Festung Europa - Analyse und Perspektiven der zwischenstaatlichen Kooperationen

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Aktuelle Formen der Migrationspolitik und der Zusammenarbeit in der EU
2.1. Die EU im Kooperationsdilemma
2.2. Von Melilla bis Lampedusa – Ausgewählte Beispiele

3. „Festung Europa“
3.1. Verschärfung der Einreise- und Migrationsbestimmungen
3.2. Beispiele für die Problematik der Migrationswilligen

4. Perspektiven des Wandels in der zwischenstaatlichen Migrationspolitik der EU
4.1. Der Nationalstaat als Leitmaxime – Abschottung als Prinzip
4.2. Migration als Chance – Integration und Ausgleich als Zielmarke

5. Fazit

Literaturverzeichnis

Internetquellen

1. Einleitung

Die hier vorliegende Arbeit wird sich mit der zwischenstaatlichen (Nicht-) Kooperation auf der Ebene der Migrationspolitik der Europäischen Union auseinandersetzen.

Das Stichwort der „Festung Europa“ ist momentan einer der Begriffe, der zum Schlagwort für Kritik an den bestehenden Zuständen geworden ist und für große Kontroversen sorgt.

Im ersten Teil meiner Arbeit lege ich die Grundlagen für das weitere Vorgehen. Der Status quo der zwischenstaatlichen Kooperation im ausgewählten Politikfeld wird beschrieben und theoretisch unterstützt.

In einem hochkomplexen System wie dem vorliegenden spielen natürlich immer die Interessen der einzelnen Nationalstaaten eine herausragende Rolle und sorgen für eine erhöhte Problematik bei der Entscheidungsfindung, da die Gesamtinteressen der EU gegenläufig zu denen des Nationalstaates sein können. Die Konsensfindung ist im Rahmen der Ausweitung der EU natürlich nicht einfacher geworden und ich werde versuchen, die verschiedenen Standpunkte der einzelnen Nationalstaaten innerhalb der EU deutlich zu machen. Da hier naturgemäß nicht auf jeden einzelnen Nationalstaat eingegangen werden kann, werde ich diese (soweit möglich) zu Gruppen zusammenfassen bzw. ausgewählte Vertreter dieser „Gruppen“ vorstellen und die Positionen vergleichen.

Im zweiten Teil gehe ich auf den Begriff der „Festung Europa“ ein und werde untersuchen, welche Entwicklungen zu dieser Begrifflichkeit führten und was die Ursachen für diese Entwicklungen sind.

Die Empirie und Praxisnähe wird durch die Betrachtung der Problematik der Migrationswilligen geleistet. Die Meldungen über missglückte Migrationsversuche sind nahezu täglich zu vernehmen, doch hinter jeder Meldung stecken individuelle Schicksale, auf die in dieser Arbeit jedoch nur streiflichtartig eingegangen werden kann.

Im dritten Teil meiner Arbeit werde ich Perspektiven für einen möglichen Wandel in der Migrationspolitik der EU darstellen. Die beiden unvereinbar scheinenden Pole der Abschottung und der Migration werden dabei einzeln betrachtet und gegenübergestellt.

Es wird zu überlegen sein, welchen Weg die EU einschlagen sollte bzw. könnte.

Den Abschluss bildet das Fazit, in dem ich die gewonnenen Erkenntnisse zusammenfasse und zu einer Beurteilung der vorgefundenen Fakten komme. Soweit möglich, wird eine Handlungsempfehlung den Schlusspunkt dieser Arbeit bilden.

2. Aktuelle Formen der Migrationspolitik und der Zusammenarbeit in der EU

In diesem Abschnitt werde ich die theoretischen Grundlage für das weitere Vorgehen legen. Als leitende theoretische Annahme gilt hier der liberale Intergouvernementalismus von Andrew Moravcsik.^[1] Im Kern dieser Theorie stehen drei Elemente: „the assumption of rational state behaviour, a liberal theory of national preference formation, and an intergovernmentalist analysis of interstate negotiation.”^[2].

Die erste Annahme setzt also ein rationales staatliches Handeln voraus. Dieses bedeutet, dass der jeweilige Akteur (hier: Staat) eine Kosten-Nutzen-Abwägung durchführt und auf dieser Grundlage seine Entscheidungen trifft. Im Vordergrund steht hierbei immer die Maximierung des Gesamtnutzens.^[3] Eine Analyse der Innenpoltik stellt somit die Voraussetzung für die weitergehende Betrachtung der zwischenstaatlichen Kooperation dar.

Das zweite Element des Theoriekerns ist eine liberale Theorie der nationalen Präferenzbildung. Durch die oben getätigte Annahme, dass die staatliche Präferenzbildung stark durch die Innenpolitik beeinflusst wird, stellen wir also fest, dass in liberalen und pluralistischen Gesellschaften die bestehenden nationalen Interessensgruppen erhöhten Einfluss auf die Präferenzbildung haben können. Die regierenden Politiker sind alle auf Zeit in ihre Ämter gewählt und streben in den meisten Fällen eine Wiederwahl an. Somit ist es notwendig, die Interessen der zivilgesellschaftlichen Gruppen zu berücksichtigen und aufzugreifen.^[4]

Das dritte Element des liberalen Intergouvernamentalismus stellt die intergouvernamentalistische Analyse zwischenstaatlicher Verhandlungen dar.

Auf dieser Ebene versuchen die Regierungen, ihre eigenen Interessen in den Verhandlungen durchzusetzen. Auffällig ist hier die Problematik, die sich in der Verteilung der Kooperationsgewinne zwischen den teilnehmenden Verhandlungspartnern darstellt.^[5]

Beobachtungen haben ergeben, dass die Partner mit der größten Verhandlungsmacht auch die größten Kooperationsgewinne für sich verbuchen konnten.^[6]

Auch hier spielt die Beeinflussung durch innenpolitische Interessensgruppen eine starke Rolle. Je homogener der Druck, der von diesen Gruppen ausgeht, umso einfacher ist es

für die Regierung, eine starke Verhandlungsposition einzunehmen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

^[7]

Bei unklaren Ausgängen sind die Interessen jedoch häufig sehr heterogen und führen somit zu einer Schwächung der Verhandlungsposition.

Konkret bedeutet dies, dass ein Staat dann die größte Verhandlungsmacht hat, wenn es einzelstaatliche Alternativen gibt und er glaubhaft mit seinem Veto drohen kann.^[8] Auf dieses Szenario wird im späteren Verlauf der Arbeit noch anhand des Einstimmigkeitsprinzips in der Europäischen Union eingegangen. Durch diese Problematik rückt eine Politik des kleinsten gemeinsamen Nenners in den Vordergrund, die jedoch nicht unausweichlich eine Einigung auf den niedrigsten gemeinsamen Standard erwarten lässt.^[9]

Alternative Handlungsmöglichkeiten bei Nicht-Kooperation von Staaten und gegebenem Einigungszwang stellen die Drohung des Ausschlusses des Veto-Staates aus der Gemeinschaft sowie die Möglichkeit, die zu verabschiedenden Gesetze in „Pakete“ zu bringen und somit zu schnelleren Abschlüssen zu kommen, dar.^[10]

Als Faktoren, die Einfluss auf Verhandlungsmacht und -ergebnis der teilnehmenden Staaten haben, führt Moravcsik folgende an: „nature of the alternative policies and coalitions, the level and symmetry of information, the extent of communication, the sequence of moves, the institutional setting, [...].“.^[11]

An dieser Fülle von wichtigen Faktoren können wir also erkennen, dass die nationale Präferenzbildung und die Umsetzung in eine intergouvermentalistische Kooperation eine immense Aufgabe für alle Beteiligten darstellt und von vielen Unwägbarkeiten tangiert werden kann.

2.1. Die EU im Kooperationsdilemma

Nach den Beschreibungen der generellen Form und theoretischen Grundlage der zwischenstaatlichen Kooperation auf europäischer Ebene, kommen wir nun zu ausgewählten Handlungsmöglichkeiten, die dazu beitragen können.

Als verlockende Alternative zur sofortigen Unterzeichnung bzw. Ratifizierung eines Vertrages (hier: Amsterdamer Vertrag) gilt die Stay-Out-/Opt-In-Klausel.^[12] Durch diese Klausel, die es den betroffenen Ländern ermöglicht, die Vorgaben der neuen Gesetze im eigenen Geltungsbereich nicht umsetzen zu müssen, ohne sanktioniert zu werden^[13], haben sich Dänemark, Großbritannien und Irland eine Teilnahme an der neuen Politik des Titels IV im Amsterdamer Vertrag („Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den Freien Personenverkehr“) vorbehalten.^[14]

Einen weiteren wichtigen Punkt stellt das nationale Vetorecht^[15] dar, das seine praktische Anwendung im Einstimmigkeitsprinzip findet. Dieses legt die Hürden für eine Einigung auf intergouvernamentaler Ebene (z.B. im Europäischen Rat) besonders hoch, da Entscheidungen bereits durch eine einzige Gegenstimme, unabhängig von Größe und Stimmgewicht des Staates, blockiert werden können und somit stets nach dem Konsensprinzip gefunden werden müssen. Das bedeutet, dass eine Einigung auf den kleinsten gemeinsamen Nenner in der Regel als wahrscheinlich gilt.

Generell ist festzustellen, dass die Migrationspolitik Kernbereiche staatlicher Souveränität berührt und oftmals auch weit in diese hineinreicht. Zu diesen Bereichen gehören z.B. die innere Sicherheit, Kontrolle über das eigene Territorium

und die Aufnahme von Asylbewerbern/Flüchtlingen, sowie deren Integration.^[16]

Somit gibt es eine Vielzahl von unterschiedlichen Faktoren, die jedes Land individuell beeinflussen (z.B. geopolitische Lage, Verlauf und Beschaffenheit der Außengrenzen, Nähe zu einer Entsenderegion, etc.).^[17]

2.2. Von Melilla bis Lampedusa – Ausgewählte Beispiele

Die Flüchtlingsproblematik in Richtung Europäische Union hat sich in den letzten Jahren verschärft. Sie stehen vor den Toren der „Festung Europa“ und bitten um Einlass. Doch was ist die Antwort auf die Forderungen der Migrationswilligen?

Immer wieder tauchen die Namen Lampedusa und Melilla in den Nachrichten auf. Sie gelten als Einfallstore der Migranten aus dem Süden und werden bisweilen sogar als „southern frontiers of Fortress Europe“^[18] bezeichnet.

Lampedusa ist eine Insel zwischen Sizilien und Afrika und stellt den erstmöglich anzusteuernden europäischen Hafen aus Afrika dar.^[19] Der Ansturm, der vor allem im Herbst 2005 die Aufmerksamkeit der westlichen Medien auf sich zog, resultierte aus der Ankündigung der nationalen Behörden, den spanischen Grenzzaun von drei auf sechs Meter aufzustocken.^[20] Die Migranten werden bei ihrer Ankunft in sog. „Auffangzentren“ verbracht, aus denen sie dann entweder nach Libyen abgeschoben werden, oder nach längerer Wartezeit auf italienisches Festland gelassen werden, mit der Aufforderung, das Land binnen 5 Tagen wieder zu verlassen.^[21] Anhand dieses ambivalenten Verhaltens ist zu erkennen, dass Migration in gewissem Maße wohl durchaus gewollt ist, da man die Flüchtlinge sonst nicht ins Land lassen würde. Der weitere Weg führt oftmals in die Illegalität, in der die Migranten ihre Arbeitskraft der Ökonomie zur Verfügung stellen und für Löhne, die weit unter dem normalen Niveau liegen, arbeiten. Diese Beobachtung korrespondiert mit der „Lissabon-Strategie“ der Europäischen Union, die den „wettbewerbsfähigsten und leistungsstärksten Wirtschaftsraum [...] weltweit schaffen“^[22] will. Dieses Ziel ist schneller und effizienter zu erreichen, wenn man bereit ist, ein gewisses Maß an „illegaler“ Einwanderung zugunsten der nationalen Wirtschaft hinzunehmen.

Wir erleben hier also eine sehr vielschichtige Problematik, bei der wiederum nationalstaatliche als auch supranationale Interessen direkt aufeinandertreffen. Einerseits wollen die Aufnahmeländer ihre Innenpolitik möglichst souverän gestalten, andererseits sind die umliegenden Länder der EU direkt bzw. indirekt von der Migration betroffen und wollen somit innerhalb der EU eine einheitliche Lösung für die Problematik finden. Maßnahmen zur Bekämpfung der Migrationsströme aus Afrika sind u.a. „Notfallhilfen für Mitgliedsstaaten, die von ‚illegaler Einwanderung’ besonders betroffen sind; eine Zusammenarbeit insbesondere mit Marokko, Libyen und Algerien bezüglich Rücknahmeabkommen und Maßnahmen zur Unterstützung ihrer Migrations- und Kontrollstrategien [...].“^[23]. Hieran wird ersichtlich, dass die EU ein gesteigertes Interesse daran hat, das Asylbewerberverfahren zu exterretorialisieren.

[...]

^[1] Vgl. Moravcsik, Andrew – Preferences and Power in the European Community. A Liberal Intergouvernmentalist Approach (1993). In: Journal of Common Market Studies 31:4 (1993).

^[2] Vgl. Moravcsik, Andrew – Preferences and Power in the European Community. (S. 480) a.a.O.

^[3] Vgl. Bösche, Monika – Die Einwanderungs- und Asylpolitik der Europäischen Union. Von Mastricht bis Tampere. (S. 8). Darmstadt (2001).

^[4] Vgl. Bösche, Monika – Die Einwanderungs- und Asylpolitik der Europäischen Union. (S. 9 f.). a.a.O.

^[5] Vgl. Bösche, Monika – Die Einwanderungs- und Asylpolitik der Europäischen Union. (S. 10). a.a.O.

^[6] Vgl. Bösche, Monika – Die Einwanderungs- und Asylpolitik der Europäischen Union. (S. 10). a.a.O.

^[7] Abbildung: Analyserahmen der zwischenstaatlichen Verhandlungen nach Moravcsik

^[8] Vgl. Bösche, Monika – Die Einwanderungs- und Asylpolitik der Europäischen Union. (S. 10). a.a.O.

^[9] Vgl. Moravcsik, Andrew – Preferences and Power in the European Community. (S. 502). a.a.O.

^[10] Vgl. Bösche, Monika – Die Einwanderungs- und Asylpolitik der Europäischen Union. (S. 11). a.a.O.

^[11] Vgl. Moravcsik, Andrew – Preferences and Power in the European Community. (S. 497). a.a.O

^[12] Vgl. Weller-Monteiro Ferreira, Susanne – Von der Festung Europa zur gestaltenden Einwanderungspolitik? Zur aktuellen Entwicklung eines europäischen Politikfeldes (S. 17f.) In: Beiträge zur europäischen Integration aus der Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege Berlin. Norderstedt: Books on Demand Gmbh (2004)

^[13] Vgl. Schultze, Rainer-Olaf – Opting out. In: Nohlen, Dieter und Schultze, Rainer-Olaf – Lexikon der Politikwissenschaft. Band 2. N-Z. München (2004).

^[14] Vgl. Weller-Monteiro Ferreira, Susanne – Von der Festung Europa zur gestaltenden Einwanderungspolitik? (S.17). a.a.O.

^[15] Vgl. Weller-Monteiro Ferreira, Susanne – Von der Festung Europa zur gestaltenden Einwanderungspolitik? (S.20). a.a.O.

^[16] Vgl. Weller-Monteiro Ferreira, Susanne – Von der Festung Europa zur gestaltenden Einwanderungspolitik? (S.87 f.). a.a.O.

^[17] Vgl. Weller-Monteiro Ferreira, Susanne – Von der Festung Europa zur gestaltenden Einwanderungspolitik? (S.34). a.a.O.

^[18] Vgl. European United Left/Nordic Green Left – Lampedusa and Melilla. Southern frontiers of Fortress Europe. Brüssel (2005).

^[19] Vgl. European United Left/Nordic Green Left – Lampedusa and Melilla. Southern frontiers of Fortress Europe. (S.6). a.a.O.

^[20] Vgl. Lehnert, Matthias – “Niemand hat die Absicht, eine Festung Europa zu errichten.” Die Europäische Asylpolitik als Beispiel effektiver Europäisierung. Münster (2005)

^[21] Vgl. European United Left/Nordic Green Left – Lampedusa and Melilla. Southern frontiers of Fortress Europe. (S.6). a.a.O.

^[22] Vgl. Vogelskamp, Dirk – Jenseits der Menschenrechte. Der europäische Kampf gegen die undokumentierte Migration. (S. 1). Münster (2007). In: Komitee für Grundrechte und Demokratie (Hrsg.) Jahrbuch 2007 – Menschenrechte und Völkerrecht. Verlag Westfälisches Dampfboot. Münster (2007).

^[23] Vgl. Vogelskamp, Dirk – Jenseits der Menschenrechte. Der europäische Kampf gegen die undokumentierte Migration. (S. 4). a.a.O.