Die Umsetzung der UN Resolution 1325 in Großbritanien, Deutschland und Schweden

Gliederung:

1. Einleitung

2. Die UN- Sicherheitsrats- Resolution 1325
2.1. Inhaltliche Dimension der Resolution 1325
2.2. Gender- Mainstreaming als Umsetzungskonzept

3. Umsetzung der Resolution in GB und Schweden
3.1. Eckpunkte des “United Kingdom High Level National Action Plan”
3.2. Eckpunkte des “Swedisch Government`s Action Plan”
3.3 Vergleich beider Aktionspläne und deren Chancen als Instrument zur Bündelung nationaler Initiativen

4. Der deutsche Weg ohne Aktionsplan
4.1. Die Berichte der Bundesregierung zur Umsetzung der Resolution 1325
a) Bericht 2004
b) Bericht 2007
4.2 Der Schattenbericht des Frauensicherheitsrates 2004

5. Vergleich der Umsetzungsinitiativen
5.1 Gesamtkonzeption durch Aktionsplan oder Querschnittsaufgabe
5.2 Kritische Würdigung der Umsetzungsbemühungen

6. Schlussbetrachtungen

A. Literaturverzeichnis

B. Internet- Quellen

1. Einleitung

Weltweit haben Frauen in besonderem Masse an kriegerischen Auseinandersetzungen zu leiden. Diese sexualisierte Kriegsgewalt zeigt sich immer wieder in Form von Misshandlungen, Vertreibungen, Vergewaltigungen und gewaltsamen Entführungen von Frauen und Mädchen aller Altersgruppen.^[1] Auch die Gründung der Vereinten Nationen 1945, in deren Charta der Grundsatz der Nichtdiskriminierung von Frauen erstmals als universeller Grundsatz des Völkerrechts von allen Mitgliedstaaten anerkannt wurde, änderte an der Opferrolle der Frau in kriegerischen Konflikten weltweit wenig.^[2] Die Massenvergewaltigungen und Vertreibungen von bengalischen Frauen durch pakistanische Soldaten im Unabhängigkeitskrieg von Bangladesh 1971, zahlreiche Vertreibungen in Afrikanischen Ländern (z.B. Elfenbeinküste, Guinea), zu deren Leidtragenden mehrheitlich Frauen zählten, und in jüngster Vergangenheit die etwa 20.000 Vergewaltigungsfälle in Bosnien- Herzegowina weisen deutlich auf diesen Fakt hin.^[3]

Auch an der Verhütung und Beilegung kriegerischer Konflikte bzw. der Friedenskonsolidierung in konfliktbedrohten Regionen sind Frauen bis heute - wenn überhaupt - nur am Rande beteiligt. Bei Blauhelmmissionen und anderen internationalen Friedenseinsätzen und Hilfsmissionen waren und sind Frauen weder als ziviles bzw. militärisches Personal ausreichend präsent, noch wurde bisher bei der Durchführung der Einsätze in den jeweiligen Krisengebieten ein Gender- sensibles Konzept entwickelt und umgesetzt, welches die besondere Situation der Frauen in kriegerischen Auseinandersetzungen berücksichtigte. Friedens- und Sicherheitspolitik war bis in die jüngste Vergangenheit durch Männer bestimmt und beinhaltete Frauen als Opfer nur ohne deren spezifischen gegenderten Probleme.

Erst Ende der 1990er Jahre befasste sich der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen explizit mit dem Themenkomplex „Frauen und Sicherheit“. Im Zuge dieser Thematisierung wurde im Oktober 2000 die Sicherheitsrats- Resolution 1325 erlassen, welche die Mitbestimmung von Frauen und deren Berücksichtigung in Konfliktbeilegungs- und Friedensprozessen fordert.^[4] Im Zuge der Realisierung dieser ersten verbindlichen Verpflichtung der internationalen Staatengemeinschaft zur Überwindung der Diskriminierung von Frauen in kriegerischen Konflikten, haben sich unterschiedliche nationale Umsetzungsinitiativen herausgebildet. Großbritannien und Schweden beispielsweise strukturierten ihre Bemühungen in nationalen Aktionsplänen. Deutschland verzichtete auf einen eigenen Aktionsplan und sieht in der Umsetzung der Gleichberechtung in allen Politikbereichen eine Querschnittsaufgabe.

Diese Arbeit soll nun aufzeigen, welche Konsequenzen das Fehlen eines deutschen Aktionsplanes auf die ganzheitliche Berücksichtigung einer gender- Komponente in der Friedens- und Sicherheitspolitik im Vergleich zu Ländern wie Großbritannien oder Schweden hat, die einen solchen Aktionsplan aufgestellt haben. Zentral soll dabei die Frage sein, ob Deutschland ohne Aktionsplan im Vergleich zu Großbritannien und Schweden in ähnlichem Umfang die Einbeziehung von gender als neues Konzept der Friedens- und Sicherheitspolitik verfolgen kann oder ob ein Gesamtkonzept innerhalb eines Aktionsplanes für die Umsetzung effektiver ist? Basierend auf der Überlegung, dass nicht das bloße Vorhandensein eines Aktionsplanes, sondern dessen inhaltliche Dimension bestimmend für den Wirkungsgrad ist, leitet sich daraus folgende These ab: Ein Aktionsplan kann ein wirkungsvolles Instrument zur Umsetzung der Forderungen aus Resolution 1325 sein, wenn dieser alle Dimensionen von gender als neue Komponente der Friedens- und Sicherheitspolitik beinhaltet, jedoch ist die Umsetzung durch Einzelinitiativen ebenso wirksam, wenn sie wie in Deutschland als Querschnittsaufgabe aller politischen Leitungsebenen gesehen wird.

Im Rahmen der Bearbeitung dieser These soll im ersten Teil der Arbeit zunächst untersucht werden, welche Forderungen die Sicherheitsrats- Resolution 1325 enthält. Dabei wird in einem zweiten Schritt das gender- mainstreaming kurz vorgestellt, da es als Konzeption zur Umsetzung der Resolution zu Grunde liegt. Daran anschließend soll geprüft werden, in wie weit Schweden und Großbritannien durch ihre Aktionspläne das gender- mainstreaming- Konzept in den drei Bereichen Frauenpartizipation in der Sicherheitspolitik, Gender als Komponente der Ausbildung für Peacekeeping und Schutz von Frauen umsetzen. Daraus ergibt sich die Feststellung, dass beide Aktionspläne unterschiedliche Wirksamkeit besitzen. Der britische Aktionsplan ist inhaltlich nicht umfassend und formuliert zwar Zielvorgaben, sieht für diese jedoch keine Evaluation vor. Schwedens Aktionsplan hingegen deckt alle Bereiche der Resolution ab und sieht ebenfalls die Einrichtung einer Arbeitsgruppe zur Kontrolle vor. Ausgehend von der Erkenntnis, dass Aktionspläne nicht unbedingt ein Garant für eine schnelle und umfassende Umsetzung der Resolution sind, steht der deutsche Weg ohne Aktionsplan im Fokus des dritten Teiles der Arbeit. Ausgehend von den Umsetzungsberichten der Bundesregierung und der Kritik des Frauensicherheitsrates wird dann im nächsten Abschnitt dargestellt, dass das deutsche Engagement zur Berücksichtigung gender- Komponente in allen Politikbereichen im Rahmen einer Querschnittsaufgabe ebenso wie der umfassende Aktionsplan Schwedens gute Umsetzungsaussichten hat. Weiterhin soll durch die zuvor gewonnenen Informationen über die nationalen Umsetzungsbemühungen aufgezeigt werden, dass ein lückenhafter Aktionsplan ohne Kontroll- und Evaluationsmechanismen die Umsetzung der Resolution sogar gänzlich in Frage stellt. In einer kritischen Würdigung soll abschließend verdeutlicht werden, dass im Rahmen eines alle Dimensionen von gender umfassenden Aktionsplanes auch das deutsche Engagement noch zu verbessern wäre.

Die verwendete Literatur zu dieser Arbeit umfasst zu einem die beiden Aktionspläne von Großbritannien und Schweden, die auf der Internetseite www.peacewomen.org abgerufen werden können, sowie die Berichte zur Umsetzung von Resolution 1325, die die Bundesregierung 2004 und 2007 veröffentlicht hat. Eine weitere Literaturquelle ist das Feministische Institut der Heinrich- Böll- Stiftung, das auf seiner Homepage zahlreiche Informationen sowie einen umfassenden Einführungstext zu den Aktionsplänen von Judith Striek bietet. Dort findet ebenfalls eine kritische Diskussion zur Umsetzung der Resolution statt. Konterkarierend zum Bericht der Bundesregierung von 2004 wurde der Schattenbericht des Frauensicherheitsrates verwendet, der sich für die Initiierung eines deutschen Aktionsplanes zur Resolution 1325 ausspricht. Als Lektüre über Frauenrechte innerhalb der VN soll an dieser Stelle noch auf das Buch von Sabine von Schorlemer „Die Vereinten Nationen und neuere Entwicklungen der Frauenrechte“ verwiesen werden.

2. Die UN- Sicherheitsrats- Resolution 1325

2.1. Inhaltliche Dimension der Resolution 1325

Die am 31. Oktober 2000 vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen verabschiedete Resolution 1325 stellt den letzten Schritt in einer Entwicklung dar, die zur zunehmenden Berücksichtigung einer gender-sensiblen Komponente bei der Friedens- und Sicherheitspolitik durch die Vereinten Nationen führte.^[5] Ein erstes rechtsverbindliches Instrument war beispielsweise die 1979 verabschiedete „Konvention zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau“. Auf der vierten Weltfrauenkonferenz 1995 in Peking kam es erstmals zu einer eingehenden Untersuchung der Rolle der Frau in bewaffneten Konflikten. Eine wichtige Erkenntnis aus dieser Konferenz war der Zusammenhang zwischen der Beteiligung von Frauen an bestehenden Machtstrukturen im Krisengebiet und der erfolgreichen Konfliktprävention bzw. Beilegung.^[6] Auch der Sicherheitsrat, der lange Zeit als „gender blind institution“ galt, beschäftige sich zunehmend seit Ende der 90er Jahre mit Gender- Aspekten. Am 24./25. Oktober 2000 fand erstmals eine ganze Sicherheitsratssitzung zum Thema „Frauen, Frieden und Sicherheit“ statt, aus der die Resolution 1325 letztendlich hervorging.^[7]

Diese stellt bis heute die wichtigste Verpflichtung der internationalen Staatengemeinschaft zur Frauenmitbestimmung in Konfliktbeilegungs- und Verhütungsprozessen dar. Dabei richtet sich die Resolution aber nicht nur an die Mitgliedsstaaten, sonder verpflichtet gleichwohl auch die Vereinten Nationen und deren Organe zur Berücksichtigung von geschlechtsspezifischen Komponenten. Inhaltlich umfasst die Resolution die vier folgenden in sich zusammenhängenden Bereiche von Konfliktsituationen:^[8]

- Partizipation von Frauen
- Gender- Perspektiven und Ausbildung in Peacekeeping Missionen
- Schutz von Frauen und Mädchen
- Gender Mainstreaming in UN-Berichten und Umsetzungsmechanismen

Der Bereich Partizipation von Frauen zielt auf die Beteiligung von Frauen an Friedensverhandlungen und die Entsendung als Sonderbeauftragte ab.^[9] Damit sollen Frauen Mitwirkungsmöglichkeiten in Postkonfliktsituationen auf zwei Wegen erlangen. Einerseits als Teilnehmerinnen an den Verhandlungen und andererseits durch Festlegung von Maßnahmen, durch die Frauen im Wiederaufbauprozess eine dem Mann gleichberechtigte Stellung erlangen können.^[10] Leider ist in diesem Zusammenhang anzumerken, dass der Resolution im wahrsten Sinne des Wortes die Zähne fehlen, da keine verbindlichen Quoten oder zeitliche Festlegungen zur Umsetzung gemacht werden.^[11] Damit ist die Umsetzung maßgeblich von den Mitgliedsstaaten und den VN selbst abhängig.

Neben dieser personellen Dimension hat die Resolution auch eine inhaltliche Dimension, in der es darum geht die Gender-Perspektiven in kriegerischen Konflikten umzusetzen.^[12] Dabei sollen alle Ebenen von Friedensmissionen eingebunden werden, also beispielsweise militärische Aktionen, politische Prozesse, humanitäre Hilfen und Unterstützung bei Institutionbuilding-Prozessen (z. B. Deutschlands Rolle als „Key Partner Nation“ beim afghanischen Polizeiaufbau). Auch wenn über die Umsetzung nichts gesagt wird, beinhaltet die Resolution damit Maßnahmen wie beispielsweise die Entsendung separater Gender-Spezialisten bei Peacekeeping-Missionen. Ebenfalls werden geeignete nationale Ausbildungs- und Trainingsmaßnahmen zu Geschlechterfragen gefordert.^[13]

Dritte Komponente der Resolution ist der Schutz von Frauen und Mädchen in kriegerischen Auseinandersetzungen, der wie schon angedeutet von deren Beteiligung am Friedensprozess nicht losgekoppelt sein kann, da Frauen meist durch Misshandlungen, Vertreibungen oder Vergewaltigungen zu den am meisten betroffenen Opfern von Konflikten gehören. Die Forderungen unter Ziffer 8 bis 14 umfassen neben der Berücksichtigung von gender-spezifischen Bedürfnissen im Wideraufbau und beim Bau von Flüchtlingslagern auch Themen wie den Schutz vor geschlechtsspezifischer Gewalt und die Ahnung von eben solchen Straftaten bzw. Kriegsverbrechen. Der zunehmenden Beteiligung von Kindersoldaten und Weiblichen Kombattanten an kriegerischen Auseinandersetzungen wird in Ziffer 13 Rechnung getragen, in dem auf die Notwendigkeit einer gender spezifischen Wiedereingliederung verwiesen wird.^[14]

Der letzte Themenkomplex der Resolution, der vor allem die UN-interne Umsetzung der Resolution behandelt, soll für diese Arbeit nur dahingehend berücksichtigt werden, als dass dieser in Ziffer 17 eine Berichterstattung des Sicherheitsrates durch den Generalsekretär vorsieht. Diese bildet auch die Basis für die Berichterstattungen der VN- Mitgliedstaaten über die Umsetzung der Resolution.^[15]

Bezüglich der Umsetzung der in der Resolution enthaltenen Forderungen sei an dieser Stelle noch darauf verwiesen, dass völkerrechtlich noch nicht eindeutig geklärt ist, ob Sicherheitsratsresolutionen, die nicht in Bezug zu Kapitel VII der VN- Charta stehen und folglich keine Maßnahmen bei Bedrohung oder Bruch des Friedens darstellen, überhaupt für die Mitgliedstaaten verbindlich sind. Die Frage ob es tatsächlich nur Empfehlungen sind, die mit der Resolution 1325 vom Sicherheitsrat ausgesprochen werden, kann hier nicht abschließend betrachtet werden. Für diese Arbeit wird jedoch die Resolution als völkerrechtlich verbindlich angesehen und als solche bindet sie alle 191 VN- Mitgliedstaaten.^[16]

2.2. Gender- Mainstreaming als Umsetzungskonzept

Um die Zielstellungen, die sich aus der Resolution 1325 ableiten, tatsächlich umsetzen zu können bedarf es wirkungsvoller Instrumente und Strategien, die die Belange der Frauen umfassend mit berücksichtigen. Dafür eignet sich die Strategie des so genannten „Gender Mainstreaming“, welche auf eine Chancengleichheit der Geschlechter abzielt. Der Begriff wurde bei der Weltfrauenkonferenz 1995 in Peking geprägt und umfasst im Rahmen der Weltfrauenpolitik die politikbereich-übergreifende Berücksichtigung der spezifischen Bedürfnisse von Frauen. Grundannahme hinter der Strategie ist die Einsicht, dass es keine geschlechterneutrale Politik geben kann.^[17] Jede Maßnahme muss folglich bezüglich der Auswirkungen auf die Geschlechter hin geprüft werden und weiterhin muss das Geschlechterverhältnis zwischen Mann und Frau beachtet werden.^[18] Besonders wichtig ist, das Gender Mainstreaming besonders durch die Spitzen von Politik und Verwaltung umgesetzt werden muss, da dort die notwendigen Entscheidungen getroffen werden, um Gender-Aspekte tatsächlich auch in tieferen Führungsebenen zu berücksichtigen. Auch das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend stellt das Gender Mainstreaming als klassischen „Top Down Prozess“ dar, der vor allem an der Organisationsspitze realisiert werden muss.^[19]

[...]

^[1] Vgl. BUNDESMINISTERIUM FÜR FAMILIE, SENIOREN, FRAUEN UND JUGEND (Hg.): Die Frauen der Welt 1995 Trends und Statistiken, Bonn, 1996, S.48.

^[2] Siehe UN-CHARTA PRÄAMBEL, Art. 1; 13; 55; 76 im WWW unter: http://www.unric.org/index.php?option=com_content&task=view&id=108&Itemid=196 (11.03.2008).

^[3] Vgl. MISCHKOWSKI, GABRIELA, Sexualisierte Gewalt im Krieg – eine Chronik, In: Karin Griese (Hg.), Sexualisierte Kriegsgewalt und ihre Folgen – Handbuch zur Unterstützung traumatisierter Frauen in verschiedenen Arbeitsfeldern,Frankfurt a. M., 2004, S.35-44.

^[4] WEINHARDT, CLARA: Gender Perspektiven in der Arbeit des UN-Sicherheitsrates, In: Von Schorlemer, Sabine, Die Vereinten Nationen und neuere Entwicklungen der Frauenrechte, Frankfurt a.M., 2007, S. 269-272.

^[5] Vgl. WEINHARDT, CLARA: Gender- Perspektiven in der Arbeit des UN-Sicherheitsrates, In: Von Schorlemer, Sabine, Die Vereinten Nationen und neuere Entwicklungen der Frauenrechte, Frankfurt a. M., 2007, S. 268ff.

^[6] Ebd. zitiert nach Report of the Forth World Conference on Women: The Beijing Declaration and Platform for Action, UN Doc. A/CONF.177/20/Rev.1 vom 1.1.1996, Ziff.134.

^[7] Ebd.; UNITED NATIONS (Hg.): Women, Peace and Security, New York, 2002, S.9,

^[8] Siehe UN- RESOLUTION 1325, im WWW unter: http://www.internationalefrauenliga.de/un%20Resolution%201325.html (15.04.2008) i. V. m. WEINHARDT, CLARA, 2007, S. 272f.

^[9] Vgl. UN- RESOLUTION 1325, Ziffer 3, im WWW unter: http://www.internationalefrauenliga.de/un%20Resolution%201325.html (15.04.2008).

^[10] Ebd., Ziffer 2.

^[11] Vgl. WEINHARDT, 2007, 272f.

^[12] UN- RESOLUTION 1325, Ziffer 5.

^[13] Vgl. WEINHARDT, 2007, 274ff. i. V. m. UN- Resolution 1325, Ziffer 6.

^[14] Vgl. WEINHARDT, 2007, S. 280f.

^[15] Siehe UN- RESOLUTION 1325, Ziffer 17.

^[16] Vgl. WEINHARDT, 2007, S. 285ff.

^[17] Vgl. GENDER MAINSTREAMING DEFINITION auf der Homepage des Bundesministeriums für Bildung und Forschung, im WWW unter: http://www.bmbf.de/de/532.php (16.04.2008).

^[18] Vgl. STIEGLER, BARBARA: Gender Mainstreaming, Homepage der Friedrich Ebert Stiftung im WWW unter: http://www.fes.de/gender/gm.htm#1 (16.04.2008).

^[19] Ebd.