Ist das Berufsbeamtentum noch zeitgemäß?

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Geschichtliche Entwicklung des Berufsbeamtentums

3 Verfassungsrechtliche Betrachtung
3.1 Funktionsvorbehalt aus Art. 33. Abs. 4 GG
3.2 Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG)
3.3 Vergleich: Beamte und Angestellte im öffentlichen Dienst

4 Pro- und Contra-Argumente in Bezug auf das Berufsbeamtentum
4.1 Contra-Argumente
4.2 Pro-Argumente

5 Allgemeines zu den Reformüberlegungen im öffentlichen Dienst
5.1 Leistungsorientierte Bezahlung
5.2 Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstes
5.3 Expertenkommission Staatsaufgabenkritik (sog. „Scholz – Kommission“)
5.4 Bull – Kommission
5.5 Föderalismuskommission

6 Fazit

Abkürzungsverzeichnis

Quellen- und Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Veränderte wirtschaftliche Bedingungen, weltwirtschaftliche Finanzkrisen und defizitäre Haushalte der Länder und des Bundes lassen immer wieder die Diskussion um den Sinn und Zweck des Berufsbeamtentums aufkommen. Es ist aber auch die Öffentlichkeit, die nicht mehr unkritisch die Besonderheiten des Beamtenrechts akzeptiert. In erster Linie sind es finanzielle Erwägungen, die Anlass dazu geben die Abschaffung oder zumindest Begrenzung des Berufsbeamtentums auf einen Kernbereich staatlicher Aufgaben zu fordern.

Diese in Teilen auch emotionale Diskussion verkennt jedoch die besondere Legitimation, die sich auf den besonderen Anforderungen an staatliche Leistungen und Ansprüche begründet. Das Berufsbeamtentum ist auch heute noch ein integraler Bestandteil eines modernen Staates. Beide Aspekte sind unabdingbar miteinander verzahnt. Es ist jedoch zwingend, dass sich das Berufsbeamtentum gesellschaftlichen Entwicklungstendenzen nicht verstellt, sondern diese aufgreift, als Chance für Veränderungen nutzt und offen gegenüber steht. Es scheint aber auch in der Natur der Sache zu liegen, dass die Kritik an den Beamten nicht grundsätzlich immer besteht, sondern von zeitlichen Entwicklungen abhängig zu sein scheint. Diese Erscheinung ist in erster Linie immer dann festzustellen, wenn es in der Wirtschaft kriselt. Dann beginnt die Diskussion um den Abbau der Bürokratie und der Forderung nach „weniger Staat“. Selbstverständlich nur dort wo dieser keine Leistungen erbringt. In der Bundesrepublik Deutschland werden das Beamtentum und der öffentliche Dienst als eine Besonderheit betrachtet. Dabei ist der Anteil der Bediensteten des öffentlichen Dienstes mit bundesweit 1,7 Millionen Beamten und 3,3 Millionen Angestellten weitaus geringer als in anderen europäischen Staaten^[1].

Inwiefern die Beschäftigung von Angestellten im öffentlichen Dienst gegenüber den Beamten tatsächlich kostengünstiger ist, bleibt umstritten. Es handelt sich bislang um ein wenig untersuchtes wissenschaftliches Feld. Während der aktiven Phase des Beamten muss der Staat keine Sozialleistungen abführen und nur im Krankheitsfall dem Beamten eine Beihilfe gewähren. Anderseits steigen stetig die Versorgungsbezüge, die den Ruhestandsbeamten zu zahlen sind und für die der Staat erst seit einigen Jahren eine Versorgungsrücklage von 0,2 % der jeweiligen Lohnerhöhungen bildet. Während die Versorgungsbezüge im Jahr 1970 insgesamt in der Bundesrepublik Deutschland nur 4,5 Milliarden Euro betrugen, wird ein Ansteigen bis auf 149,9 Milliarden Euro im Jahr 2050 prognostiziert^[2]. Ergänzend ist jedoch anzumerken, dass der Bundesbeauftragte für die Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung im Jahr 1996 eine Untersuchung durchgeführt hat. Diese führte zu dem Ergebnis, dass der Beschäftigungsstatus (inklusive der Versorgungsbezüge) die Personalausgaben nicht erheblich beeinflusst. Es ist somit nicht damit zu rechnen, dass eine Ersetzung der Beamten durch Angestellte den Haushalt entscheidend entlasten würde.

Das Ansehen der Beamten in der Öffentlichkeit^{[3] [4]} ist grundsätzlich eher negativ geprägt. Eine vom Deutschen Beamtenbund (DBB) in Auftrag gegebene Studie im Jahr 2007 kam zu dem Ergebnis, dass der öffentliche Dienst in Deutschland über ein eher negatives Image verfügt. Der Berufsstand der Beamten wird in der Öffentlichkeit überwiegend schlecht angesehen. Interessant ist jedoch, dass einzelne Berufe des öffentlichen Dienstes, obwohl diese zur Berufsgruppe der Beamten zählen, über ein höheres Ansehen verfügen (wie z. B. Feuerwehr und Polizei).

Das Ziel dieser Hausarbeit ist es der Frage nachzugehen, ob das Berufsbeamtentum noch zeitgemäß ist. Hieraus ergeben sich zwei wesentliche, weitere Fragestellungen. „Ist die Institution des Berufsbeamtentums im 21. Jahrhundert noch erforderlich?“ und „Bedarf das Berufsbeamtentum einer grundlegenden Reform?“. Die Entwicklungen in der Schweiz fungieren als ein Beispiel für den Wandel, der bei einer ersten allgemeinen Betrachtung zu keinerlei funktionalen, demokratischen Einbußen geführt hat. Ein Vergleich mit anderen Rechtsordnungen, die ohne ein vergleichbares deutsches Beamtenrecht auskommen, wird jedoch gerne in der Fachliteratur abgelehnt, da es sich bei dem deutschen Beamtenrecht um eine spezifische deutsche Rechtskonstruktion des Grundgesetzes handelt^[5]. Unter Berücksichtigung der geschichtlichen Entwicklungen, der verfassungsrechtlichen Vorgaben und gesellschaftlichen Entwicklungen soll in diesem Zusammenhang insbesondere die aktuelle Diskussion in der Bundesrepublik Deutschland beleuchtet werden. Diese ist von dem Gedanken des schlanken und effektiven sowie effizienten Staats geprägt. In einem nächsten Schritt soll dann der Frage nachgegangen werden, ob eine Abschaffung tatsächlich zu wesentlichen Veränderungen und Einsparungen führten könnte.

2 Geschichtliche Entwicklung des Berufsbeamtentums

Die geschichtliche Entstehung des deutschen Beamtentums ist ein Teil des modernen Staatsbegriffs. Die Schöpfung des Berufsbeamtentums ist weitestgehend auf die Initiative des Großen Kurfürsten in Brandenburg-Preußen zurück zu führen. Auch wenn die Entwicklungen der letzten Jahrhunderte richtungweisend für das heutige Berufsbeamtentum waren, so sind als ein wesentlicher Meilenstein die Schöpfungen des 18. Jahrhunderts zu nennen. Friedrich Wilhelm I. gilt als der Vater des Berufsbeamtentums, der mit dessen Etablierung entgegen der Ständischen Ordnung handelte. Dies führte dazu, dass die Beamten gegen die Vorrechte des Landadels, der als korrupt und unfähig galt, ankämpfen mussten. Nach den Vorstellungen von Friedrich Wilhelm I. war das Beamtentum von den drei wesentlichen Eckpfeilern „der Sachkenntnis, dem Pflichtbewusstsein sowie der Unbestechlichkeit“ geprägt. Der große Verdienst lag in jener Zeit in der Verdrängung des „Fürstendieners“ durch den sog. „Staatsdiener“. Auch wenn das Volk in dieser Zeit als Untertanenverband noch keine eigene Gestaltungskraft entwickelte, so beschränkte sich das Verhältnis zumindest auf die Beschreibung des besonderen Verhältnisses zwischen dem Staat und seinen Staatsdienern. Der Bürger als Untertan des Monarchen hatte sich kritiklos den Anordnungen der Regierung zu unterwerfen. Die Anordnungen kamen fortan aber nicht mehr von dem Monarchen, sondern von seinen Beamten. Die Bürger kritisierten in der Folgezeit das Handeln der Beamten und forderten deren Verantwortungsübernahme. Nunmehr stand der Beamte zwischen dem Monarchen und dem Volk. Die Kritik, die das Bürgertum in dieser Zeit gegen die Beamten richtete hieß Bürokratie^[6] und gipfelte im Jahr 1840 in einer Krise. Zu dieser Zeit war die Kritik in aller Munde und in der Presse. Es hieß, dass Preußen ein Beamtenstaat sei und der König gegenüber der Bürokratie machtlos wäre. Er müsse das tun, was seine Beamten wollen. In den folgenden Jahren blieb die Klage und Kritik am Berufsbeamtentum bestehen und wurde immer schärfer. Sie umfasste nunmehr alle Stände und Berufe. Die Fabrikanten und Kaufleute bemängelte die Vielfalt der Regelungen, die stagnierende Entwicklung des Zollvereins ging zu Lasten der Bürokratie, die Kirche beklagte den Verlust von Rechten und der kommunalen Selbstverwaltung war die Gemeindeaufsicht zu streng und formalistisch.

Es entwickelte sich nunmehr der Gedanke, dass der Staat für den Willen seiner Bürger da sei und nicht umgekehrt. Ziel war es, den Bürger ohne Beeinträchtigung von Staatszwecken zu entlasten. Insofern kam es in der nachfolgenden Zeit zu diversen Einzelmaßnahmen wie die Einführung von Sprechstunden, das Verbot für die Beamten die Bürger unnötig vorzuladen, Transparenz von behördlichen Entscheidungen sowie das Einrichten von Warteräumen^[7]. Die erste gesetzliche Grundlage für die Beamten schuf Friedrich Wilhelm II. im Jahr 1794 mit dem Allgemeinen Preußischen Landrecht, welches die nachfolgenden drei wesentlichen Grundsätze enthielt:

- Übertragung eines Amtes nach Eignung und Befähigung,
- Berufung in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit und damit auch
- Schutz vor willkürlicher Entlassung aus dem Beamtenverhältnis.

Die damalige Entwicklung und Diskussion zeigt, dass die Kritik am Berufsbeamtentum nicht der Neuzeit zu zuschreiben ist, sondern bereits eine über hundertjahre fortdauernde Geschichte hat.

Nach dem Zusammenbruch des Deutschen Reiches und des Niedergangs der NS-Diktatur verbanden viele Deutsche - aber insbesondere auch die alliierten Besatzungsmächte - die Greultaten des Nationalsozialismus und deren perfider Perfektionismus mit dem Berufsbeamtentum. Die Wiedereinführung des Berufsbeamtentums war daher in der Nachkriegszeit umstritten. Nach den Verfassungsentwürfen einiger Bundesländer wie Bremen, Groß-Berlin und Hessen sowie nach den Vorstellungen der Alliierten sollte es nur noch ein einheitliches Dienstrecht für alle Beschäftigten des öffentlichen Dienstes auf arbeitsrechtlicher Grundlage geben. Letztendlich konnten sich das Berufsbeamtentum und die Zweispurigkeit des öffentlichen Dienstes durch Art. 33 Abs. 4 und 5 GG nach vielen kontroversen Diskussionen durchsetzen.

3 Verfassungsrechtliche Betrachtung

In seinen einzelnen Wirkungen umfasst das Bündel der Absätze 2 bis 5 des Art. 33 GG die verfassungsrechtliche Garantie des Berufsbeamtentums. Wie bereits in der geschichtlichen Entwicklung kurz skizziert wurde, beruht dies auf einer verfassungspolitischen Entscheidung. In einer Entscheidung des BVerfG ist das Berufsbeamtentum als eine Einrichtung bezeichnet worden, die regelmäßig öffentlich – rechtliche Dienstverhältnisse mit gegenseitiger Treu- und Fürsorgepflicht zum Gegenstand hat^[8].

Das wesentlichste Argument für den Fortbestand des Berufsbeamtentums ergibt sich aus dem Grundgesetz. Dieses knüpft an die deutsche Verwaltungstradition, welche im Berufsbeamtentum eine Institution sieht, die auf Sachwissen, loyale Pflichterfüllung und fachliche Leistung gegründet ist. Das Berufsbeamtentum soll als Träger einer stabilen Verwaltung einen Ausgleich gegenüber den politischen Kräften bieten, die das Staatsleben prägen^[9]. Die Zuverlässigkeit und Unparteilichkeit des öffentlichen Dienstes in der Bundesrepublik Deutschland wird gerade durch das Berufsbeamtentum gewährleistet.

3.1 Funktionsvorbehalt aus Art. 33. Abs. 4 GG

Die ständige Ausübung hoheitlicher Gewalt ist gemäß Art. 33 Abs. 4 GG in der Regel Beamten zu übertragen. Dieser Funktionsvorbehalt enthält gemeinsam mit dem Art. 33 Abs. 5 GG zum einem die institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums und zum anderen wird damit die Zweispurigkeit des öffentlichen Dienstes festgeschrieben. Darunter ist zu verstehen^[10], dass zwischen den Berufsbeamten, Richtern sowie Berufssoldaten und zwischen den Angestellten sowie Arbeitern des öffentlichen Dienstes zu unterscheiden ist.

Der Funktionsvorbehalt soll sicherstellen, dass bedeutende Angelegenheiten nur von denjenigen Bediensteten wahrgenommen werden sollen, die dem Staat gegenüber besonders verpflichtet sind^[11].

Das Grundgesetz enthält keine Legaldefinition oder sonstigen Erläuterungen zu dem Begriff des öffentlichen Dienstes. Nach der h. M. ist dieser formell zu verstehen. Insofern ist die Tätigkeit im Dienst einer juristischen Person entscheidend.

Ein wesentliches Kernelement des Berufsbeamtentums ist die beiderseitige Treuepflicht, die sich aus dem öffentlichen Dienst- und Treueverhältnis ergibt.

Nach dem Wortlaut des Art. 33 Abs. 4 GG ist die Ausübung hoheitrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe in der Regel den Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. Es besteht keine Einigkeit über die Auslegung des Begriffs „hoheitsrechtlich“. Dieser Begriff kann jedoch im Sinne von hoheitlich verstanden werden und ist somit auf die Eingriffsverwaltung zu begrenzen. Immer wenn der Staat dem Bürger mit Verboten, Geboten oder Erlaubnisse gegenüber tritt, so wird darunter hoheitliches Handeln der Eingriffsverwaltung verstanden. Diese Aufgaben sollen und dürfen nicht von jeder beliebigen Person ausgeführt werden, sondern bleiben Beamten vorbehalten. Beispiele für hoheitliches Handeln sind:

- Gewährleistung der Inneren Sicherheit – Schutz von Leib, Leben und Gesundheit der Menschen durch die Polizei sowie
- Schutz des Staates vor Angriffen von Außen (Äußere Sicherheit) – Schutz der Bundesrepublik Deutschland und seiner Bürger durch die Bundeswehr.

Über diesen Kerngedanken hinaus soll dadurch ferner bezweckt werden, dass der Staat in Notzeiten für seine Bürger sorgen muss und aufgrund des Grundgesetzes eine Vielzahl von Aufgaben zu erfüllen hat wie beispielsweise die Sicherung des Sozialstaatsprinzips. Der Staat beschränkt sich somit trotz aller Kritik nicht ausschließlich auf die wahrzunehmenden hoheitlichen Aufgaben, sondern nimmt auch moderne Aufgaben der Daseinsvorge, Forschung und Bildung wahr.

Während der Begriff der hoheitlichen Aufgaben in den letzten Jahrzehnten sehr weit ausgelegt wurde, ist gerade im Hinblick auf die bestehenden Reformüberlegungen des öffentlichen Dienstes zu überlegen, ob in dem bestehenden Ausmaß Beamte erforderlich sind oder ob sich die Aufgabenwahrnehmung künftig noch stärker auf einen Kernbereich beschränken ließe.

Derzeit wird unter hoheitsrechtlich die Wahrnehmung von Hoheitsaufgaben nach Verwaltungsbereichen verstanden. Die im Einzelfall ausgeübte Funktion des Beamten bleibt unberücksichtigt^[12].

[...]

^[1] vgl. Kropp, Sabine : Die EU-Staaten im Vergleich, 3. Auflage, 2008, VS Verlag für Sozialwissenschaften

^[2] vgl. http://www.institutional-money.com/cms/fileadmin/user_upload/Bilder_Magazin/IM_2_2008/IM_Beamtenvorsorge_2.1.pdf,
08.02.2009

^[3] dbb: Bürgerbefragung öffentlicher Dienst, 2007, Verlag o. a.

^[4] http://www.dbb.de/dbb-beamtenbund-2006/dbb-pdf/111007_forsa_buergerbefragung.pdf 13.02.2009

^[5] vgl. Bull, Peter: Beamte – die vernachlässigten Hüter des Gemeinwohls?, in: Die öffentliche Verwaltung (DÖV), Heft 24, S. 1029 – 1038, 2007

^[6] Anmerkung: Bürokratie ist die Bezeichnung für ein Regierungssystem, welches von Beamten kontrolliert wird.

^[7] vgl. Wiese, Walter : Geschichte des Beamtentums, 1980, Carl Heymanns Verlag KG

^[8] BVerfGE 6, 152

^[9] vgl. BVerfGE 7, 162

^[10] vgl. Summer, Ulrich: Gedanken zum Gesetzesvorbehalt im Beamtenrecht, in: Die öffentliche Verwaltung (DÖV), Heft 6, S. 251, 2006

^[11] vgl. Wiese, Walter: Beamtenrecht, 3. Auflage, 1988, Carl Heymanns Verlag KG

^[12] vgl. Schnellenbach, Helmut: Beamtenrecht in der Praxis, 4. Auflage, 1988, Verlag C. H. Beck