"Governance" und die institutionelle Steuerung am Beispiel raumpartizipierender Wertschöpfungssysteme

Inhaltsverzeichnis

1.. Einleitung

2... Das Governance-Konzept als Konstrukt
2.1 Governance: Entwicklung und Definition
2.2. Neoinstitutionalismus und die Institutionenökonomie
2.3 Governanceinstitutionen und -mechanismen
2.3.1 Die Hierarchie
2.3.2 Der Markt
2.3.3 Das Netzwerk

3... Die institutionelle Steuerung räumlicher Wertschöpfungssysteme
3.1 Räumliche Wertschöpfungssysteme: Entwicklung und Definition
3.2 Das lokalisierte Wertschöpfungssystem und seine Institutionen
3.2.1 Die Bedeutung der Institution „Markt“ im Wertschöpfungssystem
3.2.2 Die Bedeutung der Institution „Netzwerk“ im Wertschöpfungssystem_
3.2.3 Symbiose der institutionellen Perspektiven

4. Fazit

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Idealtypen - Markt, Netzwerk, Hierarchie

Abbildung 2: Cluster als lokalisiertes Wertschöpfungssystem

Abbildung 3: Innovatives Milieu

Abbildung 4: Symbiose der institutionellen Perspektiven

Abbildung 5: Lokales Rauschen und globale Pipelines

1. Einleitung

Die seit Ende der 1970er Jahre stark frequentierten globalen Interaktionsprozesse komplettieren ein zunehmend vielschichtiges Framework an neuen Herausforderungen für Staat, Ökonomie und Gesellschaft. Die Globalisierung sowie die Informatisierung der Märkte, Beziehungen und Regulierungsformen fördern gleichzeitig räumliche Reorganisationsprozesse mit ökonomisch-funktional orientierten Raumstrukturen. Der Staat vermag die veränderten Anforderungsnormen nicht mehr im Sinne des tradierten administrativen Hierachiemodells zu koordinieren. Neue prozessuale Koordinierungsmodi gewinnen folglich an Relevanz (Diller et al. 2009: S. 3).

Der aktuelle sozial- und wirtschaftswissenschaftliche Forschungsstand erklärt die neuen prozessualen Koordinationsformen unter dem Begriff „Governance“. Zusätzlich analysieren die Raumwissenschaften anwendungsbezogen die Existenz und Entwicklung neuer ökonomischer Raumstrukturen. Die Disziplinen können beiderseits ihre komparativen Stärken in diese interdisziplinare Forschung aus institutionellem Steuerungsverständnis der Wirtschaftsprozesse in einer räumlichen Perspektive einbringen. Der Forschungsstand hinsichtlich der institutionellen Modi innerhalb des ökonomisch-funktional orientierten Raumsystems erscheint lückenhaft (Bathelt 2008) und die rein theorieleitende Arbeit abseits von normativen Fallstudien wird vernachlässigt (Bathelt, GlüCKLER 2003: S. 90).

Die vorliegende Studienarbeit ist ein Beitrag die Forschungslücke aufzufüllen unter der Fragestellung, inwiefern das prozessuale Management von Interdependenzen durch Institutionen innerhalb des räumlich lokalisierten Wertschöpfungssystems theoretisch erklärt werden kann. Dass Institutionen vorhanden sein müssen, die koordinieren, ist die hypothetische Voraussetzung. Der Text bewegt sich damit in einem rein theoriegeladenen Spannungsfeld.

Diese Arbeit ist im Forschungsbereich der Politischen Ökonomie angesiedelt und gliedert sich, angelehnt an die drei Wirkungsgefüge, in Prozess, Institution und Politikinhalt. Mit dem (i) Begriff „Governance“ wird im zweiten Kapitel einleitend der Prozess entwickelt sowie definiert. Eine theoretische Analyseperspektive eröffnet die Institutionenökonomie für die (ii) Governance-Institutionen Hierarchie, Markt sowie Netzwerk mit den zugrundeliegenden Steuerungsmechanismen. Eingebettet in den vorgegebenen Analyserahmen wird im dritten Kapitel die (iii) ökonomisch-funktionale Raumstruktur als (Politik-) Inhalt untersucht. Innerhalb des raumgebundenen Wertschöpfungssystems sind die institutionellen Arrangements spezifisch etikettiert und synthetisiert. Die Arbeit soll den geneigten Leser aufgrund der thematischen Breite zu einer weiterführenden Literatur anregen.

2. Das Governance-Konzept als Konstrukt

Das zweite Kapitel begreift „Governance“ als Konstrukt und rückt die einzelnen Bausteine in einen verständlichen Betrachtungskontext. Einführend wird der Begriff entwickelt und definiert. Die Institutionenökonomie als Theoriebasis führt den Leser in das institutionengesteuerte Transaktionskonzept ein, dessen Institutionen Hierarchie, Markt und Netzwerk vertiefend dargestellt werden.

2.1 Governance: Entwicklung und Definition

Der gesamtgesellschaftliche Wandel wird durch eine zunehmend globalisierte Komplexität beschleunigt. Parallel integrieren, fragmentieren und interagieren die Akteure. Die Folge sind Interdependenzen (Rosenau 2005: S. 30f). Die veränderte Gesellschaftsstruktur mindert die Bedeutung tradierter Steuerungsformen nicht nur in Politik und Wirtschaft, sondern gesamtgesellschaftlich. Der Begriff „Governance“ beschreibt unter diesem Aspekt eine wandelnde Mischung von systemimmanenten Mechanismen, die der Regulation von Interdependenzen dienen. Damit ist weder eine neues Modell gesamtgesellschaftlicher Steuerung erfunden, noch sind tradierte Mechanismen obsolet geworden (Benz et al. 2007b: S. 9; Wald, Jansen 2007: S. 93; Lütz 2006: S. 13f; von Blumenthal 2005: S. 1152-1154; Benz 2004: S. 13f). Das Ergebnis ist ein Perspektivenwechsel von der traditionell politischen Steuerung hin zu prozessualer Regulierung (Diller et al. 2009: S. 3).

Politik dient in der vorhergehend aufgeworfenen Problemkonstellation als das Management von Interdependenzen. Die Steuerung und Kontrolle der unterliegenden Prozesse sind nicht einseitige Tätigkeiten einer harten oder weichen Institution. Sie sind vielmehr Prozesse der Interaktion zwischen kollektiven Akteuren, die nicht mehr trennbar hinsichtlich Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt sind. Sie beeinflussen sich gegenseitig (Benz 2004: S. 17). Governance-Formen managen die Interdependenzen der relevanten Akteure. Die (kollektiven) Akteure existieren in und über mehrere Ebenen in und über alle Subsysteme einer Gesellschaft. Die Interdependenzen und ihre Managementformen überschreiten Abgrenzungen (Lütz 2006: S. 13f; von Blumenthal 2005: S. 1167). In diesem Zusammenhang wird damit (institutionelle) Anpassungsfähigkeit zu einem harten Kriterium von Modernität (GRASSE 2005: S. 35)!

Das Management von Interdependenzen unter dem Aspekt der Mixtur von Handlungformen steht somit im Fokus der überlegungen über Governance-Konzepte. Neben Markt und Hierarchie etablieren sich weitere Mechanismen. Beispielsweise ermöglichen gemeinschaftliche Netzwerke den effizienteren Abschluss von Verhandlungen. Ausgehend von zunehmender Komplexität der Interdependenzen einer globalen Informationsgesellschaft erarbeiten die Politik- und Wirtschaftswissenschaften ein gemeinsames Begriffsverständnis. Beide Disziplinen müssen erkennen, dass neben dem Markt (für die Ökonomen) und der Hierarchie (für die Politologen) noch weitere wichtige Mechanismen der Interdependenzbewältigung verfügbar sind (Benz et al. 2007b: S. 13f).

Die Institutionenökonomie (Ökonomie) sowie die „policy“-Forschung (Politikwissenschaften) sind maßgebend theoretische Erklärungsansätze (ebd.: S. 10f). Neben den genannten Theorien haben sich zahlreiche weitere Ansätze herausgebildet. Erwähnenswert ist noch die institutionalistische Organisationssoziologie (Schamp 2000: S. 15). Die theoretische Vielfalt trägt jedoch zur Unschärfe des Governance-Konzepts bei!

Governance erscheint vordringlich als Bedeutungswandel von Steuerungsinstitutionen, wobei tradierte Formen an Bedeutung verlieren. Die Begrifflichkeit ist dennoch schwer fassbar. Hierbei erweitert die semantische Analyse den Zugang. Der Begriff wird in der englischen und französischen Sprache im ausgehenden Mittelalter bzw. der frühen Neuzeit lokalisiert (ca. 15-16 Jh.). „Governance“ stand synonym für „Government“. In diesem Sinne bezog sich „Governance“ auf den Inhalte und „Government“ auf die Form. Konträr wird in dem aktuell politikwissenschaftlichen Dialog der Begriff vorwiegend in Abgrenzung zu „Government“ verwendet. „Government“ betont explizit die einseitig formelle und harte staatliche Steuerung vorrangig durch formale Handlung. „Governance“ hingegen impliziert das Zusammenspiel verschiedenster staatlicher und nichtstaatlicher Akteure. Hierbei ist der informelle und weiche kooperative Modus hervorgehoben. Die zentralen Unterschiede von Government zu Governance liegen also in der Ausgestaltung der Handlungsprozesse und nicht in den erwarteten Ergebnissen. Die lateinische Wurzel „gubemare“ bedeutet übersetzt den Prozess des Lenkens, Leitens oder Regierens und steht damit im Kontrast zur klassischen Vorstellung von der strikt hierarchischen Durchsetzung staatlicher Ziele als Regieren (VON BLUMENTHAL 2005: S. 1150f; Diller 2005: S. 9; Benz 2004: S. 18; Maynatz 2004: S. 66).

Abgesehen von der semantischen Interpretation unterscheidet VON BLUMENTHAL (2005: S. 1149) bezüglich einem engeren und einem weiteren Governance-Begriff. Dem engeren Governance-Begriff unterliegt ein normativer Aspekt (ebd.: S. 1163). Good Governance impliziert gleichfalls ein positives Verständnis von Governance. Positiv ist die Perspektive, weil sie annimmt, dass der Staat durch den Einsatz neuer Steuerungsformen an Effizienz und Effektivität gewinnt. Er regiert gut. Allerdings ist die normative Perspektive positiv präjudizierend (von Blumenthal 2005: S. 1163; Benz 2004: S. S25f). Insbesondere muss unter Good Governance die demokratische Qualität ermessen werden, die aufgrund informeller Aushandlungsprozesse nicht gleich positiv gesetzt werden kann. Zu einem ausführlichen Diskurs sei auf Blatter (2007), von Blumenthal (2005: S. 1164-1166), Papadopoulos (2004) und Benz (2004: S. 26) verwiesen.

Die analytische Forschungsperspektive verwendet den weiten Governance-Begriff. Thematisiert werden damit erstrangig die Formen der Interdependenzbewältigung. Zweigeteilt in eine strukturelle und eine prozessuale Dimension erklärt erstere vorrangig die institutionelle Konstellation sowie letztere den Ablauf der Interaktion (von Blumenthal 2005: S. 1154). Die Forschungsperspektive versteht sich als ein Überbau, der mit verschiedenen Theorieansätzen kompatibel gefüllt werden kann (ebd.: S. 1166). Die analytische Perspektive stellt keinen grundlegenden qualitativen Wandel von Staatlichkeit fest. Unterstellt wird eine neue quantitative Gewichtung verschiedener Instrumente. Auf diese Weise wird Hierarchie per se nicht abgelehnt, sondern neu bewertet (ebd.: S. 1166f). Gemeinsamer Kern normativer und analytischer Betrachtung sind der Wandel von harter, hierarchischer Steuerung hin zu weichen, kooperativen Modi unter Einbezug nichtstaatlicher Akteure (ebd.: S. 1149).

Wissenschaftlich hat sich nach mehr als 15 Jahren Governance-Forschung keine präzise und eindeutige Definition herauskristallisieren können (ebd.: S. 1149), dennoch hat die Perspektive seit zehn Jahren kontinuierlich an Popularität gewonnen (Benz et al. 2007b: S. 10; LÜTZ 2006: S. 13). Die zunehmende Popularität in immer weiteren Anwendungsgebieten führt zu einem unklareren Begriffsverständnis. Ein universales verständnis von Governance existiert nicht (Benz et al. 2007b: S. 9)! Von Governance wird in administrativ-räumlich genauso wie in sektoralen Kategorien (u.a. Nationalstaat, Regional Governance, Local Governance, Wirtschaft, Wissenschaft, Technik) gesprochen. Die Perspektive wird darüberhinausgehend auf mehrere Ebenen übergreifend erweitert (u.a. Global Governance, Multilevel Governance) (Benz et al. 2007a: S. 8; Benz 2004: S. 22-25). Prägnant stellt deshalb Benz (2004: S. 12) fest, „dass es keine Lehrbuchdefmition von Governance gibt und sich in der Literatur unterschiedliche Begriffsverständnisse finden “.

Der Grund für den Erfolg und den Verbreitungsgrad von Governance liegt in der situativen Anpassung der Steuerungsformen. In diesem Kontext steht Governance für alle Formen und koordinierende Mechanismen zwischen mehr oder weniger autonomen Akteuren. Ihre Handlungen sind interdependent und beeinflussen sich wechselseitig (Benz et al. 2007b: S. 9). „Governance“ definiert Lütz (2006: S. 13) danach, „wie kollektives Handeln in der Politik, der Gesellschaft oder auch der Ökonomie koordiniert wird und wie leistungsfähig unterschiedliche Formen institutioneller Arrangements diesbezüglich sind“. Die Governance- Definition von LÜTZ (ebd.) umfasst für den Gegenstandbereich der Politikwissenschaften den Gesamtzusammenhang von „polity“ (Institutionen), „politics“ (Prozesse) und „policy“ (Politikinhalt) (Hofmann et al. 2007: S. 18f; Benz 2004: S. 15). „Polity“ beschreibt die Per- formanz unterschiedlicher institutioneller Arrangements, „politics“ fragt nach dem kollektiven Handlungsprozess und „policy“ ist mit den Politikinhalten unter anderem der Ökonomie belegt. Dieser Arbeit liegt die Governance-Definition von LÜTZ (2006: S. 13) zugrunde.

2.2 Der Neoinstitutionalismus und die Institutionenökonomie

Das vorhergehende Kapitel 2.1 thematisiert die Definition von „Governance“ und zeigt sehr deutlich, dass es kein geschlossenes Theoriegebäude für die Governance-Konzeption vorhanden ist. Zahlreiche theoretische Ansätze vermögen den Umgang mit Interdependenzen zu erklären. Benz et al. (2007a: S. 7) stellen in ihrem Handbuch über Governance den Neoinstitutionalismus, die Kybernetik und Systemtheorie, die Netzwerktheorien, die Organisationstheorie, die Regulationstheorie, die Regimetheorie, die rechtswissenschaftlichen Perspektiven sowie Public Management und Public Governance als Theorie- und Analyseansätze dar.

Innerhalb dieser Ansätze hat in den letzten Jahren die Theorie des Neoinstitutionalismus an Bedeutung gewonnen. Vier bestimmende Strömungen des Neoinstitutionalismus konnten sich herausbilden (Soziologischer Neoinstitutionalismus, Institutionenökonomie, Rational-Choice- Institutionalismus, Historischer Institutionalismus und akteurzentrierter Institutionalismus). Die vorliegende Arbeit betrachtet aus diesen Ansätzen den Neoinstitutionalismus mit besonderem Fokus auf die Institutionenökonomie (Schimank 2007b: S. 161; Schamp 2000: S. 15).

Für das Verständnis einer neoinstitutionalistischen Perspektive ist eine generelle Charakterisierung des institutionalistischen Denkens nötig. Die Institution als grundlegende Handlungsform unterliegt einer Dualität. Einerseits steht die Institution traditionell im Sinne für das vom Mensch „Geschaffene“ und andererseits beschäftigt sie sich mit eingelebten „sozialen Praxen“. Praxen sind handlungsleitende Bedingungen in der Interaktion zwischen Akteuren (Schimank 2007b: S. 161; Schamp 2000: S. 15). Beide Gebilde, ob nun naturwüchsig oder intentional gestaltet, ob nun formal oder informell, werden als Institutionen bezeichnet (Schimank 2007b: S. 161f). Noch grundlegender pointiert handelt es sich um die Auseinandersetzung zwischen der „visible-hand“-Position intentionaler Institutionengestaltung gegenüber der „invisible-hand“-Perspektive naturwüchsiger Institutionendynamiken. Beide Strömungen belegen und widerlegen ihre Argumentation wechselseitig. Der „visible-hand“-Optimismus wird durch den „invinsible-hand“-

Pessimismus erklärt und umgekehrt wird der „invisible-hand“-Optimismus durch den „visible-hand“-Pessimismus begründet. Eine Reinform ist in der Realität nicht vorhanden (Schimank 2007b: S. 162f; Richter et al. 2003: S. 21f). Unabhängig von ihrer Einordnung sind Institutionen zentrale Muster sozialer Interdependenzbewältigung. Gerade deshalb sind sie im Kontext der Governance-Analyse interessant (Schimank 2007b: S. 161).

Für die Wirtschaftswissenschaften wiesen Ronald Coase und Oliver Williamson darauf hin, dass, im Gegensatz zum neoklassischen Mainstream, nicht nur der Markt als unübertroffener Mechanismus der Koordination interdependenten Handelns bei der Allokation knapper Ressourcen Gültigkeit habe (Benz et al. 2007b: S. 11; Schimank 2007b: S. 165; Erlei et al. 2007: S. 65-67; Lütz 2006: S. 14; Benz 2004: S. 15f). Die Institutionenökonomie betont die Entscheidungsunsicherheit der Akteure hinsichtlich effizienter und rationaler Entscheidungen. Eine Institution (Hierarchie, Markt, Netzwerk) kann die Unsicherheiten mindern. Hingegen dem rein institutionellen Organisationsverständnis (vgl. im Besonderen Wolf 2003: S. 488f) wird die Begrifflichkeit „Institution“ in der Institutionenökonomie breit gefasst und schließt Gesetzmäßigkeiten, sofern sie die Kognition und Interaktion beeinflussen, ein (Schimank 2007b: S. 165). Erlei et al. (2007: S.65) inkludieren dem Institutionenbegriff noch die zugehörigen Durchsetzungsmechanismen. Für einen kurzen Vergleich von formeller sowie informeller Institution sei auf Bathelt und GlüCKLER (2003: S. 29) verwiesen.

Die Institutionenökonomie beschäftigt sich im Einzelnen mit Transaktionskosten und Prinzipal-Agent-Beziehungen (Schimank 2007b: S. 165; Benz et al. 2007b: S. 11). In den Lehrbüchern stellen Erlei et al. (2007) und Richter (2003) die Institutionenökonomie mit all ihren Nuancen dar.

Die Existenz von Unternehmen, also nichtmarktförmigen Organisationen, erklärt Ronald Coase damit, dass bestimmte Transaktionen innerhalb hierarchischer (Unternehmens-) Strukturen effizienter, respektive kostengünstiger, zu bewerkstelligen sind als durch Märkte. Oliver Williamson hat den Ansatz von Ronald Coase ausgebaut und zu einem neuen institutionenökonomischen Forschungsprogramm erweitert. Kerngedanke des Konzepts ist die effiziente Koordination von Transaktionskosten. Nach der Transaktionskostentheorie müssen die Kosten nicht zwangsläufig am niedrigsten sein, wenn eine Transaktion über den Markt abgewickelt wird. Die effizientere Form der Transaktion kann eine interne organisatorische Hierarchie oder ein externes Netzwerk sein (Benz et al. 2007b: S. 11; Bathelt, GlüCKLER 2003: S. 156). Nach Williamson hängt die geeignete Interaktions-Form in sowie zwischen Unternehmen von drei Größen ab und umfasst (i) die Höhe der transaktionsspezifischen Investitionen, (ii) die Häufigkeit der Transaktionen und (iii) den Grad der Unsicherheit. In einer Wertschöpfungskette bedeutet dies: Je höher die Komplexität der Austauschverhältnisse sind (Komplexität und Abnehmerspezifität des Guts), desto höher sind die Transaktionskosten einer marktförmigen Beziehung (Schimank 2007b: S. 166; Bathelt, Glückler 2003: S. 156-158). Diese Aussage verdeutlicht Schamp (2000: S. 16) nochmals: „Die Eigenschaften des Interaktionsvorganges beeinflussen die Höhe der Transaktionskosten, die wiederum die rationale Wahl einer institutionellen Form der Koordination zwischen Akteuren bestimmen: den (anonymen) Markt, die (unternehmensinterne) Hierarchie oder 'hybride' Formen der Kooperation, des Netzwerks und anderer“.

Aus der Institutionenökonomie und der Transaktionskostentheorie hat sich die „varieties-of- capitalism“-Theorie entwickelt. Sie betont die (nationale, kulturelle) Mischung der Koordinations-Institutionen und akzentuiert die zugrundeliegende substantielle ökonomische Performanz (Benz et al. 2007b: S. 11; Lütz 2006: S. 14-16). Hierbei werden zwei Idealtypen unterschieden: (i) der liberal-unkoordinierte und (ii) der koordinierte Kapitalismus (LÜTZ 2006: S. 16; LÜTZ 2004: S. 160). ”[Governance] assumes that every modern society can be described as a specific combination of modes of regulation” (Le GalÈS, Voelzkow 2003: S. 6). Als Grundlage von Governance heben Le Galès und Voelzkow den Aspekt spezifisch kombinierter Regulationsmodi moderner Gesellschaften besonders hervor.

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