Die Weltbank im Zeichen des Institutionalismus - ein Entwicklungshelfer sucht seinen Kurs

Inhaltsverzeichnis

1.Einleitung

2. Die Theorie des Institutionalismus
2.1 Institutionalismus
2.2 Institutionen

3. Weltbank
3.1 Geschichte der Weltbank
3.2 Struktur der Weltbank
3.2.1 Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD)
3.2.2 Internationale Entwicklungsorganisation (IDA)
3.2.3 Internationale Finanz-Corporation (IFC)
3.2.4 Multilaterale Investitions-Garantie-Agentur (MIGA)
3.2.5 Internationales Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitig-keiten (ICSID)

4. Die Weltbank im Kontext des Institutionalismus
4.1 Die Weltbank – eine Institution
4.2 Der „Selbsterhaltungstrieb“ von Institutionen
4.3 Gründe für die Selbsterhaltung der Weltbank
4.4 Die Perspektive der Weltbank

5. Fazit

6. Quellenverzeichnis

1. Einleitung

Beschäftigt man sich mit dem politikwissenschaftlichen Teilbereich der internationalen Be-ziehungen, wird schnell deutlich, dass es sich um eine recht junge Disziplin der Forschung handelt. Auch wenn in mancher allgemeinen Fachliteratur die Anfänge der internationalen Beziehungen in vorchristlichen Jahrhunderten gesucht werden (vgl. Patzelt 2003: S. 405), so kann man doch argumentieren, dass die wirkliche Relevanz der Thematik erst im Zuge des 20. Jahrhunderts aufkeimte. Wie der Name schon sagt, handelt es sich um Beziehungen. Sel-bige bieten erst dann eine wissenschaftlich relevante Problematik, wenn sie überhaupt beste-hen. Die globalen Ereignisse zweier bedauerlicher Weltkriege haben deutlich gezeigt, dass die internationalen Beziehungen im letzten Jahrhundert eine völlig neue Tragweite erlangten. Zweifellos sind zunehmende Globalisierungsprozesse und das enger werdende Netz der inter-nationalen Staatenwelt hauptverantwortlich für die zunehmenden Interdependenzen im welt-weiten Gefüge. Eine besondere Blütezeit erreichte die Disziplin der internationalen Bezie-hungen nach dem Ende des zweiten Weltkrieges. Dieser Wendepunkt der Geschichte mischte die Karten der handelnden Akteure völlig neu. Der zunehmende Bedeutungsverlust der west-europäischen Staaten verlief parallel zur Herausbildung zweier Großmächte, den USA und der UDSSR (vgl. Mols/Lauth/Wagner 2006: S. 147). Das starke bipolare System beider Mäch-te, welches bis zum Zusammenbruch der Sowjetunion am Ende des Jahres 1991 anhielt, war in der logischen Folge die Basis und Hauptbezugspunkt der Forschung im Rahmen der inter-nationalen Beziehungen. Auch in diesem Teilbereich der Politikwissenschaft versuchte man verschiedene Phänomene und Verhaltensweisen auf supranationaler Ebene zu erklären und im besten Falle prognostizieren zu können. Dabei waren die Ansätze durchaus verschieden. Wie in anderen Disziplinen versuchten auch hier die verschiedenen Schulen das Zustandekommen des Status-quo, sowie die aktuellen Entwicklungen von ihrem Standpunkt zu erklären. Sicher kann es nicht Ziel der vorliegenden Arbeit sein, sich dezidiert all der Denkrichtungen der in-ternationalen Beziehungen seit dem zweiten Weltkrieg zu widmen, zumal viele der Ansätze durch realpolitische Ereignisse, die sie nicht erklären konnten weitgehend obsolet geworden sind. Dennoch lassen sich Strukturen in supranationalen und intergouvernmentalen Staatenge-füge finden, die eine bemerkenswerte Kontinuität aufweisen und sich selbst über drastische Umwälzungen im Spiel der weltweit agierenden Mächte hinweg setzen konnten. Gemeint sind Institutionen, vor allem diejenigen, die sich nach dem Ende des zweiten Weltkrieges konstituiert haben und noch heute bestehen. Zu nennen seien, UN, GATT (heute WTO), NATO, IWF, Weltbank u.a. Nicht zuletzt die Theorie des Institutionalismus ist ein Ausdruck für die Tragweite, welche die Wissenschaft den Institutionen beimisst:

„International institutions have become an increasingly common phenomenon of international life. The proliferation of international organizations (IOs) (Shanks et al., 1996), the growth in treaty arrangements among states (Goldstein et al., 2000) and the deepening of regional integration efforts in Europe all represent formal expressions of the extent to which international politics has become more institutionalized.“ (Simmons, Beth A.; Martin, Lisa L., 2001. S. 192)

Zweifelsohne sind Theorien keine statischen Blöcke, die über Jahre unverändert ihre Gültig-keit behalten, auch hier muss nachjustiert werden und nur durch stetige Optimierungen kann Aktualität gewährt werden. Dennoch hat die Theorie des Institutionalismus im Laufe der Jah-re nicht an Attraktivität verloren und das zähe Durchhaltevermögen der Institutionen sei Be-weis und Annerkennung gleichermaßen für die Leistungen der institutionalistischen Denkschule.

Im Folgenden soll es darum gehen, sich mit den Kontexten des Institutionalismus dezidierter auseinander zu setzen und vor allem die Standfestigkeit eines solchen Theoriegebildes im Zuge von Veränderung im Weltgefüge zu prüfen. Sicher scheint es wissenschaftlich an-spruchsvoll und auch sinnvoll, dies an den oben aufgeführten Institutionen zu tun. Leider kann der Umfang der vorliegenden Arbeit dies unmöglich leisten, sodass der Betrachtungsho-rizont der kommenden Abschnitte ausschließlich die Weltbank als repräsentatives Beispiel für eine global agierende Institution einschließt. Dabei soll vor allem die Anpassungsleistungen der Weltbank nachvollzogen werden, die nunmehr seit 74 Jahren besteht. Sie hat de facto jede Krise überstanden, allerdings nicht ohne dabei gelegentlich Federn gelassen zu haben, doch immer mit der nötigen Eigendynamik, sich den aktuellen Gegebenheiten mehr oder minder anzupassen.

Daher soll im Abschluss mittels einer Prognose der Versuch gewagt werden, die zukünftigen Chancen aber auch Gefahren in der Arbeit der Weltbank genauer auszuloten und selbige zu bewerten.

2. Die Theorie des Institutionalismus

2.1 Institutionalismus

Geht es um die exakte Abgrenzung der Theorie, weist die Fachliteratur teilweise erheblich Unterschiede auf, sodass eine trennscharfe und griffige Abgrenzung des Institutionalismus nicht zur Verfügung steht. Dennoch kann für den vorliegenden Fall eine Definition erarbeitet werden, die unter Berücksichtigung anderer Ansätze geschehen soll. Wie im vorangegange-nen Abschnitt erwähnt, haben einige Denkschulen und Ansätze ihre Gültigkeit allein durch das auftreten realpolitischer Ereignisse verloren, die sie nicht erklären konnten. Daher geht man heute im Großteil der Fachliteratur von einer Dreiteilung im Theoriegebilde der Interna-tionalen Beziehungen aus: (a) (Neo-) Realismus, (b) (Neo-) Institutionalismus und (c) (Neo-) Liberalismus (vgl. Nohlen, Dieter 2003: Internationale Beziehungen).

„Restated in this way, liberal theory deserves to be treated as a paradigmatic alternative empirically coequal with and analytically more fundamental than the two dominant theories in contemporary IR scholarship: realism and institutionalism.“ (Moravcsik, Andrew 1997. S. 513).

Folgt man Moravcsik, so ist der Institutionalismus klar vom Liberalismus abzugrenzen. Nach Ende der 1990er Jahre erlebte der Liberalismus eine Renaissance (vgl. Schieder, Siegfried 2006. S. 171) und mit dem „positive turn“ grenzte man sich klar von den anderen Denkschu-len ab. „For liberals, the configuration of state preferences matters most in world politics – not, as realists argue, the configuration of capabilites and not, as institutionalists [...] maintain, the configuration of information and institutions“ (Moravcsik 1997: S. 513). So klar, wie die Trennlinie in diesem Beispiel formuliert ist, kann sie allerdings nicht in jedem Falle gezogen werden. Die liberalen Theoretiker Bruce Russett und John R. Oneal nehmen in Ihrer Schrift „Triangulating Peace“ Bezug auf das Kantsche Friedensdreieck, deren einer Grundpfeiler das Vorhandensein internationaler Organisationen ist (vgl. Russet, Bruce; Oneal, John R. 2001. S. 125) und die über Interdependencen im offenen Handel ihre liberale Theorie der internationa-len Beziehungen herleiten. Schon hier zeigen sich einige Schnittstellen, in denen Institutiona-lismus und Liberalismus in Teilen gemeinsame Standpunkte haben. Auf der entgegengesetz-ten Seite des wissenschaftlichen Spektrums ist der Realismus zu verorten. Obwohl diese The-orie im harten Kontrast zur Denkschule des Liberalismus steht, lassen sich auch hier Schnitt-stellen zum Institutionalismus finden (vgl. Hellmann, Gunther; Wolf, Reinhard 1993. S. 153). Gerade in den achtziger Jahren fand die prominenteste Theoriedebatte in den internationalen Beziehungen zwischen Neorealisten und Institutionalisten statt, dabei hatten beide Lager glei-che Ausgangspunkte (vgl. ebd. S. 154). In beiden Fällen verstand man den Staat als egoistisch handelnden Akteur im anarchischen Staatengefüge. Der Staat selbst, wurde dabei nicht näher betrachtet und eher als „black box“ behandelt, in der innerstaatliche Prozesse keine Rolle spielten: „Institutionalisten und Neorealisten abstrahieren somit weitgehend von innerstaatli-chen Auseinandersetzungen, in denen Parteien, Interessengruppen und Unternehmen Einfluss auf die Außenpolitik ihres Staates gewinnen wollen. Obwohl sich derartige Prozesse offen-kundig auch auf die internationale Politik auswirken, behandeln die beiden Theorieansätze Staaten meist als „black boxes“ (vgl. ebd. S. 155).

Trotz der Standpunkte, die Neorealisten und Institutionalisten gemein haben, ziehen beide Ansätze gänzlich unterschiedliche Schlüsse aus ihren Erkenntnissen. Die neorealistische Schule schlussfolgert aus der Unsicherheit im anarchischen Staatengefüge, dass Beziehungen auf supranationaler Ebene meist Konfliktbehaftet sind: „by consequence, states are predispo­sed toward conflict and competition, and they often fail to cooperate even when they have common interests.“ (Gricero, Joseph M. 1990. S. 4)

Die Gefahr, dass ein anderer Staat aus einer Kooperation mehr Vorteile als der eigene haben könnte und die damit einhergehende Unsicherheit führen aus neorealistischer Sicht dazu, dass gewinnbringende Beziehungen zwischen Staaten eher unwahrscheinlich sind. Dabei kann natürlich nicht bezweifelt werden, dass derlei Verbindungen bestehen, daher formulierte man zwei Fälle, in denen Staaten doch zur Kooperation bereit sind. Auf der einen Seite kann die hegemoniale Stellung einer Großmacht dazu führen, dass sie kleineren Staaten Schutz ge-währt und daher Kooperation zustande kommt. Auf der anderen Seite besteht die Möglichkeit, sich gegen einen gemeinsamen Feind zu verbinden, der Zugewinn an Sicherheit der hieraus resultiert, ist demnach der Grund für die Kooperation.

„Wo diese beiden Faktoren nicht gegeben sind, erwarten Neorealisten mehr Konflikt als Ko-operation“ (Hellmann, Gunther; Wolf, Reinhard 1993. S. 156).

Diese weitgehend pessimistische Haltung teilen die Theoretiker des Institutionalismus nicht. Hier zeigt sich eine internationale Institution nicht als Ausdruck von Kooperation sondern stellt selbst eine der Hauptursachen dar. Demnach sind selbst rational^[1] handelnde Staaten bestrebt mithilfe von Institutionen eine Verregelungsinstanz zu schaffen, die Risiko minimiert und Kosten senkt. Dabei geht es auch im besonderen Maße um Kommunikation, denn im weitesten Sinne ist eine Institution nicht mehr als ein Set von verbindlichen Verhaltensregeln und Normen, die nutzenmaximierend eingesetzt werden können: „The best of the early work in this genre looked at the interplay between formal IOs, rules and norms, domestic politics and governmental decisionmaking – themes we would recognize today as being near the cutting edge of international instituions research.“ (Simmons, Beth A.; Martin, Lisa L., 2001. S. 193). Dieser Argumentationslogik folgend, scheint es also sehr wahrscheinlich, dass Institutionen zwischen Staaten entstehen, die die Kooperation gar auf verschiedene Weise fördern. Die Etablierung von allgemein akzeptierten Bewertungskriterien für das Verhalten von Partnern einerseits und Prozeduren zur Übermittlung von Abmachungen und Koordinierung bei Regel-verstößen andererseits, führen unter den Institutionen dazu, dass relevante Informationen gleichmäßiger unter den Partnern geteilt werden. (vgl. Hellmann, Gunther; Wolf, Reinhard 1993. S. 156). Zweifelsohne gehen nicht einmal Institutionalisten davon aus, dass die interna-tionalen Beziehungen nur friedfertiger Natur sind. Auch hier ist klar, dass es Staaten nach wie vor möglich ist, Regeln zu brechen oder bestimmte Abkommen nicht einzuhalten. Allerdings beschreibt dies nicht den Normalfall und aus institutionalistischer Sicht liegt es im Eigeninte-resse von Staaten ihr Regeln einzuhalten, da niemand eine Beschädigung seiner Reputation in Kauf nehmen würde. Folglich führen die Vorteile von Kooperation dazu, dass Staaten versu-chen sich als ehrlicher und vertrauensvoller Partner zu präsentieren, um zukünftige Koopera-tionen sichern zu können. Man kann davon ausgehen, dass die Zusammenarbeit so lange hält, wie sie Vorteile sichern kann. Demnach stabilisieren Institutionen Erwartungen hinsichtlich zukünftiger Verhaltensweisen von Staaten (vgl. ebd. S. 158). So können funktionierende In-stitutionen dazu beitragen, die Bedeutungen von Machtverschiebungen, die sich aus unter-schiedlichen Kooperationsgewinnen ergeben zu verringern (vgl. Keohane, Robert O. 1984. S. 89).

„Für Institutionalsiten sind die grundlegenden Interessen der Staaten nicht vorder-gründig durch die anarchische Struktur vorgegeben sondern in beträchtlichem Maße auch durch andere Umweltfaktoren bedingt. So können Staaten in einem günstigen in-ternationalen Umfeld, in dem ihr Überleben nicht akut gefährdet ist, eher Einschrän-kungen ihrer Autonomie hinnehmen (Keohane 1986b. 194). Wenn zudem die zwi-schenstaatliche Interdependenz besonders hoch ist, erscheint es sogar nützlich die ei-gene Handlungsfreiheit einzuschränken [...] Dem Dissens zwischen Institutionalisten und Neorealisten liegen somit letztlich unterschiedliche Auffassungen darüber zugrunde, wie stark Staaten an der Erhaltung ihrer Autonomie und relativen Machtpo-sition interessiert sind und inwieweit die Bedeutung dieser Interessen durch Bedin-gungen im internationalen Umfeld beeinflusst werden. (vgl. Hellmann, Gunther; Wolf, Reinhard 1993. S. 156

So kann man abschließend konstatieren, dass sich eine hilfreiche Abgrenzung der Theorie des Institutionalismus nur unter Einbezug und Gegenüberstellung anderer Ansätze geschehen kann. Ein Blick in die einschlägige Fachliteratur beweist, dass die effektivste Abgrenzung der Theorien der internationalen Beziehungen unter Gegenüberstellung anderer Theorien ge-schieht. Wie der obere Teil zeigt, bildet der Institutionalismus die Schnittstelle zwischen den großen Denkschulen des (Neo-) Realismus und des (Neo-) Liberalismus, da sich auf beiden Seiten des wissenschaftlichen Spektrums durchaus Übereinstimmungen mit dem Institutiona-lismus finden lassen. Dem Anspruch, als eigene große Theorie im Gefilde der internationalen Beziehungen zu stehen, wird der Institutionalismus dennoch im vollen Umfang gerecht.

Für den weiteren Teil der Arbeit spielt der Institutionenbegriff eine entscheidende Rolle. Da­her soll im Folgenden noch einmal eine Definition des Begriffes vorgenommen werden.

2.2 Institutionen

„Institutionen sind soziale Einrichtungen, die in interdependenten Beziehungen Erwartungsstabilität produzieren (vgl. Rittberger/Zangel 2004; Zürn 1992). Sie bestehen in erster Linie aus einem Set von Prinzipien, Normen und Regeln. Auf der Grundlage dieser Prinzipien, Normen und Regeln wissen Menschen, was andere Akteure von ihnen erwarten und mit welchen Konsequenzen sie zu rechnen haben, wenn sie diese Erwartungen enttäuschen. In diesem Sinne ist beispielsweise die Straßenverkehrsordnung eine Institution. Sie lenkt das Verhalten der Verkehrsteilnehmer in zuverlässige Bahnen.“ (Hasenclever, Andreas; Mayer, Peter 2007. S. 13)

Diese Definition ist durchaus etwas allgemein gehalten, doch gerade für den Kontext der In-ternationalen Beziehungen ist dies sogar gewollt, da der Institutionenbegriff hier weit gefasst werden muss. Ironischer Weise stammt eine der griffigsten und komprimiertesten Definitio-nen von dem Neorealisten John J. Mearsheimer, der die Wirksamkeit von Institutionen selbst negierte: „[...] sets of rules that stipulate the waysin which states should cooperate and compe­te with each other.“ (Mearsheimer, John J. 1994/95).

Demnach kann für Institutionen konstatiert werden, dass sie zunächst verbindliche kollektive Ziele wie beispielsweise Sicherheit, Solidarität, Wohlfahrt oder auch Stabilität und die ange-messene Zielerreichungsstrategie definieren (vgl. Hasenclever, Andreas; Mayer, Peter 2007. S. 13). Robert Keohane beschreibt es wie folgt: „Institutions are persistent and connected sets of rules (formal and informal) that prescribe behavioural roles, constrain activity and shape expectations“ (Keohane, Robert 1989. S. 3).

In diesem Kontext unterscheidet sich der Begriff der Institution deutlich von demjenigen, der im umgangssprachlichen Gebrauch verwendet wird. So fasten einige Autoren unter dem Beg-riff gar Konventionen, Organisationen, Regime und Netzwerke. Nicht nur stark institutionali-sierte Organisationen, die Entscheidungsbefugnisse haben2, sondern auch sehr informelle Ab-kommen lassen sich hier dem Institutionenbegriff unterordnen. Sicher haben alle vier genann-ten Formen gemein, dass sie Regelsysteme determinieren. Es scheint allerdings evident, dass erhebliche Unterschiede zwischen einem „losen Netzwerk“- und einer global agierenden Or­ganisation bestehen .

Da es sich bei der Weltbank um eine klassische Organisation im eigentlichen Sinne handelt, ist der Institutionenbegriff im Folgenden auch in weiten Teilen mit dem Begriff der Organisa­tion gleich zu setzen. Netzwerke, Konventionen und vor allem Regime wurden genannt, spie-len in diesem Kontext allerdings eine untergeordnete Rolle.

Im Folgenden soll konkret auf die Weltbank eingegangen werden, um deren politische Rolle anschließend im Kontext des Institutionalismus zu betrachten, ist es unabdingbar deren Ge-schichte und Funktionsweise genauer zu betrachten.

[...]

^[1] Die rational-choice-Theorie versteht den Menschen als ökonomisch handelndes, rationales Wesen, dass versucht möglichst nutzenmaximierend zu agieren. „Jedes Individuum entscheidet und handelt in jeder Situation rational, d.h. es wählt immer die Alternative die den höchsten Nutzen verspricht oder mit den geringsten Kosten verknüpft ist (Prinzip der ökonomischen Rationalität)“. (Mols/Lauth/Wagner 2001: S. 231)