Die EU-Beitrittskandidaten Ungarn und Rumänien und die rechtliche Gestaltung des Minderheitenschutzes

Inhaltsverzeichnis

Literaturliste

1. Einleitung

2. Der Minderheitenbegriff

3. Abstrakte rechtliche Gestaltungsmöglichkeiten

4. Bestimmungen des Völkerrechts

5. Bestimmungen des Europarechts

6. Bilaterale Verträge

7. Innerstaatliche Gesetzgebung
7.1. Ungarn
7.1.1. Allgemeines
7.1.2. Die Verfassung von1989
7.1.3. Das Gesetz über die Rechte der nationalen und ethnischen Minderheiten von 1993
7.1.4. Weitere gesetzliche Regelungen
7.1.5. Abschließende Bemerkungen
7.2. Rumänien
7.2.1. Allgemeines
7.2.2. Die Verfassung von 1991
7.2.3. Abschließende Bemerkungen

8. Fazit: Ungarn und Rumänien auf dem Weg in die Europäische Union

9. Anhang

Literaturliste

Bagajski, Janusz: Ethnic Politics in Eastern Europe, New York, 1993.

Blumenwitz, Dieter: Internationale Schutzmechanismen zur Durchsetzung von Minderheiten- und Volksgruppenrechten, Köln, 1997.

Ders.: Minderheiten und Volksgruppenrecht, Bonn, 1992.

Ders.; Gornig, Gilbert: Minderheiten- und Volksgruppenrechte in Theorie und Praxis, Köln, 1997.

Ders.: Rechtsanspruch und Rechtswirklichkeit des europäischen Minderheitenschutzes, Köln, 1998.

Ders.: Der Schutz von Minderheiten und Volksgruppenrechten durch die EU, Köln, 1996.

Ders.: Volksgruppen und Minderheiten – Politische Vertretung und Kulturautonomie, Berlin, 1995.

Brems, Michael: Die Politische Integration ethnischer Minderheiten, Frankfurt, 1995.

Bricke, Dieter W.: Minderheiten im östlichen Mitteleuropa, Baden-Baden, 1995.

Brunner, Georg: Nationalitätenprobleme und Minderheitenkonflikte in Osteuropa, Gütersloh, 2.Auflage, 1996.

Ders.: Die rechtliche Lage der Minderheiten in Mittel-, Ost- und Südosteuropa, in: Osteuroparecht Heft 2/1995, 41.Jahrgang, S.157-177.

Ders.: Meissner, Boris (Hrsg.): Das Recht der nationalen Minderheiten in Osteuropa, Berlin, 1993.

Ders.: Tontsch, Günther H.: Der Minderheitenschutz in Ungarn und Rumänien, Bonn, 1995.

Foundation on Inter-Ethnic Relations: The Role of the High Commissioner on National Minorities in OSCE Conflict Prevention, Den Haag, 1997.

Frowein, Jochen; Hofman Rainer; Oeter Stefan (Hrsg.): Das Minderheitenrecht europäischer Staaten Teil 1 und 2, Berlin, 1993/94, daraus insbesondere: Böhmer, Friederike: Die rechtliche Stellung der Minderheiten in Ungarn, S.231-245; Tontsch, Günther H.: Die Rechtsstellung der Minderheiten in Rumänien, S.216-231.

Gornig, Gilbert H.; Murswiek, Dietrich: Fortschritte im Beitrittsprozeß der Staaten Ostmittel-, Ost- und Südosteuropas zur Europäischen Union, Köln, 1999.

Heintze, Hans-Joachim: Das Selbstbestimmungsrecht der Völker – Herausforderung der Staatenwelt, Bonn, 1997.

Hillgruber, Christian; Jestaedt, Matthias: Die europäische Menschenrechtskonvention und der Schutz nationaler Minderheiten, Bonn, 1993.

Kendi, Erich: Minderheitenschutz in Rumänien, München, 1992.

Kolar, Othmar: Rumänien und seine nationalen Minderheiten 1918 bis heute, Wien, 1997.

Koplin, Bernhard: Nationale und ethnische Minderheiten im Verfassungsrecht der osteuropäischen Staaten, Berlin, 1995.

Küpper, Herbert: Das neue Minderheitenrecht in Ungarn, München, 1998.

Von Mangoldt, Hans; Blumenwitz, Dieter: Fortentwicklung des Minderheitenschutzes und der Volksgruppenrechte in Europa, Bonn, 1992.

Miall, Hugh: Minority Rights in Europe: The Scope for Transnational Regime, London, 1994.

Mihok, Brigitte: Ethnostratifikation im Sozialismus aufgezeigt an den Beispielländern Ungarn und Rumänien, Frankfurt, 1990.

Ders.: Vergleichende Studie zur Situation der Minderheiten in Ungarn und Rumänien (1989-96) unter besonderer Berücksichtigung der Roma, Frankfurt /M., 1999.

Murswiek, Dietrich; Blumenwitz, Dieter: Aktuelle rechtliche und praktische Fragen des Volksgruppen- und Minderheitenschutzrechts, Köln, 1994.

Niewerth, Johannes: Der kollektive und der positive Schutz von Minderheiten und ihre Durchsetzung im Völkerrecht, Berlin, 1996.

Nolte, Georg: Die rechtliche Stellung der Minderheiten in Ungarn, in: Frowein, J.; Hofman R.; Oeter S. (Hrsg.): Das Minderheitenrecht europäischer Staaten Teil 1, Berlin, 1993, S.501-536.

Phillips, Alan; Ross, Allan: Universial Minority Rights, Boston, 1993.

Polt, Peter; Kaltenbach, Jenö: Die Menschen – und Minderheitenrechte in Ungarn im Jahre 2000, in: Osteuropa-Recht, Heft 3-4 / 2000, 46.Jahrgang, S.242-254.

Riepe, Claudia: Der Minderheitenschutzstandard der KSZE/OSZE, Hamburg, 1997.

Schönfeld, Roland (Hrsg.): Nationalitätenprobleme in Südosteuropa, München, 1987.

Seewan, Gerhard (Hrsg.): Minderheitenfragen in Südosteuropa, München, 1992.

Standke, Karl-Heinz: Die Osterweiterung der EU – Der Stand der Dinge, Berlin, 2000.

(soweit nicht anders vermerkt, handelt es sich stets um die 1. Auflage)

Tageszeitungen, Wochenzeitschriften:

Frankfurter Rundschau, FAZ, Tagesspiegel, Neue Zürcher Zeitung, DER SPIEGEL u.a.

Im Internet:

Radio Free Europe / Radio Liberty RFE/RL-Newsline http://www.rferl.org/newsline/, Login am 20.12.2000

Homepage der Europäischen Union http://www.europa.int.eu/enlargement, Login 15.12.2000

Gesetzessammlungen:

Randelzhofer, Albrecht (Hrsg.): Völkerrechtliche Verträge, 8.Auflage, Berlin, 1999.

Classen, Claus Dieter (Hrsg.): Europa-Recht, 16. Auflage, München, 2000.

Georg Brunner u.a.(Hrsg.): Verfassungen osteuropäischer Staaten, 1.Auflage, Köln, 1993.

Generaldirektion Information und Öffentlichkeitsarbeit des Europäischen Parlaments (Hrsg.): Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Brüssel, 2000.

1. Einleitung:

Minderheiten in Osteuropa – ein Reizthema der vergangenen Jahre. Vor allem die ethnische Vielfalt und Fragmentierung Osteuropas sorgten für Sezessionen, Bürgerkriege und ungezählte Konflikte verschiedenster Art nach dem Niedergang des sowjetisch dominierten sozialistischen Blocks.^[1] Mittlerweile sind die Staaten Ostmittel-, beziehungsweise Südosteuropas auf dem Weg in die Europäische Union, die sich zunehmend aus einer Wirtschaftsgemeinschaft in einen politischen Staaten(ver)bund oder sogar in einen Bundesstaat mit weitreichenden zentralen Befugnissen verwandelt. Gleichzeitig bildet sich ein gemeinsamer Rechtsraum heraus, in dem Rechtssätze zunehmend angeglichen werden. Erst kürzlich wurde auf dem EU-Gipfel in Nizza eine gemeinsame Grundrechts-Charta verkündet. In dieser Charta, aber auch in den völkerrechtlichen Verträgen wie der Europäischen Menschenrechtskonvention, die als acqius communautaire in den EU-Vertrag aufgenommen wurde, ist der Schutz von Minderheiten verankert. Neue Mitglieder müssen vor ihrem Beitritt also auch minderheitenrechtliche Grundanforderungen erfüllen.

Es stellt sich die Frage, welche Anforderungen im einzelnen zu erfüllen sind und ob die Staaten Ostmittel- und Südosteuropas aus dieser Perspektive aufnahmebereit sind. In dieser Arbeit sollen nur die Fallbeispiele Ungarn und Rumänien, die, was den Standard des Minderheitenschutzes angeht, sehr unterschiedliche Schutzniveaus erreicht haben, exemplarisch vorgestellt werden. Dabei sollen verschiedene Möglichkeiten des Minderheitenschutzes anhand der Beispiele gezeigt werden.

Zunächst wird kurz auf die Definition des Minderheitenbegriffs eingegangen und allgemeine Schutzkonzepte vorgestellt. Es folgen Ausführungen zu den Bestimmungen im Völker- und Europarecht in kurzer Zusammenfassung, sowie in bilateralen Verträgen. Danach werden die nationalen Regelungen in Ungarn und Rumänien, auf denen der thematische Schwerpunkt liegt, vorgestellt. Im Fazit werden diese, insbesondere in Hinblick auf einen EU-Beitritt, bewertet.

Um den Überblick abzurunden, wird versucht, auch einen Blick in die Praxis des Minderheitenschutzes in beiden Ländern zu werfen, da sich so erst die Stärken und Schwächen bestimmter Rechtssätze zeigen, sowie Abweichungen von rechtlichen Vorgaben dargestellt werden können.

Soweit nützlich und sinnvoll, werden die besprochenen Rechtssätze angefügt.

Die Literaturlage zum Thema Minderheitenschutz ist relativ gut, wie auch die umfangreiche Liste der verwendeten Literatur zeigt. Die aktuelle Beitrittsproblematik in Verbindung mit dem Minderheitenschutz ist jedoch bisher noch nicht näher untersucht worden. In Bezug auf das innerstaatliche rumänische Recht liegen ebenfalls relativ wenig aktuelle Aufsätze vor; offenbar erfreut sich die ungarische Rechtsordnung einer höheren Beliebtheit in Ostrecht-Forscherkreisen, was insbesondere der umfangreichen Arbeit Prof. Brunners zu verdanken ist.

2. Der Minderheitenbegriff

Eine soziologische oder politische Definition für den Begriff „Minderheit“, die konsensfähig wäre, gibt es nicht.^[2] Auch im Völkerrecht konnte sich kein einheitlicher Minderheitenbegriff durchsetzen. Im folgenden soll der Begriff Minderheit eine größere Gruppe von Menschen umfassen, die ethnische, sprachliche und kulturelle Gemeinsamkeiten aufweisen (objektive Kriterien) und sich durch ein gemeinsames Identitätsgefühl verbunden fühlen (subjektives Kriterium). Um jüngere Zuwanderergruppen (wie z.B. Gastarbeiter aus Schwarzafrika oder Vietnam) aus dem klassischen Minderheitenverständnis auszuklammern, wird zudem eine längere Anwesenheit im entsprechenden Gebiet vorausgesetzt. Alle genannten Kriterien sind für die in Ungarn und Rumänien anzutreffenden nationalen und ethnischen^[3] Minderheiten nach herrschender Meinung unproblematisch.^[4]

Für die Gruppe der Juden wird in beiden Staaten sowohl von Seiten des Gesetzgebers, als auch von Vertretern der Juden selbst nicht von einer ethnischen oder nationalen Minderheit, sondern einer rein religiösen Minderheit ausgegangen, die deswegen nicht unter den gesetzlich geregelten Minderheitenbegriff subsummiert werden kann.^[5]

3. Abstrakte rechtliche Gestaltungsmöglichkeiten

Die wichtigste und grundlegende Norm in Bezug auf Minderheiten ist das völkerrechtlich anerkannte Selbstbestimmungsrecht der Völker, verankert in Art 1 S.2 UN-Charta^[6], als eine der elementaren Regeln des Völkerrechts. Es überlagert den innerstaatlichen Regelungsanspruch des Gesetzgebers, das heißt minderheitenrechtliche innerstaatliche Bestimmungen dürfen diesem Selbstbestimmungsrecht nicht entgegenstehen. Das Selbstbestimmungsrecht beinhaltet auch das Recht auf Sezession.

Dem Gesetzgeber bieten sich verschiedene Konzepte der Ausgestaltung des staatlichen Schutzes von Minderheiten. Zu unterscheiden sind hier Konzepte des Gruppen- und des Individualrechtsschutzes, die jeweils subjektive Ansprüche begründen können. Dem gegenüber stehen die sogenannten Einrichtungsgarantien, die keine subjektiven Ansprüche begründen, sondern Gestaltungsaufgaben des Staates sind.

In der Kategorie der Gruppenrechte sind die Modelle der Personalautonomie und die der Territorialautonomie zu unterscheiden. Ersteres gewährt der Minderheit unabhängig von ihrer Siedlungsstruktur den Status eines öffentlich-rechtlichen Personalverbandes mit Selbstverwaltungsrechten, letztere faßt kompaktere Minderheitensiedlungsgebiete zu öffentlich-rechtlichen Gebietskörperschaften mit regionaler Autonomie zusammen.

Ein wichtiges Element in diesem Zusammenhang ist die sogenannte positive Diskriminierung (engl.: affirmative action), eine besondere Förderung bestimmter Personenkreise, um Nachteile gegenüber der Mehrheit auszugleichen.^[7]

4. Völkerrechtliche Bestimmungen

Für den Schutz von Minderheiten relevante Normen finden sich auf verschiedenen rechtlichen Ebenen: einerseits im Völker- und Europarecht, andererseits im nationalen Recht. Die völker- und europarechtlichen Regelungen können dabei jedoch nur Mindestanforderungen sein, die im Rahmen des nationalen Rechts konkretisiert werden müssen.

Im Rahmen der Vereinten Nationen entstanden seit Ende des Zweiten Weltkrieges verschiedene völkerrechtliche Konventionen und Abkommen, die minderheitenschutzrechtliche Bestimmungen enthalten. Zu den wichtigsten zählt die Völkermordkonvention vom 9.12.1948^[8], die den physischen Schutz von Minderheiten sicherstellt und für deren strafrechtliche Umsetzung derzeitig internationale Institutionen im Aufbau sind, bzw. schon arbeiten (Aufbau des Internationalen Strafgerichtshof in Den Haag, Ad-hoc-Tribunale für Ex-Jugoslawien und Ruanda). Wichtiger Bestandteil des Minderheitenschutzkonzepts im UN-Rahmen neben dem Selbstbestimmungsrecht der Völker ist das Diskriminierungsverbot bzw. das Gebot der Gleichberechtigung unabhängig von Rasse, Geschlecht, Religion u.a., festgehalten etwa in Art. 55 lit. c der UN-Charta^[9] vom 26.6.1945.

Eine konkretere Ausprägung dieser Rechte enthält der Internationale Pakt über die bürgerlichen und politischen Rechte (IPBPR) vom 19.12.1966.^[10] Auch er enthält das Diskriminierungsverbot (Art.2 I, Art. 26 IPBPR) und das Recht auf kulturelle, religiöse und sprachliche Freiheit für Minderheiten (Art.27 IPBPR)^[11]. Jedoch ist die faktische Schutzwirkung des IPBPR aufgrund fehlender Durchsetzungsmöglichkeiten eher gering. Zwar gibt es die Möglichkeit der Individualbeschwerde vor dem IPBPR-Rechtsausschuß (Art.41-45 IPBPR i.V.m. Art.1 – 10 erstes Fakultativprotokoll zum IPBPR), dessen Rechtsschutzsystem Ungarn als erster Staat des damaligen Ostblocks beigetreten ist. Bisher hatte dies aber noch keine große praktische Bedeutung.^[12]

Weitere UN-Abkommen, wie etwa das zur UNESCO, enthalten Regelungen bezüglich der Minderheiten, auf die hier aber nicht weiter eingegangen werden kann.

Im Rahmen der KSZE/OSZE gibt es auch verschiedene Übereinkünfte zwischen den Mitgliedsstaaten, die minderheitenrechtliche Fragen regeln. Hierbei fällt das hohe Niveau des Schutzes auf, das allerdings wieder durch den unverbindlichen Rechtscharakter der Normen relativiert wird.^[13] Weder die Bestimmungen der Schlussakte von Helsinki vom 1.8.1975, die zum Beispiel in Korb I die Gleichberechtigung und den Schutz der Interessen der Minderheiten festschreibt oder die in Korb I festgehaltenen Erklärungen zu nationalen Minderheiten und Regionalkulturen, noch die der Folgekonferenzen sind juristisch bindend, sondern setzen allein auf den Kooperations- und Umsetzungswillen der Unterzeichnerstaaten.^[14]

So konnten Unterzeichnerstaaten einfach die bloße Existenz bestimmter Minderheiten leugnen oder deren Schutz den „legitimen Interessen“ der Staaten unterordnen.^[15] Auf den Folgekonferenzen wurde der Minderheitenschutzstandard jedoch weiter ausgebaut und übte zumindest einen gewissen Anpassungsdruck auf die Unterzeichnerstaaten aus; Minderheitenangelegenheiten werden nun nicht mehr als rein innere Angelegenheit eines Staates angesehen.^[16] Auf dem Wiener KSZE-Folgetreffen im Januar 1989 wurde der Wille zur Förderung und zum Schutz der ethnischen, kulturellen, sprachlichen und religiösen Identität der Minderheiten festgeschrieben, auf dem Kopenhagener Folgetreffen Juni 1990 wurden die am weitesten gehenden Bestimmungen aufgenommen u.a. Gewährung und Sicherung der Kultur, der Identität und der Religion als Individualrechte, Verpflichtung zur Förderung und Gleichstellung von Minderheitenangehörigen, das Verbot der Benachteiligung, und die eigene Entscheidung über die Zugehörigkeit zu einer Minderheit. Es fehlen jedoch Rechtsanwendungsnormen. Die Charta von Paris vom November 1990 enthält die Absichtserklärung, in Hinblick auf nationale Minderheiten die Zusammenarbeit zu verstärken und deren Schutz zu verbessern. 1992 wurde in Helsinki die Ernennung eines Hohen Kommissars für Minderheiten beschlossen.^[17] Der Niederländer Max van der Stoel hat in dieser Eigenschaft auch bereits Ungarn und Rumänien besucht und konkrete Vorschläge zur Verbesserung der Minderheitensituation gemacht.^[18] Der Hohe Kommissar soll vor allem vermitteln und deeskalieren, indem er z.B. das sogenannte Frühwarnsystem bei der OSZE aktiviert.^[19] Sowohl Ungarn, als auch Rumänien haben die einschlägigen UN-Konventionen ratifiziert und arbeiten in der OSZE mit.^[20]

[...]

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^[1] Ein guten Überblick dazu: Brunner, Nationalitätenkonflikte S.5ff.

^[2] Aus Platzgründen kann hier nicht weiter auf diese Debatte eingegangen werden. Ausführlicher dazu: Brunner: Nationalitätenkonflikte S.15ff.

^[3] Nationale Minderheiten zeichnen sich durch die Existenz einer „Mutternation“ aus, ethnische Minderheiten (in den untersuchten Fällen nur die Zigeuner) nicht.

^[4] Vgl. Kendi S.16.

^[5] Vgl. Kendi, S.1.

^[6] Deutscher Wortlaut des Art. 1 S.2 Charta der Vereinten Nationen:

Die Vereinten Nationen setzen sich folgende Ziele:

[...] 2. freundschaftliche, auf der Achtung vor dem Grundsatz der Gleichberechtigung und Selbstbestimmung der Völker beruhende Beziehungen zwischen den Nationen zu entwickeln und andere geeignete Maßnahmen zur Festigung des Weltfriedens zu treffen.

^[7] Ausführlich zu den rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten von Minderheitenschutz: Brunner Nationlitätenkonflikte S.20ff., Küpper S.12 ff.

^[8] Deutscher Wortlaut der Artikel I und II der Konvention über die Verhütung und Bestrafung des Völkermordes:

Art. I: Die Vertragsschließenden Parteien bestätigen, dass Völkermord, ob im Frieden oder im Krieg begangen, ein Verbrechen gemäß internationalen Recht ist, zu dessen Verhütung und Bestrafung sie sich verpflichten.

Art.II: In dieser Konvention bedeutet Völkermord eine der folgenden Handlungen, die in der Absicht begangen wird, eine nationale, ethnische, rassische oder religiöse Gruppe als solche ganz oder teilweise zu zerstören:

(a) Tötung von Mitgliedern der Gruppe;

(b) Verursachung von schwerem körperlichen oder seelischen Schaden an den Mitgliedern der Gruppe;

(c) vorsätzliche Auferlegung von Lebensbedingungen für die Gruppe, die geeignet sind, ihre körperliche Zerstörung ganz oder teilweise herbeizuführen;

(d) Verhängung von Maßnahmen, die auf die Geburtenverhinderung innerhalb der Gruppe gerichtet sind;

(e) gewaltsame Überführung von Kindern der Gruppe in eine andere Gruppe.

^[9] Deutscher Wortlaut des Art. 55 lit. c der UN-Charta:

Um jenen Zustand der Stabilität und Wohlfahrt herbeizuführen, der erforderlich ist, damit zwischen den Nationen friedliche und freundschaftliche, auf der Achtung vor dem Grundsatz der Gleichberechtigung und Selbstbestimmung der Völker beruhende Beziehungen herrschen, fördern die Vereinten Nationen

c) die allgemeine Achtung und Verwirklichung der Menschenrechte und Grundfreiheiten für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion.

^[10] Vgl. Blumenwitz Volksgruppen und Minderheiten S.153.

^[11] Deutscher Wortlaut: Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, die in diesem Pakt anerkannten Rechte zu achten und sie in allen seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen ohne Unterscheid wie insbesondere der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen und sozialen Herkunft, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status zu gewährleisten. (Art. 2 I IPBPR)

Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich und haben ohne Diskriminierung Anspruch auf den gleichen Schutz durch das Gesetz. In dieser Hinsicht hat das Gesetz jede Diskriminierung zu verbieten und allen Menschen gegen jede Diskriminierung, wie insbesondere wegen der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen und sozialen Herkunft, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status gleichen und wirksamen Schutz zu gewährleisten. (Art.26 IPBPR)

In Staaten mit ethnischen, religiösen oder sprachlichen Minderheiten darf Angehörigen solcher Minderheiten nicht das Recht vorenthalten werden, gemeinsam mit anderen Angehörigen ihrer Gruppe ihr eigenes kulturelles Leben zu pflegen, ihre eigene Religion zu bekennen und auszuüben oder sich ihrer eigenen Sprache zu bedienen. (Art. 27 IPBPR).

[12] Vgl. Brunner Nationalitätenprobleme S.41.

^[13] Vgl.Brems S.61.

^[14] Prinzip VII (4) des Korbes I der Schlussakte von Helsinki (KSZE) vom 1.8.75: Die Teilnehmerstaaten, auf deren Territorium nationale Minderheiten existieren, werden demgemäß das Recht von Personen, die zu solchen Minderheiten gehören, auf Gleichheit vor dem Gesetz achten. Sie werden ihnen jede Möglichkeit für den tatsächlichen Genuß der Menschenrechte und Grundfreiheiten gewähren und werden auf diese Weise ihre berechtigten Interessen in diesem Bereich schützen.“

^[15] Vgl. Riepe S.79.

^[16] Vgl. Gornig S.26.

^[17] Ausführlich Riepe S.179.

^[18] Foundation on Inter-Ethnic Relations S.59ff, S.70ff.

^[19] Ausführlich ebd. S.18ff.

^[20] Rumänien hat seit Januar 2001 auch die OSZE-Präsidentschaft inne.