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Dezentralisierung als Schlüssel zur Lösung struktureller Entwicklungsprobleme?

Faktoren für Erfolg oder Misserfolg der Prozesse in Mosambik

Magisterarbeit 2009 154 Seiten

Politik - Internationale Politik - Thema: Entwicklungspolitik

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

2 EINLEITUNG
2.1 Fragestellung
2.2 Methode und Aufbau
2.3 Einordnung der Thematik in den Forschungsstand
2.4 Abkürzungsverzeichnis

3 DEZENTRALISIERUNG
3.1 Dezentralisierung - vom „Allheilmittel" zur Demokratisierungsstrategie
3.2 Die Rolle von Institutionen im Prozess gesellschaftlicher Entwicklung
3.3 Dezentralisierung als Reform des politisch-institutionellen Systems
3.4 Faktoren für die Durchsetzbarkeit dezentraler Regulierung
3.4.1 Gesellschaftliche und naturräumliche Einflussfaktoren auf Dezentralisierungsbereitschaft
3.4.2 Politisch-institutionelle Einflussfaktoren auf Dezentralisierungsbereitschaft
3.5 „History matters" - Spezialfall Entwicklungsländer
3.6 Angestrebte Ziele und mögliche Auswirkungen von Dezentralisierung
3.6.1 Angestrebte Ziele
3.6.2 Mögliche negative Auswirkungen
3.7 Entwicklung durch Dezentralisierung?

4 MOSAMBIK t RAHMENBEDINGUNGEN FÜR REGIONALENTWICKLUNG
4.1 Nationale Rahmenbedingungen
4.1.1 Koloniale Verwaltungstradition (1884 - 1974)
4.1.2 Postkoloniale Verwaltungstradition seit der Unabhängigkeit (ab 1975)
4.1.3 Postkoloniale Verwaltungstradition seit Friedensschluss (ab 1992)
4.1.4 Wirtschaftliche Struktur
4.1.5 Staatsaufbau und die Rolle des Parlaments
4.1.6 Parteiengefüge
4.2 Internationale Rahmenbedingungen - Mosambik in der Region

5 DEZENTRALISIERUNG IN MOSAMBIK
5.1 Warum Dezentralisierung in Mosambik?
5.2 Welche Form der Dezentralisierung für Mosambik?
5.3 Der Prozess der Dezentralisierung bis heute
5.4 Die Akteure im Dezentralisierungsprozess
5.5 Faktoren für die Durchsetzbarkeit dezentraler Reformen in Mosambik
5.5.1 Gesellschaftliche und naturräumliche Einflussfaktoren auf Dezentralisierungsbereitschaft
5.5.1.1 Relative Stärke regionaler Eliten
5.5.1.2 Regionale Verteilung von Ressourcen
5.5.1.3 Kulturelle und naturräumliche Diversität
5.5.2 Politisch-institutionelle Einflussfaktoren auf Dezentralisierungsbereitschaft
5.5.2.1 Stärke der Zentralregierung
5.5.2.2 Sektorale Identität
5.5.2.3 Wahrnehmung der Realität im institutionellen System

6 SCHLUSSBETRACHTUNGEN UND FAZIT

7 DEZENTRALISIERUNG = ENTWICKLUNG? - EIN AUSBLICK

8 BIBLIOGRAPHIE

9 ANHANG
9.1 Kartenmaterial
9.2 Interviews
9.2.1 Liste der interviewten Personen
9.2.2 Leitfaden der qualitativen Interviews:

Ich muss Politik und Krieg studieren, damit meine Söhne die Freiheit haben, Mathematik und Philosophie zu studieren. Meine Söhne sollten Mathematik und Philosophie studieren, außerdem Geographie, Naturgeschichte, Schiffsbau, Navigation, Handel und Landwirtschaft, damit sie ihren Kindern das Recht geben, Malerei, Poesie, Musik, Architektur, Dekoration und Porzellan zu studieren.

John Adams, Zweiter Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika (1789 - 1797)

2 Einleitung

Von allen Ländern südlich1 der Sahara ist Mosambik das Land, welches in den vergangenen 30 Jahren die wohl dramatischsten2 Veränderungen durchlaufen hat. Nachdem Mosambik 1975 als eines der letzten Länder in die Unabhängigkeit entlassen wurde, etablierte die ehemalige Befreiungsbewegung um3 Samora Machel4 ein ehrgeiziges sozialistisches Regierungsprogramm - Ziel war eine schnelle und gerechte Entwicklung des bis dato ausgebeuteten Landes. Stattdessen kam es zum Bürgerkrieg, der bis 1992 mit äußerster Brutalität auch gegen die Zivilbevölkerung5 in allen Teilen des Landes geführt wurde.

In Folge wirtschaftlicher wie politischer Krisen, Vorgaben internationaler Geldgeber und einer wachsenden Urbanisierung wurden zu Beginn der 1990er Jahre in verschiedenen Ländern im Subsahara Afrika und ebenso in Mosambik Dezentralisierungsreformen initiiert (vergleiche hierzu auch Kapitel 13, Einordnung der Thematik in den Forschungsstand). Diese waren assoziiert mit Phänomenen wie politischer Liberalisierung und Demokratisierung. Für das Land Mosambik wurde politische wie administrative Dezentralisierung eines der elementaren Pfeiler der Staatsreform. Schwerpunkte waren die Partizipation der Bevölkerung bei lokaler Entwicklung und Verwaltung auf der einen sowie die Verbesserung des Funktionierens des Staatsapparates auf der anderen Seite.

Im Rahmen meiner Tätigkeit im Programm für Dezentralisierung der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) in Beira bekam ich Einblick in vielfältige Bereiche und Aspekte des erwähnten Dezentralisierungsprozesses in Mosambik und Möglichkeiten zum Austausch mit mosambikanischen wie internationalen Wissenschaftlern, die sich aktuell mit der Frage nach der weiteren Entwicklung des Landes befassen. Wird der Dezentralisierungsprozess in Mosambik die angestrebte Armutssenkung und wirtschaftliche Entwicklung bringen? Wovon hängt der Erfolg eines Dezentralisierungsprozesses ab? Gibt es Voraussetzungen oder Situationen in einem Land, welche den Ausgang begünstigen oder negativ beeinflussen? All dies sind Fragen, die die heutige Diskussion beschäftigen (mehr hierzu im Verlauf der Ausarbeitung). Da der Dezentralisierungsprozess in Mosambik noch jung ist, kann die Frage nach Erfolg oder Misserfolg, gemessen an der angestrebten armutssenkenden Wirkung, von mir an dieser Stelle nicht beantwortet werden. Aus diesem Grund liegt der Fokus dieser Magisterarbeit auf verschiedenen Einflussfaktoren, welche schlussendlich eine Prognose ermöglichen.

2.1 Fragestellung

Mosambik ist heute eines der ärmsten Länder der Welt. Aktuell wird das Land an der Ostküste Subsahara-Afrikas im Human Development Index auf Rang 172 (von insgesamt 177 Ländern) geführt, wobei im Besondern die durchschnittliche Lebenserwartung der Bevölkerung (43 Jahre) sowie die Analphabetenrate (61% der über 15jährigen) negativ zu Buche schlagen.6 Auffällig ist ein starkes Entwicklungsgefälle zwischen Nord und Süd sowie zwischen Stadt und Land. Großen Einfluss auf den aktuellen Entwicklungsstand Mosambiks hatte der Bürgerkrieg, der vom Zeitpunkt der Unabhängigkeit von Portugal im Jahr 1975, bis zum Friedensvertrag von Rom (1992) im ganzen Land geführt wurde.

Zur Lösung der erwähnten strukturellen Entwicklungsprobleme und Senkung der absoluten Armut verabschiedete die Regierung von Mosambik am 19. Mai 2003 das Gesetz zu lokalen Staatsorganen (Lei dos Órgãos Locais do Estado) (LOLE). Die Ausführungsbestimmungen (Regulamento)7 folgten im April 2005. LOLE steht am vorläufigen Ende einer Reihe von Dezentralisierungsreformen, welche die Basis schaffen sollen für eine Übertragung größerer administrativer, fiskalischer sowie politischer Autonomie und Verantwortung auf die Provinzen und Distrikte sowie

auf untergeordnete Verwaltungseinheiten. Dies stellt einen Dezentralisierungsprozess des ehemaligen Zentralstaates dar, der die Dorfgemeinschaften und die traditionellen Führer auf lokaler Ebene in den Prozess der Politikgestaltung mit einbeziehen soll.

Dezentralisierung bedeutet Verlagerung von Entscheidungsmacht, Verantwortung und Kontrolle finanzieller sowie personeller Ressourcen auf untergeordnete, bürgernähere staatliche Ebenen bzw. eigenständige Organisationseinheiten. Es handelt sich demzufolge um eine Reform eines politisch-institutionellen Systems (Rauch 2001). Mit dieser Reform soll die politische Partizipation erhöht, eine Demokratisierung politischer sowie sozialer Prozesse erreicht und eine größere Nähe zwischen politischen und administrativen Entscheidungen und den Interessen der Bürger hergestellt werden (Burchardt 2001). Dezentralisierungskonzepte gehen von der Annahme aus, dass zentralistische Strukturen ein Entwicklungshemmnis darstellen (Holtkamp 1993, Rondinelli et. Al. 1983).

In meiner Magisterarbeit werde ich den Dezentralisierungsprozess in Mosambik von seiner Entstehung an mit einem Fokus auf gesellschaftlich-kulturellen sowie politisch-institutionellen Einflussfaktoren sowie ihren Auswirkungen auf Erfolg oder Misserfolg dieses Prozess analysieren. Meine drei Hypothesen lauten:

These 1: Entscheidende Einflussfaktoren auf den Ausgang des Dezentralisierungsprozesses sind in Mosambik die historisch gewachsenen gesellschaftlichen Strukturen, insbesondere die Rolle traditioneller Autoritäten.

These 2: Die Rolle des Staates, der auch heut, 16 Jahre nach Ende des sozialistischen Systems, als zentralistisch und neo-patrimonial gekennzeichnet werden kann, ist ein weiterer zentraler Einflussfaktor.

These 3: Auf den Ebenen, die im Rahmen des Dezentralisierungsprozesses Entscheidungskompetenz erlangen (z.B. Distriktverwaltungen, Lokale Räte) fehlen neben grundlegender Bildung finanzielle und menschliche Kapazitäten, um die Basisfunktionen öffentlicher Verwaltung zu gewährleisten.8

2.2 Methode und Aufbau

Um im Rahmen meiner deduktiven Vorgehensweise eine Analyse des Dezentralisierungsprozesses sowie verschiedener Einflussfaktoren auf das Ergebnis zu leisten und somit meine aufgestellten Thesen zu verifizieren oder zu falsifizieren, werde ich in einem ersten Teil auf die theoretischen Grundlagen meines Themenkomplexes eingehen. Ziel der Kapitel 3.1, Dezentralisierung ± vom ÄAllheilmitteß zur Demokratisierungsstrategie bis 3.7, Entwicklung durch Dezentralisierung? ist es, das theoretische Konzept eines Dezentralisierungsprozesses an sich nachzuvollziehen und so den Dezentralisierungsprozess in Mosambik in seinem Verlauf in einen theoretischen Kontext einordnen zu können. Weiterhin werde ich im Rahmen dieses Theorieteils die im Weiteren analysierten sechs Einflussfaktoren vorstellen und ihre Auswahl begründen.

In einem zweiten Schritt geht es darum, die Rahmenbedingungen in Mosambik zu analysieren. Hierfür untersuche ich systematisch-chronologisch die Verwaltungstraditionen, die aktuelle wirtschaftliche Situation sowie das Parteiengefüge. Die hier gewonnenen Informationen dienen als Grundlage für die folgende Analyse des Dezentralisierungsprozesses: Nach der Abhandlung der Entwicklung des Prozesses und der involvierten Akteure geht es um die detaillierte Analyse der sechs als relevant identifizierten gesellschaftlich-kulturellen sowie politisch-institutionellen Faktoren. Im Anschluss an die Faktorenanalyse und die eigentliche Schlussbetrachtung mit Abwägung der diskutierten Faktoren werde ich in einem letzten Kapitel einen Schritt weiter gehen und als eine Art Ausblick auf die im Theorieteil aufgeworfene Frage nach dem Zusammenhang von Dezentralisierung und Entwicklung in Hinblick auf den spezifischen Fall Mosambik eingehen.

Neben der Arbeit mit einschlägiger Literatur zu dem Thema, befasse ich mich im Rahmen der vorliegenden Arbeit mit den relevanten Gesetzestexten und einer Auswertung qualitativer Interviews, die ich im Rahmen meines Aufenthalts in Mosambik von Mai bis August 2008 mit sechs Personen durchgeführt habe, die auf verschiedenen Ebenen im Dezentralisierungsprozess in Mosambik involviert sind.

Eine Auflistung der befragten Personen sowie der Interviewleitfaden finden sich im Anhang.

2.3 Einordnung der Thematik in den Forschungsstand

Im Zentrum meiner Arbeit, dem Dezentralisierungsprozess in Mosambik, befindet sich ein Themenkomplex, welcher aktuell permanentem Wandel, gesetzlichen Neuerungen und politischen Reformen unterworfen ist. Dezentralisierungsprozesse sind zunächst Teil des übergeordneten Subsidiaritätsprinzips, nach dem das übergeordnete Subsystem oder die Zentralregierung nur dann Aufgaben übernehmen, wenn nachgeordnete Subsysteme diese Aufgabe nicht erfüllen können (Rüland 1993).

Im Gegenteil zur Aktualität der Thematik im Untersuchungsgebiet bestehen theoretische Überlegungen innerhalb der politischen Wissenschaft mit dem besonderen Fokus auf Entwicklungsländer bezüglich der Überlegenheit dezentraler Strukturen gegenüber den ein Entwicklungshemmnis darstellenden zentralistischen Systemen bereits seit den Anfängen in der Entwicklungszusammenarbeit in den 50er Jahren. Sie können, zusammengefasst, in eine normative Debatte (bis in die 60er Jahre) sowie eine funktionale Debatte eingeteilt werden (siehe Kapitel 3.1). Die bis heute bedeutendsten sowie meist zitierten Beiträge stammen von Dennis Rondinelli et al. (Decentralization in Development Countries, World Bank, Staff Working Papers, No. 581, Washington D.C.) von 1983 sowie von Hans F. Illy und Klaus Schimitzek (Entwicklung durch Dezentralisierung? Studien zur Kommunal-und Regionalverwaltung in der Dritten Welt) von 1986. Ebenfalls in den 80er Jahren wurde die bis heute bedeutungsvollste Typologisierung von Dezentralisierung von Rondinelli vorgenommen (siehe Kapitel 3.1).

Praktische Erfahrungen und hieraus resultierende theoretische Überlegungen bezüglich der Implementierung und Auswirkungen von Dezentralisierungsprozessen gibt es bislang in erster Linie aus Lateinamerika: Hier verschärft politische und administrative Dezentralisierung nach Ansicht von Faust (2002) die durch eine Parallelität von Demokratisierung und ökonomischen Strukturanpassungen hervorgerufenen Verteilungskonflikte und erschwert so die Reformen der zweiten Generation9. Dezentralisierung und die Förderung föderaler Strukturen tragen zwar zu einer Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips bei und bringen so den politischen Entscheidungsprozess näher an die betroffenen Bürger auf lokaler Ebene. Für zahlreiche Fälle in Lateinamerika sieht Faust (2002) jedoch außerdem eine Verschärfung des Problems der Partikularisierung von Politik sowie eine bloße Verlagerung der Verteilungskonflikte von der nationalen auf die regionale und lokale Ebene. Dies bedeutet in Teilen Lateinamerikas die Verlagerung auf eine Ebene, auf der illiberale Strukturen wie Korruption, Klientelismus10 und Neo-Patrimonialismus11 endemisch sind12 (Faust 2002).

Die Übertragung und Implementierung von Dezentralisierungsprogrammen auf dem afrikanischen Kontinent ist dagegen vergleichsweise jung13. Gerade aus diesem Grund ist es hochinteressant, zu untersuchen, welche Voraussetzungen hier bestehen und wie sich diese - positiv oder negativ - auf Dezentralisierungsvorhaben auswirken. Meine Untersuchung positioniert sich im Konsens des aktuellen Forschungsstandes: Dezentralisierungsmaßnahmen können demzufolge nur wenig an bestehenden politischen und sozialen Verhältnissen ändern und haben weiterhin nur unter günstigen Kontextbedingungen Aussicht auf Erfolg. Dazu gehören laut Rdland (1993) „langanhaltende politische Wachstumsprozesse, die die Ressourcenbasis des Gesamtstaates stärken, sozialen Wandel, organisatorische Differenzierung und grögere gesellschaftliche Arbeitsteiligkeit erzeugen." (Rdland 1993: 193). Ohne einen Prozess sich verbreiternder sozialer Basis politischen Führungspersonals laufen Dezentralisierungsmaßnahmen Gefahr, lokale Oligarchien zu stärken. Diese können sich vorzugsweise in Ländern mit einem hohen Maß an sozio-ökonomischen Disparitäten14, als eine „hartnäckige Entwicklungsblockade erweisen". (Rüland 1993: 193). Die vorliegende Untersuchung befasst sich somit mit einer aktuellen Fragestellung der Forschung und prüft die bestehende Theorie bezüglich Einflussfaktoren für den Ausgang eines Dezentralisierungsprozesses am Beispiel Mosambiks.

Aktueller Fokus der politikwissenschaftlichen Diskussion in Mosambik liegt auf der Frage nach den Auswirkungen des Dezentralisierungsprozesses in Bezug auf die angestrebte Armutssenkung und gesteigerte Partizipation der Bevölkerung auf lokaler Ebene.

2.4 Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Dezentralisierung: Sammelbegriff für politische Maßnahmen, die das Ziel haben, den unteren politischen Ebenen mehr Entscheidungsbefugnis und Verantwortung zu übertragen, i.d.R. um den überkommenen zentralistisch-hierarchischen Aufbau der staatlichen Verwaltung zu überwinden und die politischen Entscheidungsprozesse dort anzusiedeln, wo die zu lösenden Probleme auftreten.

Lexikon, Bundeszentrale für politische Bildung

3 Dezentralisierung

3.1 Dezentralisierung - vom „Allheilmittel" zur Demokratisierungsstrategie

Dezentralisierung bedeutet die Verlagerung von Entscheidungsmacht, Verantwortung und Kontrolle finanzieller sowie personeller Ressourcen auf untergeordnete, bürgernähere staatliche Ebenen bzw. eigenständige Organisationseinheiten. Es handelt sich somit um die Reform eines politisch-institutionellen Systems (Rauch 2001). Mit dieser Reform soll die politische Partizipation erhöht, eine Demokratisierung politischer sowie sozialer Prozesse erreicht und eine größere Nähe zwischen politischen und administrativen Entscheidungen und den Interessen der Bürger hergestellt werden (Burchardt 2001). Dezentralisierungskonzepte gehen generell von der Annahme aus, dass zentralistische Strukturen ein Entwicklungshemmnis darstellen (Holtkamp 1993).

Eine Interpretation von Dezentralisierung besteht in ebendieser Form erst seit Ende der 90er Jahre.

Die erste bedeutende entwicklungspolitische Konzeption von Dezentralisierung im europäischen Raum entstand in den 50er Jahren. Dezentralisierung wurde hier als eine Art Allheilmittel gegen oligarchisch unbewegliche Machtstrukturen, administrative Ineffizienz sowie räumliche und soziale Disparitäten gesehen. Der Begriff wurde geprägt von einer eurozentrischen Denkschule, in deren Rahmen die westlichen Demokratien eine Art Modellfunktion für den Aufbau des modernen Staatswesens in den ehemaligen Kolonien hatten. Der Kernpunkt bestand in der möglichst breiten Streuung staatlicher Macht. Diese vertikale Dimension der Gewaltenteilung sollte zu mehr politischem Wettbewerb führen (Rüland 1993).

Nachdem diese erste, stark normativ geprägte Dezentralisierungsdebatte weder im Bereich des Institution Building15 noch im Hinblick auf sozioökonomische Entwicklungen nennenswerte Erfolge verzeichnen konnte16, dominierten in den 60er Jahren staatszentralistisch orientierte Entwicklungstheorien17. Die zweite Dezentralisierungsdebatte begann in den 70er Jahren (Illy/Schimitzek 1986). Als Antwort auf das Scheitern autoritärer Entwicklungsmodelle und der beginnenden Fiskalkrise vieler Staaten wurde die positive Neubewertung von internationalen Finanzinstitutionen gefördert. Ihr Ziel: Die Reduzierung nationaler Staatsausgaben zur Absicherung des Schuldendienstes. Unter der Annahme, Dezentralisierung sei funktional effizienter als Zentralismus sollte der Abbau von Staatlichkeit seine Effizienz durch Ortsnähe, Einzelfall- und Bedürfnisanpassung, Förderung von Motivation und Innovation durch größere Entscheidungsfreiräume und kürzere Wege steigern. Im Gegensatz zur normativen Dezentralisierungsdebatte der fünfziger Jahre war das Kennzeichen dieser zweiten Debatte zusammenfassend eine funktionale Begründung der Dezentralisierung (Illy/Schimitzek 1986, Rüland 1993).

Als Reaktion auf die Verschuldungskrise der 1980er Jahre entwickelten der Internationale Währungsfond und die Weltbank eine so genannte „erste Generation" von Strukturanpassungsmagnahmen. Die Ziele lagen in der Absicherung der Schuldenkrise sowie der Dynamisierung der Volkswirtschaften - realisiert werden sollte diese neoliberale Wirtschaftspolitik durch den Abbau des Staateinflusses sowie eine drastische Öffnung aller Märkte. Die tatsächlichen Folgen lagen jedoch in einer sozialen Desorganisation und politischen Instabilität - besonders betroffen war Lateinamerika (Weltbank 1997).

Das wichtigste Leitkonzept für Dezentralisierung der achtziger Jahre war die Theorie der local fiscal choice: Durch eine Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen und Unternehmen sollte der Staatseinfluss aus der Wirtschaft zurückgedrängt werden. Im Rahmen dieses ökonomischen Ansatzes entwickelten Rondinelli, Nellis und Chema im Auftrag der Weltbank die bis heute grundlegende

1. Diese teilweise noch vor der Unabhängigkeit initiierten Dezentralisierungsmaßnahmen waren das Ergebnis der Absicht, durch den Aufbau lokaler Repräsentationsgremien und anderer politischer Zugeständnisse den Elan der Unabhängigkeitsbewegungen zu bremsen und implizierter daher die Kooperation lokaler korrupter Eliten.
2. Der Schwerpunkt auf einem normativen Vorgehen und der Orientierung an idealtypischen Ausrichtungen an westlichen Demokratiemodellen führte zu einem geringen Realitätsbezug dieser frühen Dezentralisierungsdebatte.

Klassifizierung von Dezentralisierung (Rondinelli et al. 1983). Hierin wird Dezentralisierung nach Art des Empfängers der transferierten Ressourcen und nach der Qualität der übertragenen Kompetenzen unterschieden:

1. Dekonzentration: Auslagerung von Verwaltungseinheiten aus der Zentrale mit dem Ziel der Bildung lokaler Behörden der Zentralverwaltung
2. Delegation: Übertragung öffentlicher Aufgaben auf verselbstständigte Einheiten unter staatlicher Kontrolle
3. Devolution: Übertragung von Aufgaben, Ressourcen und politischer Legitimation auf untere Ebenen
4. Privatisierung: dezentrale Entstaatlichung öffentlicher Aufgaben
(Übertragung an den Privatsektor), keine staatliche Kontrollfunktion mehr vorhanden

Dekonzentration sowie Devolution beinhalten der Definition zufolge die räumlichen Gestaltungselemente einer Dezentralisierung und können bei vorhandenem politischen Willen und Durchsetzungsvermögen entscheidend zu einer Regionalisierung der Entwicklung beitragen. Devolution für sich genommen beinhaltet in erster Linie die Stärkung der jeweiligen Kommunalregierung als unterste Regierungsebene eines Landes (Holtkamp 1993, Crook & Manor 2000). Rüland (2003) kritisiert die von Rondinelli et. al. in der obigen Unterscheidung propagierte große begriffliche Flexibilität. Hierdurch entstehe ein problematisches Verständnis von Dezentralisierung, da ein „solchermagen weit gefasstes Konzept autoritären Regimen durch verschiedenste Interpretationsmöglichkeiten in die Hände arbeitet" (Raland 2003: 189).

Die prognostizierte fiskalische Effizienz (s.o.) war oft nicht realisierbar. Im Gegenteil: Dezentralisierung kann für gewisse Zeiträume sogar höhere Kosten für staatliche Regulierung verursachen und zu einer Verschlechterung von Verteilung und Qualität der öffentlichen Dienste führen (Fuhr 1995).

Aus der Erkenntnis dieser Misserfolge entstand eine neue Reformdebatte, auch ,,Post-Washington ConsensusDz18 genannt. Hier wurden Staatsautorität und Planungskapazitäten wieder stärker betont und neue Demokratien sollten mit Hilfe von neuen Institutionen, Normen und Prozeduren gefestigt werden (Burchardt 2001). Der local fiscal choice - Ansatz (s.o.) wurde als praxisfern erkannt, und betont, dass Demokratisierungseffekte sich nicht automatisch einstellen, sondern es vielmehr häufig zu einer Reproduktion tradierter Politikmuster kommt - unter veränderten institutionellen Rahmenbedingungen oftmals sogar unter Ausschluss der Partizipation einzelner Gruppen (Burchardt 2001).

Anfang der 90er Jahre wurde so zunächst eine genauere Definition der Entwicklungsziele notwendig, die mit dem Mittel der Dezentralisierung angestrebt werden sollten (Samoff 1990). Eine Antwort waren z.B. technokratische Ansätze, die sich in erster Linie mit der rechtlichen und administrativen Modernisierung von öffentlicher Verwaltung beschäftigen und heute vor allem in Lateinamerika Anwendung finden. Zentral ist bei diesem Ansatz die Förderung kleiner und untergeordneter politischer und staatlicher Einheiten (Burchardt 2001).

Die politische Dimension von Dezentralisierung wurde in diesen Ansätzen vernachlässigt. In partizipatorischen Ansätze rückten diese hingegen in den Vordergrund: Im Rahmen der public choice - Theorie19 stand hierbei der lokale Politikbereich stärker im Interesse der Debatte. Über die Legitimierung lokaler Autoritäten und Berechenbarkeit politischer Prozesse sollen politische Einflussgrößen und lokale Präferenzen als Effizienzkriterien berücksichtigt werden. Der allerdings geringe theoretische wie auch praktische Nutzen der partizipatorischen Ansätze ergibt sich aus methodischen Problemen bei der Effizienzmessung (Haldenwang 1994).

In der Folge wurde der Blick auf weniger ökonomische Interpretationen gelenkt und die Dezentralisierung von politischer Legitimation als zentrales Element für die Konsolidierung des demokratischen Staates erkannt (Slater 1990). Dies bedeutet eine Erweiterung der Dezentralisierung um einen Politikansatz, der davon ausgeht, dass ihre Ergebnisse als good governance20 zusätzlich aus einem demokratischen Prozess aller Beteiligten hervorgehen sollten. Slater versteht Dezentralisierung schließlich als eine Demokratisierungsstrategie, die ein Mittel darstellt zur

- Erhöhung politischer Partizipation.
- Demokratisierung politischer und sozialer Prozesse.
- Herstellung einer größeren Nähe zwischen politischen und administrativen Entscheidungen und den Interessen der Bürger.

Der Weg zur Erreichung dieser drei Ziele führt über die Machtverlagerung - nach dem erwähnten Subsidiaritätsprinzip soll Eigenleistung und Selbstbestimmung des Individuums und der Gemeinschaften gefördert werden, indem staatliche Eingriffe nur dann unterstützend erfolgen, wenn die jeweils tiefere hierarchische Ebene nicht in der Lage ist, die erforderliche Leistung zu erbringen (Rüland 1993). Wie in Kapitel 4 analysiert wird möchte ich hier vorwegnehmen, dass es sich in Mosambik um die Implementierung eines Dezentralisierungsprozesses mit ebendiesem Theorieverständnis handelt. Da es sich bei der Verlagerung von Verantwortung, Ressourcen und Entscheidungsgewalt zwangsläufig um eine Reform des institutionellen Systems handelt, geht es im Folgenden zunächst um die generelle Rolle von Institutionen im Prozess gesellschaftlicher Entwicklung.

3.2 Die Rolle von Institutionen im Prozess gesellschaftlicher Entwicklung

Die Wichtigkeit des institutionellen Gefüges im Prozess gesellschaftlicher Entwicklung wird sowohl von Fuhr (2000) als auch von Rauch (2001) in den jeweiligen Beiträgen betont. Rauch geht sogar soweit, dass er die Institutionen als den entscheidenden Hebel für Entwicklung benennt. Die Bereitschaft des Institutionengefüges für größere Verantwortlichkeit auf lokaler Ebene ist für Fuhr zentrales Element für das Gelingen eines Dezentralisierungsprozesses. In diesem Abschnitt werde ich die Rolle von Institutionen im Prozess gesellschaftlicher Entwicklung beleuchten, um in Kapitel 5 der vorliegenden Arbeit die gewonnenen Erkenntnisse auf das Land Mosambik anwenden zu können.

Im Rahmen der neuen Institutionenökonomie (NIÖ)21 wird das Interesse der Ökonomen stärker auf institutionelle Aspekte, Anreizsysteme und Regulierungsmechanismen gelenkt - Der Leitgedanke „Get the Prices Right" wird durch „Get the Institutions Right" ersetzt (Fuhr 2000, Rauch 2001): Die Entwicklung der institutionellen Kapazitäten als zentraler Ansatzpunkt noch vor der Implementierung eines Dezentralisierungsprogrammes - nicht mehr der Anstoß zu technischen Innovationen wird als zentral eingeschätzt. Ein freier Markt allein reicht nicht aus für die wirtschaftliche Entwicklung eines Landes - ebenso bedeutend sind Behörden, Regeln und Gesetze (Rauch 2001).

Die Frage nach der Rolle von Institutionen im Entwicklungsprozess besteht also nicht in der Frage nach ihrer Relevanz, sondern bezieht sich auf die Art des Verhältnisses zwischen der institutionellen Sphäre und der ökonomischen und gesellschaftlichen Sphäre.

Die NIÖ geht davon aus, dass die institutionelle Sphäre in einem Land von gesellschaftlichen Entwicklungsprozessen weitgehend unabhängig ist. Die ökonomischen Entwicklungsprozesse werden dagegen als abhängig von gesellschaftlichen Entwicklungsprozessen bewertet (Rauch 2001). Das Ziel der NIÖ besteht somit in einer Analyse der institutionellen Regulierungs- sowie Anreizsysteme, die im Bezug auf wirtschaftliches Verhalten und Entwicklung bestehen. In der Entwicklungspolitik sind demzufolge institutionelle Reformen das Instrument und die Verbesserung von Wirtschaftsleistungen und Lebensbedingungen die Zielvariable (Rauch 2001). Als global gültige Antwort auf die Frage nach „dem richtigen" Institutionengefiige nennt die NIO die Elemente Mehr-Parteien-Demokratie, Dezentralisierung politischer und bürokratischer Macht sowie Privatisierung (Mummert 2001). Die Frage nach den (gesellschaftlichen wie ökonomischen) Einflussfaktoren auf die Ausgestaltung institutioneller Systeme bleibt jedoch, so Rauch, unbeantwortet. Bei Ausblendung der Wirkungsrichtung von Entwicklung beziehungsweise einer ahistorischen Betrachtungsweise von Institutionen werden die real existierenden institutionellen Systeme nicht im Kontext der jeweiligen Wirtschaftsweise und des Gesellschaftssystems betrachtet, sondern an allgemeinen Denkmustern gemessen. Tatsächlich aber bestehen nach Rauch verschiedene Zusammenhänge zwischen der sozioökonomischen und der institutionellen Entwicklung:

So gibt es zum einen die Möglichkeit institutioneller Entwicklung als Resultat wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Entwicklung. Zum anderen besteht die Option wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Entwicklung als Ergebnis institutioneller Regulierung.

Institutionelle Entwicklung als Resultat wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Entwicklung kann zum einen als Antwort auf einen objektiven Regulierungsbedarf entstehen: Der Prozess materieller Produktionsentwicklung ist verbunden mit zunehmender Arbeitsteilung und Spezialisierung, was zur Differenzierung der verschiedenen Wirtschaftseinheiten führt. Dies bedingt den zunehmenden Regulierungsbedarf und die damit einhergehende Notwendigkeit der Institutionalisierung der Gesellschaft. Art und Grad der Regulierung ist aber nicht allein Ergebnis des objektiven Regulierungsbedarfes, sondern gleichzeitig Ergebnis der dominierenden gesellschaftlichen Interessen, da institutionalisierte Regulierungen in ihrer Wirkung auf gesellschaftliche Gruppen niemals neutral sind - gesellschaftliche Gruppen werden immer versuchen, die Bildung von Institutionen in ihrem Sinne zu beeinflussen (Rauch 2001).

Weiterhin kann wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung als Resultat institutioneller Regulierung in Folge von Effizienzwirkungen oder aber Verteilungswirkungen von Institutionen angestoßen werden. Bezogen auf den ersten Aspekt bleibt festzuhalten, dass sich institutionelle Steuerung immer auf die sozio-ökonomische Entwicklung einer Gesellschaft auswirkt.22 Die Art der institutionellen Steuerung bleibt weiterhin niemals ohne Konsequenzen für gesellschaftliche Kräfteverhältnisse und für die Verteilung von Ressourcen und Einkommen23 (Rauch 2001).

3.3 Dezentralisierung als Reform des politisch-institutionellen Systems

Definiert man Dezentralisierung als die Verlagerung von Entscheidungsmacht, Verantwortung und Kontrolle finanzieller und personeller Ressourcen auf untergeordnete, bürgernähere staatliche Ebenen oder aber eigenständige Organisationseinheiten (Rauch 2001), so heißt dies, dass für die Übernahme eben dieser Entscheidungsmacht, Verantwortung und für die Kontrolle finanzieller und personeller Ressourcen Einrichtungen auf lokaler Ebene nötig sind, die sowohl personell als auch bezüglich der Kompetenzen der einzelnen Mitarbeiter in der Lage sind, die ihnen übertragenen Aufgaben zu operationalisieren und durchzuführen; mit anderen Worten: Dezentralisierung bedeutet die Reform des politisch-institutionellen Systems. Diese neuen, dezentralen Formen der Regulierung müssen von bestimmten gesellschaftlichen Gruppen gegen andere Gruppen durchgesetzt werden und die reale Umsetzung muss von diesen Gruppen gestaltet und getragen werden. Entscheidend für Erfolg oder Misserfolg des Dezentralisierungsprozess sind also zunächst einmal dezentrale Akteure, die zum einen mehr Macht ausüben wollen und zum anderen diese auch handhaben können (Rauch 2001). Im folgenden Kapitel werde ich sowohl diese gesellschaftlichen Bedingungen, also Einflussfaktoren außerhalb des politisch-institutionellen Systems, als auch Einflussfaktoren innerhalb des politisch-institutionellen Systems näher betrachten.

3.4 Faktoren für die Durchsetzbarkeit dezentraler Regulierung

„The most important factors include:

the willingness of local officials to support and perform decentralized management functions, the quality of local leadership, the attitudes of local rural people towards government, and the degree to which traditional customs and behavior are compatible with decentralized procedures for planning, decision-making and management. All these are "soft" variables; they are difficult to deal with in a policy or operational sense."

Rondinelli et al., 1984: 52

Fundamental wichtig für einen potenziellen Erfolg von Dezentralisierungsprogrammen ist nach Rauch (2001) zunächst die Existenz eines detaillierten Konzeptes für die Umsetzung, worin rechtliche und politische Grundlagen sowie starke Träger für Steuerung und Koordination klar benannt werden. Auch Rondinelli et al. (1984) identifizieren als einen Hauptfaktor für die erfolgreiche Umsetzung von Dezentralisierungsreformen „the Effective Design and Organization of Decentralization Programs" (Rondinelli et al., 1984: 57). Die Ausarbeitung und Umsetzung derartiger Konzepte geschieht vor Ort in der Regel mit Unterstützung internationaler Organisationen der Entwicklungszusammenarbeit24. Ein grundsätzliches Problem ergibt sich aus der Tatsache, dass das für Dezentralisierung zuständige Ressort25 gegenüber anderen, bereits etablierten Ressorts wie Landwirtschaft, Gesundheit, Bildung etc. oftmals nicht durchsetzungsfähig ist. Der politische Wille (der sich beispielsweise in der Bereitschaft der anderen Ressorts zur Kooperation ausdrückt) ist demnach ein entscheidender Faktor für die Durchsetzbarkeit von Dezentralisierungsprogrammen. In der Realität ist es selten so, dass Menschen von alleine und freiwillig Macht und Ressourcenkontrolle abgeben - es wäre demzufolge falsch, von einem einhelligen politischen Willen zur Dezentralisierung auszugehen. Die Umverteilung von Macht auf dezentrale Instanzen ist vielmehr ein umstrittener politischer Prozess und hat in jedem Stadium Befürworter und Gegner (Rauch 2001). Die Intensität des politischen Willens für Dezentralisierung ist nach Rauch (2001) und Fuhr (2000) abhängig von verschiedenen Faktoren, die ich im Folgenden aufgreifen werde, um sie in Kapitel 5 auf das Beispiel Mosambik anzuwenden. Die spezifischen Indikatoren, anhand derer ich die einzelnen Faktoren untersuchen werde stelle ich im direkten Zusammenhang in Kapitel 5 vor, da es mir an dieser Stelle zunächst um ein übertragbares und somit möglichst allgemeines Raster geht.

Die Auswahl der sechs im Folgenden vorgestellten Faktoren geschah nach einer Einschätzung der besonderen Relevanz ebendieser. Meiner Meinung nach handelt es sich bei diesen Faktoren um Elemente mit zentralem Einfluss, was sich in der aktuellen Diskussion in Mosambik wiederspiegelt (Forquilha 2007a & 2009, Bilério 2007, Canhanga 2007, Cuereneia 2001, Ostheimer & Lalá 2003). Weiterhin Einfluss auf meine Auswahl hatten die Ergebnisse qualitativer Interviews, die ich mit verschiedenen im Dezentralisierungsprozess involvierten Personen geführt habe (siehe Auflistung der interviewten Personen im Anhang).

3.4.1 Gesellschaftliche und naturräumliche Einflussfaktoren auf Dezentralisierungsbereitschaft

Als ersten, nicht politisch-institutionellen Einflussfaktor auf Dezentralisierungsbereitschaft nennt Rauch (2001) die Existenz sowie relative Stärke regionaler Eliten. Da die lokale Ebene exakt die Ebene ist, die durch dezentralisierende Maßnahmen Entscheidungsverantwortung gewinnen soll, ist es wichtig, dass auf diesem Niveau Akteure existieren, die dezentrale Kontrolle wollen und handhaben können - handelt es sich um bereits bestehende, traditionelle

Führungspersönlichkeiten, so kann dies sowohl positive, als auch negative Folgen haben (siehe hierzu auch 3.6.1, 3.6.2). Einerseits besitzen traditionelle Führer eine gewisse, oftmals vererbte historisch bedingte Legitimationsbasis bei der Bevölkerung. Verhalten die lokalen Eliten sich kooperativ, so kann dies positive Auswirkungen auf die Dezentralisierungsbereitschaft der entsprechenden Gemeinden haben. Andererseits können aber durch die neu hinzugewonnene - und nun auch durch demokratische Vorgänge wie beispielsweise Wahlen bestätigte - Macht, bestehende Ungleichgewichte verstärkt werden. Dies ist beispielsweise dann zu erwarten, wenn die Bewohner einer bestimmten Gemeinde in einem weitläufigen Gebiet verteilt leben und somit schon allein räumlich der Zugang zu Gemeindeversammlungen nicht einheitlich gewährleistet werden kann. Eine derartige Situation kann dazu führen, dass lediglich ein kleiner, privilegierter Teil der Gemeinde an Versammlungen und somit im Folgenden auch an der Machtausübung teilhaben kann.

Neben dieser räumlichen Verteilung der Bevölkerung identifiziere ich einen weiteren relevanten Einflussfaktor dem Themenbereich der gesellschaftlich-naturräumlichen Faktoren: die regionale Verteilung von Ressourcen. Wenn die ökonomische Basis der Staatseinnahmen regional stark konzentriert ist26, so ist zentralistische Herrschaft leichter durchsetzbar als in Ländern mit regional gleichmäßig verteilter Wirtschaftskraft. In diesem Fall sind die zentrale Verwaltung und im Besonderen die Umverteilung von Gewinnen aus Ressourcen wichtig, um eine Verstärkung regionaler Disparitäten zu verhindern. Nur wenn Regionalregierungen aus eigenen Einnahmequellen schöpfen können, ist finanzielle Autarkie sinnvoll und umsetzbar. Die Gefahr einer Ausprägung regionaler Disparitäten ist in diesem Fall geringer als im Falle einer ausgeprägten Konzentration von Einnahmequellen.

Ein dritter entscheidender Einflussfaktor, den auch Fuhr (2000) anführt, ist die kulturelle und naturräumliche Diversität eines Landes: Ist die Diversität eines Landes bezüglich kultureller und naturräumlicher Aspekte stark ausgeprägt, so können Dezentralisierungsprozesse wie beispielsweise eine eigene Bildungspolitik oder Finanzverwaltung den Willen zu stärkerer regionaler Eigenständigkeit oder Abhebung gegenüber anderen Regionen sowie die Wahrnehmung tatsächlicher Unterschiede weiter hervorheben und somit die nationale Einheit eines Landes gefährden (Rauch 2001). Unter kultureller Diversität versteht man beispielsweise eine migrationsinduzierte Vielfalt. Sie bezieht sich weiterhin auf die Ausstattung eines Landes mit Humankapital, kulturellem Kapital und sozialem Kapital (Steinhardt 2004). Naturräumliche Diversität umfasst Aspekte wie verschiedene landschaftliche Einheiten (Küste, Bergland, Tiefland).

3.4.2 Politisch-institutionelle Einflussfaktoren auf Dezentralisierungsbereitschaft

Ein erster politisch-institutioneller Einflussfaktor auf die Dezentralisierungsbereitschaft innerhalb einer Bevölkerung ist die Stärke der Zentralregierung. Handelt es sich um eine leistungsfähige nationale Regierung mit anerkannter Stärke und einem durchsetzungsfähigen Militär, so ist die Durchsetzbarkeit von Fraktionen, die einen Dezentralisierungsprozess befürworten nach Rauch (2001) schwierig. Ist der Zentralstaat aber wirtschaftlich geschwächt oder sogar bankrott und nicht mehr fähig, sein Machtmonopol sowie seine Legitimation aufrecht zu erhalten, Ressourcen zu kontrollieren oder zu verteilen, so wird der Wille, Macht und Verantwortung zu zentralisieren, schwächer. Gerade in wirtschaftlich fragilen Staaten ist der Anstoß eines Dezentralisierungsprozesses naheliegend. Dezentralisierung ist in einem solchen Falle zwar leichter durchzusetzen, die Chancen auf ein positives Ergebnis (also Entwicklung) sind bei einer schwachen Zentralregierung aber gleichzeitig gering (Rauch 2001).

Ein weiterer entscheidender Faktor besteht in der sektoralen Identität: Angestellte in der Verwaltung besitzen in der Regel eine starke sektorale sowie fachliche Identität - es handelt sich im Besonderen in Entwicklungsländern aufgrund des oftmals schwierigen Zugangs zu höheren Bildungszweigen um ein Arbeitsumfeld mit Bekannten, ehemaligen Studienkollegen etc. Dezentralisierung bedeutet in diesem Fall die Abkopplung vom fachlichen Bezugssystem und die Unterordnung unter tendenziell fachlich unterqualifizierte und/oder inkompetente Angestellte auf der lokalen Ebene, was selbstverständlich problematisch sein kann. Rauch (2001) sieht im Bestreben nach Bewahrung sektoraler Identität und Zuordnung einen nicht zu unterschätzenden Faktor zugunsten einer zentralistisch, sektoral-vertikal organisierten Verwaltung.

Schließlich nennt Rauch (2001) die Wahrnehmung der Realität in institutionellen Systemen als entscheidenden Faktor bezüglich der Durchsetzbarkeit dezentraler Regulierung. Hierbei geht es um die Wahrnehmung der Realität durch die oberen Regierungsebenen - die Ebenen, die im zentralistisch organisierten System die Regierungsmacht innehaben. Diese Zentralregierungen stellen laut Rauch (2001) regelmäßig - ob berechtigt oder nicht - fest, dass Distrikte oder Gemeinden „noch nicht in der Lage sind", Aufgaben und vor allem Gewalt fiber Finanzen überantwortet zu bekommen. Weiterhin haben Helfer vielfach die Tendenz, die Notwendigkeit ihrer Unterstützung fortbestehend zu sehen (Rauch 2001). Ist dies der Fall, bedeutet eine derartige Situation ein Hindernis für den Erfolg von Dezentralisierungsprozessen, da die hohen politischen Ebenen gewillt sein müssen, Macht abzugeben, damit ein Dezentralisierungsprozess seinen Anfang nehmen kann.

3.5„History matters" - Spezialfall Entwicklungsländer

"History is a clock that people use to tell their political and cultural time of day. It is also a compass that people use to find themselves on the map of human geography. The role of history is to tell a people what they have been, and where they have been, what they are and where they are. The most important role that history plays is that it has the function of telling a people where they still must go and what they still must be."

Dr. John Henrik Clarke, African Historian

Institutionelle, gesellschaftliche und wirtschaftliche Strukturen entstehen nicht im „luftleeren Raum" - jedes Land und jede Gesellschaft besitzt eine je eigene Vergangenheit, kulturelle sowie politische Traditionen, Normen und Wertesysteme, die sich im Laufe der Zeit entwickelt haben. Eben diese Strukturen bilden die Grundlage für einen Teil der Antworten auf die Frage nach der Adäquatheit und genauen Ausgestaltung eines Dezentralisierungsprozesses in einem bestimmten Land sowie nach dessen möglichen Ausgang.

Ich möchte an dieser Stelle die meiner Meinung nach für einen Überblick relevanten Fakten nennen, wobei es im Speziell um den entscheidenden Unterschied zwischen Industrienationen und Entwicklungsländern geht. Historisch betrachtet lebte die Mehrheit der Menschheit einen Großteil ihrer Geschichte als Jäger und Sammler in dezentralen Systemen. Als Wildbeuter waren die Menschen 99% der Zeit ihrer Daseinsgeschichte bezüglich ihrer Ernährung an die dezentrale Produktion der Natur gebunden27. Erst die großen Reiche wie Ägypten, China und das römische Reich unterbrachen diese Struktur. Zentralisierung wurde hier in Form von Macht über Land, Technologien, Religion sowie Gewalt erreicht. Um den Zusammenhalt in diesen Systemen zu garantieren, war der Respekt vor lokalen Traditionen sowie Selbstverwaltung bis zu einem gewissen Grad wichtig. Im Zuge der Säkularisierung und hiermit einhergehender Bedeutungszunahme von Handelsbeziehungen und Kapitalismus wurden Macht sowie Eigentum zunehmend dekonzentriert. Eigenständige Händler erlangten Einfluss und wurden unabhängig von feudaler Machtkontrolle. Im Anschluss an die Auswanderung zahlreicher Menschen nach Nordamerika im 16. und 17. Jahrhundert und dem Bestreben dieser nach größtmöglicher politischer, religiöser und wirtschaftlicher Freiheit wurde 1787 in den Federalist Papers28 erstmalig die Gewaltenteilung als bester Weg für den Erhalt von Freiheit festgehalten (Fuhr 2000).

Ähnliche Tendenzen beobachtet Fuhr (2000) auf dem europäischen Kontinent: So war im 19. Jahrhundert der Wiederaufbau der Macht Preußens nach dem Sieg 27 Als Wildbeuter bezeichnet man Völker, die von Jagd (Männer) und Sammelwirtschaft (Frauen) leben. Bedingt durch die Lebensweise können Wildbeuter niemals auf größere Vorräte zurückgreifen. Da die Natur dezentral produziert, sind die Wildbeuter für die Nahrungsbeschaffung auf Ortswechsel je nach Jahreszeit und Witterung angewiesen. Das Ende großflächiger Wildbeutergesellschaften wird auf ca. 10.000 v. Chr. datiert (Beginn: 2,5 Mio. J. v. Chr.). Hier beginnen die Wildbeuter, sich zu spezialisieren und werden so zu spezialisierten Jäger- und Sammlergesellschaften. (vgl. Bätzing 2008, Vorlesung: Die Mensch-Umwelt-Beziehung aus geographischer Sicht)

Napoleons 1806 in erster Linie durch eine neue Stärkung der lokalen Regierungen und starke Partizipation auf dem lokalen Level (Steuern, Polizei, öffentliche Dienstleistungen) möglich.

Zusammenfassend halte ich fest, dass die heutigen Industrienationen für das Erreichen ihrer Ziele verschiedene Stufen von Autonomie an existierende lokale Regierungen abtreten mussten - laut Fuhr (2000) gründet dies auf der Einsicht, dass Zentren ohne lokale Gewalten nicht handlungsfähig sind und umgekehrt. Die heutige Fähigkeit, Konflikt- und Krisensituationen zu meistern, resultiert in vielen Staaten demnach aus gut eingespielten Institutionen und zur Verfügung stehenden Maßnahmen auf lokaler Ebene. Die Rolle vieler lokaler Regierungen ist folglich teilweise bedeutender als die der Zentralregierungen (Fuhr 2000). Dies erschließt sich beispielsweise aus der Tatsache, dass zu Beginn des 20. Jahrhunderts in den USA sowie in Deutschland 60% der Bundesausgaben von subnationalen Regierungseinrichtungen getätigt wurden (Fuhr 2000).

Die historischen Abläufe in Entwicklungsländern sahen dagegen grundlegend anders aus: Da die Mehrheit der heutigen Entwicklungsländer einmal unter der Kolonialherrschaft verschiedener europäischer Staaten stand, erfuhren lokale Eliten und traditionelle Strukturen während dieser Zeit eine gewaltsame Integration in Handlungsabläufe beispielsweise der Verwaltungssysteme der Kolonialmächte. Nach der Unabhängigkeit stand staatlich geleitete Entwicklung im Vordergrund, vielfach orientiert an der marxistisch-leninistischen Ideologie: Entwicklung sollte durch starke, zentralistisch organisierte Bürokratien sowie staatliche Unternehmen nach dem Vorbild der ehemaligen Sowjetunion erreicht werden (Nohlen, 1993). Neben der Ausdehnung der zentralen Regierungsmacht kam es zu einer politischen und ökonomischen Marginalisierung der lokalen Machteinheiten und hierdurch zu einer Entfremdung des Staates von der Basis der Bevölkerung. Bedingt durch die Diskriminierung kleiner und mittelgroßer Privatunternehmen durch öffentliche Unternehmensstrukturen wurden im Folgenden die Strukturen geschädigt, die in den Marktwirtschaften der Industrienationen die entscheidende Quelle für Dynamik und Flexibilität gewesen waren. Solange aber die Zuteilung von Ressourcen noch funktioniert (oder zu funktionieren scheint), entsteht in der Bevölkerung tendenziell eine breite Unterstützung für eine zentralistische Regierungsführung (Nohlen 1993). Die Schuldenkrise in den 1970er und 1980er Jahren und die hieraus resultierende makroökonomische Instabilität schwächten alte, institutionelle Einrichtungen sowie traditionelle zentralistische Systeme der Entwicklungsländer. Funktionelle Probleme der zentralistischen Regierungen (beispielsweise im Bereich öffentlicher Dienstleistungen), Legitimitätskrisen und die Forderung der Bürger nach stärkerer lokaler Einflussnahme zeigen, dass Rahmenbedingungen wie das Vorhandensein von dekonzentrierten Machtquellen, eine Eigentumskontrolle mit einer breiten Basis sowie ein dynamischer lokaler Privatsektor wichtig für den Erfolg von Dezentralisierung sind (Fuhr 2000). Außerdem ist die Relevanz von Dezentralisierungsprozessen neben der Bedeutung, die internationale Geldgeber diesen beimessen, als Bestandteil von Reformstrategien in den Entwicklungsländern selbst vor allem in den 90er Jahren deutlich angestiegen (Burchardt 2001). Die nach der Unabhängigkeit entstandenen jungen Demokratien in den ehemaligen Kolonien waren in vielen Fällen gekennzeichnet durch einen ineffizienten und aufgeblähten, veralteten Verwaltungsapparat (vergleiche hierzu die Situation in Mosambik in Kapitel 4.1.1, Koloniale Verwaltungstradition (1884 ± 1974)). Neben einem zunehmenden Druck von subnationalen Ebenen, sowie der Zivilgesellschaft mit einer Forderung nach Machtverlagerung von der zentralstaatlichen Ebene wird in Entwicklungsländern Dezentralisierung häufig als ein wichtiges Element zur Stärkung demokratischer Strukturen und einer Erhöhung der Verwaltungseffizienz eingeschätzt (Burchardt 2001).

Der Dezentralisierungsprozess in heutigen Entwicklungsländern unterscheidet sich demzufolge grundlegend vom Dezentralisierungsprozess in Europa und Nordamerika. Das Verständnis von Dezentralisierung mit der Grundlage des Subsidiaritätsprinzips29 trifft in dieser Form nicht auf Entwicklungsländer zu, sondern auf Lander, in denen Entwicklung „von unten" gewachsen ist30 (Illy & Schimitzek 1986). Dezentralisierungsbemühungen in Entwicklungsländern können aber dennoch nicht mit dem Hinweis auf nicht erfüllte Voraussetzungen abgetan werden, sondern müssen vielmehr anders gemessen werden, nämlich „against the historical compulsion of colonialism, nationalism and economic development" (Illy & Schimitzek 1986: 10). Um über Adäquatheit, Ausgestaltung des Dezentralisierungsprogrammes sowie Aussichten auf dessen Erfolg und Misserfolg urteilen zu können, ist eine detaillierte Betrachtung der politischen, sozialen sowie kulturellen Hintergründe des entsprechenden Landes essenziell wichtig.

3.6 Angestrebte Ziele und mögliche Auswirkungen von Dezentralisierung

Wie bereits im vorhergehenden Abschnitt herausgestellt, hängt der mögliche positive Ausgang von Dezentralisierungsprozessen unter anderem von historisch spezifischen Gegebenheiten in der Gesellschaft eines Landes ab (Rauch 2001). Dieser Faktor sowie weitere Erfolgsbedingungen sollen im Folgenden mit besonderem Augenmerk auf die durch Dezentralisierungsprozesse angestrebten Zielen aufgezeigt werden, wobei das übergeordnete Ziel von Dezentralisierungsprogrammen, nämlich die Förderung von Entwicklung, weiterhin Gültigkeit hat (siehe auch 3.7) (Illy & Schimitzek 1986).

3.6.1 Angestrebte Ziele

„Decentralization has not only an administrative value,

but also a civic dimension, since it increases the opportunities for citizens to take interest in public affairs; it makes them get accustomed to using freedom. And from the accumulation of these local, active, persnickety freedoms, is born the most efficient counterweight against the claims of the central government, even if it were supported by an impersonal, collective will. "

Alexis de Tocqueville

Eines der in der Literatur regelmäßig aufgeführten Ziele von Dezentralisierung ist situationsgerechtere Problemlösung. Durch eine größere Nähe der politischen Entscheidungen zur Bevölkerung soll es möglich werden, lokale Ressourcen adäquater zu nutzen und Entwicklungsmaßnahmen auf spezielle Bedürfnisse vor Ort anzupassen und somit effizienter und effektiver zu gestalten. Dieses Prinzip gilt in erster Linie für Entscheidungsbereiche, in denen es relevantes lokales Wissen gibt. Wichtig ist weiterhin, dass der Zugang zu professionellem Spezialwissen bei der Ausgestaltung dezentraler Systeme nicht verloren geht (Rauch 2001).

Zweites angestrebtes Ziel von Dezentralisierung ist eine verstärkte Bürgerbeteiligung an Entscheidungsprozessen. Die Eröffnung von Einflussmöglichkeiten für die Bevölkerung ist einfacher, je näher an den Betroffenen eine Entscheidung gefällt wird. Jedoch bedeutet Dezentralisierung nicht gleich ein Mehr an Partizipation. Mit Blick auf die potenziell negative Rolle beispielsweise traditioneller Autoritäten (vgl. Kapitel 3.4.1) wird offensichtlich, dass lokale politische Strukturen auch weitaus weniger demokratisch und dafür wesentlich autoritärer sein können als eine nationale Regierung. Dezentralisierung eröffnet somit Chancen für lokale Demokratie, ist aber nicht gleichzusetzen mit Demokratisierung. Entscheidende Voraussetzung dafür, dass dezentralisierte Staatsmacht Partizipation tatsächlich stärkt, ist die Existenz demokratischer Strukturen (Rauch 2001).

Neben einer Erhöhung der Bürgerbeteiligung an Entscheidungsprozessen sind Transparenz sowie Rechenschaftsablegung über das Regierungshandeln ein weitere zentrale Ziele von Dezentralisierungsprozessen. Auch in diesem Fall ist gültig: je größer die Bürgernähe der Entscheidungen, desto leichter ist die Kontrolle von unten. Auf dieser Basis ist es wichtig, ein System von Anreizen sowie Sanktionen für entwicklungs- und bürgerorientiertes Regierungshandeln zu schaffen (Rauch 2001, Fuhr 2000, Crook & Manor 2000). Dezentrale Entscheidungen führen aber nicht automatisch zu mehr Transparenz und Verantwortlichkeit gegenüber der Bevölkerung. Vor allem in ländlichen Regionen ohne funktionierende Medien kann auch eine Distriktregierung, die für mehrere hunderttausend Einwohner zuständig ist, bei der Problemanalyse und Entwicklung von Lösungsstrategien sehr weit weg sein von der Realität der Bevölkerung. Eine bessere Kontrolle von unten kann nur dann tatsächlich stattfinden, wenn Klientelismus und Patronagebeziehungen31 keine zentrale Rolle spielen (Rauch 2001). Positive Auswirkungen auf die Forderung nach Transparenz haben laut Rauch (2001) außerdem eigene Einnahmequellen, denn wenn über eigenes Geld entschieden wird, sind die Bürger und Bürgerinnen oftmals wachsamer bezüglich der Verwendung.

Das bereits angesprochene Ziel der Effizienzgewinnung gilt neben der Umsetzung von Entwicklungsmaßnahmen weiterhin im Besonderen in Bezug auf Instanzwege und höhere Flexibilität des Verwaltungsapparates. Die Voraussetzung hierfür ist qualifiziertes Personal für regionale lokale Verwaltungen. Leistungsfähige dezentrale Verwaltungseinheiten können nur durch hinreichende Gemeindegrößen und Aufgabenzuordnung, die auf verfügbare personelle Ressourcen abgestimmt sind, geschaffen werden (Rauch 2001).

3.6.2 Mögliche negative Auswirkungen

Neben den erwünschten positiven Effekten von Dezentralisierung gibt es gleichzeitig auch mögliche negative Auswirkungen, die in Teilen ja bereits angeklungen sind (vgl. 3.4.1 und 3.4.2). Im Folgenden werde ich diese möglichen negativen Auswirkungen im Kontrast zu erwünschten Zielen des Dezentralisierungsprozesses explizit herausstellen.

Zum einen gibt es die Möglichkeit einer Verstärkung regionaler Disparitäten. Dies beruht auf der Tatsache, dass durch den Dezentralisierungsprozess reiche Regionen ihren Reichtum, arme Regionen ihren Mangel (beispielsweise an Ressourcen oder Bevölkerung) der Theorie nach selbst verwalten, was beim Fehlen von Finanzausgleichen und nationalen Minimumstandards bei öffentlichen Leistungen eine Verschärfung der Ungleichheiten möglich macht (Rauch 2001). In zentralistischen Systemen gibt es dagegen Ausgleichsmöglichkeiten durch die Zentralregierung, die beispielsweise mit Hilfe von Subventionen oder der Umverteilung von Steuereinnahmen eingreifen kann (Fuhr 2000).

Eine weitere mögliche negative Auswirkung von Dezentralisierungsprogrammen ist die Desintegration des Nationalstaates. Ausgeprägte lokale Autonomie kann die Abspaltung einzelner Regionen anstoßen. Durch unterschiedliche Bildungs- und Versorgungssysteme können Mobilitätshemmnisse zwischen den einzelnen Gebieten auftreten und ein hieraus resultierendes Konkurrenzdenken zwischen regionalen Gebietskörperschaften um zentralörtliche Einrichtungen und Investitionen kann destruktiven Charakter annehmen (beispielsweise durch die Duplizierung von Einrichtungen). Um dem entgegenzuwirken, sind institutionalisierte Mechanismen horizontaler Koordination zwischen den lokalen / regionalen Regierungen notwendig, die diese Desintegrationstendenzen in Grenzen halten können.

Mit der Realisierung autonomer Entscheidungsfreiheit einer Vielzahl lokaler Gebietskörperschaften über Kreditaufnahme und Ausgabenvolumen ergibt sich die viel diskutierte Gefahr des Verlustes fiskalischer Stabilität (Rauch 2001, Fuhr 2000). Nach Fuhr (2000) ist es deshalb von entscheidender Bedeutung, dass Ausgaben mit nationalem Gewinn und nationalen Kosten (nationale öffentliche Güter) generell in der Verantwortlichkeit der zentralen Regierung verbleiben, so z.B. Kosten für eine Stabilisierung oder Umverteilung. Besonders problematisch ist weiterhin die Kreditaufnahme durch lokale Regierungen. Diese kann ohne klare Beschränkungen durch die Zentralregierung und Beobachtung der Auflagen bezüglich Schuldenausgleichs zu makroökonomischer Instabilität führen (Fuhr 2000).

Was auf der einen Seite zu einer Erhöhung von Effizienz und Effektivität von Verwaltung und öffentlichen Diensten führen soll, kann auf der anderen Seite zu einer unnötigen und gleichzeitig ineffizienten Aufblähung der Bürokratie führen. Dies passiert vor allem dann, wenn es zu einer Duplizierung von Verwaltungseinrichtungen kommt und zusätzliche dezentrale Einrichtungen geschaffen werden, anstatt vorhandene Einrichtungen und Ressourcen einer dezentralen Kontrolle zu überantworten (Rauch 2001).

Neben der erstrebenswerten Verstärkung der Bürgerbeteiligung kann Dezentralisierung auf der anderen Seite zu einer Erhöhung der Aneignungsmöglichkeiten lokaler Eliten führen. Wie in Kapitel 3.4.1 bereits erläutert, ist die Existenz lokaler Eliten als Akteure im Dezentralisierungsprogramm durchaus wichtig. Dennoch können hierdurch die Chancen des Zugangs benachteiligter Bevölkerungsgruppen zu öffentlichen Leistungen auch tendenziell verringert werden. Dies kommt jeweils auf das eigene Verständnis der lokalen Eliten bezüglich ihrer Zuständigkeiten und Kompetenzen sowie auf ihre Akzeptanz innerhalb der Bevölkerung an. Einer negativen Machtkonzentration zugunsten lokaler Eliten kann nur entgegengewirkt werden, wenn Dezentralisierung mit Schritten der Demokratisierung und der Stärkung der Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung einhergeht (Rauch 2001).

Zusammenfassend möchte ich betonen, dass politische und administrative Dezentralisierung allein bei weitem keinen bedingungslosen Beitrag zu Entwicklung und nachhaltiger Armutsminderung darstellt. Dezentralisierte Ressourcenkontrolle kann unter bestimmten gesellschaftlichen Bedingungen Tendenzen zur Unterentwicklung, Verarmung, Ressourcenzerstörung und gewaltsam ausgetragenen Konflikten sogar verstärken. Dezentralisierung alleine kann nicht Demokratie schaffen, sondern braucht im Umkehrschluss ein gewisses Maß an Demokratie, um erfolgreich zu sein. Weiterhin erfordert ein Dezentralisierungsprogramm ein an den jeweiligen Voraussetzungen orientiertes System der Verteilung von Aufgaben auf verschiedenen Regierungsebenen und der wechselseitigen Kontrolle von unten und von oben. Für den Fall Mosambiks lässt sich eine Überprüfung der angeführten erwünschten Ziele oder negativen Auswirkungen des Dezentralisierungsprozesses zum heutigen Zeitpunkt noch nicht durchführen, dennoch lässt sich mit Hilfe der im Verlauf analysierten Einflussfaktoren eine Tendenz aufzeigen.

3.7 Entwicklung durch Dezentralisierung?

Wie bereits eingangs erwähnt, gehen Dezentralisierungskonzepte generell von der Annahme aus, dass zentralistische Strukturen ein Entwicklungshemmnis darstellen (Holtkamp 1993). Neben den im vorherigen Kapitel angeführten erwünschten Wirkungen von Dezentralisierung und den ebenso möglichen, unerwünschten negativen Folgen ist also eine positive Entwicklung das Hauptziel von Dezentralisierungsprogrammen - Entwicklung im Sinne einer Demokratisierung von Abläufen (wie beispielsweise der Entscheidungsfindung), der Zunahme der Partizipation, wirtschaftlichen Wachstums, der Verbesserung öffentlicher Dienstleistungen, Armutssenkung (Illy & Schimitzek 1986). Damit dieses primäre Ziel der Entwicklung durch den Dezentralisierungsprozess auch tatsächlich erreicht werden kann, sind die Ausgangsvoraussetzungen im jeweiligen Fall entscheidend (vgl. hierzu Kapitel 3.5) (Forquilha 2008). Möchte man nun die tatsächliche Entwicklungsleistung von Dezentralisierung messen, so ist ein Raster von Kriterien für die Bewertung unerlässlich. Nach Rondinelle et al. (1983) können Dezentralisierungsprogramme nach folgenden Gesichtspunkten beurteilt werden:

1. Grad der Erreichung genereller politischer Ziele durch Dezentralisierung, genauer:

- Förderung politischer Stabilität
- Wachsende Unterstützung nationaler Entwicklungsprogramme
- Größerer Stellenwert regionaler und lokaler Interessen und Gemeinschaften

2. Grad der Steigerung administrativer Effektivität durch Dezentralisierung, wachsende Koordination zwischen Teilbereichen der Zentralregierung sowie zwischen diesen und Lokalverwaltungen/Nichtregierungsorganisationen

3. Grad der Steigerung ökonomischer Effizienz durch Dezentralisierung, Erreichen von Entwicklungszielen durch Kostensenkung

4. Beitrag der Dezentralisierungsmaßnahmen zu einer größeren Flexibilität, mit der Regierungsorgane auf die Bedürfnisse und Interessen lokaler Gruppen eingehen

5. Beitrag der Dezentralisierungsmaßnahmen zu größerer Selbstbestimmung und Selbstverantwortung unterer Verwaltungsebenen

Laut Simon et al. (1993) ist die Annahme, Dezentralisierung fördere Entwicklung, bisher empirisch nicht eindeutig bestätigt worden. Dies hat laut Simon et al. (1993) in erster Linie methodische Gründe: Simon et al. (1993) kritisieren die Begriffsbildung, in deren Rahmen eine Interpretation von Dezentralisierung verwendet werde, welche für Entwicklungspolitik unbrauchbar sei32. Weiterhin sei bislang fehlende Praxiserfahrung ein grundlegendes Problem. Entwicklungspolitisch förderlich ist demnach Dezentralisierung in Entwicklungsländern bisher kaum praktiziert worden - somit gibt es keine empirische Basis zu ihrer entwicklungspolitischen Beurteilung. Die Sichtweise dieses Beitrages von 1993 ist meiner Meinung nach mittlerweile zu überdenken, da der Begriff von Dezentralisierung im aktuellen Forschungsstand adäquater interpretiert wird (siehe hierzu 3.1); das Problem der empirisch fundierten Beurteilung bleibt bislang bestehen.

Ich führe das Raster von Rondinelle et al. (1984) an dieser Stelle ausschließlich der Vollständigkeit halber an, da ich die Bewertungskriterien als zu wenig differenziert einschätze. Für eine präzise Handhabung und abschließende Beurteilung wäre eine Untersuchung auf Grundlage detaillierter quantitativer empirischer Forschung unverzichtbar, welche ich im Rahmen dieser Arbeit nicht leisten kann. Weiterhin ist der Dezentralisierungsprozess in Mosambik meiner Ansicht nach noch zu jung, um bereits abschließend über Erfolg oder Misserfolg urteilen zu können. Da es lediglich um eine Beurteilung der Einflussfaktoren und der daraus resultierenden Chancen für Erfolg oder Misserfolg des Dezentralisierungsprozesses gehen soll, werde ich mich im Folgenden auf die bereits dargestellten Kriterien von Rauch (2001) und Fuhr (2000) konzentrieren (vgl. 3.4).

[...]


1 Ich beziehe mich hier auf den institutionellen Rahmen (beispielsweise LOLE).

2 Entscheidende Kennzeichen eines Neo-patrimonialen Staates, welche nach eingehender Analyse auch in Mosambik anzutreffen sind, sind laut Definition (vergleiche Kapitel 2.2, Methode und Aufbau ) unter anderem eine Machtkonzentration in den Händen der Patrone sowie Klientelismus (Verteilen persönlicher Gefälligkeiten durch direkten oder indirekten Austausch zwischen Patronen und Klienten).

3 This refers to the institutional framework (as for example LOLE, Lei dos Orgãos Locais do Estado).

4 Samora Moisés Machel war Gründungsmitglieder der ehemaligen Befreiungsbewegung und heutigen Regierungspartei FRELIMO und 1975 ± 1986 erster Präsident Mosambiks.

5 Ich habe im Verlauf der Ausarbeitung zugunsten der Lesbarkeit und Übersichtlichkeit auf die Verwendung von Doppelformen oder anderen Kennzeichnungen für weibliche und männliche Personen verzichtet. Mit allen im Text verwendeten Personenbezeichnungen sind stets beide Geschlechter gemeint.

6 http://hdr.undp.org/en/statistics/ (zuletzt aufgerufen am: 23.10.2008)

7 Decreto 11/2005, Boletím da Republica, I Série n° 23, 10 de Junho de 2005.

8 Dies führt dazu, dass finanzielle Mittel beispielsweise für Entwicklungsmaßnahmen zwar zur Verfügung gestellt, aufgrund fehlender Organisation oder Kompetenzen aber nicht in Anspruch genommen werden (können), wodurch Qualität und Zuverlässigkeit öffentlicher Dienste sinkt, Unklarheit bei Zuständigkeiten entsteht und das Ziel einer armutssenkenden Wirkung der Dezentralisierungsreformen beeinträchtigt wird.

9 „Reformen der ersten Generation" meinen die in den 70er Jahren durchgefahrten Reformen in Argentinien, Chile und Uruguay, welche einen Komplex wirtschaftlicher und institutioneller Politiken beinhalteten und unter dem Oberbegriff des „Konsens von Washington" durchgefahrt wurden. Die Reformen der zweiten Generation (auch „Post-Washington-Konsens") orientieren sich an der Schaffung und Stärkung von Institutionen und verfolgen hierdurch das Ziel, rechtliche Sicherheit für private Investoren zu schaffen, welche im Folgenden die wirtschaftliche Stabilität des Landes garantieren sollen (Näheres hierzu in Kapitel 3.1).

10 „Klientelismus bezeichnet ein informelles auf gegenseitigen Vorteil gerichtetes Machtverhältnis zwischen ranghöheren und niedriger gestellten Personen oder Organisationen. I.d.R. erwartet die höhere Instanz (die den Vorteil verschafft) von der folgenden Instanz besondere (politische) Unterstützung oder Gefolgschaft (z.B. Wählerstimmen)." (bpb).

11 Neopatrimonialismus wird definiert als „eine Mischform rational-legaler und patrimonialer Herrschaft, häufig zur Beschreibung der Herrschaftsweise in verschiedenen Nicht-OECD-Regionen der Welt genutzt. Wo der formal-institutionelle Rahmen politischer Systeme durch den Gebrauch bestimmter informeller Institutionen unterhöhlt wird, kann von der Existenz neopatrimonialer Systeme gesprochen werden. Sie zeigen sich durch drei wesentliche Definitionsmerkmale: 1. Machtkonzentration in den Händen der Patrone, 2. Verteilen persönlicher Gefälligkeiten durch direkten oder indirekten Austausch zwischen Patronen und Klienten, 3. Missbrauch staatlicher Ressourcen." (German Institute of Global Area Studies, GIGA, Internetquelle [45]

12 Faust (2002) führt in diesem Zusammenhang die Beispiele Brasilien, Venezuela und Kolumbien an, wo die Förderung dezentraler und föderaler Strukturen zu einer regelmäßigen Ausbeutung des Bundeshaushaltes zugunsten regionaler Interessen (Brasilien), einer Fragmentierung der Parteienlandschaft und wachsenden Verteilungskonflikten (Venezuela) sowie einer Überforderung des Staates durch die parallelen Strukturen (Kolumbien) geführt hat. Erfolgreiche Ausnahmen, in denen Dezentralisierungsreformen erst nach der Verfestigung demokratischer Herrschaft und marktwirtschaftlicher Strukturen eingeleitet wurden, sind laut Faust (2002) Chile, Costa Rica und Uruguay.

13 Das LOLE in Mosambik wurde am 19. Mai 2003 verabschiedet.

14 Disparitäten bezeichnen Ungleichentwicklungen, die in der Regel an Unterschieden in der Infrastruktur und der Wirtschaftskraft festgemacht werden. (http://www.uni-muenster.de/HausDerNiederlande/Zentrum/Projekte/Schulprojekt/Lernen/Raum/glossar.html, aufgerufen am 10.12.2008)

15 Unter Institution Building versteht man die Reform schwacher oder die Gründung bislang nicht vorhandener Institutionen, so dass diese in Folge Grundfunktionen der Verwaltung und Staatsführung erfüllen können. „It is generally accepted that institutional changes will form an important part of most national anti-corruption strategies. Elements of institution-building are found in most if not all of the international treaties, plans of action and specific development projects which deal either with corruption or more general topics such as good governance" (http://www.unodc.org/pdf/crime/corruption/toolkit/AC_Toolkit_chap3.pdf, Stand: 06.06.2009).

16 Rüland (1993) nennt hierfür zwei Gründe:

17 „Begriffe wie „Vormundschaftsdemokraite", „gelenkte Demokratie" oder gar „Entwicklungsdiktatur" prägten die Debatte." (Rtiland 1993: 185)

18 Der Begriff des Washington Consensus wurde während einer Konferenz in Washington D.C. 1990 vom Ökonomen John Williamson geprägt. Das Konzept von IWF und Weltbank vereint eine Reihe wirtschaftspolitischer Maßnahmen zur Förderung wirtschaftlicher Stabilität und Wachstum. Während im Washington Consensus noch ausschließlich die wirtschaftliche Entwicklung im Mittelpunkt stand, werden im Post Washington Consensus sowohl die Instrumente, als auch die Ziele von Entwicklung erweitert - namentlich Anhebung des Lebensstandards, gerechte sowie nachhaltige Entwicklung. Die Kernbegriffe des neuen Ansatzes sind ein holistisches Entwicklungsverständnis, nationale Ownership, soziale Inklusion und Geberkoordination (Wolfensohn 1999).

19 Der public choice - Ansatz erklärt politisches Verhalten, Entscheidungsprozesse und Strukturen auf Grundlage der neoklassischen Wirtschaftstheorien. Hierbei gilt die Grundannahme, dass der Mensch ein rational handelndes Wesen ist, das allein vom Eigeninteresse geleitet wird. Ziel seiner Entscheidungen ist die Nutzenmaximierung - politische Entscheidungen sind dem public choice - Ansatz nach ein Nebenprodukt dieses Prozesses (Frey & Lüchinger 2003).

20 Good Governance steht für leistungsfähige politische Institutionen sowie einen verantwortungsvollen Umgang des Staates mit politischer Macht und öffentlichen Ressourcen. Im Kern geht es um das Zusammenspiel von Demokratie, Sozial- und Rechtsstaatlichkeit. Damit geht Good Governance über den staatlichen Bereich hinaus und schließt auch alle anderen Akteure aus Wirtschaft und Gesellschaft mit ein. Handlungsleitend für Good Governance sind die Menschenrechte sowie rechtsstaatliche und demokratische Prinzipien, wie zum Beispiel die gleichberechtigte politische Beteiligung aller. Besondere Aufmerksamkeit gilt den Bedürfnissen von Schwachen. Spätestens in der Millenniumserklärung der Vereinten Nationen erzielte die internationale Gemeinschaft einen Konsens: Good Governance ist einerseits ein Ziel an sich, andererseits eine wichtige Voraussetzung für menschliche Entwicklung und den Erfolg von Armutsbekämpfung und Friedenssicherung (vergleiche http://www.gtz.de/de/themen/politische-reformen/882.htm, Stand: 05.06.2009).

21 Die Einführung des Begriffs wird — in seiner englischen Version (New Institutional Economics) — zurückgeführt auf Oliver E. Williamson. Hauptanliegen der Forschungsrichtung ist die explizite Berücksichtigung real existierender institutioneller Gegebenheiten sowie deren Erklärung im Rahmen einer ökonomischen Analyse. Die Gestaltung von Institutionen soll im Folgenden auf dieser Analyse aufbauen (Williamson 2000).

22 Der Zusammenbruch der zentralverwaltungswirtschaftlichen Systeme hat gezeigt, dass Regierungsformen und Institutionengefüge sozio-ökonomische Entwicklung behindern können (Rauch 2001).

23 Bürokratische Steuerung kommt anderen Gruppen zugute als eine Steuerung durch Marktmechanismen.

24 Vergleiche hierzu beispielsweise den Beitrag von Albrecht Stockmayer und Andreas Nölke: Erfahrung mit Dezentralisierung und Gemeindeberatung aus der Sicht der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH, in: Simon, Klaus et al. 1993: Subsidiarität in der Entwicklungszusammenarbeit, Dezentralisierung und Verwaltungsreformen zwischen Strukturanpassung und Selbsthilfe, Baden-Baden.

25 In Mosambik beispielsweise handelt es sich um das „Ministério de Plano e Desenvolvimento" (Ministerum für Planung und Entwicklung).

26 Als Beispiel führt Rauch (2001) Erdölstaaten an.

27 Als Wildbeuter bezeichnet man Völker, die von Jagd (Männer) und Sammelwirtschaft (Frauen) leben. Bedingt durch die Lebensweise können Wildbeuter niemals auf größere Vorräte zurückgreifen. Da die Natur dezentral produziert, sind die Wildbeuter für die Nahrungsbeschaffung auf Ortswechsel je nach Jahreszeit und Witterung angewiesen. Das Ende großflächiger Wildbeutergesellschaften wird auf ca. 10.000 v. Chr. datiert (Beginn: 2,5 Mio. J. v. Chr.). Hier beginnen die Wildbeuter, sich zu spezialisieren und werden so zu spezialisierten Jäger- und Sammlergesellschaften. (vgl. Bätzing 2008, Vorlesung: Die Mensch-Umwelt- Beziehung aus geographischer Sicht)

28 Die Federalist Papers sind eine Serie von 85 Artikeln, die mit dem Ziel, die Bevölkerung von New York von der Ratifizierung der 1787 entworfenen Verfassung für die Vereinigten Staaten von Amerika zu überzeugen, in ebendiesem und dem darauffolgenden Jahr in verschiedenen New Yorker Zeitungen erschienen. Die Autoren waren Alexander Hamilton, James Madison und John Jay (vergleiche Internetquelle [46]).

29 Das Subsidiaritätsprinzip meint das Konzept, dass die Erfüllung staatlicher Aufgaben einem möglichst niedrig angesiedelten Subsystem (z.B. Gemeinde) zugewiesen werden und übergeordnete Subsysteme oder die Zentralregierung diese Aufgaben nur dann erfüllen, wenn nachgeordnete Subsysteme diese nicht selbstständig erfüllen können (Illy & Schimitzek 1986).

30 Illy & Schimitzek (1986) nennen als Beispiele Frankreich sowie die USA.

31 Patronage bedeutet die Begünstigung und Förderung von (nahestehenden) Personen, die nicht in erster Linie durch die Leistungen der begünstigten Person (sondern bspw. durch Wohlverhalten) begründet ist. (bpb)

32 Entwicklungspolitisch aussichtsreich ist Dezentralisierung nach Simon et al. (1993) nur dann, wenn sie nicht allein Aufgaben und Ressourcen, sondern auch die politische Legitimation auf lokale Ebenen verlagert. Diese Interpretation käme dem Typ der Devolution (nach Rondinelli et al. 1983, siehe auch 3.1), welche Demokratie und Selbsthilfe im Sinne von Selbstverwaltung zusammenfasst, nahe.

Details

Seiten
154
Jahr
2009
ISBN (eBook)
9783640530335
ISBN (Buch)
9783640529988
Dateigröße
8 MB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v141915
Institution / Hochschule
Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg
Note
1,0
Schlagworte
Dezentralisierung Schlüssel Lösung Entwicklungsprobleme Faktoren Erfolg Misserfolg Prozesse Mosambik

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Titel: Dezentralisierung als Schlüssel zur Lösung struktureller Entwicklungsprobleme?