Die Entwicklung der Sozialausgaben und ihrer Komponenten in der OECD seit 1980

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das Wachstum der Sozialausgaben von 1960 bis 2001
2.1. Die Entwicklung bis 1980
2.2. Die Entwicklung nach 1980

3. Die Entwicklung der einzelnen Komponenten der Sozialausgaben
3.1. Die Zusammensetzung der Sozialausgaben im Zeitverlauf
3.2. Die Zusammensetzung der Sozialausgaben nach Länder(-gruppen)
3.3. Bestimmungsfaktoren der Entwicklung der Sozialausgaben
3.4. Regressionsergebnisse

4. Fazit

5. Appendix

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

In den vergangenen Jahren wurde immer wieder die Behauptung aufgestellt, dass die zunehmende Verflechtung der einzelnen Volkswirtschaften und damit die internationale Arbeitsteilung wegen des daraus resultierenden Standortwettbewerbs unweigerlich zu einem Abbau der Sozialleistungen in den westlichen Industrienationen führen würde. Die Betrachtung des Anteils der Sozialausgaben am Bruttoinlandsprodukt (BIP) liefert jedoch ein überraschendes Ergebnis: So wurden die Sozialausgaben – hierzu zählen Aufwendungen für die Alterssicherung, Hinterbliebenenfürsorge, aktive und passive Arbeitsmarktpolitik, Familienpolitik, Wohnförderung, Zahlungen für die Folgen von Arbeitsunfähigkeit, die Finanzierung des Gesundheitswesens sowie sonstige Ausgaben, die sozialstaatlichen Zielsetzungen dienen – in den letzten Jahren nicht reduziert, sondern erhöht (vgl. Castles 2006, 3).

Ziel der folgenden Arbeit ist es, die Entwicklung der Sozialausgaben sowie ihrer Komponenten näher zu beleuchten. Zunächst wird hierfür der Verlauf der aggregierten Sozialausgaben von 1960 bis zum Beginn des 21. Jahrhunderts für eine Auswahl von 20 OECD-Staaten analysiert. Zu dieser Gruppe zählen Australien, Österreich, Belgien, Kanada, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Japan, die Niederlande, Neuseeland, Portugal, Spanien, Schweden, die Schweiz, die USA sowie Großbritannien. Daran schließt eine eingehende Betrachtung der disaggregierten Sozialausgaben dieser Nationen sowie deren (ungewichteten) Durchschnitts an. Im Hauptteil wird schließlich mittels multivariater Regressionsanalyse versucht, exogene Einfluss- und Bestimmungsfaktoren für die Entwicklung und die unterschiedlichen Niveaus der Sozialleistungen zu identifizieren.

2. Das Wachstum der Sozialausgaben von 1960 bis 2001

2.1. Die Entwicklung bis 1980

Das Ende des Zweiten Weltkriegs markierte in den westlichen Industriestaaten den Beginn einer bisher nie dagewesenen Periode politischer Stabilität und wirtschaftlicher Prosperität. Damit einher ging auch eine beträchtliche Ausweitung der Staatstätigkeit: Während 1960 die gesamten Staatsausgaben im Durchschnitt der betrachteten OECD-Länder (ohne die Schweiz und Neuseeland) 26.9 Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP) ausmachten, nahm dieser Wert in nur zehn Jahren um fast ein Viertel auf 33.6 Prozent des BIP zu. In der folgenden Dekade stiegen die Staatsausgaben sogar um 28 Prozent, so dass eben jene Nationen im Jahre 1980 durchschnittlich 43.1 Prozent des BIP für staatliche Aktivitäten verwendeten. Die treibende Kraft hinter diesem fulminanten Anstieg waren die Sozialausgaben, die sich von 1960 bis 1980 – dem „goldenen Zeitalter“ des Sozialstaats – im Durchschnitt von 10.6 auf 18.8 Prozent des BIP erhöhten. Demgegenüber verzeichneten die Primärausgaben („core expenditures“) einen vergleichsweise moderateren Anstieg (1960: 18 Prozent des BIP; 1980: 24.3 Prozent des BIP) (vgl. Castles 2006, 13-24).

Der Verlauf der Sozialausgaben der einzelnen Länderblöcke weist Ähnlichkeiten zu jenem der Gesamtausgaben, jedoch klare Unterschiede zur Entwicklung der Primärausgaben auf. Die angelsächsischen sowie skandinavischen Länder hatten im Jahre 1960 bei dem letztgenannten Ausgabenblock die vordersten Plätze inne. Bei den Sozialausgaben gilt das, wie auch bei den Gesamtausgaben, für die kontinentaleuropäischen Staaten: Während die angelsächsischen Länder in jenem Jahr nur 8.5 Prozent des BIP für Sozialmaßnahmen ausgaben und sich auch die Skandinavier mit 9.8 Prozent nicht viel generöser zeigten, wandten die Kontinentaleuropäer bereits 14.4 Prozent des BIP für Maßnahmen dieser Art auf. Dass hierbei gerade Deutschland (18.1 Prozent) und Österreich (15.9 Prozent) hervorstechen, sollte nicht verwundern, weil diesen Länder eine besondere, auf der Bismarck’schen Sozialversicherung fußende sozialpolitische Tradition und Vorreiterrolle zukommt. Doch bereits in den 1960er Jahren begannen die skandinavischen Länder, ihren Anteil der Sozialausgaben am BIP deutlich stärker als die übrigen Staaten zu erhöhen, um schließlich 1980 mit 25.5 Prozent des BIP den höchsten Wert aller Ländergruppen zu erreichen. Diese Entwicklung, die auf die herausragende Bedeutung der skandinavischen Sozialdemokratie zurückzuführen ist, war entscheidend für die Entwicklung des skandinavischen Sozialstaatsmodells. Hinter den nun, gemessen am BIP, die höchsten Sozialleistungen aufwendenden Nordeuropäern rangierten im Jahre 1980 die kontinentaleuropäischen (23.9

Prozent), die angelsächsischen (15.2 Prozent) sowie die südeuropäischen (14.2 Prozent) Länder (vgl. Castles 2006, 17-21).

2.2. Die Entwicklung nach 1980

Wie im vorigen Abschnitt beschrieben, waren die Nachkriegsjahre in den betrachteten OECD-Staaten von einer kontinuierlichen Ausweitung der Staatstätigkeit sowohl im Bereich der Primär-, aber vor allem im Bereich der Sozialausgaben geprägt.

Seit Ende der 1970er Jahre ist jedoch eine zunehmende Tendenz zu beobachten, dass neoliberale Ökonomen und Politiker vor dem Hintergrund sich abschwächender Wachstums-raten und eines im Zuge des immer stärker werdenden internationalen (Standort-)Wettbewerbs den stark angestiegenen Staatsquoten kritisch gegenüberstehen. Vor allem die hohen Sozialausgaben würden „unproduktive“ Staatsausgaben darstellen und über die so entstehenden Effizienzeinbußen zu einem starken Wettbewerbsverlust auf den sich mehr und mehr international ausrichtenden Märkten führen. Nach dieser Lesart ist es unumgänglich, über eine Senkung der Sozialleistungen und Unternehmenssteuern die Wettbewerbsfähigkeit zu erhöhen, um so auf den internationalen Märkten bestehen zu können (vgl. Castles 2007a, 2-3).

Unter diesen Voraussetzungen schien alles auf eine Reduzierung der Staatsausgaben vor allem durch eine deutliche Rückführung der Sozialleistungen hinzudeuten, an deren Ende schließlich ein Wettlauf der Staaten um möglichst geringe Unternehmenssteuern und damit letztlich auch Staatsausgaben, das so genannte „race to the bottom“, steht. Ein Blick auf die Entwicklung der Staatsausgaben seit 1980 liefert jedoch ein völlig anderes Bild: Während die gesamten Ausgaben des Staates im Durchschnitt der analysierten OECD-Länder (ohne die Schweiz und Neuseeland) im Jahre 1980 43.1 Prozent des BIP ausmachten, erhöhte sich dieser Wert bis 1990 auf 46 Prozent. Selbst elf Jahre später erlauben es uns die Daten nicht, von einer signifikanten Reduzierung der Staatsausgaben zu sprechen, da diese lediglich um 0.4 Prozentpunkte zurückgegangen sind (2001: 45.6 Prozent).

Während also der Anteil der gesamten Staatsausgaben am BIP seit 1980 im Durchschnitt nahezu konstant geblieben ist, kann dies von den Primärausgaben nicht gesagt werden: Zwar erhöhte sich deren Anteil am BIP von 1970 bis 1980 um 3.8 Prozentpunkte auf 24.3 Prozent des BIP und blieb bis 1990 nahezu konstant (24.4. Prozent); bis zum Jahre 2001 kam es jedoch zu einem leichten Rückgang um 1.5 Prozentpunkte auf 22.9 Prozent des BIP. Diese Tatsache könnte als Indiz dafür gewertet werden, dass die eben geschilderte „race-to-the-bottom“-Hypothese zumindest in Bezug auf die Primärausgaben nicht ohne Weiteres verworfen werden kann. Allerdings sind die eben genannten Primärausgaben nur unter Vorbehalt zu interpretieren. Denn zum Einen wurden die Militärausgaben in den 1990er Jahren aufgrund des Endes des Kalten Kriegs in der Mehrzahl der betrachteten Länder drastisch reduziert, was sich negativ auf die Primärausgaben ausgewirkt hat; zum Anderen beinhaltet dieser Ausgabenblock auch Zinszahlungen für die Staatsverschuldung, die in jenem Zeitraum -teils erheblichen- Schwankungen unterworfen waren. (vgl. Castles 2006, 15-25). Da, wie bereits erwähnt, im Durchschnitt der untersuchten Länder seit 1980 die gesamten Staatsausgaben leicht angestiegen sind und bei den Primärausgaben ein Rückgang zu verzeichnen war, müssten die Sozialausgaben im selben Zeitraum zugenommen haben. Tatsächlich erhöhten sich diese Ausgaben seit 1980 um 3.9 Prozentpunkte (1980: 18.8 Prozent; 2001: 22.7 Prozent), was sich auch in dem stark angestiegenen Quotienten aus Sozialausgaben (in Prozent des BIP) und Primärausgaben (in Prozent des BIP) widerspiegelt: Dieser stieg in den betrachteten OECD-Staaten (ohne die Schweiz und Neuseeland) von durchschnittlich 0.77 im Jahre 1980 auf 0.99 in 2001 an. Damit wurde in jenem Jahr fast genauso viel für Sozialleistungen aufgewendet wie für alle übrigen Ausgaben zusammen (vgl. Castles 2006, 18, 28-30).

Sozialausgaben (% GDP) / Primärausgaben (% GDP)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(vgl. Castles 2006, 18)

Reiht man die einzelnen Ländergruppen nach der Höhe ihrer Sozialausgaben, ergeben sich keine großen Überraschungen. Wie zu erwarten war, wenden die skandinavischen Staaten am meisten für Sozialleistungen auf (2001: 27.6 Prozent des BIP), gefolgt von den kontinentaleuropäischen (26.2 Prozent), südeuropäischen (22.7 Prozent) sowie den angelsächsischen Ländern (17.3 Prozent). Vergleicht man diese Rangfolge mit der aus dem Jahr 1980, haben lediglich die beiden letztgenannten Ländergruppen die Plätze getauscht. Der Grund hierfür besteht in dem Nachholbedarf, den die südeuropäischen Nationen gegenüber den restlichen analysierten Ländern hatten. Ein derartiger Konvergenzprozess wird oftmals auch als so genannte ß-Konvergenz bezeichnet. Charakteristisch für diese spezifische Form der Konvergenz sind überdurchschnittliche Wachstumsraten jener Länder, die im Vergleich zu den übrigen Nationen ein relativ niedriges Ausgangsniveau (1980) haben. Die graphische Darstellung der ß-Konvergenz ergibt das typische Bild einer Geraden mit negativer Steigung (vgl. Castles 2007b, 20-21):

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