Budgethilfe als Instrument in der Entwicklungszusammenarbeit im internationalen Vergleich

Inhaltsverzeichnis

1. Vorwort

2. Budgethilfe - Ein Finanzierungsinstrument auf dem Vormarsch
2.1 Die Paris - Erklärung als Ausgangspunkt
2.2 Budgethilfe innerhalb programmorientierter Ansätze
2.3 Chancen, Risiken und Perspektiven von Budgethilfe
2.3.1 Konzeption und erhoffte Wirkungen
2.3.2 Vorraussetzungen zur Gewährung Allgemeiner Budgethilfe
2.3.3 Konditionalitäten Vs. Ownership
2.3.4 Demokratiedefizite - Die Rolle der Parlamente und der Zivilgesellschaft
2.4 Zwischenfazit

3. Budgethilfe in der Praxis
3.1 Das Beispiel Ghana
3.1.1 Exkurs: Die Zivilgesellschaft in Ghana
3.2 Das Beispiel Tansania
3.3 Das Beispiel Malawi

4. Zusammenfassung und Fazit

5. Literaturliste

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

- Abbildung 1: Verhältnis von PBA und Budgethilfen zur Gesamt-ODA: OECD 2007 - Survey on monitoring the Paris Declaration, S. 86, eigene Darstellung

- Abbildung 2: Vereinfachte Darstellung des Aufbaus und der Wirkungsweise des Budgethilfeprozesses: Lawson, Andrew et al.; Does Budget Support Work - Evidence from Tansania, ODI 2005, S. 1

- Abbildung 3: PEFA-Indikatoren: Bericht des Bundesrechnungshofes 2008, Anlage 7, S.2

- Abbildung 4: Indikatoren und bisherige Ergebnisse des GTZ Teilvorhabens zur Verbesserung der Steuererhebung in Ghana: Bericht des Bundesrechnungshofes 2008, Anlage 11

- Abbildung 5: Ergebnisse der PEFA-Analyse 2006 in Ghana: Bericht des Bundesrechnungshofes 2008, S. 69

- Abbildung 6: Leistungsfähigkeit des öffentlichen Finanzmanagements in Ghana: Killick, Tony/Lawson, Andrew, Budget Support to Ghana - A risk worth taking?, ODI, London 2007, S. 3

1. Vorwort

Weltweit wurden im Jahr 2006 einer Studie der OECD zu Folge 24,465 Milliarden US Dollar in Form Öffentlicher Entwicklungshilfe (ODA) an Entwicklungsländer ausgezahlt. Davon entfielen 43% auf programmorientierte Ansätze (PBA), die im Gegensatz zur klassischen Projekthilfe zunehmend an Bedeutung gewinnen. Das bedeutendste Instrument im Rahmen dieser PBA ist die Finanzierungsmodalität der Budgethilfe, die bei einigen Gebern bereits über die Hälfte der geleisteten programmbasierten ODA ausmacht und von vielen Gebern als das effizienteste Instrument zur Verbesserung der Entwicklungshilfe angesehen wird. Doch woher kommt dieser rasante Aufstieg eines einzelnen Instruments, das in seiner Konzeption nicht neu ist, aber im Zuge der Neuorientierung der internationalen EZ in den vergangenen Jahren anscheinend neu interpretiert wurde?

Seit Mitte der 90er Jahre ist innerhalb der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) die Diskussion um die Wirksamkeit und Effektivität der EZ zunehmend ins Zentrum der internationalen Debatte gerückt. Während die Nachteile früherer Konzepte wie beispielsweise den Modernisierungstheorien, den makroökonomischen Strukturanpassungsprogrammen gemäß des Washington Consensus oder auch den vermehrt auftretenden Schwierigkeiten einer zunehmenden „Projektitis“, immer offensichtlicher und weitgehend akzeptiert wurden, begannen die involvierten Akteure die Grundausrichtung von EZ teilweise neu zu überdenken. Auf mehreren Großkonferenzen, wie den UN-Treffen in Kopenhagen, Rio und Kairo, dem UN-Millenniumsgipfel in New York 2000 mit dem Beschluss der Millennium- Entwicklungsziele (MDGs) sowie der UN-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung in Monterrey 2002 und der Pariser OECD-Konferenz zur Effektivität der Entwicklungshilfe 2005, wurde eine Neuorientierung innerhalb der internationalen EZ vereinbart.

In diesem Kontext bestimmen vor allem die Konferenz von Monterrey mit der Zusage die ODA zur Erreichung der MDGs massiv zu erhöhen sowie die Pariser Erklärung zur Effektivität der Entwicklungshilfe die zentralen Rahmenbedingungen für die steigende Bedeutung von PBA, und speziell von Budgethilfe, innerhalb der internationalen EZ. Das alles gibt Anlass genug diesen, von seinen Befürwortern als Königsweg gefeierten, jedoch auch viel kritisierten Ansatz genauer zu untersuchen, auf seine Stärken und Schwächen zu prüfen und anhand von Beispielen aus der Praxis kritisch zu hinterfragen.

Zu diesem Zweck werden im ersten Teil zunächst die theoretische Konzeption des Instrumentes, seine Rolle innerhalb der EZ sowie wesentliche Stärken und Schwächen dieses Finanzierungsinstrumentes beleuchtet. Im zweiten Teil soll dann anhand dreier Beispielländer, namentlich Ghana, Tansania und Malawi, die momentane Praxis bei der Unterstützung der Empfängerländer durch Budgethilfen und deren Wirksamkeit im Entwicklungsalltag auszugsweise vorgestellt werden.

2. Budgethilfe - Ein Finanzierungsinstrument auf dem Vormarsch

Zu Beginn sollen zunächst die entwicklungspolitischen Grundlagen, die die steigende Bedeutung von Budgethilfen innerhalb der EZ zur Folge haben, geklärt werden, bevor in einem zweiten Schritt das Instrument selbst einer eingehenden Betrachtung unterzogen wird. Zu diesem Zweck werden kurz die wesentlichen Entwicklungen der internationalen EZ in den letzten Jahren sowie die Eckpunkte der Pariser Erklärung zur Effektivität der EZ vorgestellt, um daran anknüpfend die Konzeption von Budgethilfen innerhalb von PBA zu erläutern. Im Anschluss sollen dann die erwarteten Effekte sowie die wesentlichen konzeptionellen Stärken und Schwächen von Budgethilfe als Finanzierungsmodalität innerhalb der internationalen EZ analysiert werden.

2.1 Die Paris-Erklärung als Ausgangspunkt

Im Zentrum der Entwicklungsdebatte der letzten Jahre stand neben Umfang und Art der EZ häufig die Wirksamkeit von Entwicklungshilfe. Viele Entwicklungsländer haben große Probleme die große Zahl an verschiedenen Gebern mit ihren spezifischen Konditionalitäten¹ und Konzepten sowie einzelnen Projekten und Programmen zu bewältigen und effektiv zu verwalten. So zählte die OECD weltweit zuletzt mehr als 200 bi- und multilaterale Organisationen, die ODA leisten. Manche Länder empfangen Leistungen von mehr als 40 unterschiedlichen Gebern, die teilweise bis zu 600 Projekte innerhalb eines Landes durchführen und damit einerseits die Verwaltungen vor Ort überlasten, Parallelstrukturen aufbauen und damit die Transaktionskosten massiv erhöhen. (OECD 2007, S. 9)

Neben diesen Problemen der Geberharmonisierung und der „Projektitis“ spielen auch Faktoren wie überzogene Einflussnahme der Geber auf Empfänger im politischen Dialog sowie ein Mangel an politischem Willen, sowohl auf Geber- als auch Empfängerseite Zusagen einzuhalten, eine wichtige Rolle. Angesichts dieser Probleme beschlossen zahlreiche Geber auf der UN-Entwicklungsfinanzierungskonferenz in Monterrey, Mexiko, vor dem Hintergrund der zuvor verabschiedeten MDGs, eine verbindliche Steigerung der ODA zur Umsetzung der MDGs und bekundeten den Willen die Effektivität der internationalen EZ dauerhaft zu erhöhen. (Vereinte Nationen 2002, S. 2ff.).

Dieser Wille mündete 2005 im Rahmen der OECD in die Verabschiedung der Pariser Erkl ä rung zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit (Paris Declaration on Aid Effectiveness), die, neben den OECD Staaten, von über 100 Ländern und Geberorganisationen anerkannt wurde. Dieses Programm zur Reform der internationalen Entwicklungspraxis stellt die folgenden fünf Prinzipien für eine effektive Entwicklungszusammenarbeit in den Vordergrund:

- Ownership: Eigenverantwortung (Ownership) und Führung (Leadership) des Programms müssen durch das jeweilige Entwicklungsland erfolgen
- Alignment: Geber passen ihre Hilfe den Entwicklungsstrategien der Empfänger an und nutzen die vorhandenen öffentlichen Strukturen des Ziellandes
- Harmonisierung: Verfahren der EZ müssen besser harmonisiert und koordiniert sowie transparenter gestaltet werden, um Transaktionskosten langfristig zu senken und Parallelstrukturen zu vermeiden
- Ergebnisorientierung: Die EZ ist auf zuvor festgelegte Ziele und überprüfbare Ergebnisse und Wirkungen ausgelegt
- Beiderseitige Verantwortlichkeit: Die involvierten Parteien sind sich gegenseitig sowie den betroffenen Parlamenten und Bürgern rechenschaftspflichtig

Des Weiteren hat die OECD insgesamt 12 Indikatoren zur Überprüfung der Ziele bis 2010 festgelegt. Ein Beispiel ist der geplante Anstieg von PBA auf 66% der Gesamt-ODA der OECD-Länder. Momentan liegt der Anteil der PBA im Durchschnitt bei 43%. Die Indikatoren bilden die Basis, um die geplante Neuorientierung anhand von Zielgrößen zu überprüfen, und üben einen gewissen Erfolgsdruck auf die beteiligten Akteure aus. Die MDGs sind ebenfalls mit quantitativ überprüfbaren Indikatoren versehen, was so in der Vergangenheit bei groß angelegten Entwicklungsprogrammen oder internationalen Leitlinien nicht der Fall war. (OECD 2007, S. 9 und S. 30/31; Bericht des Bundesrechnungshofes 2008, S. 13ff.)

In Folge dieser Beschlüsse verfestigte sich die Debatte darüber wie diese Ziele am besten zu erreichen sind und zahlreiche Geber sehen in PBA und speziell in der Gewährung von Budgethilfen ein geeignetes Mittel um die Anforderung der Paris-Erklärung zu erfüllen und die Wirksamkeit der EZ allgemein zu steigern. Dies erklärt auch die enge konzeptionelle Anlehnung des Instruments an die Prinzipien der Paris-Erklärung.

2.2 Budgethilfen innerhalb programmorientierter Ansätze

Im Unterschied zur klassischen Projekthilfe, bei der in der Regel thematisch, zeitlich und räumlich begrenzte Einzelvorhaben umgesetzt werden, werden bei PBA Gebermittel auf Basis eines breit angelegten Entwicklungsprogramms mit Hilfe verschiedener Finanzierungsinstrumente, unter Abstimmung der involvierten Geber sowie der Nutzung vor Ort vorhandener Verwaltungsstrukturen an die Empfängerländer vergeben. Es handelt sich also um einen „koordinierten Ansatz einiger oder aller im Zielland tätigen Geber zur Unterstützung nationaler Entwicklungsprogramme.“ (Martens/Schilder 2005/06, S. 44) Als Vorläufer dieser Ansätze kann man die Strukturanpassungskredite der Weltbank sehen, die Mitte der 80er Jahre eingeführt wurden. Mitte der 90er Jahre entwickelte die Weltbank mit den Sector Wide Approaches (SWAPs) erstmals ein Instrument, dass unter dem Oberbegriff der PBA in die EZ Einzug erhielt. Wie der Name schon sagt, handelte es sich dabei um sektoral gebundene finanzielle Hilfen, die auf Basis einer mit dem Zielland abgestimmten Sektorpolitik unter Nutzung verschiedener Finanzierungsmodalitäten zum Einsatz kamen. Darunter waren auch erstmals direkte Budgethilfen. Moderne PBA beruhen, in Anlehnung an die Paris-Erklärung, auf folgenden vier Prinzipien:

- Ownership und Leadership des Programms durch das Empfängerland
- Ein einheitliches Entwicklungsprogramm mit gemeinsamen Budgetrahmen
- Abgestimmte und harmonisierte Verfahren zwischen Gebern und Empfänger
- Nutzung nationaler Verfahren und Instrumente des Partnerlandes

Auf Basis dieser Prinzipien stehen den Gebern die folgenden Finanzierungsmodalitäten zur Verfügung:

- Projekt- oder Einzelfinanzierung innerhalb eines gemeinsamen Programms
- Projekt- oder Einzelfinanzierung innerhalb einer gemeinsamen Politik (SWAp)
- Korbfinanzierung in Verantwortung der Geberseite
- Korbfinanzierung in gemeinsamer Verantwortung mit nationalen Regierungen
- Budgetfinanzierung (allgemeine oder sektorale Budgethilfe)

Demnach können auch traditionelle Maßnahmen der Projekt- oder Einzelfinanzierung Teil von PBA sein, „wenn Sie konzeptionell und inhaltlich eng aufeinander abgestimmt und in ein kohärentes Gesamtprogramm integriert sind.“ (ebd., S. 44/45)

Im Gegensatz dazu zeichnen sich Korbfinanzierungen dadurch aus, dass mehrere Geber in einen gemeinsamen Fonds einzahlen, dessen Mittel zur Umsetzung des vereinbarten Programmziels an das Empfängerland, jedoch außerhalb des nationalen Budgets, ausgezahlt werden. (Bericht des Bundesrechnungshofes 2008, S. 12) Den Kern dieser Arbeit bildet allerdings die Analyse des Instrumentes der Budgethilfe.

Der Entwicklungsausschuss der OECD (DAC) definiert Budgetfinanzierung als „[…] eine Art der Finanzierung des Haushaltes des Partnerlandes durch den direkten Transfer von Finanzmitteln einer externen Geberinstitution an das Finanzministerium des Partnerlandes. Die zugewiesenen Finanzmittel werden in Übereinstimmung mit den Haushaltsvorschriften des Partners verwaltet.“ (OECD 2006, S. 26)

Zudem unterscheidet man zwei Formen der Budgetfinanzierung. Unter allgemeiner Budgethilfe versteht man finanzielle Mittel zur Umsetzung eines übergeordneten Entwicklungsprogramms, während sektorale Budgethilfe lediglich für einen zwischen Geber und Empfänger vereinbarten Sektor wie z.B. das Gesundheits- oder Bildungssystem vorgesehen ist. (Bericht des Bundesrechnungshofes 2008, S. 38)

Worin liegt jetzt aber der Unterschied zwischen den Strukturanpassungsprogrammen (SAP) der Weltbank in den 80er Jahren, in deren Rahmen bereits direkte Budgethilfen gewährt wurden und der aktuellen Budgethilfepraxis? „Aus wirtschaftspolitischer Sicht handelt es sich bei Budgethilfen, […], um ein weiteres Instrument zur Unterstützung der Zahlungsbilanz einer Entwicklungsökonomie.“ (Martens/Schilder 2005/06, S. 47) Allerdings liegen der modernen Variante im Vergleich zu den Budgethilfen der 80er und 90er Jahre andere Motive zu Grunde. Während bei den SAP einseitige makroökonomische Konditionalitäten und die Tilgung ausländischer Schulden im Vordergrund standen, zielt die moderne Budgethilfe auf die Umsetzung breiter angelegter nationaler wie internationaler Armutsbekämpfungsstrategien, wie beispielsweise nationale Entwicklungsstrategien zur Umsetzung der MDGs, die sich an den Prinzipien der Paris-Erklärung orientieren. „Budgethilfe ist - zumindest in der Konzeption - eine Schnittmenge zwischen traditionell makroökonomischen und einem basisbezogenen Konzept von Entwicklung“ (ebd. S. 47)

Abbildung 1: Verhältnis von PBA und Budgethilfen zur Gesamt-ODA

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1 verdeutlicht die steigende Bedeutung von PBA, insbesondere bezogen auf Budgethilfe als Teilbereich der PBA, am Beispiel einiger bedeutender Geber. Demnach stellen Budgethilfen in allen aufgeführten Geberländern, mit Ausnahme Deutschlands und der Niederlande, im Rahmen der PBA das wichtigste und finanziell umfassendste Instrument dar. Vorreiter in der Nutzung von PBA, wie zum Beispiel die Weltbank, die Niederlande oder Großbritannien, erreichen Anteile von über 50% der jeweiligen Gesamt-ODA. Die drei größten Geber von Budgethilfen als speziellem Instrument innerhalb der PBA sind momentan die Weltbank, Großbritannien und die Europäische Kommission. Deutschland belegt einen Platz im unteren Mittelfeld. (OECD 2007, S. 86)

Neben den genannten Definitionskriterien und Unterschieden zu früheren Konzeptionen von Budgethilfen, zeichnet sich die moderne Budgethilfepraxis zudem durch zwei weitere Kerneigenschaften aus. Erstens besteht zwischen Gebern und den Regierungen der Empfängerländer in der Regel ein intensiver Politikdialog, der sich mit Fragen von Good Governance und damit verbundenen notwendigen Reformen befasst. Häufig werden erst aus diesem Politikdialog spätere Konditionalitäten abgeleitet. Zweitens bestehen in der Regel technische Assistenzprogramme zur Umsetzung dieser Reformen z.B. im Rahmen des capacity buildings. (Leiderer 2007, S. 1)

2.3 Chancen, Risiken und Perspektiven von Budgethilfen

Nachdem bisher der entwicklungspolitische Gesamtkontext, die Definition und Einbettung von Budgethilfen innerhalb programmorientierter Ansätze sowie die wesentlichen Unterschiede zu früheren Instrumenten der Direkthilfe im Vordergrund standen, geht es in den folgenden Kapiteln um das Instrument selbst. Dabei werden neben der eigentlichen Konzeption des Instrumentes vor allem die damit verbundenen Chancen, Risiken und Perspektiven von Budgethilfen genauer analysiert.

2.3.1 Konzeption und erhoffte Wirkungen

Um die Erwartungen an und möglichen Wirkungen von Budgethilfe angemessen nachvollziehen zu können, ist es zunächst notwendig sich die Konzeption des Instrumentes detaillierter anzuschauen. Abbildung 2 zeigt die einzelnen Ebenen Allgemeiner Budgethilfe in vereinfachter Form.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Vereinfachte Darstellung des Aufbaus und der Wirkungsweise des Budgethilfeprozesses:

Auf der ersten Ebene finden sich die Beiträge der Budgethilfegeber sowie die einzelnen Elemente des Instrumentes, die neben der simplen Überweisung finanzieller Mittel von großer Bedeutung sind. Die wesentlichen Elemente sind der bereits zuvor erwähnte intensive Politikdialog, technische Assistenzprogramme zur Beförderung politischer Reformen, die angestrebte Geberharmonisierung sowie Konditionalitäten und eine verstärkte Nutzung der vorhandenen Verwaltungsstrukturen vor Ort. Die weiteren Ebenen befassen sich mit den daraus ableitbaren erhofften Wirkungen der Budgethilfepraxis. Neben unmittelbaren Effekten im Bereich der Geberharmonisierung und der Unterstützung politischer Reformen, die allerdings von der Empfängerregierung selbst angestoßen werden müssen, sollen Budgethilfen im Sinne der Paris-Erklärung vor allem auch langfristige Wirkungen entfalten, die sich im Schaubild auf den Ebenen drei bis fünf wieder finden. Dabei entscheiden auf allen Ebenen die externen Faktoren, also zum Beispiel politische Rahmenbedingungen und Risiken, über die Umsetzbarkeit, Auswirkungen und den letztendlichen Erfolg der Budgethilfe im jeweiligen Zielland. Wie man an dem Schaubild bereits erkennen kann, sind die Erwartungen an das Instrument sehr hoch und Befürworter sehen in ihm zahlreiche Vorteile im Vergleich zu der in der Vergangenheit vielfach kritisierten Projekthilfe, deren Schwachpunkte primär in den ungenügenden systemischen Wirkungen, dem Aufbau teurer und ineffektiver Parallelstrukturen, dem hohen Verwaltungsaufwand auf Grund fehlender Harmonisierung sowie der schwer nachzuvollziehenden finanziellen Abwicklung abseits des öffentlichen Haushalts des Ziellandes, in so genannten Schattenhaushalten, und der damit verbundenen Korruptionsgefahr liegen. (Bericht des Bundesrechnungshofes 2008, S. 13; Leiderer 2007, S. 1)

Im Gegensatz dazu erwartet man von allgemeiner Budgetfinanzierung eine Vielzahl von Wirkungen, die sie den Befürwortern zu Folge unentbehrlich zur effektiveren Gestaltung der EZ machen: „Abgesehen davon, dass Budgetfinanzierung zu mehr makroökonomischer Stabilität, wirtschaftlichem Wachstum und einer effektiveren Armutsbekämpfung beitragen soll, sollen damit die Transaktionskosten gesenkt, die Zusammenarbeit der Gebergemeinschaft erleichtert und die Planbarkeit der Mittelflüsse verbessert werden. Budgethilfen könnten außerdem dazu beitragen, Allokationsentscheidungen in nationalen Haushaltsverfahren zu Gunsten (oder zu Lasten) von sozialen Grunddienstleistungen, der öffentlichen Verwaltungen oder auch des Militärhaushaltes zu beeinflussen. Schließlich soll die Unterstützung der Haushaltssysteme die institutionelle Entwicklung fördern und ihre Rechenschaftspflicht stärken.“ (Martens/Schilder 2005/06, S. 47 - 48)

Damit sollen Budgethilfen den Aufbau umfassender entwicklungsfördernder Strukturen in den Empfängerländern längerfristig und nachhaltig unterstützen.

Nachdem nun die Konzeption des Instrumentes und die Erwartungen an seine Wirkungsweise skizziert wurden, stellt sich die Frage unter welchen Bedingungen Budgethilfe gewährt wird und welche Faktoren in der Vergabepraxis eine besonders wichtige Rolle spielen.

2.3.2 Voraussetzungen zur Gewährung Allgemeiner Budgethilfen

Ein Großteil der internationalen Gebergemeinschaft, darunter die deutsche Bundesregierung, wie auch akademische Vertreter, sehen in Budgethilfen ein Instrument, das unter bestimmten Voraussetzungen und mit Bedacht eingesetzt werden sollte. Eine zentrale Dimension, die bei der Gewährung von Allgemeinen Budgethilfen eine Rolle spielt, ist demnach das Niveau der Regierungsführung (Good Governance) im Empfängerland. Wichtig sind hierbei primär eine gute und transparente Regierungs- und Verwaltungsführung, die Erarbeitung einer eigenen nationalen Entwicklungsstrategie sowie der Wille zur Umsetzung dieser Strategie. (Martens/Schilder 2005/06, S. 49)

Allerdings gibt es eine rege Debatte darüber, in welchem Umfang Good Governance vorhanden sein muss, um Budgethilfe zu gewähren, und ob es nicht vielmehr Ziel von Budgethilfe sein sollte Good Governance zu stärken, anstatt sie als Voraussetzung zur Gewährung anzusehen. Stefan Leiderer vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) sieht in der Vergabe von Budgethilfen in diesem Zusammenhang eine Doppelfunktion: „Budgethilfe soll sowohl als Instrument zur Finanzierung MDG-orientierter öffentlicher Ausgaben als auch als Instrument zur Förderung von Good Governance in den Partnerländern dienen. Zwar ist ein Mindestmaß an Good Governance eine unabdingbare Voraussetzung für den Einsatz des Instrumentes Budgethilfe, gleichzeitig ist die Verbesserung der Qualität der Regierungsführung in den Empfängerländern aber auch erklärtes Ziel von Budgethilfen.“ (Leiderer 2007, S. 2) Die Gewährung von Budgethilfen liegt demnach vorwiegend in der Prioritätensetzung der jeweiligen Geber begründet, also inwieweit die Geber eher auf die Finanzierungsfunktion von Budgethilfen abheben oder in Budgethilfe ein Instrument zur Stärkung von Good Governance sehen. (ebd., S. 2)

Innerhalb der internationalen EZ gibt es mittlerweile eine Vielzahl von Indikatoren um die Leistungsfähigkeit von Entwicklungsländern in vielerlei Hinsicht zu überprüfen. Allerdings sind diese für die Entscheidungsfindung bezüglich der Vergabe von Budgethilfen nur teilweise geeignet, da Indizes wie beispielsweise der Freedomhouse Index oder der Corruption Perception Indicator von Transparency International vorwiegend mittel- bis langfristige Entwicklungen in Bezug auf die Qualität der Regierungsführung abbilden. Leiderer zu Folge stehen aber für die Gewährung von Budgethilfen andere Faktoren im Vordergrund: „Kurzfristige Entwicklungen, bspw. in Hinblick auf die Reformorientierung einer Regierung oder die Transparenz staatlichen Handelns lassen sich mit den meisten dieser Instrumente nicht abbilden. Zeitnahe Einschätzungen, wie sie für die Vergabe von Budgethilfe erforderlich sind, können letztlich nur vor dem Hintergrund einer genauen Beobachtung der gesellschaftlichen und politischen Dynamiken im jeweiligen Land vorgenommen werden.“ (ebd., S. 4) Zudem sind die genannten Indikatoren bei der Entscheidung über die Vergabe von Budgethilfe wenig zielführend, da sie ja allgemein für jede Form von Entwicklungshilfe gelten und laut Leiderer selten spezifische Gründe für die Wahl eines bestimmten Instruments liefern. (ebd. S. 4)

Stattdessen liegt der Fokus der Geber bei der Entscheidung für die Vergabe vielmehr auf der Leistungsfähigkeit des nationalen Finanzmanagements des Empfängerlandes (Public Financial Management, PFM), da die gewährten Mittel ja direkt dem Haushalt zugeführt werden und somit treuhänderische Risiken, wie zum Beispiel Korruption, Veruntreuung oder die ineffiziente Nutzung der gewährten Mittel, bei der Vergabe das größte Problem darstellen. Somit stehen folgende Aspekte soliden Finanzmanagements bei der Vergabe im Vordergrund:

- Glaubwürdigkeit des Haushalts
- Vollständigkeit und Transparenz
- eine an den Strategien zur Armutsreduzierung orientierte Haushaltsplanung
- Vorhersagbarkeit und Kontrolle der Haushaltsführung
- Buchführung, Aktenführung und Berichterstattung
- Externe Kontrolle und Rechnungsprüfung

Die treuhänderischen Risiken können zudem durch die Absprache detaillierter Konditionalitäten und die Überprüfung des nationalen Finanzmanagements mit Hilfe verschiedener Instrumente zur Messung der Leistungsfähigkeit von PFM-Systemen gemindert werden. (ebd., S. 4 - 5, Martens/Schilder 2005/06, S. 49)

In der Vergangenheit lag bei Evaluationen das Problem darin, dass jeder Geber eigene Messungen mit eigenen Indikatoren durchführte, was die Verwaltungen der Zielländer zusätzlich belastete und zu höheren Transaktionskosten führte. Aus diesem Grund wurde 2001 im Rahmen der angestrebten Geberharmonisierung das Public Expenditure & Financial Accountability - Programm (PEFA) unter Leitung der Weltbank und des IWF gemeinsam mit den wichtigsten internationalen Budgethilfegebern initiiert, um die bisherigen internationalen Analyseinstrumente von PFM-Systemen zusammenzuführen. Zudem entstand das Sekretariat für Öffentliche Ausgaben und Finanzielle Rechenschaftslegung.

[...]

¹ Unter Konditionalitäten versteht man die zwischen den Gebern und Empfängern von Budgethilfe vereinbarten Vorraussetzungen zur Gewährung der Finanzmittel. Diese umfassen im Unterschied zu den rein wirtschaftspolitischen Konditionalitäten des Washington Consensus in der modernen Budgethilfepraxis auch andere Teilbereiche des Budgethilfeprozesses, wie beispielsweise die externe wie interne Rechenschaftspflicht der Partnerregierung, die Orientierung an nationalen Entwicklungsstrategien oder auch die Förderung sozialer Grunddienste. Sie dienen somit als Anreizsystem, haben Signal- und Kontrollfunktionen, sollen treuhänderische Risiken mindern und sind Vorraussetzung der Auszahlung der vereinbarten Mittel.