Vergabe von und Handel mit Emissionshandelszertifikaten

I. Inhaltsverzeichnis

II. Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das Zertifikatsystem als umweltpolitisches Steuerungsinstrument

3. Die gemeinschaftsrechtliche Grundlage für einen europaweiten Handel mit Emissionszertifikaten, die EU-Richtlinie 2003/87/EG
3.1 Die Umsetzung des Kyoto-Protokolls in das Europäische Recht
3.2 Projektbasierte Mechanismen: JI „Joint Implementation“ und CDM „Clean Development Mechanism“
3.3 Teilnahmevoraussetzung am Emissionshandel
3.4 Die Vergaberegelung der Emissionszertifikate
3.5 Eigenschaften der Zertifikate
3.6 Überwachungs- und Sanktionsmechanismen des Emissionshandels

4. Die Umsetzung der EU-Richtlinie in das deutsche Recht
4.1 Die Vereinbarkeit mit dem deutschen Recht
4.2 Die deutsche Gesetzesgrundlage
4.3 Der Nationale Allokationsplan I 2005-2007
4.4 Die Struktur des Nationalen Allokationsplanes
4.4.1 Der Makroplan
4.4.2 Der Mikroplan
4.4.2.1 Bestehende Anlagen
4.4.2.2 Sonderregelungen
4.5 Der Nationale Allokationsplan II 2008-2012

5. Schlussbetrachtung

III. Literaturverzeichnis

II. Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

„Seit Beginn der Industrialisierung nahm die Treibhausgaskonzentration in der Erdatmosphäre zu. Die erhöhte Treibhausgaskonzentration in der Erdatmosphäre verstärkt dabei den natürlichen Treibhauseffekt und führt zu klimatischen Veränderungen.“^[1] Die damit verbundene globale Erderwärmung ist in das Bewusstsein der Menschen und Politiker gerückt. Sie wird nahezu tagtäglich diskutiert, vor allem zur Suche nach Lösungsvorschlägen. Klimaveränderungen sind eindeutig zu beobachten. So ist die Durchschnittstemperatur in den letzten 100 Jahren weltweit um 0,6°C gestiegen, allein in Europa um 1,2°C. In den Jahren von 1990-2100 soll der Anstieg zwischen 1,4°C und 5,8°C betragen^[2]. Folglich steht auch die Umweltpolitik vermehrt im Fokus der Öffentlichkeit, um verheerende Folgen für die Umwelt zu verhindern. Untersuchungen im zweiten Lagebericht des Zwischenstaatlichen Ausschuss über Klimaänderungen (IPCC) ergaben, dass die bis Mitte der 90er Jahre ergriffenen politischen Maßnahmen bis zu diesem Zeitpunkt zu keinen wesentlichen Verbesserungen führten.

Hauptverantwortlich für die Treibhausgasemissionen in Europa ist der Energieverbrauch. Allein die Emissionen aus der Industrie tragen zu ca. 20% des Gesamtausstoßes an Treibhausgasen in Europa bei.^[3] Um diese Emissionen einzudämmen und ein weiteres Ansteigen der Temperaturen nachhaltig zu verhindern, musste ein wirksames politisches Instrumentarium gefunden werden.

Gegenstand dieser Arbeit soll es sein, das europäische Emissionshandelssystem als umweltpolitisches Instrumentarium darzustellen. Gerade vor dem Hintergrund des aktuellen Bezuges und den ersten Erfahrungen aus der Handelsperiode 2005-2008, stellt sich die Frage, ob ein Zertifikatsystem gemeinschaftsrechtlich umgesetzt werden und zu einer effektiven Umsetzung von Klimaschutzzielen führen kann?

Abschnitt 2 stellt die Grundcharakteristika eines Zertifikatsystems dar. Die Grundlage für einen gemeinschaftlichen Emissionshandel bildet die in Abschnitt 3 dargestellte EU-Richtlinie 2003/87/EG (EH-RL)^[4]. Der vierte und letzte Abschnitt befasst sich mit der Umsetzung der EH-RL in das Deutsche Recht. In der Schlussbetrachtung wird ein Ausblick auf künftige Entwicklungen gegeben.

2. Das Zertifikatsystem als umweltpolitisches Steuerungsinstrument

Das europäische Emissionshandelssystem ist ein mengenorientiertes wirtschaftliches Instrument. „Volkswirtschaftlich gesehen würden“, durch die integrierte Handelbarkeit der Zertifikate, „die höchste Reduktionsleistung dort erbracht, wo die individuellen Vermeidungskosten am geringsten sind.“^[5] Durch die Hauptcharakteristika mengenorientiert und handelbar, wird es auch als „cap and trade“ System bezeichnet.

„Cap“ bedeutet die Festlegung einer maximalen Emissionsmenge eines Schadstoffes (bspw. Kohlenstoffdioxid). Aus der Aufteilung der Gesamtmenge in Teilmengen einer bestimmten Größenordnung (bspw. 1 t CO2), ergeben sich die Zertifikate „European Allowance Unit“ (EUA). Auf internationaler Ebene werden die Zertifikate „Assigned Amount Unit“ (AAU) genannt.^[6] Jedes Zertifikat berechtigt zum Ausstoß einer bestimmten Menge, eines bestimmten Schadstoffes, in einem festgelegten Zeitraum. Die Zertifikate müssen im Rahmen eines Emissionshandelssystems den Betreibern zugeteilt werden. Bei der Zuteilung werden zwei Verfahren angewendet, zum Einen die kostenlose Zuteilung, das so genannte „grandfathering“, welches eine „kostenlose Zuteilung von Emissionen auf Basis historischer Emissionswerte“^[7] darstellt und zum Anderen eine kostenpflichtige Versteigerung der Zertifikate.

„Trade“ bezieht sich auf den Handel mit Zertifikaten und bestimmt deren Wert. Demnach können die Betreiber von Anlagen frei entscheiden, ob sie neue Zertifikate am Markt einkaufen oder ob eine Emissionsminderung der Anlage durch verbesserte Technologien kostengünstiger ist. Ein weiterer Modernisierungsanreiz besteht darin, den eigenen Ausstoß über das vorgeschriebene Emissionsniveau hinaus zu verringern, um Zertifikate am Markt mit Gewinn verkaufen zu können. Der Handel soll zu einer optimalen Reduktion von Schadstoffen führen. Kernelement dieses Systems ist der Verbrauch (Abgabe) oder die Löschung der Zertifikate und die Neuausgabe in festgelegten Handelszeiträumen. Dieses ermöglicht den „Cap“ zu verringern und somit die zwingend notwendige Dynamik des Systems aufrecht zu erhalten. Vorteilhaft ist jene Dynamik gegenüber einer direkten oder anderen indirekten Verhaltenssteuerungen. Das Ordnungsrecht im „klassischen Sinne“ (die direkte Verhaltenssteuerung), das durch Ge- und Verbote anhand von Gesetzen einen exakten Rahmen festlegt, bietet keinerlei Anreiz ein Ziel zu unterbieten. Im Zeitverlauf würde dies zu einem Stillstand führen. Auch die Abgabe als indirektes Instrument hat zwar unmittelbaren Einfluss auf den Preis eines Gutes, stellt dem Adressaten jedoch frei, ob er einen höheren Preis akzeptiert oder seinen Konsum reduziert. Kritisch ist die Einhaltung einer vorher bestimmten Gesamtmenge, die lediglich spekulativ bestimmt werden kann. Sowohl direkte und indirekte Verhaltenssteuerung müssen sich demnach ergänzen, um einen wirksamen und nachhaltigen Rahmen für den Umweltschutz zu bilden.

3. Die gemeinschaftsrechtliche Grundlage für einen europaweiten Handel mit Emissionszertifikaten, die EU-Richtlinie 2003/87/EG

3.1 Die Umsetzung des Kyoto-Protokolls in das Europäische Recht

Das „Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen“^[8] (KP) wurde am 11. Dezember 1997 von den Vertragspartnern unterzeichnet. Die Vertragsstaaten haben sich verpflichtet, die in Anlage A des Dokumentes aufgeführten Treibhausgase (THG)^[9] ihrer gesamten anthropogenen^[10] Emissionen innerhalb des Verpflichtungszeitraums 2008-2012 um mindestens 5 % unter das Niveau von 1990 zu senken. Die EU verpflichtete sich zu einer Reduktion von 8 %.

Zur gemeinschaftlichen Erfüllung dieses Zieles, greift die EU auf Art. 4 KP zurück. Dieser besagt, dass Anlage-B Staaten ihre Verpflichtung gemeinsam erfüllen können. Das so genannte Burden Sharing (deutsch: „Lastenteilung“) soll ermöglichen, dass die in Art. 3 festgesetzten Ziele unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Entwicklungsphasen der Länder erreicht werden können. Beim EU-Burden Sharing entfällt somit ein Reduktionsziel für Deutschland von -21% im Vergleich zu 1990, wohingegen Portugal seine Emissionen um +27% steigern darf.^[11]

Die gemeinschaftsrechtliche Grundlage für ein Emissionshandelssystem wurde am 13. Oktober 2003 mit der EH-RL über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft^[12] geschaffen. Gegenstand der Richtlinie ist gemäß Art.1 auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise eine Verringerung von Treibhausgasemissionen zu bewirken. Die EH-RL hat festgestellt, dass die Emissionsminderung durch die projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls noch kosteneffizienter stattfinden kann. Durch Erlassen der Richtlinie 2004/101/EG am 27. Oktober 2004 wurden die „Clean Development Mechanism“ (CDM) und die „Joint Implementations“ (JI) anerkannt. Diese sollen im Folgenden näher dargestellt werden.

3.2 Projektbasierte Mechanismen: JI „Joint Implementation“ und CDM „Clean Development Mechanism“

Jede Vertragspartei des KP hat die Möglichkeit nach Art. 6 KP Emissionsreduktionseinheiten (engl.: Emission Reduction Units), so genannten ERUs, an andere Vertragsparteien zu übergeben oder zu erwerben. Emissionsreduktionseinheiten können aus gemeinsamen Projekten (engl.: Joint Implementation) zwischen zwei oder mehreren Anlage-B Staaten ab 2008^[13] generiert werden. Sinn und Zweck dieser JI-Projekte ist es, dass eine Vertragspartei, die bereits ein sehr niedriges Emissionsniveau erreicht hat und somit vergleichsweise sehr hohe Kosten für eine weitere Reduktion aufbringen müsste, gemeinsame Projekte mit Anlage-B Staaten durchführt, die ein höheres Emissionsniveau haben. Ziel ist dabei die nachhaltige Senkung des Emissionsniveaus. Die Höhe der ERUs können über zwei verschiedene Wege verifiziert werden. Zum einem über die freie Verhandlung der Länder, wobei das Gastgeberland alle Berichtspflichten des KP erfüllen muss oder durch das geschaffene Joint Implementation Supervisory Comittee (JISC)^[14]. Die Gesamtmenge der AAUs wird hierbei nicht erhöht, da die AAUs des Gastgeberlandes (in dem investiert wird) in ERUs umgewandelt und dem Investorenland gutgeschrieben werden. Die Investorenländer können die Zertifikate nach Art. 11 a EH-RL^[15] in AAUs umwandeln und sind somit befugt mehr Emissionen zu tätigen.

Art. 12 KP regelt die Nutzung von Mechanismen zur umweltgerechten Entwicklung, CDM „Clean Development Mechanism“ Projekte. Diese Projekte sollen, wie auch JI-Projekte, die Vertragspartner des KPs dabei unterstützen ihre Ziele gemäß Art. 3 KP zu erfüllen und zusätzlich zu einem Technologietransfer und einer nachhaltigen Entwicklung in Entwicklungsländern^[16] führen. Sie sind ab 2001 durchführbar. Das CDM-Regelwerk zur Durchführung solcher Projekte wurde auf dem Marrakesch-Abkommen im November 2001 geschaffen.^[17] Die durch diesen Mechanismus erworbenen zertifizierten Emissionsreduktionen CER (engl.: „Certified Emission Reductions“) führen im Gegensatz zu JI-Projekten zu einer Erhöhung der Gesamtmenge der AAUs und können gemäß Art. 11 a EH-RL umgewandelt werden. Für die Zertifizierung und die Überwachung der Projekte ist der CDM-Executivrat (CDM Execution Board)^[18] zuständig.

[...]

^[1] S.33/34, Weber, Melanie (2008): Alltagsbilder des Klimawandels

^[2] European Environment Agency: Der dritte Lagebericht. Zusammenfassung (2003).

^[3] European Environment Agency: Der dritte Lagebericht. Zusammenfassung (2003).

^[4] Rat der Europäischen Union (13. Oktober 2003): Richtlinie 2003/87/EG des europäischen Parlaments und des Rates über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates. ABl., Nr. L 275/32.

^[5] Professor Dr. Martin Burgi: Die Rechtsstellung der Unternehmen im Emissionshandelssystem. In: NJW, Jg. 2003, H. 35, S. 2487 Abs.1

^[6] Hergeleitet von dem „Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen -

^[7] S.8 Punkt 27, Elspas, Maximilian; Salje, Peter; Stewing, Clemens; Elspass-Salje-Stewing (2006): Emissionshandel. Ein Praxishandbuch. Köln: Heymanns.

^[8] http://www.bmu.de/files/pdfs/allgemein/application/pdf/protodt.pdf, abgerufen am 13.06.2009

^[9] Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4), Distickstoffoxid (N2O), Teilhalogenierte Fluorkohlenwasserstoffe (H-FKW/HFC), Perfluorierte Kohlenwasserstoffe (FKW/PFC), Schwefelhexafluorid (SF6)

^[10] an|thro|po|gen ‹Adj.› [zu griech. -genes = verursacht]: durch den Menschen beeinflusst, verursacht. In [Duden, Deutsches Universalwörterbuch. 6., überarb. und erw. Aufl. (2007). Mannheim, Leipzig, Wien, Zürich: Dudenverl.]

^[11] Anhang II , Rat der Europäischen Union (25. April 2002): Richtlinie 2002/358/EG über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen. ABl. L 130, vom 15 Mai 2002.

^[12] Richtlinie 2003/87/EG

^[13] Decision 9/CMP.1, FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.2

^[14] FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.2

^[15] Änderung der Richtlinie 2003/87/EG durch die Richtlinie 2004/101/EG

^[16] Alle nicht in Anlage I des Kyoto-Protokoll aufgeführte Länder

^[17] FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.1 vgl. dazu auch Bild 7.1, S.140 Lucht, Michael (2005): Emissionshandel. Ökonomische Prinzipien, rechtliche Regelungen und technische Lösungen für den Klimaschutz. Berlin: Springer.

^[18] Decision 3/CMP.1, FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.1