Das neue Steuerungsmodell

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung
1.1. Bürokratiekritik
1.2. Woher kommt die Notwendigkeit von Reformen der Öffentlichen Verwaltung?
1.3. Theoretischer Abriss des NPM/ NSM

II. Hauptteil
1.1. Welche Reformelemente beinhaltet das NSM?
1.2. Stand der Umsetzung an ausgewählten Beispielen
1.2.1. Allgemein
1.2.2. Personalmanagement und Personalentwicklung

III. Schluss
1.1. Fazit und Bewertung des Erfolges nach 15 Jahren NSM

IV. Literaturverzeichnis

I. Einleitung

1.1. Bürokratiekritik

Max Weber hat sich schon zu Beginn des 20. Jahrhunderts mit der idealen Form des modernen Staates beschäftigt. Sein Ergebnis war das klassische Bürokratiemodell, mit dem er die Vorgänge der Verwaltung in ein effizienteres Muster bringen wollte. Um überhaupt zu dem gewählten Thema hinzuführen zu können, empfiehlt es sich, die Grundzüge des Weber‘schen Bürokratiemodells zunächst kurz darzulegen. Organisation in den Worten Weber‘s ist folgendermaßen gekennzeichnet (Weber, 1976: S. 551 ff.):

„hauptamtlich, fachlich ausgebildetes Personal; Trennung von Amt und Person; hierarchische Unter- und Überordnung von Dienstposten mit entsprechenden Weisungs- und Kontrollbefugnissen; formal festgelegte

Arbeitsteilung und Spezialisierung; Regelgebundenheit der Aufgabenerledigung; Schriftlichkeit und Aktenmäßigkeit aller Vorgänge mit der Möglichkeit interner und externer (gerichtlicher) Kontrolle.“ Der Weber‘sche Idealtypus der bürokratischen Verwaltungsorganisation wurde als rational-legale Herrschaftsform bezeichnet, sowie als effektivste und reinste Form der Erledigung von Verwaltungsaufgaben entwickelt. Gerade jedoch aus seinen ureigensten Merkmalen heraus hat sich eine Kritik am Modell entwickelt, die eine Durchführung nach der Weber‘schen Vorstellung nur bei gleichbleibenden, durchstrukturierten, routinierten Aufgaben anwendbar sieht. Eine Aufgabenverschiebung- und Erweiterung der öffentlichen Verwaltung, aber auch eine immer dynamischere Entwicklung der Umwelt und den entsprechenden Rahmenbedingungen (vgl. Entwicklung des Wohlfahrtsstaates), erfordern eine Variation des Modells.

1.2. Woher kommt die Notwendigkeit der Reform der Öffentlichen Verwaltung?

Neuere entscheidungstheoretische Ansätze wie die Property-Rights-Theory und die Principal-Agent-Theory eröffnen uns mit ihren Basisannahmen Einblick in die Problemursachen moderner Unternehmen und Verwaltungen.

Informationsasymmetrien zwischen Principal und Agent können zu Missbrauch seitens des Agenten durch Informationsvorsprung führen, genauso wie die Property-Rights-Theorie konstatiert, dass fehlender persönlicher Bezug zu der erledigten Arbeit aufgrund von fehlender Zurechenbarkeit von eigener Verantwortung die Qualität erheblich beeinflusst. Vermehrte Tendenzen in der Verwaltung zur Pluralisierung, Individualisierung, Mobilität und Flexibilität beeinflussen sowohl die Beschäftigten, als auch die Bürger. Darüber hinaus reichen die Kompetenzen des Staates nicht mehr aus, die anstehenden Probleme, die eine Marktwirtschaft mit sich bringt, selbstständig zu lösen. Außerdem steht der europäische Nationalstaat aufgrund von grenzübergreifenden Entwicklung in Forschung, Technologie und Wirtschaft in Abhängigkeiten zu anderen Staaten, es gibt also neue Erfordernisse, die eine nationale Verwaltung erfüllen können muss. Hinzu kommt letztlich die so genannte Leistungskrise, die dadurch entstand, dass Leistungen, die effizienter in der Privatwirtschaft erstellt werden könnten immer noch staatlich produziert werden und somit eine ökonomische Belastung für den sind.

„Die neuen Werte stoßen hierbei zunehmend auf erstarrte Verwaltungsstrukturen und -kulturen.“ (Thom, N./Ritz, A.: 2004, S.21). Die genannten Schwierigkeiten, insbesondere das der Machtasymmetrie durch Hierarchiestrukturen, führen zu Lösungsvorschlägen, die versuchen, ebensolche Probleme zu beseitigen. Das NPM, im behandelten Fall das NSM, greift die Probleme auf und entwickelt Antworten auf ungelöste Fragen.

1.3. Theoretischer Abriss des NPM/ NSM

Hintergrund des Neuen Steuerungsmodells ist das New Public Management, eine weltweite, relativ einheitliche Gesamtbewegung, die an eine neue Sichtweise, Rolle, Funktion und Arbeitsweise der öffentlichen Verwaltung gekoppelt ist (vgl. Schedler/Proeller 2003, S.5).

Es handelt sich um eine Verbindung institutionenökonomischer Ansätze (unter die u.a. die Property-Rights-Theory, die Principal-Agent-Theory und die Transaktionskostentheorie fallen) und privatwirtschaftlicher Managementkonzeptionen. Die zentrale Richtung, die das NPM einschlägt, beabsichtigt eine Reduzierung der Staatsaufgaben. Größe und Struktur des Staates werden in ihrem Einfluss auf Geschwindigkeit, Effizienz und Finanzierung der Aufgaben kritisiert. (vgl. Naschold/Bogumil:1997).

Kernelemente des New Public Managements sind eine neue Aufgabenverteilung zwischen Politik und Verwaltung, die in Richtung Dichotomie geht, also Trennung von politischen und administrativen Aufgaben. Ergebnisorientiertes Arbeiten und eine größere Autonomie der Aufgabenbereiche, neue Organisationsstrukturen und Hierarchieebenen sind weitere Ziele des NPM. Gleichzeitig soll der Staat sich vermehrt an der Privatwirtschaft orientieren, um sozusagen mit in den Wettbewerb einzutreten. Betriebswirtschaftlichen Controlling-Maßnahmen und eine Orientierung am Kunden sollen ebenfalls zur Zielerreichung einer größeren Effizienz dienen.

Da in Deutschland die Modernisierungsbemühungen auf kommunaler Ebene am Weitesten ausgearbeitet ist, konzentriere ich mich in der Arbeit auf das Neue Steuerungsmodell. Das NSM wurde in Deutschland verhältnismäßig spät aufgenommen, was mit dem Fehlen eines konkreten Handlungsdrucks und einer hohen Leistungsfähigkeit der deutschen Verwaltung erklärt werden kann. Einige bereits in der BRD implementierten Funktionen wie das Subsidiaritätsprinzip, die dezentrale Organisation und den Verwaltungsföderalismus gelten als „modernitätsfördernd“ (vgl. Wollmann 1996, S.19) verringerten den in anderen Ländern bestehenden Reformdruck. Seit 1990 wird nun auch in Deutschland mit dem New Public Management gearbeitet. Es bietet „die Aussicht auf mehr Effizienz, Effektivität und Kundenorientierung, während es gleichzeitig keine komplette Aufgabenneuverteilung fordert und somit seine Konsensfähigkeit deutlich erhöht.“ (vgl. Jann: 2005, S.76).

Im Mittelpunkt stehen hier nun Ziele und Leistung und nicht mehr die Ressourcen. So versucht man mit Hilfe von Verkürzung von Bearbeitungsabläufen, neue Formen der Teamarbeit und letztlich der Ausrichtung am Kunden eine Effizienz- und Effektivitätssteigerung zu erreichen. Ein weiteres Kernelement des NSM ist die dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung, die eine wachsende Autonomie der Handlungseinheiten verspricht. Das NSM richtet seine Aktivitäten der Verwaltungsplanung auf den beabsichtigten Output aus. Es geht also um eine institutionelle Reform, die nicht nur die Verbesserung einzelner Verwaltungsteile anstrebt, sondern versucht, die Aufbau- und Ablauforganisation in ganzheitlicher Weise zu reformieren (vgl.Grande/Prätorius: 1997, S.25).

Ein Managementkonzept, an das sich das NSM inhaltlich anlehnt, ist das Business Reengineering nach Hammer/Champy und man geht mittlerweile durchaus davon aus, dass es sinnvoll für den öffentlichen Sektor sein kann, aus privatwirtschaftlichen Erfahrungen zu lernen.

II. Hauptteil

1.1. Welche Reformelemente beinhaltet das NSM?

Wie in vorangehenden Abschnitt schon dargelegt, ist das Ziel des NSM der Aufbau einer den privaten Unternehmen ähnlichen dezentralen Führungsstruktur. Zahlreiche kommunale Leistungen nehmen jedoch eine Art Monopolstellung ein. Um nun die neue Struktur erfolgreich zu implementieren bedarf es Wettbewerbselementen, die sozusagen als Verstärker des Prozesses dienen. Dazu gehören z.B. die Abschaffung verwaltungsinterner Abnahmepflichten und die Public-Private-Partnerships (Staatlich-Private Kooperationspartnerschaften). In einer Zwischenbilanz nach 15 Jahren NSM kann man feststellen, dass nach einer Umfrage des Deutschen Städtetages vor allen in dem Bereich Haushalts- und Rechnungswesen (in 84% der Kommunen ist eine Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) im Aufbau oder bereits in der Anwendung), gefolgt von der Organisations- und Planungsentwicklung, Reformelemente umgesetzt wurden. Die Gebiete „Neubestimmung des Verhältnisses zwischen Politik und Rat“ und die „Kommunale Beteiligungssteuerung“ sind hingegen weniger prominent implementiert. Zunehmend werden auch Stimmen laut, die die Verwaltungen in einer Reformstagnation sehen, da die Gelder nicht ausreichen, um die gewünschten Ergebnisse zu erzielen und die Modernisierung einen Verlust der Steuerungsfähigkeit der Verwaltungen auslöst.

Produkt- und prozessorientiertes Arbeiten ist nur dann möglich, wenn man auch die übrigen Arbeitsabläufe auf den Produktprozess ausrichtet. In anderen Worten bedeutet das, die Reform muss „von unten“, von den Mitarbeitern umgesetzt werden. Man muss also erst entsprechende Teamstrukturen aufbauen, die die Mitarbeiter in die neuen Verhältnisse integrieren und sie auch dafür qualifizieren.

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