Das Elterngeld - Eine ökonomische und juristische Analyse

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Einleitung

A. Juristische Analyse
I. Darstellung der Leistung
1. Zielstellung des Elterngeldes
2. Analyse der Steuerungskonzeption
3. Anspruchsberechtigte
4. Leistungshöhe
5. Leistungszeitraum
6. Verhältnis zu anderen staatlichen Leistungen
II. Verfassungsrechtliche Bewertung
1. Gesetzgebungskompetenz
2. Art. 3 GG
a) Art. 3 Abs. 1 GG
b) Art. 3 Abs. 2 GG
3. Art. 6 GG
a) Definition von Ehe und Familie
b) Mehrdimensionale Struktur
c) Grundrechtsverletzung durch das Elterngeld?
4. Abschließende Bewertung

B. Ökonomische Analyse
I. Das Erziehungsgeld
1.Darstellung des Konzepts des Erziehungsgeldes
2. Die Höhe des Erziehungsgeldes im Jahr 1986
3. Die Reform des Erziehungsgeldes 2001
4. Reduzierung der Einkommensgrenzen 2004
II. Das Elterngeld
III. Darstellung der Wirkung anhand von möglichen Einzelfällen
1. Beispielfall 1
2. Beispielfall 2
3. Beispielfall 3

C. Empirische Analyse
I. Darstellung der aktuellen Situation
II. Auswertung der eigenen Umfrage
1. Theoretische Grundlagen zur Konstruktion eines Fragebogens
2. Vorgehen zur Auswertung der Daten
3. Auswertung der demographischen Daten der Teilnehmer
4. Inhaltliche Auswertung
a) Kontakt zu Kindern
b) Kinderwunsch
c) Gewünschte Lebensform
d) Das Zeitfenster zur Realisierung von Kinderwünschen
e) Gründe, die gegen Kinder sprechen
f) Bedeutung von Kindern
g) Voraussetzungen, die erfüllt sein sollten bevor man Kinder hat
h) Die Geschlechterrollen
i) Die Vereinbarkeit von Beruf und Familie
j) Politische Maßnahmen zur Förderung von Familien
k) Fazit

D. Theoretische Grundlagen zur Fertilitätsentscheidung
I. Malthus
II. Sozioökonomische Erklärungsmodelle
1. Brentano
2. Leibenstein
3.Becker
4. Steinmann
5. Empirische Analyse der Geburtenentscheidung von Familien des DIW und erwartete Auswirkungen des Elterngeldes auf diese Entscheidung

Fazit

Literaturverzeichnis

Anhang:

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Bewilligte Anträge insgesamt Januar 2007 bis März 2008 für 2007 geborene Kinder nach Geschlecht der Beziehenden

Abbildung 2: Elterngeld in Abhängigkeit des vor der Geburt

Abbildung 3: Anzahl der Geburten nach Geschlecht von 1946 bis 2007

Abbildung 4: Endgültige Kinderzahlen der Geburtsjahrgänge 1865 - 1967 in Deutschland und die für den Ersatz der Elterngenerationen notwendige Kinderzahl

Abbildung 5: Durchschnittsalter der Frau bei der Geburt des ersten Kindes 1965- 2006

Abbildung 6: Veränderung der Haushaltsgröße 1961- 2004

Abbildung 7: Kinderlosenquote insgesamt

Abbildung 9: Kinderlosenquote: Hauptschul/Volksschulabschluss

Abbildung 10: Religionszugehörigkeit der Befragten

Abbildung 11: Alter der Befragten

Abbildung 12: Bundesland der Herkunft der Befragten

Abbildung 13: Anzahl der Geschwister

Abbildung 14: Häufigkeit des Kontakts zu Kindern

Abbildung 15: Darstellung des grundsätzlichen Wunsches von Kindern

Abbildung 16: Anzahl gewünschter Kinder

Abbildung 17: Gewünschte Lebensformen

Abbildung 18: Eheschließungen und Lebendgeborene insgesamt 1946- 2007

Abbildung 19: Optimales Alter einer Frau für das erste Kind

Abbildung 20: Optimales Alter einer Frau für das letzte Kind

Abbildung 21: Gründe die gegen Kinder sprechen

Abbildung 22: Was bedeuten Kinder für dich?

Abbildung 23: Welche Voraussetzungen sollten erfüllt sein, bevor man Kinderhat?

Abbildung 24: Durch wen sollte die Betreuung im ersten Jahr nach der Geburt eines Kindes erfolgen

Abbildung 25: Entscheidung zwischen Beruf und Familie

Abbildung 26: Wer kann am meisten für die Vereinbarkeit von Familie und Beruf tun?

Abbildung 27: Maßnahmen zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf

Abbildung 28: Maßnahmen, die die Entscheidung für Kinder erleichtern

Abbildung 29: Ausgleich für Familien

Abbildung 30: Genügend staatliche Hilfe für Familien?

Abbildung 31: Einfluss staatlicher Maßnahmen auf die Entscheidung für Kinder

Abbildung 32: Einfluss einer Erhöhung des Kindergeldes

Abbildung 33: Einfluss von Politikmaßnahmen auf die Entscheidung für Kinder

Abbildung 34: Der Einfluss einer sozialen Transferdiesntleistung von 4 Stunden auf die Entscheidung für Kinder

Abbildung 35: Einfluss einer Abgabe von 10% des monatlichen Nettogehalts auf die Entscheidung für Kinder

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Inanspruchnahme der Elternzeit durch Väter

Tabelle 2: Vergleich des prozentualen Anteils der bewilligten Anträge mit den prozentualen Anteil der Ausgaben nach Bundesländern

Tabelle 3: Aufstellung der Bundesländer, die durch das Elterngeld benachteiligt und bevorzugt werden

Tabelle 4: Bewilligte Anträge von Januar 2007 bis März 2008 nach bewilligter Höhe des Elterngeldes im Vergleich der Länder

Tabelle 5 Berechnung des monatlichen Erziehungsgeldes für Alleinstehende mit einem Kind

Tabelle 6:Durchschnittliche Kinderzahl pro Frau von 1990 bis 2006

Tabelle 7: Kinderlosenquote der 25- 44jährigen Frauen nach Altersgruppen und Bildungsabschluss im Jahr 2003

Tabelle 8: Frauen nach der Zahl der geborenen Kinder in Westdeutschland, Geburtsjahrgänge 1935 - 1967, in % (Anteile geschätzt)

Tabelle 9: Vergleich Anzahl eigener Kinder und Kontakt zu Kindern unter 12 Jahren

Tabelle 10: Vergleich Kontakt zu Kindern und gewünschte Kinderzahl

Tabelle 11: Gewünschte Kinderzahl nach Geschlecht- Angaben in Prozent

Tabelle 12: Der Einfluss des Geschlechts auf die Entscheidung von Beruf oder Familie

Tabelle 13: Kosten eines Kindes (1996) für Ehepaare mit einem Kind in DM..

Tabelle 14: Durchschnittlicher Kinderwunsch und Anteile gewünschter Kinder nach der Parität (in%) im internationalen Vergleich

Einleitung

Am 1. Januar 2007 ist das Bundselterngeld- und Elternzeitgesetz (BEEG) in Kraft getreten. Danach wird für Geburten ab dem 1. Januar 2007 das bisherige Erziehungsgeld durch das Elterngeld abgelöst. Mit dem BEEG ist die finanzielle Förderung von Familien in der ersten Zeit nach der Geburt grundlegend neu gestaltet worden. Als Ziele dieses Gesetzes werden die finanzielle Sicherung eines Schonraums, damit alle Eltern die Betreuung ihres Kindes in dessen erstem Lebensjahr selbst übernehmen können ebenso genannt, wie eine zunehmende Wahlfreiheit diese Betreuung auch dem besser verdienenden Elternteil zu überlassen. Das Elterngeld will damit Impulse zur Realisierung vorhandener Kinderwünsche setzen, aber gleichzeitig auch die Väter mehr in das Familienleben integrieren und insgesamt eine Verbesserung der Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit erreichen. Das Elterngeld soll eine grundlegende Stärkung für Familien mit sich bringen und so auch mehr Familien davon überzeugen sich für eine Familie zu entscheiden. Das Thema Familienpolitik ist somit wieder aktuell geworden und in den Fokus der öffentlichen Diskussion gerutscht. Dass die Zukunft des Landes in den Händen der nachfolgenden Generation liegt, stellt auch Kirchhof fest. So heißt es bei ihm: „Deutschland ist eines der ärmsten Länder der Welt. Staat, Wirtschaft und Gesellschaft stehen vor der Aufgabe, ein Abgleiten in immer größere Armut aufzufangen und ins Gegenteil zu wenden. Entwicklungshilfe von außen ist nicht zu erwarten. Zwar gehört Deutschland in der Wirtschafts- und Finanzkraft zu den Reichen dieser Welt, hat aber seinen früheren Kinderreichtum verloren und ist gegenwärtig nicht mehr in der Lage, seine eigene Zukunft in einer hinreichenden Kinderzahl zu sichern.“ (Kirchhof, 2002 S. 1). Nicht ohne Grund sollte einer Regierung somit vor allem die Förderung von Familien am Herzen liegen. Aktuell geschieht eine solche Förderung von Familien also durch das Elterngeld, welches an Eltern, die seit dem 1.Januar 2007 Kinder geboren oder adoptiert haben, gezahlt wird.

Die vorliegende Arbeit gliedert sich in einen juristischen, einen ökonomischen, sowie einen empirischen Teil sowie einen Teil, der einen Überblick über theoretische Grundlagen zur Fertilitätsentscheidung liefert. Vorerst stellte sich die Frage, wie die Leistung des Elterngeldes ausgestaltet ist und welche Ziele mit der Zahlung des Elterngelds, nach dem Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz, verbunden sind. Diesen Fragen widmet sich der Teil A. Des Weiteren soll hier gezeigt werden, wie sich das Elterngeld in den grundgesetzlichen Rahmen der Bundesrepublik einfügt und ob verfassungsrechtliche Bedenken zu äußern sind. Anschließend folgt im Teil B ein ökonomischer Vergleich mit dem durch das Elterngeld abgelösten Bundeserziehungsgeld. Es wird hier gezeigt, wer die Gewinner und die Verlierer dieser Reform sind. Dies geschieht an Hand möglicher Beispielfälle. Dieser Analyse folgt der empirische Teil C der Arbeit. Um die Ansichten, insbesondere junger Akademiker/innen^[1] zum Thema Familie und Familienpolitik zu analysieren und diese mit repräsentativen Ergebnissen anderer Umfragen vergleichen zu können, soll ein eigener Fragebogen an dieser Stelle ausgewertet werden. Neben der grundsätzlichen Theorie, die zur Erstellung einer solchen schriftlichen Befragung notwendig ist, werden an hier auch unterschiedliche Ansatzpunkte beispielsweise anhand der Daten des Statistischen Bundeamtes mit den eigenen Umfrageergebnissen verglichen. Es wird somit die grundsätzliche Einstellung zu Ehe und Familie ebenso abgefragt, wie die Meinung zu Politikmaßnahmen, die eine höhere Fertilität versprechen könnten. Am Ende der Arbeit wird abschließend ein kurzer Einblick in die ökonomische Theorie der Fertilitätsentscheidungen gegeben, um zu zeigen in weit die empirisch gewonnenen Ergebnisse durch die ökonomischen Theorien bestätigt werden. Vor allem stellt sich die Frage nach der Wirkung positiver finanzieller Anreize auf die Fertilitätsrate.

Insbesondere soll an allen Stellen dieser Arbeit der interdisziplinäre Blickwinkel bewahrt werden. So werden juristische Stellungnahmen durch statistische Werte unterstützt und auch soziologische Theorien zur Erklärung gesellschaftlicher Gegebenheiten heran gezogen. Die drei Grundpfeiler der Staatswissenschaften, die Rechts-, Wirtschafts- und Sozialwissenschaften, sollen unterschiedliche Gesichtspunkte der Diskussion rund um das Elterngeld aufzeigen und erklären, in welchem Maße diese letzten Endes das Elterngeld evaluieren können.

A. Juristische Analyse

I. Darstellung der Leistung

1. Zielstellung des Elterngeldes

Das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend äußert sich selbst zu der Zielstellung des Elterngeldes und macht deutlich, dass das Elterngeld vor allem Eltern helfen soll, sich in den ersten Lebensmonaten des Kindes vollständig diesem zu widmen ohne die Lebensgrundlage zu verlieren. In diesem Sinne soll ein „Schonraum“ eröffnet werden, der es der jungen Familie ermöglicht, ohne größere finanzielle Nöte in das Familienleben hineinzufinden (BMFSJ, 2008 S. 7). So sollen Eltern die Möglichkeit bekommen, sich in dem ersten Lebensjahr des Kindes vorrangig dessen Betreuung zu widmen (BMFSFJ, Februar 2007 S. 6). Bezüglich dieser Zielstellung wird angemerkt, dass die „Sicherung der Lebensgrundlage“ und die Vermeidung von „finanziellen Nöten“ durch bedarfsorientierte Lösungen genauer erreicht würden. In der Wirkung ergibt sich aus der Lohnorientierung eher eine Sicherung des Lebensstandards als der Lebensgrundlage. So wird für untere Einkommensgruppen durch die Einschränkung der Bezugsdauer von 24 Monaten auf 12 bzw. 14 Monate die Sicherung der Lebensgrundlage mit dem Elterngeld unwahrscheinlicher als unter der bisherigen Regelung (Beblo, 28.06.2006 S. 1).

Allerdings kann das Elterngeld nicht allein stehen, sondern ist Teil eines Dreiklangs familienpolitischer Leistungen. Hier steht an erster Stelle die Verbesserung der Betreuungsangebote, neben einer familienbewussten Arbeitswelt und einer gezielten finanziellen Stärkung von Familien (Bundestag, 20.06.2006 S. 2). Innerhalb dieses Dreiklangs nimmt das Elterngeld verschiedene Funktionen wahr. Neben der bereits erwähnten Eröffnung eines Schonraums soll das Elterngeld auch dazu beitragen, dass beide Elternteile langfristig eine bessere Möglichkeit haben, auf Dauer ihre wirtschaftliche Existenz besser zu sichern. Der Gefahr der dauerhaften Abhängigkeit von staatlichen Fürsorgeleistungen soll vorgebeugt werden.

Daneben soll die Wahlfreiheit zwischen Familie und Beruf gewahrt bleiben und eine wirtschaftliche Selbstständigkeit gefördert werden (Bundestag, 20.06.2006 S. 2). Außerdem soll die Chance für Männer erhöht werden, aktiv Väter zu sein, was durch die Einführung so genannter „Vätermonate“ erreicht werden soll. Tabelle 1 zeigt die tatsächliche Inanspruchnahme dieser Vätermonate im Jahr 2007 in den einzelnen Bundesländern.

Tabelle 1: Inanspruchnahme der Elternzeit durch Väter

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: „Öffentliche Sozialleistungen- Statistik zum Elterngeld; Anträge von Januar bis Dezember 2007; Statistisches Bundesamt; Wiesbaden; 2008

Hier wird deutlich, dass der prozentuale Anteil der Väter, die Elterngeld bezogen, im Jahr 2007 zwischen 6,2% im Saarland und 13,3 Prozent in Berlin lag. Der Durchschnitt der Länder lag bei 10,16%. Fraglich sind jedoch bisher die Gründe für diese deutlichen Unterschiede zwischen den Ländern. Ursachen können dabei in der Struktur der Arbeitsplätze, die in den Bundesländern vorherrschend sind, gesucht werden.

Abbildung 1: Bewilligte Anträge insgesamt Januar 2007 bis März 2008 für 2007 geborene Kinder nach Geschlecht der Beziehenden

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Statistisches Bundesamt: Öffentliche Sozialleistungen- Statistik zum Elterngeld; Elterngeld für Geburten 2007; Anträge von Januar 2007 bis März 2008; 11.06. 2008; Wiesbaden

Abbildung 1 zeigt, dass die Partnermonate durch Väter vorerst relativ schlecht in Anspruch genommen wurden und die Tendenz bis zum März 2008 stark anstieg, wohingegen weniger Mütter als zur Einführung des Elterngeldes die Leistung in Anspruch nehmen.

Für Mütter soll die Rückkehr in den Beruf erleichtert werden. So verspricht der schnelle Wiedererscheinung von Frauen in das Berufsleben einen nicht unerheblichen volkswirtschaftlichen Nutzen, da auf diese Weise Steuern und Sozialversicherungsbeiträge eingenommen werden können und vor allem qualifizierte Arbeitnehmerinnen für die Wirtschaft gewonnen werden (Seiler, 2007 S. 134 ). Dass es sich hier um ein klares Ziel des Elterngeldes handelt, welches insbesondere aus dem Bereich der Wirtschaft unterstützt wird, zeigt die Stellungnahme des deutschen Industrie- und Handelskammertags zum Elterngeld. Dort heißt es, dass die IHK-Organisation das Elterngeld als ein geeignetes Instrument sieht, „um Erwerbstätigen die Entscheidung für ein Kind zu erleichtern und Anreize zu setzen, ohne lange Unterbrechung wieder an den Arbeitsplatz zurückzukehren. Immerhin ist aber eine insgesamt kürzere Verweildauer in Elternzeit zu erwarten, da die Einkommensersatzleistung pro Person grundsätzlich auf ein Jahr befristet ist“ (Deutscher Industrie- und Handelskammertag, 28. Juni 2006). Durch diese Kürzung der Leistung soll dem Fachkräftemangel begegnet werden (Familienbund der Katholiken, 28.Juni 2006 S. 5).

Besonders stark in die Kritik geriet der widersprüchliche Kompromiss der sozialpolitischen Ziele einer Einkommensersatzleistung, die entgangenes Erwerbseinkommen von abhängig oder selbstständig Beschäftigten auf Grund der Betreuung eines Kindes in den ersten zwölf Monaten nach der Geburt ersetzen soll und einer Sozialleistung mit dem Ziel der Familienförderung durch die Anerkennung der Erziehungsleistung auf einem Niveau in Höhe des Mindestelterngeldes von 300€ monatlich. Dieses Mindestelterngeld wird unabhängig vom Erwerbsstatus allen Eltern gewährt und nicht als Einkommen bei bedürftigkeitsgeprüften Sozialleistungen angerechnet. (Fuchsloch, et al., 2007 S. 14)

Es stellt sich bereits an dieser Stelle die Frage, in welchem Verhältnis die Einführung des Elterngeldes zur Erhöhung der Geburtenrate in Deutschland steht. Eine Antwort kann hier der Koalitionsvertrag der CDU/CSU und SPD aus dem Jahr 2005 geben. So heißt es dort: „Eine Gesellschaft ohne Kinder hat keine Zukunft“ (Bundestag, 20.06.2006 S. 17). Des Weiteren wird an hier auch festgestellt, dass zu wenige Kinder in Deutschland geboren werden und wir mehr Kinder in Familien und in der Gesellschaft brauchen. „Das Wohl der Familien, ihrer Kinder und das Ziel, dass sich wieder mehr Menschen ihre Kinderwünsche erfüllen, ist deshalb das wichtigste gesellschaftliche Anliegen der nächsten Jahre“ (Bundestag, 20.06.2006 S. 79 ). Es wird an diesem Punkt also deutlich, dass als Ziel des Elterngeldes auch die Erhöhung der Geburten in Deutschland genannt werden kann^[2] . So deutlich bleibt der Gesetzesentwurf jedoch nicht. Hier heißt es, den potentiellen Eltern soll mehr Mut gemacht werden, Kinder zu bekommen (Bundestag, 20.06.2006 S. 2). Insbesondere bei der Darstellung der Notwendigkeit der Einführung des Elterngeldes wird jedoch deutlich, dass die Problematik der Notwendigkeit der Erhöhung der Geburtenrate der Bundesregierung durchaus bewusst ist. So heißt es: „Moderne Familienpolitik hat auf die Tatsache zu reagieren, dass Männer und Frauen sich immer später und seltener für Kinder entscheiden“ (Bundestag, 20.06.2006 S. 15). Das BMFSFJ selbst nennt ebenso als Ziel des Elterngeldes, mehr Paare zur Familiengründung zu ermutigen und fasst dies unter dem Stichwort „Mehr Mut zur Familie“ zusammen (BMFSFJ, Februar 2007 S. 6).

Es kann also an dieser Stelle davon ausgegangen werden, dass die Steigerung der Geburtenrate sehr wohl als Ziel der Einführung des Elterngeldes genannt werden kann, auch wenn es nicht in dieser ausdrücklichen Form zu lesen ist. Viel mehr steht dieses Ziel über allen anderen. Nur durch die Erreichung der anderen, explizit genannten Ziele, kann eine Erhöhung der Geburtenrate ermöglicht werden. Allerdings stellt sich die Frage, warum noch der Koalitionsvertrag in dieser Beziehung wesentlich deutlicher war, als der spätere Gesetzesentwurf. Möglicher Weise könnte ein Grund dafür die Wirkungsstudie „Elterngeld“ des DIW sein, welche das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend im Mai 2004 in Auftrag gegeben hat. Dort heißt es, die Elternschaft werde durch ein einkommensabhängiges Elterngeld aufgeschoben, es seien also „Timing-Effekte“ zu erwarten, was unmittelbar sogar zu einem leichten Rückgang der Geburtenrate führen könnte (Büchner, et al., 2006 S. 42). Eine direkte Wirkung des Elterngeldes auf die Geburtenrate sei allerdings unwahrscheinlich, so heißt es weiter. Es scheint, als sei es unter diesen Umständen nicht mehr sinnvoll gewesen, dass explizite Ziel der Geburtenerhöhung in den Gesetzesentwurf aufzunehmen.

Es wird hier jedoch von der Prämisse ausgegangen, dass die Entscheidung für ein Kind tatsächlich stark von monetären Einflüssen abhängig ist. Vor allem vor dem Hintergrund, dass die tatsächlichen Kosten, die durch ein Kind entstehen bei etwa 110000 bis 200000 Euro liegen, wird deutlich, dass der Bezug von Elterngeld dabei eine eher untergeordnete Rolle spielt. (Beblo, 28.06.2006 S. 4)

Die Ziele des Elterngeldes können jedoch auch aus einer anderen Perspektive gesehen werden, denn, so heißt es, „der entscheidende Schritt in der Einführung eines Elterngeldes liegt jedoch darin, dass der Übergang zur Elternschaft für die Frauen langfristig von der Abhängigkeit vom männlichen Ernährermodell entkoppelt wird.“ (Büchner, et al., 2006 S. 35). Frauen sollen durch diese politische Maßnahme einen erhöhten Anreiz erhalten, sich vor der Familiengründung in den Arbeitsmarkt zu integrieren und nach der Geburt möglichst rasch wieder zu ihrer Beschäftigung zurück zu kehren. Es kann hier ein relativer Zwang erkannt werden, die Wahlfreiheit der Frauen einzuschränken und sie nach dem Bezug des Elterngeldes von einem Jahr wieder auf den Arbeitsmarkt zu bringen. Es kann in diesem Sinne von einer faktischen Aushöhlung der Elternzeit gesprochen werden (Seiler, 2007 S. 133).

2. Analyse der Steuerungskonzeption

Für ex ante Analysen von Steuerungskonzeptionen wird häufig eine Zerlegung in eine Kausal-, Interventions- und Aktionshypothese genutzt. Ursprünglich stammt diese Systematisierung aus der amerikanischen Implemantations- und Evaluationsforschung. Es handelt sich zwar hier nicht um eine ex ante Betrachtung, wie ansonsten bei dieser Methode üblich, jedoch eignet sich diese, um zu zeigen, ob die Ziele der Policy auf diesem Weg überhaupt erreicht werden können.

Dabei ist es sinnvoll, gedanklich von der Kausalhypothese auszugehen. Sie erfasst einen gegebenen Zusammenhang, in den auf der Basis der Interventionshypothese hinein interveniert wird. Grundlage einer Kausalhypothese ist die Annahme, dass ein Phänomen auf einen sozialen oder wirtschaftlichen Zustand bzw. ein entsprechendes Verhalten wirkt (Dose, 2008 S. 177). Es wird davon ausgegangen, dass eine Veränderung des Phänomens eine Veränderung eines sozialen oder wirtschaftlichen Zustandes bzw. Verhaltens bewirkt. Die Veränderung dieses Zustandes bzw. dieses Verhaltens ist das eigentliche Ziel des jeweils betrachteten Programms. Für die praktische Relevanz einer kausalen Hypothese ist daher von Bedeutung, dass das Phänomen durch eine Intervention überhaupt veränderbar ist (Dose, 2006 S. 134). Die Ziele des Elterngeldes sind in dem zuvor bearbeitetem Punkt bereits dargelegt wurden. Kurz gefasst könnte man sie wie folgt zusammen fassen: Vermeidung von Einkommenseinbrüchen nach der Geburt eines Kindes, die Eröffnung tatsächlicher Wahlmöglichkeiten einer Betreuung zwischen Vätern und Müttern, die Förderung der wirtschaftlichen Selbstständigkeit beider Elternteile, sowie der angemessene Ausgleich von Opportunitätskosten (Fuchsloch, et al., 2007 S. 13). Doch welche Zielsetzung soll hier für die Analyse verwendet werden. Wie bereits erwähnt, sind die Zielstellungen, die sich im Koalitionsvertrag und dem Gesetzesentwurf finden vielfältig und verwirrend. Wie aber bereits dargelegt, scheint es, als stände jedoch hinter all den vielschichtigen Zielsetzungen das Ziel der Erhöhung der Geburtenrate (Brosius- Gersdorf, 2007 S. 334). Aus diesem Grund soll hier diese mögliche Zielsetzung analysiert werden.

Die Kausalhypothese kann in diesem Beispiel wie folgt bezeichnet werden: Eine Verbesserung der wirtschaftlichen Situation von Familien wird zu einer Erhöhung der Geburtenrate in Deutschland führen. Natürlich ist diese Hypothese nicht unter allen Umständen gültig, da stets auch andere Einflüsse beachtet werden müssen und die Hypothese nicht in allen Konstellationen Gültigkeit besitzt. Es daher sinnvoll sein, die These zu relativieren: Die Verbesserung der wirtschaftlichen Situation von Familien muss nicht zwingend zu einer Erhöhung der Geburtenrate führen, wenn Betreuungsangebote nicht verbessert werden und Familien beispielsweise mit gesellschaftlichen Nachteilen rechnen müssen.

Nun ist die Interventionshypothese zu bilden. Sie enthält eine Annahme über einen Zusammenhang zwischen dem Steuerungsimpuls, der durch das Gesetz bewirkt wird und dem Phänomen, das uns aus der Kausalhypothese bekannt ist (Dose, 2006 S. 135). Die Interventionshypothese kann in diesem Beispiel also wie folgt bezeichnet werden: Die Einführung des Elterngeldes führt zu einer Verbesserung der wirtschaftlichen Situation von Familien. Auf den ersten Blick scheint die Hypothese durchaus sinnvoll und plausibel, jedoch trifft auch sie unter bestimmten Voraussetzungen nicht zu. Beispielsweise ist es vorstellbar, dass Familien durch andere Kosten so stark belastet werden, dass der Effekt des Elterngeldes praktisch wegfällt. Dies ist insbesondere durch Steuern auf Güter denkbar, die Familien mehr nutzen als Kinderlose.

Des Weiteren fällt auf, dass sich nur die wirtschaftliche Situation von Familien mit Neugeborenen durch das Elterngeld verändert. Familien mit Kindern über einem Jahr bleiben von der Regelung unbetroffen. Es scheint daher sinnvoll, die Interventionshypothese wie folgt umzuformulieren: Die Einführung des Elterngeldes führt zu einer Verbesserung der wirtschaftlichen Situation von Familien mit Kindern, die das erste Lebensjahr nicht vollendet haben und seit dem 1.01.2007 geboren wurden. An dieser Stelle ist auch zu untersuchen, ob dieser positive finanzielle Anreiz, den das Elterngeld bereitstellt, überhaupt Wirkungen erzielen kann. Diese Thematik wird in der Literatur ausführlich diskutiert, da mehr als fraglich ist, ob Familienpolitik überhaupt einen Einfluss auf das Fertilitätsniveau haben kann (Büchner, et al., 2006 S. 25).

Ausgehend von der grundsätzlichen Möglichkeit das Fertilitätsniveau durch gezielte politische Maßnahmen zu erhöhen, stellt sich die Frage, ob der positive finanzielle Anreiz eine ursachenadäquate Lösung darstellt. Es lässt sich nicht jedes Handeln von staatlicher Seite anweisen (Dose, 2001 S. 316), denn Menschen werden sich nicht der Anordnung beugen Kinder bekommen zu müssen. In Fällen, in denen staatliches Handeln sich schlicht anordnen lässt, stellen regulative Programme sicher die wirksamste Methode zur Steuerung dar. Um jedoch das ursachenadäquate Steuerungsinstrument finden zu können, scheint es sinnvoll, vorerst Situationen nach der Art des vorkommenden Marktversagens zu unterscheiden. Dabei wird in Fälle unterschieden, in denen externe Effekte, Unteilbarkeiten, sowie Informations- oder Anpassungsmängel vorliegen.

Als Externalitäten bezeichnet man dabei gegenseitige Einwirkungen von Wirtschaftssubjekten, die nicht durch den Markt erfasst werden und auftreten, sobald die einzelwirtschaftlichen von den gesamtwirtschaftlichen Kosten abweichen. Dabei beeinflussen die Aktivitäten einer Gruppe die Wohlfahrt einer anderen Gruppe, ohne dass eine Zahlung oder Kompensation dafür geleistet wird (Bundesamt für Umwelt, 2005 S. 31). Schlicht werden Externalitäten auch als unbeabsichtigte (Neben)wirkungen bezeichnet (Lampert, 2002 S. 7). Externe Effekte entstehen demnach dann, wenn die Gesellschaft aus dem Handeln der Familien einen Nutzen zieht, ohne dafür einen Preis zahlen zu müssen (Gerlach, 2004 S. 223). In dem hier vorliegenden Beispiel kann man von solchen externen Effekten sprechen, da Eltern durch das Aufziehen von Kindern positive Effekte für die Gesellschaft leisten, von denen auch Kinderlose profitieren. Man denke an dieser Stelle nur an das Rentensystem, was von der nachfolgenden Generation geradezu abhängig ist. Die Investionen der Familien in ihre Kinder sind also gleichzeitig Investitionen in das Humankapital der Gesellschaft (Lampert, 2002 S. 9).

Eltern übernehmen mit der Erziehung ihrer Kinder zugleich Aufgaben, deren Erfüllung sowohl im Interesse der Gemeinschaft als auch der jedes Einzelnen liegen. Aus diesem Grund, so macht es das Bundesverfassungsgericht deutlich, ist der Staat gehalten, eine kinderfreundliche Gesellschaft zu fördern, die Grundlagen dafür zu schaffen, dass Familientätigkeit und Erwerbstätigkeit aufeinander abgestimmt werden können und dafür zu sorgen, dass die Wahrnehmung der familiären Erziehungsaufgabe nicht zu beruflichen Nachteilen führt. Weiter hat der Staat dafür zu sorgen, dass ein Elternteil, der sich unter Verzicht auf Erwerbseinkommen der Erziehung eines Kindes widmet, für die ihm hieraus erwachsenden versorgungsrechtlichen Nachteile einen angemessenen Ausgleich erhält (BVerfGE 88; 203; insb. 259-261).

Aus diesem Grund könnten positive finanzielle Anreize den richtigen Weg zur Internalisierung dieses positiven externen Effekts darstellen. Diese werden vorallem dann eingesetzt, wenn sich das gewünschte Verhalten nicht anweisen lässt und aus diesem Grund Eigeninitiative vom Adressaten erwünscht wird. Als problematisch erweist sich jedoch der hohe Finanzbedarf, der mit dieser Form der Steuerung verbunden ist. Dies zeigt sich auch bei dem Elterngeld, welches vielfach für seine hohen Kosten kritisiert wurden ist (Dose, 2008 S. 180). Im Grunde genommen ist die Implementation von finanziellen Anreizen nicht besonders kompliziert, allerdings müssen auch die richtigen Adressaten kommuniziert werden, um sicher zu stellen, dass jeder Berechtigte auch einen Antrag an der entsprechend richtigen Stelle stellt. Allerdings ist auch das Steuerungswissen, welches benötigt wird, nicht zu unterschätzen, da umstritten ist, ob die reine finanzielle Förderung einen ausreichenden Grundstock zur Familienförderung darstellt.

So kann an dieser Stelle festgehalten werden, dass grundsätzlich die positiven externen Effekte, die das Aufziehen von Kindern für den Rest der Gesellschaft mit sich bringt, durch positive finanzielle Anreize internalisiert werden könnten, es jedoch scheint, als würde den Adressaten diese Förderung nicht ausreichen. Man kann also nicht davon sprechen, dass der positive finanzielle Anreiz hier wirksam ist. Es könnte sich um einen offensichtlich unwirksamen Anreiz handeln, was dann der Fall ist, wenn etwa die Höhe einer Subvention nicht als ausreichend betrachtet wird, um eine Verhaltensänderung zu bewirken. Verdeckt unwirksam ist das Instrument des Anreizes dann, wenn ein Programmadressat auch ohne den Anreiz das gewünschte Verhalten gezeigt hätte. Man spricht in diesem Fall von Mitnahmeeffekten (König, et al., Köln, Berlin, Bonn, München S. 98). In Bezug auf das Aufziehen von Kindern kommen sicher beide Gründe der möglichen Wirkungslosigkeit der finanziellen Anreize in Frage. Eine Befragung an späterer Stelle soll zeigen, in wie weit hier die Internalisierung mit finanziellen Anreizen sinnvoll ist.

Letztendlich muss die Aktionshypothese gebildet werden. Diese verkürzt die Wirkungskette auf einen direkten Zusammenhang von der Intervention zu dem gewünschten Zustand. Die Aktionshypothese lautet in diesem Beispiel: Die Einführung des Elterngeldes führt zu einer Erhöhung der Geburtenrate. Obwohl diese Hypothesen weitgehend plausibel klingen, können sie nicht unerklärt bleiben, denn eine Überprüfung dieser ist immer notwendig. Es wurde bereits gezeigt, dass diese Wirkung nicht zwingend so gegeben sein wird.

3. Anspruchsberechtigte

Anspruch auf Elterngeld haben diejenigen Eltern, die ihre Kinder nach der Geburt selbst betreuen und erziehen, nicht mehr als 30 Stunden in der Woche erwerbstätig sind, mit ihren Kindern in einem Haushalt leben und einen Wohnsitz oder ihren gewöhnlichen Aufenthalt in Deutschland haben (§ 1 Abs. 1 BEEG). Einen Wohnsitz hat jemand dort, wo er eine Wohnung unter Umständen inne hat, die darauf schließen lassen, dass er die Wohnung beibehalten und benutzen wird (§30 Abs.3 S. 1 SGB I.). Dabei kommt es auf die tatsächlichen Verhältnisse an, was bedeutet, dass die Ausstattung der Wohnung eine regelmäßige Nutzung dieser erlaubt. Neben dem Wohnsitz reicht auch der gewöhnliche Aufenthalt in Deutschland aus, der dann gegeben ist, wenn jemand den Schwerpunkt seiner Lebensverhältnisse im Inland hat und nicht nur vorübergehend in Deutschland verweilt. Der Begriff des gewöhnlichen Aufenthalts ist also weiter gefasst, als der des Wohnsitzes. Es gelten jedoch auch einige Ausnahmen von diesem Territorialitätsprinzip, die explizit in § 1 Abs. 2 BEEG genannt werden: Ein Anspruch auf Elterngeld ist auch dann gegeben, wenn die betreffende Person vorübergehend ins Ausland entsendet wurde, als Entwicklungshelfer oder Missionar im Ausland tätig ist oder nur vorübergehend bei einer zwischen- oder überstaatlichen Einrichtung tätig ist.

Eine Anspruchsberechtigung besteht für Eltern. Es scheint auf den ersten Blick als sei dieser Begriff selbsterklärend und bedarf keiner weiteren Erläuterung.

Das BGB definiert die Begriffe wie folgt: Mutter eines Kindes ist die Frau, die das Kind geboren hat und Vater des Kindes ist der Ehemann der Frau, oder falls diese nicht verheiratet sind, der Mann, der das Kind mit ihrer Zustimmung anerkannt hat, oder dessen Vaterschaft gerichtlich festgestellt worden ist. Natürlich sind auch Adoptiveltern anspruchsberechtigt, jedoch gilt hier die Besonderheit, dass für den Anspruch statt des Zeitpunktes der Geburt, der Zeitpunkt der Aufnahme des Kindes bei der anspruchsberechtigten Person entscheidend ist. Ebenso werden auch Stiefelternteile gleichgestellt, die ein Kind ihres Ehe- oder Lebenspartners in ihren Haushalt aufgenommen haben. Allerdings ist hier die Zustimmung des sorgeberechtigten Elternteils notwendig (§4 Abs. 5 BEEG).

Dieser hier beschriebene Personenkreis ist allerdings nur unter der Bedingung anspruchsberechtigt, dass er mit dem Kind in einem Haushalt lebt, also eine gemeinsame Wirtschafts- und Lebensgemeinschaft mit dem Kind besteht (Fuchsloch, et al., 2007 S. 26). So hat sich mit dem Inkrafttreten des BEEG der Kreis der Anspruchsberechtigten, die Elternzeit in Anspruch nehmen können, erweitert. So wird das Recht der Elternzeit nun nicht mehr nur Eltern leiblicher oder adoptierter Kinder, sondern auch Lebenspartnern oder unter bestimmten Voraussetzungen Verwandten dritten Grades gewährt (Fiedler, 2007 S. 338).

Des Weiteren muss das Kind von dem Anspruchsberechtigten selbst erzogen und betreut werden, was nicht bedeutet, dass das Elternteil alle Aufgaben selbst übernehmen muss. Wenn das Elternteil mit dem Kind in einem Haushalt lebt, wird regelmäßig davon ausgegangen, dass dieses Kriterium erfüllt ist. Ausnahmen bestehen in den Fällen, in denen die Eltern des Kindes wegen einer schweren Krankheit, einer Schwerbehinderung, oder des Todes wegen dieses nicht selbst betreuen können. Hier besteht die Möglichkeit, dass Verwandte des Kindes bis zum dritten Grad und ihre Ehe- oder Lebenspartner berechtigt sind das Elterngeld zu beziehen, soweit die anderen Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind und andere Berechtigte Elterngeld nicht beanspruchen. Andere als die hier genannten Verwandten bis zum dritten Grad haben keinen Anspruch in diesen Fällen, selbst wenn diese mit dem Kind bereits zuvor eine sozialfamiliäre Bindung pflegten. Dies gilt beispielsweise für einen nicht verheirateten Partner eines Elternteils. Dies scheint sachlich nicht gerechtfertigt. Das Kindeswohl steht hier nicht im Mittelpunkt der Betrachtung. Es ist fraglich, ob eine solch abschließende Aufzählung von Fallgruppen ohne die Möglichkeit der Aufnahme einer Härtefallklausel den vielfältigen Umständen der Lebenswirklichkeit gerecht werden kann, um zu gewährleisten, dass das Kind die bestmögliche Betreuung erhält.

Des Weiteren ist nur anspruchsberechtigt, wer keine oder keine volle Erwerbstätigkeit ausübt. Nicht voll erwerbstätig sind Personen, wenn ihre wöchentliche Arbeitszeit 30 Wochenstunden im Monatsdurchschnitt nicht übersteigt, sie eine Beschäftigung zur Berufsausbildung ausüben, oder sie eine Tagespflegeperson im Sinne des §23 SGB VIII sind und nicht mehr als 5 Kinder in Tagespflege betreuen(§1 Abs. 6 BEEG). Eine Erwerbstätigkeit liegt dann vor, wenn mit einer Arbeit Einkommen oder Gewinn erzielt werden soll. Nicht erwerbstätig hingegen sind Personen, die einer ehrenamtlichen Tätigkeit oder eine öffentlich geförderten Erwerbstätigkeit nachgehen. Außerdem nicht erwerbstätig sind Empfänger/innen von Entgeltersatzleistungen. Weiterhin übt keine Erwerbstätigkeit auch aus, wer seine vor der Geburt des Kindes ausgeübte Tätigkeit vollständig aufgibt oder sowie vor als auch nach der Geburt des Kindes keiner Erwerbstätigkeit nachgegangen ist. Dies könnte in den Fällen wie einer Schulausbildung, dem Studium, Krankheit, Arbeitslosigkeit, Erziehung anderer Kinder sowie aus anderen Gründen der Fall sein. Hier wird deutlich, dass es sich bei dem Elterngeld nicht nur um eine reine Einkommensersatzleistung zum Ausgleich des nicht mehr erzielten Einkommens handelt, da in den Fällen einer vor der Geburt fehlenden Erwerbstätigkeit kein Einkommen zu ersetzen ist, was durch die Geburt wegfällt. Durch das Mindestelterngeld, welches für nichterwerbstätige Eltern gezahlt wird, übernimmt diese Leistung auch die Aufgabe der Anerkennung der Erziehungsleistung.

Keine volle Erwerbstätigkeit übt man aus, wenn man maximal 30 Stunden in der Woche Teilzeit beschäftigt ist. Da es sich bei dem Elterngeld um eine

Einkommensersatzleistung handelt, die das Einkommen ersetzen soll, welches durch die Kindererziehung nicht mehr erzielt werden kann, fällt für vollzeiterwerbstätige Eltern der Anspruch auf die Zahlung eines Elterngeldes vollkommen weg. Sie haben auch keinen Anspruch auf ein Mindestelterngeld. Hier ist eine Widersprüchlichkeit zu erkennen, da wie bereits festgestellt, das Mindestelterngeld als Anerkennung der Erziehungsleistung und eben nicht als Einkommensersatzleistung gezahlt wird. Es fehlt demnach an einer Rechtfertigung dafür, warum die Erziehungsleistung von Eltern, die ihre Erwerbstätigkeit nicht reduzieren, nicht gewürdigt wird (Fuchsloch, et al., 2007 S. 30). Ebenso elterngeldberechtigt sind Personen, die eine Beschäftigung zur Berufsausbildung ausüben. Damit gemeint sind Tätigkeiten als betrieblicher Auszubildender, ebenso wie Praktika und Volontariate. Nicht davon erfasst hingegen sind ein Vollzeitstudium und eine rein schulische Ausbildung. Auch eine Person, die in der Tagespflege beschäftigt ist und nicht mehr als fünf Kinder in Tagespflege betreut, wobei die eigenen nicht mitgezählt werden, gilt nicht als voll erwerbstätig. Es handelt sich dabei um eine Leistung der Jugendhilfe, die mit Erlaubnis des Jugendamtes durchgeführt wird. Anders zeigt sich die Situation, wenn die Kindertagespflege erwerbsmäßig betrieben wird. Wenn die Einnahmen von Privaten geleistet werden und es sich um mehr als fünf Kinder handelt, so handelt es sich um eine selbstständige und steuerpflichtige Tätigkeit.

4. Leistungshöhe

Das einem betreuenden Elternteil zum Ausgleich wegfallenden Erwerbseinkommens gezahlte Elterngeld beträgt 67 Prozent seines vor der Geburt des Kindes durchschnittlich monatlich verfügbaren bereinigten Nettoeinkommens, höchstens jedoch 1.800 Euro (BMFSJ, März 2008). Es berechnet sich nach §2 Abs. 1 BEEG. Der Bezug des Elterngeldes wird allein am Erwerbseinkommen des Anspruchsberechtigten angeknüpft. Es kommt folglich auf das Einkommen der Familie insgesamt nicht mehr an, sondern nur noch darauf, welches Erwerbseinkommen der oder die Elterngeldberechtigte vor der Geburt des zu betreuenden Kindes erzielt hat (Richter, 2007 S. 32).

Wurde in dem betreffenden Zeitraum ganz oder teilweise Erwerbsersatzeinkommen bezogen, also beispielsweise eine Rente, Arbeitslosengeld oder Arbeitslosengeld II, so ist in diesen Monaten kein Einkommen im Sinne dieses Gesetzes erzielt worden. Es wird also ein niedriger Elterngeldanspruch damit begründet, im extremsten Falle nur in der Höhe des Mindestelterngeldes von 300 Euro. Besonders kritisch ist dies beispielsweise in Zeiten von Krankheiten zu sehen, denn auch dadurch vermindert sich der Anspruch auf Elterngeld. Für das zu berücksichtigende Erwerbseinkommen kommt es auf die letzten 12 Monate vor der Geburt des Kindes an. Es sind dabei immer volle Kalendermonate zu berücksichtigen. Von diesem grundlegenden Prinzip wird nur in wenigen Ausnahmefällen abgewichen: Mutterschutzzeiten, schwangerschaftsbedingte Erkrankungen und Elterngeldbezugszeiten werden herausgerechnet und verlängern den maßgeblichen Bezugszeitraum.

Je höher das Einkommen in den letzten 12 Monaten vor der Geburt war, desto höher fällt auch das Elterngeld aus. Der Höchstbetrag wird dabei bei einem maßgeblichen Einkommen von etwa 2700 Euro monatlich erreicht (Fuchsloch, et al., 2007 S. 48). Die Ermittlung der Einkünfte geschieht dabei grundsätzlich steuerrechtlich: von den positiven Einkünften aus nichtselbstständiger Tätigkeit werden Steuern, Sozialversicherungsbeiträge und eine
Werbungskostenpauschale abgezogen; sonstige Bezüge werden nicht als Einkommen berücksichtigt.

Nun wird das Elterngeld in Höhe von 67% des ermittelten Einkommens gewährt. Es ist dabei zu unterscheiden, ob die Erwerbstätigkeit, die vor der Geburt ausgeübt wurde, vollständig aufgegeben oder eingeschränkt fortgeführt wird. Das Elterngeld ist so konzipiert, dass es entgangenes Erwerbseinkommen ersetzen soll. Wird also auch weiterhin nach der Geburt Einkommen erzielt, so wird dieses auf den Anspruch auf Elterngeld angerechnet. In diesen Fällen wird nur die Differenz zwischen dem Einkommen vor und nach der Geburt des Kindes ersetzt.

Die Berechnung des Elterngeldes ist dann am einfachsten, wenn die Erwerbstätigkeit nach der Geburt vollkommen aufgegeben wurde. Das Elterngeld wird dann in voller Höhe, also in der Regel im Umfang von 67% des Erwerbseinkommens der letzten 12 Monate gewährt. Liegt das monatliche Nettoeinkommen unter 1000 Euro, so steigt der prozentuale Bezug des Elterngeldes bis auf maximal 100% des erzielten monatlichen Einkommens. Für je 2 Euro unterhalb von 1000 Euro monatlichen Einkommen steigt der Prozentsatz um 0,1% (Richter, 2007 S. 32).

Ist das Erwerbseinkommen der Berechtigten nach der Geburt des Kindes niedriger, so wird Elterngeld nur für die Differenz zwischen dem früheren und dem aktuellem Einkommen und auch nur in einer Höhe von 67% dieses gewährt. Wenn das Einkommen vor und nach der Geburt gleich ist, oder nach der Geburt sogar steigt, so besteht kein Grund eine Differenz auszugleichen. Es greift so die Regelung über das Mindestelterngeld. Es wird in Höhe von 300 Euro gezahlt, wenn nach der Geburt des Kindes Einkommen in einer Zeit von maximal 30 Wochenstunden erzielt wird.

5. Leistungszeitraum

Das Elterngeld kann, laut §4 BBEG von dem Tag der Geburt bis zum 14. Lebensmonat des Kindes bezogen werden. Anders verhält sich die Konstellation bei der Annahme von Kindern, da diese häufig das erste Lebensjahr bereits überschritten haben. Die Anspruchsdauer beträgt hier jedoch ebenso 14 Monate. Sie beginnt mit dem Tag der Aufnahme und endet spätestens mit der Vollendung des achten Lebensjahrs des angenommenen Kindes.

Dies gilt jedoch nur für den Fall, dass beide Elternteile Elterngeld beanspruchen. Nach §4 Abs. 3 BEEG kann ein Elternteil höchstens 12 Monate diese Leistung beziehen. Beantragt lediglich ein Elternteil Elterngeld, so verfällt der Anspruch auf den 13. und 14. Monat. Die Möglichkeit des Bezuges von Elterngeld für 14 Monate für nur ein Elternteil ist nur unter bestimmten engen Voraussetzungen möglich (§4 Abs. 3 S. 3BEEG). Ziel der zwei zusätzlichen Monate ist die stärkere Einbeziehung von Vätern in die Erziehung von Kleinkindern. Noch der Koalitionsvertrag spricht von einem Bezugsraum von 12 Monaten, von denen je zwei der Mutter und zwei dem Vater reserviert werden sollten. Ansonsten sollten die Monate frei aufgeteilt werden können (CDU/CSU, et al., 11.11.2005 S. 117). Jedoch stieß diese Regelung auf große Kritik und es war von Zwang und Freiheitsbeschränkung die Rede, was zu einer Neugestaltung des Bezugszeitraums führte. So wurde die Bezugsdauer des Elterngeldes um einen 13. Und 14. Monat ergänzt (Fuchsloch, et al., 2007 S. 16).

Voraussetzung für den Bezug des Elterngeldes über 14 Monate ist, dass während der ersten 14 Lebensmonate des Kindes das Einkommen aus Erwerbstätigkeit für wenigsgtens zwei Monate gemindert wurde. Diese Einkommensminderung muss jedoch nicht in dem 13. und 14. Monat vorgelegen haben. Der Anspruch entsteht jedoch nicht in den Fällen, wenn in den zwölf Monaten des Elterngeldbezuges keine Erwerbsminderung für mindest zwei Monate vorgelegen hat. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn beide Elternteile keiner Erwerbstätigkeit nachgehen, also beispielsweise arbeitslos, krank oder in einer Ausbildung sind. Dies gilt also auch für den Fall, wenn Studenten oder Schüler Eltern werden. In diesem Fall besteht nicht die Möglichkeit die so genannten „Partnermonate“ in Anspruch zu nehmen. Wie dies sachlich zu rechtfertigen ist, wird nicht deutlich (Fuchsloch, et al., 2007 S. 99). Den Kindern von nicht erwerbstätigen Eltern wird so die Möglichkeit verwehrt, die erste intensive Zeit ihres Lebens mit beiden Elternteilen zu verbringen. Sie werden gegenüber Kindern von erwerbstätigen Eltern deutlich schlechter gestellt. Des Weiteren war das Ziel der Einführung zweier zusätzlicher Monate für den Partner die Erhöhung der Beteiligung der Väter in der Kinderbetreuung. Warum dies nicht auch für die erwerbslosen Väter gilt, ist jedoch fraglich.

War vor der Geburt nur ein Elternteil berufstätig, dann hat nur dieser die Möglichkeit, die Partnermonate in Anspruch zu nehmen. Er muss dann innerhalb der ersten vierzehn Lebensmonate des Kindes seine Arbeitszeit für zwei Monate mindestens auf 30 Stunden in der Woche reduzieren (Schramm, 2007 S. 342).

Von dem Grundsatz, dass ein Elternteil allein höchstens 12 Monate Elterngeld beziehen kann, existieren drei Ausnahmen. So steht das Elterngeld für 14 Monate einem Elternteil dann zu, wenn mit der Betreuung durch den anderen Elternteil eine Gefährdung des Kindeswohls im Sinne von § 1666 Abs. 1 und 2 BGB verbunden wäre, oder die Betreuung durch den anderen Elternteil unmöglich ist, insbesondere weil er wegen einer schweren Krankheit oder Schwerbehinderung sein Kind nicht betreuen kann. Die dritte Ausnahme gilt dann, wenn ein Elternteil die Alleinsorge oder das alleinige Aufenthaltsbestimmungsrecht hat und nicht mit dem anderen Elternteil in einer Wohnung lebt.

6. Verhältnis zu anderen staatlichen Leistungen

Nun stellt sich die Frage, was beim Zusammentreffen des Elterngeldes mit anderen Geldleistungen, also beispielsweise einem Erwerbseinkommen oder anderen privaten oder staatlichen Leistungen geschieht.

Trifft das Elterngeld mit einem Erwerbseinkommen des Berechtigten zusammen, so handelt es sich um ein Problem der Berechnung des Elterngeldes, nicht um ein Problem der Anrechnung. Wie bereits dargelegt, handelt es sich beim Elterngeld um einen Ausgleich des nicht erworbenen Einkommens. So wird die Differenz zwischen dem zu berücksichtigenden Einkommen vor der Geburt und nach der Geburt in Höhe von 67% ausgeglichen. Hier gibt es also kein Problem bei der Anrechnung, da das Erwerbseinkommen bereits bei der Berechnung berücksichtigt wird. Fraglich ist jedoch wie die Regelung zu beurteilen ist, dass andere private Einkünfte, wie Kapitaleinkommen oder Einkommen aus Vermietung und Verpachtung, keinen Einfluss auf die Berechnung des Elterngeldes haben, was mit der fehlenden Bedürftigkeitsabhängigkeit begründet wird. Auch wenn in dieser Regelung kein verfassungsrechtlicher Gleichheitsverstoß wegen der Ungleichbehandlung der unterschiedlichen Einkommensarten zu sehen ist (dazu: Fuchsloch, et al., 2007 S. 85), bleibt der Sinngehalt dieser Regelung fraglich. Eine Bedürftigkeitsprüfung scheint an dieser Stelle sinnvoll, wenn sie auch in dieser Konstellation des Elterngeldes folgerichtig nicht angewendet wird, da es sich dabei nicht um eine bedürftigkeitsorientierte Leistung handelt.

Andere staatliche Leistungen werden teilweise auf das Elterngeld angerechnet. Das Mutterschaftsgeld, das den gesetzlich krankenversicherten Frauen gemäß §13 Abs. 1 MuSchG für die Zeit nach der Geburt eines Kindes zusteht, muss sich die Mutter einschließlich des Arbeitgeberzuschusses zum Mutterschaftsgeld nach §14 MuSchG auf das ihr zustehende Elterngeld anrechnen lassen (Brosius- Gersdorf, 2007 S. 338).

So ist das Mutterschaftsgeld in zweifacher Hinsicht für das Elterngeld relevant: dadurch, dass an einem oder mehreren Tagen in einem Lebensmonat des Kindes der Mutter Leistungen nach dem Mutterschutzgesetz (MuSchG) zustehen, wird ein voller Elterngeldmonat verbraucht. Dieser Anrechnung kann man auch dadurch nicht entgehen, dass der Vater an Stelle der Mutter Elterngeld für die ersten zwei Monate bezieht. Zeiten, in denen die Mutter Mutterschaftsgeld bezieht, gelten als Monate für die die berechtigte Person Elterngeld bezieht (Fuchsloch, et al., 2007 S. 89). Zum anderen werden die Leistungen nach dem MuSchG tag genau auf die Tage, an denen Anspruch auf Elterngeld besteht, angerechnet. Stehen die Leistungen nach dem Mutterschutzgesetz nur für einen Teil des Lebensmonats des Kindes zu, so sind diese nur auf den entsprechenden Teil des Elterngeldes anzurechnen.

Ebenso wie Elterngeld gibt es einige Lohnersatzleistungen, die ebenso wie das Elterngeld einen Einkommensersatz darstellen. Dazu zählt Arbeitslosengeld I, Krankengeld oder auch Rente wegen Erwerbsminderung. Ebenso, wie das Elterngeld sind diese Leistungen nicht bedürftigkeitsabhängig, sondern sie ersetzen das entgangene Einkommen. Diese Einnahmen müssen auf das Elterngeld angerechnet werden, soweit dieses den Betrag von 300 Euro übersteigt. Allerdings wird das Mindestelterngeld von 300 Euro bei gleichzeitigem Bezug von anderen Lohnersatzleistungen jedenfalls gewährt.

Im Gegensatz dazu existieren auch zahlreiche staatliche Leistungen, die bedürftigkeitsabhängig sind. Am bekanntesten ist dabei das Arbeitslosengeld II. Daneben existiert jedoch auch Sozialgeld, Sozialhilfe, Wohngeld, Bafög oder auch Stipendien. Hier ist das Elterngeld als vorrangige Leistung anzusehen. Da jedoch das Mindestelterngeld von 300 Euro für alle Berechtigten gleichermaßen gezahlt werden muss, wird die bedürftigkeitsabhängige Leistung erst ab dem 301. Euro angerechnet. Kommt für einen Berechtigten nur das Mindestelterngeld in Höhe von 300 Euro in Frage, so kann dies in voller Höhe neben den Sozialleistungen bezogen werden.

II. Verfassungsrechtliche Bewertung

1. Gesetzgebungskompetenz

Schon aus dem Gesetzentwurf zum Elterngeld ergibt sich, dass der Gesetzgeber die Zuständigkeit für das BEEG aus der konkurrierenden Kompetenz zur Gesetzgebung für die öffentliche Fürsorge, also aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG, ableitet (Deutscher Bundestag, 20.06.2006 S. 16). Es wird nun kontrovers diskutiert, ob das Elterngeld in den Bereich der öffentlichen Fürsorge fällt oder hier der Bund seine Kompetenz überschritten hat. Insbesondere Professor Seiler sieht hier einen Verstoß^[3] . Die hier genannte Vorschrift umfasst im Kern die öffentliche Hilfe bei einer wirtschaftlichen Notlage und wird im Hinblick auf das Sozialstaatsprinzip weit (beziehungsweise nicht eng) ausgelegt (Kunig, 2003 S. 81).

Traditionell versteht man untern dem Begriff der öffentlichen Fürsorge die „Unterstützung von Hilfsbedürftigen in wirtschaftlichen Notlagen durch öffentlich- rechtliche oder öffentlich- rechtlich beliehene Rechtsträger mit öffentlichen Mitteln“ (Oeter, 2005 S. 1937). Als Wurzel dieser Materie wird die ehemals den Gemeinden obliegende Armenpflege angesehen (Stettner, 1998 S. 1398). Voraussetzung um von dem Begriff der öffentlichen Fürsorge zu sprechen ist das Vorliegen von Hilfsbedürftigkeit. Es wird also unter öffentlicher Fürsorge nicht nur eine Art von Sozialhilfe zur Unterstützung Hilfsbedürftiger verstanden, sondern es werden auch vorbeugende Maßnahmen abgedeckt, etwa im Bereich der Jugendpflege und des Jugendschutzes. Aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 sind jedoch auch weitere Maßnahmen, wie Regelungen über Kindererziehung, Schwangerschaftsabbrucheinrichtungen (Stettner, 1998), sowie das Wohngeld (Oeter, 2005 S. 1938) abzuleiten. Unter Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 fällt aber auf jeden Fall auch die „Hilfe zum Lebensunterhalt und Hilfe in besonderen Lebenslagen“, wie §1 Abs. 1 BSHG den Inhalt der auf jeden Fall unter diesen Paragraphen fallenden Sozialhilfe definiert (Oeter, 2005 S. 1937). Das Elterngeld könnte man nun als eine solche Hilfe zum Lebensunterhalt in einer besonderen Lebenslage ansehen. Jedoch wird insbesondere von Seiler kritisiert, dass es sich bei dem Elterngeld nicht um eine dem Bedarfsgedanken folgende Sozialleistung handelt (Seiler, 2007 S. 130). Dies sei daraus abzuleiten, dass es sich bei dem Elterngeld um eine Leistung handelt, die gerade nicht die Hilfsbedürftigkeit von Eltern im Blick hat, sondern sich an ihrem Erwerbseinkommen orientiert. Das bedeutet gleichzeitig, dass das Elterngeld eine frühere Erwerbstätigkeit honoriert und Eltern, die einer solchen nicht nachgegangen sind schlechter stellt, obwohl diese deutlich eher hilfsbedürftig wären, da sie nicht die Möglichkeit hatten von ihren vorherigen Bezügen Rücklagen zu bilden. Aus diesem Grund sind die Zweifel Seilers durchaus nachvollziehbar, jedoch ist fraglich ob dies genügt, um eine Gesetzgebungskompetenz zu verneinen.

Ähnliche Einwände werden derzeit von einer Klägerin genannt. Eine Mutter, die in den letzten zwölf Monaten vor der Geburt ihres Kindes nicht erwerbstätig war, und der deshalb nur ein Mindestelterngeld von 300 Euro bewilligt worden ist, klagt mit Unterstützung der ödp gegen die gesetzliche Regelung zur Höhe des Elterngelds. Sie macht dabei deutlich, dass sie sich auch auf die Argumente Professor Seilers stützt und als Sozialleistung, könne – so die Klägerin – das Elterngeld nur dann gewertet werden, wenn es auf einen durch die Erziehungsaufgabe begründeten Bedarf gestützt wird und nicht an ein früheres Einkommen (Moseler).

Für den Begriff der Fürsorge, ist es kennzeichnend, dass ein Erfordernis der Notlage vorhanden ist, sowie die Beitragsunabhängigkeit der Leistung (Degenhardt in Sachs S. 1505). Fraglich ist nun also, ob der Verdienstausfall nach einer Schwangerschaft als Notlage bezeichnet werden kann. Sicher ist die Bewertung hier abhängig von den individuellen Umständen des Berechtigten. Es fällt jedoch auf, dass insbesondere diejenigen, die besondere Vorteile durch das Elterngeld erlangen, nicht als besonders schutzbedürftig beschrieben werden können.

Die Ähnlichkeit der Leistung zum Arbeitslosengeld I könnte darauf schließen lassen, dass sich auch die Gesetzgebungskompetenz nach derselben Norm richtet. Das Bundesverfassungsgericht hat insbesondere festgestellt, dass sich die Kompetenz des Bundesgesetzgebers zur Regelung der Erstattung von Sozialleistungen aus Art. 74 Nr. 7 und 12 GG ergibt (BverfGE 81, 156 (186)). Es ist jedoch sehr zweifelhaft, ob eine solche Sozialleistung hier anerkannt werden kann.

Selbst wenn man an dieser Stelle die Prüfung noch nicht beendet, ist es fraglich ob die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG gewahrt werden können. Hier heißt es, dass der Bund seine Kompetenz nur in den Fällen ausüben kann, „wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts-und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.“ In diesem Zusammenhang von besonderer Bedeutung ist das Urteil des Bundesverfassungsgerichts, welches sich mit der Gesetzgebungskompetenz bezüglich der Altenpflege beschäftigt (BVerfGE 106,62).

Während die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes im Rahmen des Katalogs des Art. 73 GG uneingeschränkt besteht, stellt sich Art. 72 Abs. 2 GG neben den Grenzen der Kompetenztitel des Art. 74 GG als zusätzliche Schranke für die Ausübung der Bundeskompetenz dar. Das Bundesverfassungsgericht stellt hier insbesondere klar, dass kein gesetzgeberischer Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Voraussetzungen des Art. 72 GG besteht. Das erste Erfordernis des Artikels, die „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“, welches den Begriff der „einheitlichen Lebensverhältnisse“ ersetzte, ist insbesondere nicht schon dann erfüllt, wenn es nur um das Inkraftsetzen bundeseinheitlicher Regelungen geht. Das bundesstaatliche Rechtsgut der gleichwertigen Lebensverhältnisse ist erst dann bedroht, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise, auseinander entwickelt haben oder sich eine solche Entwicklung abzeichnet (BVerfGE 106,62 (144); NJW 2003,41). Eine andere Zielvorgabe des Art. 72

Abs. 2 GG stellt die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit dar. Es wird dabei allerdings auch deutlich gemacht, dass die Setzung bundeseinheitlichen Rechts stets erforderlich wäre. Die Voraussetzungen des Art.72 GG sind hingegen erst dann erfüllt, wenn die Gesetzesvielfalt auf Länderebene „eine Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen“ darstellt, die weder im Interesse des Bundes noch der Länder hingenommen werden kann (BVerfGE 106, 62 (145)). Als potentielle Gefährdung nennt das Bundesverfassungsgericht beispielsweise das Vorhandensein unterschiedlicher Personenstandsregelungen in den Ländern, da diese verhindern würden, dass Eheschließungen ebenso wie Scheidungen überall in Deutschland anerkannt würden. Die hier genannte Problematik kann also zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit und damit zu unzumutbaren Behinderungen für den Rechtsverkehr führen. Der Bund kann in einem solchen Fall eine einheitliche Regelung wählen, eine Verpflichtung dazu besteht jedoch nicht.

Der dritte in Art. 72 Abs. 2 GG genannte Fall bezieht sich auf die Wahrung der Wirtschaftseinheit. Diese liegt im gesamtdeutschen Interesse, wenn es um die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik Deutschland geht (BVerfGE106, 62 (146)). Für alle drei in Art. 72 Abs. 2 GG genannten Fälle gilt allerdings, dass eine bundesrechtliche Regelung „erforderlich“ sein muss, was nur dann der Fall ist, wenn ohne diese die Zielvorgaben des Art. 72 Abs. 2 GG, also die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse nicht erfüllt werden können. (BVerfGE 106,62 (149)) Bei lediglich gleicher Eignung gebührt hingegen den Ländern der Vorrang (Seiler, 2007 S. 130).

Diese drei genannten Fälle sind nun zu prüfen. Dabei ist an erster Stelle festzustellen, ob das Gesetz zum Elterngeld der „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet“ (Art. 72 Abs. 2 Fall 1 GG) dient. Ein Elterngeld, unabhängig von der Zuordnung zum Bereich der öffentlichen Fürsorge, kann diese Erfordernisse wohl kaum erfüllen. Das Elterngeld, als lohnabhängige Leistung, ist eher für eine Verstärkung von Ungleichheit geeignet. So wird in Bundesländer mit einer hohen Arbeitslosenquote insgesamt ein geringerer Betrag an Elterngeld fließen, als in Länder mit einer geringeren Arbeitslosenquote und somit mehr Empfängern des Mindestelterngeldes. Sicher ist hier auch auf Grund der unterschiedlichen Lohnniveaus in Ost- und Westdeutschland eine deutliche Unterscheidung der Elterngeldleistungen in diesen Bereichen zu erkennen.

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^[1] Zukünftig sind sowohl Akademiker als auch Akademikerinnen gemeint, wenn von Akademikern die Rede ist.

^[2] Äußerst skeptisch dazu äußert sich Prof. Dr. Christoph Butterwegge: „Ob (und wie viele) Kinder die einzelnen Paare bekommen (wollen), darf nicht der Staat, sondern müssen sie weiterhin selbst ganz allein entscheiden. Bevölkerungspolitik hat besonders vor dem Hintergrund der NS-Vergangenheit in Deutschland daher in einer Demokratie keinen Platz. Sie würde die Menschen entwürdigen, sie der Autonomie in Bezug auf die Gestaltung ihres Lebens berauben und die Emanzipation der Frau rückgängig bzw. unmöglich machen.“ (Butterwegge S. 1f.)

^[3] Thematisiert wird die zweifelhafte Gesetzgebungskompetenz auch bei Igl/Schuli/Weltn: Sozialrecht ein Studienbuch. Jedoch legen die Autoren sich in ihrer Ansicht nicht fest und bezeichnen das Elterngeld als „neue Sozialleistung“.