Öffentlich-private Partnerschaften in Deutschland – Voraussetzungen für eine positive Entwicklung

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Was sind öffentlich-private Partnerschaften?
2.1 Begriff
2.2 Gemeinsame Merkmale
2.3 Definitionsansatz

3 Wie können ÖPP gestaltet sein?
3.1 Kooperationsformen
3.1.1 Öffentlich-Private Vertragsbeziehungen
3.1.2 Gemischtwirtschaftliche Gesellschaften
3.2 Strategische vs. operative Ausrichtung

4 Warum werden ÖPP eingegangen?
4.1 Gründe
4.2 Ziele

5 Die Entwicklung von ÖPP in Deutschland
5.1 Drei Wellen
5.2 Aktuelle Sachlage
5.3 Initiative der Bundesregierung
5.4 Praxisbeispiel Schulprojekt Offenbach

6 Eine kritische Betrachtung von ÖPP
6.1 Vor- und Nachteile
6.2 Effizienzgewinne und Transaktionskostentheorie
6.3 Einflussverlust und Prinzipal-Agent Problem

7 Voraussetzungen für eine positive Entwicklung von ÖPP

1 Einleitung

Seit Beginn der 90er Jahre hat im Rahmen der Debatte um das Regieren in Städten und Gemeinden, dem Miteinbinden bürgerschaftlichen Engagements sowie die Reformen staatlicher Leistungserbringung der Begriff Local Governance Einzug gehalten. Damit wird die zunehmende Verbreitung netzwerkartiger Kooperationen von staatlichen, privatunternehmerischen und zivilgesellschaftlichen Akteuren erfasst. Die öffentliche Verwaltung stellt sich mehr und mehr den veränderten Umweltbedingungen und geht neue Wege in der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. (vgl. Sack, 2007, S. 251).

Ein Hauptproblem sind besonders seit dem Ende der 1980er Jahre die vielerorts klammen Haushaltskassen der öffentlichen Verwaltung, was zu enormen Problemen bei der Aufgabenwahrnehmung des öffentlichen Sektors und gravierenden Investitionsrückständen führt. Selbst steigende Einnahmen können die Finanzierungslücken nicht mehr schließen und so wurde und wird intensiv über Möglichkeiten der Ökonomisierung staatlichen Handelns nachgedacht. Wirtschaftliche Überlegungen spielen im Bereich der öffentlichen Aufgabenerledigung eine immer größere Rolle, zudem steigt auch die Leistungserwartung der Bürger an.

Ein in jüngerer Zeit viel diskutierter Ansatz zur Erhöhung der Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Leistungserbringung sind öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP). Durch diese lassen sich nach empirischen internationalen Erfahrungen bei geeigneten Projekten erhebliche Kosteneinsparungen erzielen, teilweise im zweistelligen Prozentbereich (vlg. Weber, 2006, S. 139).

Im Laufe dieser Arbeit werden zunächst grundlegende Merkmale und Ausprägungen des Begriffs öffentlich-private Partnerschaften erläutert. Nachdem die Beweggründe für das Eingehen von öffentlich-privaten Partnerschaften genannt werden, werden das Entstehen, die aktuelle Situation und neueste Entwicklungen dieser Partnerschaften dargestellt und ein Praxisbeispiel gezeigt.

Schließlich wird nach einer kritischen Analyse erörtert, unter welchen Voraussetzungen öffentlich-private Partnerschaften eine positive Entwicklung in Deutschland nehmen können.

2 Was sind öffentlich-private Partnerschaften?

2.1 Begriff

Der Begriff öffentlich-private Partnerschaft hat sich auf nationaler Ebene durch Verwendung in der Gesetzgebung und auf Ebene der Exekutive gegen den internationalen Begriff Public Private Partnership (PPP) mehr und mehr durchgesetzt. Im Rahmen dieser Arbeit wird der Begriff öffentlich-private Partnerschaft oder die Abkürzung ÖPP verwendet. (vgl. Loer, 2007, S. 23)

Für den Begriff gibt es keine allgemein anerkannte, feststehende Definition, da es sich um einen Sammelbegriff handelt, der nahezu alle Formen des Zusammenwirkens von öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zur Erreichung eines gemeinsamen Ziels in sich vereint. Die Zusammenarbeit bezieht sich im Allgemeinen auf die Finanzierung, den Bau, die Renovierung, den Betrieb oder den Unterhalt von Infrastruktureinrichtungen oder der Bereitstellung von Dienstleistungen. (vgl. Loer, 2007, S. 31).

Hierbei sind Projekte in den verschiedensten Bereichen öffentlicher Aufgabenwahrnehmung wie etwa Verkehrsinfrastruktur (Straßen und Flughäfen), öffentlichem Hochbau (Schul- und Verwaltungsgebäude, Bibliotheken, Krankenhäuser, Justizvollzugsanstalten, Sport- und Freizeiteinrichtungen), Logistik im Wehrbereich, Ver- und Entsorgung, Öffentlichem Personennahverkehr, Bildung und Wissenschaft oder E-Government möglich, und die Liste könnte noch fortgeführt werden. (vgl. Ziekow/Windoffer, 2008, S. 17ff). Genauere Eingrenzungen des Begriffs ÖPP können also nur unter jeweiliger Betrachtung des Untersuchungsobjekts getroffen werden, wie später noch gezeigt wird.

2.2 Gemeinsame Merkmale

In der Literatur finden sich die verschiedensten Ansätze um abzugrenzen, wann eine Kooperation zwischen öffentlicher Hand und privatem Sektor eine ÖPP ist, und wann nicht. Die verschiedenen Ansätze beinhalten allerdings fast immer folgende Kernmerkmale einer ÖPP:

Zum einen wäre die Langfristigkeit von Projektbeziehungen zwischen öffentlichen und privaten Partner zu nennen, die eine ÖPP kennzeichnen. Die Laufzeit von ÖPP-Projekten beträgt meist zwischen 5 und 25 Jahren.

Des weiteren muss die Finanzierung des Projektes zumindest zu einem beträchtlichen Teil von der Privatwirtschaft getragen werden. Dies geschieht über verschiedenste, mitunter komplizierte Konstruktionen. Die private Finanzierung kann jedoch auch durch öffentliche Mittel ergänzt werden.

Eine ÖPP wird durch eine Aufgabenteilung zwischen öffentlichem und privatem Partner gekennzeichnet. So bestimmt die öffentliche Hand vor allem die Ziele im Sinne des öffentlichen Interesses, die Qualität der angebotenen Leistungen oder die Preispolitik und überwacht die vorgegebenen Soll-Vorgaben. Der private Partner übernimmt die eigentliche Aufgabenwahrnehmung und muss eine gleich bleibende, qualitativ hochwertige Leistung erbringen.

Das bezeichnendste Kriterium einer öffentlich-privaten Partnerschaft aber ist die herrschende Risikoteilung. Risiken, die bisher von der öffentlichen Hand getragen wurden, werden auf den private Partner übertragen. Dabei soll das Verhältnis von Nutzen und Risiken verhältnismäßig gleich auf den öffentlichen und den privaten Partner aufgeteilt werden. (vgl. Loer, 2007, S. 31f)

2.3 Definitionsansatz

Wie schon erwähnt, existiert keine anerkannte, feststehende Definition von ÖPP. Aus einem Gutachten im Rahmen der später noch genauer erläuterten ÖPP-Initiative der Bundesregierung geht allerdings ein sehr häufig zitierter Definitionsansatz hervor. Dieser Ansatz richtet sich vor allem an öffentlich-private Partnerschaften im Hochbau, welcher im Rahmen von ÖPP eine wichtige Stellung einnimmt, da viele Projekte mit hohen Summen in diesem Bereich stattfinden. Demnach sind öffentlich-private Partnerschaften eine..

„...langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen Öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zur wirtschaftlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben über den gesamten Lebenszyklus eines Projektes. Die für die Aufgabenerfüllung erforderlichen Ressourcen (z.B. Know-how, Betriebsmittel, Kapital, Personal etc.) werden von den Partnern in einem gemeinsamen Organisationsmodell zusammengeführt und vorhandene Projektrisiken entsprechend der Managementkompetenz der Projektpartner angemessen verteilt“. (BMVBS, 2007, S. 4)

Der genannte Lebenszyklusansatz wird später noch genauer beschrieben.

3 Wie können ÖPP gestaltet sein?

3.1 Kooperationsformen

Die Vielzahl der unterschiedlichen Formen des Zusammenwirkens von öffentlicher Hand und privaten Wirtschaftssubjekten erschwert eine Typisierung des Begriffs der öffentlich-privaten Partnerschaft. Grundsätzlich können öffentlich-private Partnerschaften dahingehend unterschieden werden, ob die Zusammenarbeit lediglich durch eine Vertragsbeziehung geregelt ist, bei der sich die Akteure lediglich als selbstständige Vertragspartner gegenüberstehen, oder ob die private und die öffentliche Seite eine gesellschaftsrechtliche Kooperationsform im Rahmen einer gemischtwirtschaftlichen Gesellschaftsform des Privatrechts begründen. (vgl. Loer, 2007, S. 34).

3.1.1 Öffentlich-Private Vertragsbeziehungen

Innerhalb der Kategorie dieser vertraglichen Kooperationen finden sich in der Praxis unzählige Vertragsmodelle, deren Typisierung z.T. durch Überschneidungen und Redundanzen gekennzeichnet ist. Ohne dass in diesem Rahmen auf Einzelheiten einzugehen wäre, lassen sich allerdings für öffentlich-private Partnerschaften folgende Grundtypen von vertraglichen Kooperationen darstellen:

- Betreibermodelle: Bei dieser Kooperationsform übernimmt der private Partner ein umfangreiches Leistungspaket. So ist er etwa verantwortlich für die Planung, die Finanzierung, den Bau oder die Sanierung, und die Instandhaltung einer Infrastrukturmaßnahme. Betreibermodelle sind auf eine längere Laufzeit ausgelegt (ca. 15-20 Jahre), nach dieser Zeit geht das Objekt entweder in die öffentliche Hand über, oder wird vom privaten Partner verwertet. Der private Investor bekommt dafür festgelegte Zahlungen, gegenüber der Öffentlichkeit bleibt die staatliche Seite verpflichtet, sie ist für die Gebühren etc. verantwortlich.
- Betriebsführungsmodelle: Betriebsführungsmodelle sind auf eine kürzere Laufzeit angelegt (ca. 5 bis 8 Jahre). Die öffentliche Hand bleibt Betreiber der Anlage, der Investor übernimmt lediglich die Betriebsführung und erhält ein Entgelt für seine Dienstleistung (vgl. Ziekow/Windoffer, 2008, S. 20f)
- Konzessionsmodelle: Bei Konzessionsmodellen verpflichtet sich der private Konzessionsnehmer, eine bestimmte Leistung direkt dem Bürger anzubieten. Es kommt zu einer direkten Verbindung zwischen dem privaten Partner und dem Endnutzer, ersterer bekommt das Recht verliehen, seine Leistungen über vom Nutzer zu entrichtende Entgelte oder Gebühren bezahlt zu bekommen. Gegebenfalls kann die Vergütung auch durch Beihilfen der öffentlichen Stellen ergänzt werden, etwa um dem Bürger eine vergünstigte Nutzung anzubieten. Gegenstand der Konzession kann eine Bauleistung (Baukonzession), eine Lieferleistung (Lieferkonzession) oder eine Dienstleistung sein (Dienstleistungskonzession). (vgl. Loer, 2007, S. 34f)

3.1.2 Gemischtwirtschaftliche Gesellschaften

Beim Kooperationsmodell stehen die öffentliche Hand und das privatwirtschaftliche Unternehmen nicht nur in einer vertraglichen Beziehung, hier werden öffentliche Aufgaben auf ein gemeinsames Wirtschaftsgebilde, etwa in Form einer GmbH oder einer AG übertragen. An diesem Gebilde ist die öffentliche Hand in der Regel mehrheitlich beteiligt und hat direkten Einfluss über die Organe der Gesellschaft, etwa den Aufsichtsrat. (Ziekow/Windoffer, 2008, S. 23)

Für Ziekow/Windoffer (2008, S. 23f) ist das Kooperationsmodell letztlich nur eine besondere Form des Betreibermodells, für Eggers (2004, S. 34f), ist nur das Kooperationsmodell eine reine ÖPP, Konzessionsmodelle und Betreibermodelle würden nur Aufgaben und Rechte verteilen bzw. Leistungen outsourcen. Dies zeigt die Schwierigkeiten bei der Einordnung der verschiedenen Kooperationsformen zum Begriff öffentlich-private Partnerschaften.

3.2 Strategische vs. operative Ausrichtung

Öffentlich-private Kooperationen weisen schließlich auch im Hinblick auf die Art und die Ausrichtung ihres Tätigkeitsfelds wesentliche Unterschiede auf. Diesbezüglich lassen sich öffentlich-private Partnerschaften in strategische und operative ÖPP unterteilen. Operative ÖPP unterscheiden sich dadurch, dass sie die Durchführung konkreter Projekte zum Gegenstand haben. Strategische ÖPP dienen demgegenüber der Planung und Ausarbeitung von Programmen, Strategien und Konzepten sowie ggf. der Initiierung und Begleitung von operativen Partnerschaften auf Basis der zuvor erarbeiteten Strategien. Am Beispiel Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung ließe sich etwa die Gründung einer Entwicklungs- und Marketinggesellschaft und deren programmatische sowie initiative Tätigkeit dem Bereich strategischer ÖPP, die Errichtung und der Betrieb von Technologie- oder Gründerzentren u. ä. auf der Basis der entwickelten Konzeption hingegen dem Bereich operativer ÖPP zuordnen. (vgl. Ziekow/Windoffer, 2008, S. 24).

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