹⁷ Das Abkommen zwischen beiden Städten wurde dann am 25. April 1986 unterzeichnet.¹⁸ Interessant in diesem Zusammenhang ist der explizite sowjetische Einfluss auf die DDR: am 11. November 1985 fasste der Oberste Sowjet den Beschluss zugunsten von Städtepartnerschaften der DDR mit Westdeutschland, sodass die Zusage an Lafontaine bereits am 13. November gegeben wurde.¹⁹

Dieses Abkommen sowie die nachfolgenden konnten nur in einem weltpolitischen Entspannungsklima zustande kommen. Es musste eine aufgelockertere Situation als in den 50er und 60er Jahren, als solche Partnerschaften durch die scharfe Abgrenzungsrhetorik beider deutscher Teilstaaten quasi noch gar nicht denkbar gewesen wären, vorliegen. An jener Lage war maßgeblich Gorbatschow beteiligt, durch dessen abrüstungspolitische Initiativen eine Verbesserung der weltpolitischen Lage eintrat, welche sich wiederum positiv auf die Situation Deutschlands auswirkte²⁰, was sich unter anderem an einem intensiven Briefwechsel zwischen Kohl und Honecker indizierte.²¹ Wichtig für eine Verbesserung der innerdeutschen Beziehungen und damit korreliert weiterhin guten Aussichten auf weitere Kooperation wie zum Beispiel im Bereich der Städtepartnerschaften war das Treffen der beiden Staatsmänner vom 7. bis 11. September 1987 in der BRD.²² Im Anschluss an diese historische Begegnung hieß es in der offiziellen Verlautbarung beider Staaten, Kohl und Honecker „begrüßten das Zustandekommen von Partnerschaften zwischen Städten in der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik als einen wichtigen Beitrag zu Begegnungen zwischen den Bürgern [...]“.²³

Seit 1987 mehrten sich die Indizien für wachsende Unzufriedenheit der DDR-Bevölkerung ebenso wie die Zahl von Regimekritikern, „denn sie konnten sich nun auf die Sowjetunion berufen, die das SED-Regime so lange als Lehrmeister gepriesen hatte.“²⁴ In diesem Zusammenhang ergab sich möglicherweise für die DDR-Führung das Kalkül, die Städtepartnerschaften mit einer „Ventilfunktion“²⁵ zu versehen, um das zunehmende Drängen nach mehr Reisemöglichkeiten ein wenig zu relativieren.²⁶

Eine weitere politische Intention der SED könnte darin gelegen haben, in den Partnerstädten in der BRD die eigene Propaganda besser verbreiten zu können, indem im Zuge des Austauschs das vorbildliche Funktionieren des Sozialismus dargestellt werden kann.²⁷ Den einzelnen Delegationsmitgliedern sollte dabei die Aufgabe zukommen, eine „der DDR möglichst wohlgesonnene Stimmung“²⁸ zu erzeugen sowie um Verständnis für die Politik der DDR zu werben und zuletzt auch Begriffe und Gedanken wie Frieden und Abrüstung in die BRD zu tragen.²⁹

Ein Zusammenbruch der DDR und damit zusammenhängend eine mögliche Deutsche Einheit zeichnete sich auf absehbare Zeit jedenfalls noch nicht ab. Damit diese vollzogen werden konnte, mussten sich neben den zwei deutschen Staaten auch die vier Siegermächte einig werden. Mit dem Wandel in der Sowjetunion unter Gorbatschow öffnete sich im Zuge des politischen Tauwetters für einige Zeit ein historisch wohl einmaliges „window of opportunity“³⁰. Der Durchbruch zugunsten der Einheit Deutschlands gelang indessen erst im Juli 1990, als Gorbatschow die Zusage zur Wiedervereinigung gab.³¹ Die innerdeutschen Städtepartnerschaften fallen somit in einen Zeitrahmen des weltpolitischen Tauwetters unter Gorbatschow, in dem die Deutsche Einheit noch fern schien.

Bis zum Jahresende 1989 wurden 62 Städtepartnerschaften vereinbart, worunter auch alle 14 Hauptstädte der DDR-Bezirke fielen, so zum Beispiel gab es die Partnerschaft zwischen Dresden und Hamburg.³² Schwerin schloss bereits im November 1986 eine Partnerschaft mit Wuppertal, Rostock schloss seine Partnerschaft im Juli 1987 mit Bremen und im Oktober dieses Jahres folgte die Einigung von Wismar mit Lübeck.³³

[...]

¹ Vgl. Grunert, Thomas: Langzeitwirkungen von Städtepartnerschaften. Ein Beitrag zur europäischen Integration. = Schriftenreihe Europa-Forschung Band 1, hrsg. von Eberhard Grabitz, Rudolf Habek und Josef Molsberger. N.P.Engel Verlag, Kehl am Rhein/Straßbourg 1981, Geleitwort S. IX

² Weber, Max: Wissenschaft als Beruf. In: ders.: Politik und Gesellschaft. Zweitausendeins Verlag, Frankfurt/Main 2006, S. 1030

³ Vgl. ebd., S. 1031

⁴ Vgl. Grunert, Langzeitwirkungen von Städtepartnerschaften, S. 22

⁵ Vgl. ebd., S. 21

⁶ Vgl. Görtemaker, Manfred: Die Deutsche Frage in der internationalen Politik. In: Der Weg zur Einheit. Informationen zur politischen Bildung, Nr. 250/2005, Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, S. 7

⁷ Vgl. von Weizsäcker, Beatrice: Verschwisterung im Bruderland. Städtepartnerschaften in Deutschland. Bouvier Verlag, Bonn 1990, S. 22

⁸ Vgl. ebd.

⁹ Vgl. ebd., S. 26

¹⁰ ebd.

¹¹ Vgl. ebd.

¹² Görtemaker, Die Deutsche Frage in der internationalen Politik, S. 10

¹³ Vgl. von Weizsäcker, Verschwisterung im Bruderland, S. 28

¹⁴ Vgl. ebd., S. 33

¹⁵ Vgl. ebd., S. 29

¹⁶ Vgl. von Weizsäcker, Verschwisterung im Bruderland, S. 31

¹⁷ Vgl. ebd., S. 36-37

¹⁸ Vgl. Bundesministerium für Innerdeutsche Beziehungen (Hrsg.): Die Entwicklung der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik 1980-1986. Eine Dokumentation. Bonn 1986, S. 254

¹⁹ Vgl. Pawlow, Nicole-Annette: Innerdeutsche Städtepartnerschaften: Entwicklung, Praxis, Möglichkeiten. Verlag Gebr. Holzapfel, Berlin 1990, S. 24

²⁰ Vgl. Potthoff, Heinrich: Die „Koalition der Vernunft“. Deutschlandpolitik in den 80er Jahren. Deutscher Taschenbuch Verlag, München 1995, S. 27

²¹ Vgl. ebd., S. 28

²² Vgl. ebd., S. 31

²³ Lisiecki, Gabriel: Deutsch-deutsche Städtepartnerschaften: ihre historische Entwicklung und Bedeutung, dargestellt unter besonderer Berücksichtigung der Städtepartnerschaft Erlangen-Jena. = Dissertation Friedrich­Schiller-Universität Jena, Jena 1996, S. 44

²⁴ Potthoff, Die „Koalition der Vernunft“, S. 33

²⁵ Klaus, Manfred: Städtepartnerschaften zwischen ost- und westdeutschen Kommunen. Ein Medium des Bürgerdialogs, interkommunaler Solidarität und verwaltungspolitischer Integration. Graue Reihe der KSPW bei der GSFP, Berlin 1994, S. 28

²⁶ Vgl. ebd.

²⁷ Vgl. ebd., S. 30

²⁸ Pawlow, Innerdeutsche Städtepartnerschaften: Entwicklung, Praxis, Möglichkeiten, S. 37

²⁹ Vgl. ebd.

³⁰ Kaiser, Karl: Deutschlands Vereinigung. Die internationalen Aspekte. Gustav Lübbe Verlag, Bergisch Gladbach 1991, S. 57

³¹ Vgl. ebd., S. 39

³² Vgl. Winters, Peter Jochen: Innerdeutsche Beziehungen. In: Weidenfeld, Werner und Korte, Karl-Rudolf (Hrsg.): Handbuch zur deutschen Einheit. 1949-1989-1999. Neuausgabe 1999, Campus Verlag, Frankfurt/New York, S. 449

³³ Vgl. Gornig, Gilbert: Die innerdeutschen Städtepartnerschaften. Eine rechtliche Würdigung. In: Haendke- Hoppe, Maria und Lieser-Triebnigg, Erika (Hrsg.): 40 Jahre Innerdeutsche Beziehungen. Schriftenreihe der Gesellschaft für Deutschlandforschung Band 29, Duncker & Humboldt, Berlin 1990, S. 176