Territorialverwaltung und Haushaltswesen in China 1949-1976

Inhalt

I Einleitung

II Territorialverwaltung
1) Lokalverwaltung ab 1949 bis 1954
2) Lokalverwaltung ab 1954

III Haushaltswesen
1) Staatshaushalt
1.1 Einnahmen
1.2 Ausgaben
2) Provinzhaushalt
3) Provinzautonomie?
4) Beziehung zwischen Provinz und Zentrale
4.1 Totale Zentralisation (1950 und 1968)
4.2 Geteilte Einnahmen (1951–1958)
4.3 Anteilige Aufteilung der gesamten Einnahmen (1959–1967, 1969–1970, 1976- 1978)
4.4 Blockbetrag (1971–1973)
4.5 Abkopplung der Ausgaben von den Einnahmen (1974 und 1975)
4.6 Geschichtliche Entwicklung

IV Zusammenfassung

V Literaturverzeichnis

VI Anhang

6.1 Grafik 1

6.2 Grafik 2

I Einleitung

Die erste Aufgabe der Zentralregierung nach der Machtübernahme 1949 war es, Kontrolle über die noch existierenden lokalen Regierungen zu erlangen, denn ohne diese wäre es der kommunistischen Partei Chinas nicht gelungen ideologische, politische und finanzielle Macht auszuüben. Der Staatshaushalt der Dreißiger und Vierziger Jahre war geprägt von dem Zwang, enorme Kriegsaufwendungen zu finanzieren, während die damalige Guomindangregierung gleichzeitig immer mehr die Kontrolle über die Staatseinnahmen verlor. Ergebnis dieses Kontrollverlustes waren rasch wachsende Defizite, die durch den Druck von neuen Banknoten ausgeglichen worden waren. Die Folge war eine stark wachsende Inflation. Nach ihrer Machtübernahme war es Ziel der kommunistische Partei, das Finanzsystem neu zu ordnen und an die Anforderungen einer Zentralverwaltungswirtschaft anzupassen.

China ist geprägt durch einen Regionalismus, der sich in beträchtlichen sozialen und wirtschaftlichen Unterschieden der verschiedenen Landesteilen zeigt. Ein zentrales Thema in der Geschichte der chinesischen Ordnungstradition stellt daher der Umgang mit diesem Regionalismus dar. Durch eine zentrale Verwaltungsstruktur und eine einheitliche Staatsideologie sollte den regionalen Einflüssen entgegengewirkt werden.

Schon in der Yuan-Zeit (1279-1368) wurden Provinzen als Stufe der Gebietsverwaltung eingeführt. Mithilfe dieser territorialen Herrschaftseinheiten konnten die kaiserlichen Minister die lokale Herrschaftsausübung überwachen. Es ist seit jeher die Hauptfunktion der Provinzen gewesen, zwischen der Zentralregierung und den Kreisen zu vermitteln.

Um eine adäquate Kontrolle über das ganze Land zu erlangen, konzentrierte man sich auf drei Bereiche, die Einrichtung einer geeigneten Anzahl von Verwaltungsstufen, die Festlegung einer angemessenen Gebietsgröße für jede Stufe sowie die Schaffung eines Gleichgewichts zwischen zentraler Kontrolle und lokaler Autonomie auf jeder Ebene.

In dieser Hausarbeit soll untersucht werden, wie das Problem der Gewährung von Autonomiebefugnissen in der Phase von 1949-1976 von der Zentralregierung gegenüber den Lokalregierungen gelöst wurde. Das Problem bestand darin, dass diese Befugnisse weder zu weit, noch zu eingeschränkt sein durften, sodass es den Lokalregierungen möglich war auf lokale Bedürfnisse ausreichend eingehen zu können. Es wird anhand einer allgemeinen Betrachtung der Entwicklung von Territorialverwaltung und Haushaltswesen insbesondere auf die Beziehungen zwischen Provinz und Zentralregierung hinsichtlich deren Autonomie eingegangen. Den Abschluss bildet eine Einschätzung, inwieweit diese Autonomie gewährt wurde.

II Territorialverwaltung

1) Lokalverwaltung ab 1949 bis 1954

Innerhalb eines Jahres nach der Machtübernahme der kommunistischen Partei im Jahr 1949 hatte die Zentralregierung 50 Verwaltungseinheiten auf Provinzebene eingerichtet. Diese waren aufgeteilt in 30 Provinzen, 12 regierungsunmittelbare Städte, 3 Regionen und 5 Verwaltungsebiete.¹ Diese 50 Einheiten wurden durch sechs große Verwaltungsregionen oberhalb der Provinzebene verwaltet. Diese waren unterteilt in, den Regionen Nord, Nordost, Ost, Nordwest, Südwest und dem zentralen Süden.²

Die Grenzen dieser Regionen stammten aus der Ming Zeit. Sie wurden fast unverändert übernommen. Bei der Grenzziehung wurde bewusst keine Rücksicht auf naturräumliche Grenzen genommen, um gute territoriale Verteidigungsmöglichkeiten wie Flüsse und Bergkämme einzuschränken. Dadurch besaß die Zentralregierung bessere Kontrolle über die Provinzen und konnte Regionalismus verhindern.³

Die einzelnen Verwaltungsregionen wurden von Militärgenerälen verwaltet, diese waren den Provinzen übergeordnet. Sie umfassten jeweils zwischen fünf und sieben der Provinzen. Außerdem waren auch die regierungsunmittelbaren Städte wie Peking und Shanghai den Verwaltungsregionen untergeordnet, wobei die Provinzen und Kreise die wichtigste Lokalverwaltungseinheit darstellten.⁴

Jede dieser Verwaltungsregionen wurde durch ein Regionalbüro des Verwaltungskomitees repräsentiert. Zudem besaß jede Region, außer der Region Nord, ein eigenes Verwaltungsorgan. Ende 1952 wurden diese Verwaltungsorgane in „administrative Räte“ umbenannt und nun auch in der nördlichen Verwaltungsregion eingerichtet.⁵

Die Verwaltungsregion im Nordosten stellte die am fortschrittlichste Region dar. Sie nahm eine Modellrolle ein. Alle Maßnahmen die in den einzelnen Regionen ausgeführt werden sollten wurden zuerst probeweise im Nordosten implementiert.⁶

Die einzelnen Verwaltungsregionen besaßen innerhalb der Konsolidierungsphase zwischen 1949 und 1952 verhältnismäßig viel Autonomie in der Verwaltungspraxis, da die Zentralregierung ihre Richtlinien sehr allgemein formulierte, um den einzelnen

Verwaltungsregionen die Möglichkeit zu geben, diese an ihre spezifischen Bedingungen und Probleme anzupassen. Aus Mangel an Erfahrungswerten war ein konkretes System zur Ausführung politischer Richtlinien noch nicht etabliert.

Nachteil dieser dezentralen Verwaltungsstruktur war, dass sich durch die mangelnden Regelungen in den Regionen Lokalismus ausbreiten konnte. Lokale Verwaltungsoberhäupter hatten die Möglichkeit, ihre Macht auszuweiten und zu missbrauchen.⁷

1954 wurden bei der Gebietsreform schließlich alle Verwaltungsregionen abgeschafft und mehrere Provinzen zusammengefasst, die nun die obere Verwaltungsebene darstellten.⁸

2) Lokalverwaltung ab 1954

Nach 1954 hatte die Zentralregierung ausreichend Erfahrung gesammelt, um ein zentralisierteres System der Territorialverwaltung einzuführen. Den lokalen Verwaltungen wurde ein großer Teil der politischen und ökonomischen Macht entzogen.⁹ Doch auch nach 1954 hatten die Provinzverwaltungen mehr Autonomie als jede andere Verwaltungseinheit. Durch ihre nähere Verbindung zu Ressourcen konnten sie einzelne lokale Interessen gegenüber der Zentralregierung durchsetzen. Die Zentralregierung erkannte, dass es nötig war, die Richtlinien an die individuellen Gegebenheiten der Provinzen anzupassen und räumte diesen besondere Zugeständnisse ein. Trotzdem behielt die Zentralregierung die Kontrolle darüber, wie viel Autonomie sie den einzelnen Provinzen gewährte.¹⁰

Die Organisationsstruktur und die Beziehung zwischen Zentral- und Lokalverwaltung waren von dem sowjetischen Verwaltungsmodell abgeleitet. Bei diesem Modell war die Zahl der Verwaltungsebenen von Ort zu Ort unterschiedlich. Lokalregierungen waren den lokalen Parteikomitees wie auch der nächst höheren Verwaltungsebene untergeordnet. Die Lokalregierungen waren mit vielen verschiedenen Verwaltungsorganen ausgestattet, die verschiedene Aufgabenbereiche innehatten. Diese Verwaltungsstruktur wurde 1954 nach dem Prinzip des „demokratischen Zentralismus“ in der Verfassung festgelegt.¹¹

Die sechs Hauptebenen des Staates, die in Grafik 1 des Anhanges dargestellt werden, wurden hierarchisch angeordnet, womit eine zentralistische Verwaltung begründet wurde. Somit waren die Entscheidungen der zentralen Organe für alle Verwaltungseinheiten im ganzen Land verbindlich. Die demokratische Komponente ergibt sich aus der Wahl der oberen Ebenen durch das Personal der unteren Ebenen. Dies kann jedoch nicht als wirklich demokratisch angesehen werden, da die Auswahl der Kandidaten von oben nach unten erfolgt. Somit sicherte sich die Zentralregierung die unanfechtbare Führungsposition.¹²

Die Wahl des Verwaltungspersonals erfolgte über Einheitslisten die von der Zentralregierung kontrolliert wurden. Dadurch überwachte diese die personelle Besetzung der einzelnen Verwaltungsebenen und beugte durch häufige Versetzungen lokalen Machtausbildung vor.¹³ Oft wurden Partei- und Regierungspositionen von einer einzelnen Personen besetzt. Eine Gewaltenteilung gab es dadurch nicht.¹⁴

Nach der Abschaffung der Verwaltungsregionen im Jahr 1954 stellten die 21 Provinzen, die fünf autonomen Regionen, und die zwei (später drei) regierungsunmittelbaren Städte die höchste administrative Ebene unterhalb der Zentralregierung dar.¹⁵

Die Kontrolle innerhalb der sechs Ebenen geschah durch Parteikomitees, Regierungsämter sowie -kommissionen und war spiegelbildlich zur Hierarchie der Zentralregierungsorgane aufgebaut. Das Provinzparteikomitee erhielt Weisungen direkt vom Zentralkomitee (ZK) und der ZK-Abteilung des ZK-Sekretariats. Die jeweils untere Ebene war der nächst höheren unterstellt und führte deren Weisungen aus.¹⁶ (Vgl. auch Grafik 2 des Anhanges)

Der Provinzvolkskongress wählte sowohl die Mitglieder der Provinzregierung und des nationalen Volkskongresses (NVK). Die Wahlen von NVK, Provinzvolkskongressen, Bezirksvolkskongressen und Volkskongressen der kreisfreien Städte sollten nach dem Wahlgesetz von 1953 indirekt über Einheitslisten durchgeführt werden. Direkte Wahlen erfolgten nur für die Mitglieder des Dorfkomitees, des Dorfkongresses und des Gemeindekongresses. Im NVK waren die einzelnen Provinzen, die nationalen Minderheiten, die Streitkräfte und die Auslandschinesen vertreten.¹⁷

Der Ausbruch der Kulturrevolution hatte eine teilweise Auflösung und Lahmlegung der lokalen und regionalen Verwaltungsorgane zwischen 1966 und 1968 zur Folge. An ihre Stelle traten im Jahr 1967 sogenannte Revolutionskomitees. Sie stellten provisorische Machtorgane dar, welche die Regierungsmacht der maoistischen Gruppierung stärken und den hohen Bürokratisierungsgrad des Verwaltungsapparates vereinfachen sollten. Diese Revolutionskomitees standen meist unter Leitung der Armee. Im Verfassungsentwurf von 1970 wurden sie offiziell zu einer neuen Verwaltungsebene unterhalb der Zentralregierung erklärt. Im Jahr 1971 wurden sie allerdings aufgrund der geschwächten Position Maos und des damit verbundenen Modernisierungsversuches des linken Parteiflügels wieder durch Parteikomitees auf Provinzebene ersetzt.¹⁸

Die Provinzparteikomitees erlangten jedoch erst nach Deng Xiaopings Machtantritt und dessen Politik der Modernisierung 1978 wieder ihre volle Bedeutung.¹⁹

III Haushaltswesen

Nach 1949 war die Neuorganisation des Finanzsystems eine zentrale Forderung. Nach Überwindung der Hyperinflation und Ausgabe einer neue Währung, war es möglich, ein neues Steuersystem einzuführen. Dieses neue System musste an die Erfordernisse einer zentralen Verwaltung angepasst werden. Die Überwindung der Hyperinflation, entstanden in den Jahren vor 1949, gelang durch Verzicht auf Defizitfinanzierung des Staatshaushaltes²⁰, Preisfixierung und Planvorgaben.²¹

Oberstes Gremium des Haushaltswesens war das Ministerium für Finanzen und Handel. Vor 1958 wurden die Steuern durch regionale Steuerbüros eingezogen. Später war dies Aufgabe der Provinzverwaltung.²²

1) Staatshaushalt

1.1 Einnahmen

Die Einnahmen des Staates setzen sich aus Einnahmen aus staatseigenen Unternehmen und Institutionen, Steuern, Darlehen und anderen kleineren Quellen zusammen.²³

Ab dem Jahr 1958 stellten die Einnahmen aus staatseigenen Unternehmen die größte Einnahmequelle dar. Im Jahre 1956 betrugen diese 13% der gesamten Staatseinnahmen und stiegen bis 1960 auf 63%, in den 70er Jahren pendelten sie sich etwa bei 50% der Gesamteinnahmen ein.²⁴

Im Jahr 1950 wurde für ganz China ein einheitliches Steuersystem eingeführt.²⁵ Die gesamten staatlichen Steuereinnahmen schwankten mit fallender Tendenz in den Jahren 1950 bis 1976 stark zwischen 75% und 45% der gesamten Staatseinnahmen.²⁶ Hauptursachen für Einbrüche in den Steuereinnahmen waren Ereignisse wie der große Sprung und das während der Kulturrevolution lahmgelegten Verwaltungssystem.²⁷

Die größte Position innerhalb der Steuereinnahmen stellte die Industrie und Gewerbesteuer dar, die ab 1950 von 48% auf 86% (1976) der gesamten Steuereinnahmen stieg. Dagegen verlor die Landwirtschaftssteuer zunehmend an Bedeutung. Deren Anteil an den gesamten Steuereinnahmen sank zwischen 1950 und 1976 von 39% auf 7%.²⁸ Zu den weniger ertragreichen Steuerarten zählten die Einkommenssteuer, die Zollgebühren, die nur bis 1958 bestehende Briefmarkensteuer, die Lizenzsteuer, die Schlachtsteuer (seit 1959) und die Salzsteuer. Die Salzsteuer war vor 1949 eine sehr wichtige Einnahmequelle des Staates, da das „Weiße Gold“ eine konstante Steuerquelle darstellte und diese Steuer leicht einzutreiben war. Doch sie verlor ihr Gewicht unter der Regierung der kommunistischen Partei.²⁹

Festzustellen ist, dass die Einnahmen der Industrie- und Gewerbesteuer eine große finanzwirtschaftliche Bedeutung besaßen, während die Bedeutung der in der Vergangenheit wichtigen Steuern wie die Landwirtschaftssteuer, die Salzsteuer oder auch Zollgebühren an Wichtigkeit verloren.³⁰

[...]

¹ Vgl. Fitzgerald, 2003, S. 594.

² Vgl. Mac Farquhar, 1993, S. 29.

³ Vgl. Fitzgerald, 2003, S. 594.

⁴ Vgl. Riskin, 1987, S. 41.

⁵ Vgl. Mac Faquhar, 1993, S. 30.

⁶ Vgl. Mac Faquhar, 1993, S. 32.

⁷ Vgl. Mac Faquhar, 1993, S. 31.

⁸ Vgl. Chang, 1995, S. 62.

⁹ Vgl. Chang, 1995, S. 68.

¹⁰ Vgl. Chang, 1995, S. 70/71.

¹¹ Demokratischer Zentralismus: Führungsprinzip kommunistischer Parteien; Hierarchie von Staat und Partei ist zentralistisch aufgebaut. Das Führungspersonal von Partei und Staat wird von unten nach oben gewählt, die Auswahl der zu wählenden Kandidaten erfolgt jedoch von oben nach unten und ist in der Nomenclatura festgelegt. Die Beschlüsse der höheren Organe sind für die unteren bindend. [Vgl. Schubert; Klein, 2006, S. 72.]

¹² Vgl. Chang, 1995, S. 65. sowie Domes, 1975, S. 90.

¹³ Vgl. Domes, 1975, S. 90.

¹⁴ Vgl. Domes, 1975, S. 94.

¹⁵ Vgl. Domes, 2003, S. 833.

¹⁶ Vgl. Heilmann, 1997, S. 8.

¹⁷ Vgl. Domes, 1975, S. 90.

¹⁸ Vgl. Heinzig, 1973, S. 1ff.

¹⁹ Vgl. Chang, 1995, S. 73.

²⁰ Defizitfinanzierung des Staatshaushalts: Staatsausgaben, die nicht durch Steuereinnahmen gedeckt sind, sondern über Kredite finanziert sind, und daher zu Defiziten im öffentlichen Haushalt führen. Ziel dieser Ausgaben sind oft eine Steigerung der öffentlichen Nachfrage und Belebung der Konjunktur. [Vgl. Schubert; Klein, 2006, S. 70.]

²¹ Vgl. Taube, 2003, S. 712.

²² Vgl. Donnithrone, 1967, S. 365.

²³ Vgl. Donnithrone, 1967, S. 368.

²⁴ Vgl. Huang Hsiao, 1987, S. 12.

²⁵ Vgl. Huang Hsiao, 1987, S. 102.

²⁶ Vgl. Huang Hsiao, 1987, S. 14.

²⁷ Vgl. Donnithrone, 1967, S. 372.

²⁸ Vgl. Huang Hsiao, 1987, S. 22.

²⁹ Vgl. Donnithrone, 1967, S. 369-382.

³⁰ Vgl. Donnithrone, 1967, S. 368, 380f.