Bedingungen besonders effektiver Einflussnahme auf die Ministerialbürokratie am Beispiel des Deutschen Bauernverbandes

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Begriffsdefinitionen und einleitende Erläuterungen
2.1. Sozialwissenschaftliche Eingrenzung des Begriffs „Interessenverband“
2.3. Der Akteur „Deutscher Bauernverband“

3. Regieren mit Verbänden
3.1. Skizze der Interessengruppenforschung
3.2. Netzwerktheorie

4. Formelles Einflusspotential der Verbände auf die Ministerialbürokratie

5. Bestimmungsgrößen des Einflusses eines Verbandes auf die Ministerialbürokratie
5.1. Politikfeld und Repräsentationsmonopol
5.2. Personalrekrutierung und personelle Verflechtung
5.3. Strategische Positionierung in parlamentarischen Fachausschüssen
5.4. Interessenidentität zwischen Verband und Ministerium

6. Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Interessenverbände sind sowohl an Formulierung als auch an Implementation von Gesetzen beteiligt. Sie sind Gegenstand anhaltender normativ geführter Debatten, die sie einerseits als legitime intermediäre Organisationen gesellschaftlichen Inputs oder als Störfaktor innerhalb staatlicher Entscheidungsabläufe klassifizieren. Durch die exekutive Dominanz während der Politikformulierung richtet sich der Fokus der Interessenverbände vornehmlich auf die Ministerialbürokratie, da die Chance einer Einbringung eigener Vorschläge mit zunehmendem Formulierungsprozess schwindet.

Die vorliegende Arbeit wird versuchen, Determinanten einer besonders engen Verflechtung zwischen Interessenverbänden und entsprechenden Ministerien aufzuzeigen. Dies soll, aufgrund der exemplarischen Eignung, am Beispiel des Deutschen Bauernverbandes^[1] geschehen. Obwohl durch die Agrarwende im Jahre 2001 große Veränderungen auch für das Einflusspotential des DBV mit sich brachte, kann doch aus einer ex-post Perspektive verdeutlicht werden, welche Bedingungen zum relativen Erfolg des Verbandes hinsichtlich der Einflussnahme auf die Ministerialbürokratie führten.

Dazu sollen zuerst zentrale Begriffe der Arbeit geklärt werden und im zweiten Schritt eine Skizze der Interessengruppenforschung verdeutlichen, welch große normative Unterschiede innerhalb der akademischen Debatte existieren. Drittens werde die formalen, in GGO und GOBT auffindbaren, Einflusskanäle der Interessenverbände aufgezeigt. Schließlich werden die Determinanten besonders enger Verflechtung zwischen Ministerialbürokratie und Interessenverbänden dargestellt und bewertet.

2. Begriffsdefinitionen und einleitende Erläuterungen

2.1. Sozialwissenschaftliche Eingrenzung des Begriffs „Interessenverband“

Eine einheitlich anerkannte sozialwissenschaftliche Definition von Interessenverbänden existiert nicht^[2]. Begriffe wie Interessengruppen, Interessenverband, Interessenorganisation, interest group, pressure group oder lobby finden weitgehend synonyme Bedeutung. Je nach Forschungsinteresse- und perspektive ist die Verwendung eines anderen Begriffes nützlich und angebracht. So betont „pressure group“ eher die Methode der Mobilisierung öffentlicher Meinung, während „Interessenverband“ organisatorische Fragestellungen thematisiert^[3].

Interessenverbände zeichnen sich durch Freiwilligkeit, arbeitsteilige Strukturen und die Orientierung am Interesse ihrer Mitglieder aus. Sie sollen demnach hier verstanden werden als „ein freiwilliger oder durch verschiedene Formen des Zwangs erfolgter Zusammenschluss von natürlichen oder juristischen Personen, der zu einem Mindestmaß verfasst ist, um Interessen der Mitglieder [oder diejenigen einer ausgewählten Klientel oder auch an Werten oder moralischen Prinzipien orientierte sonstige Ziele] entweder selbst zu verwirklichen oder durch Mitwirkung an oder Einwirkung auf Gemeinschaftsentscheidungen durchzusetzen, ohne selbst die Übernahme politischer Verantwortung anzustreben“^[4]. Der Verzicht auf direkte politische Verantwortung wird als Hauptunterscheidungsmerkmal zwischen Verbänden und Parteien weitgehend anerkannt. Verbände besitzen im Gegensatz zu Parteien keine in Art. 21 GG verbriefte Beteiligung an politischer Willensbildung.

2.3. Der Akteur „Deutscher Bauernverband“

Da das Einflusspotential anhand eines konkreten Akteurs gezeigt werden soll, muss zunächst eine Einführung in dessen Struktur und empirische Bedeutung erfolgen.

Der DBV nimmt innerhalb der landwirtschaftlichen Verbände eine hegemoniale Stellung hinsichtlich der agrarischen Interessenvertretung ein^[5]. Er umfasst 190.000 Nebenerwerbs- und 250.000^[6] Haupterwerbslandwirte mit einem konstanten Organisationsgrad von 90%. Bis in die Mitte der 1980er Jahre präsentierte er nach außen das einheitliche Bild einer ständischen Vereinigung homogener Interessen. Seit dem strukturellen Wandel im Agrarsektor^[7], mit einhergehender Differenzierung der Mitgliederinteressen, ist interner Interessenausgleich ein wachsendes Problem der Verbandsspitze. Landwirtschaftliche Wirtschaftsstile sind vielfältiger geworden und führten zu Spezialisierungs- und Konzentrationsprozessen innerhalb landwirtschaftlicher Betriebe. Dass der DBV dennoch Aufkommen und Etablierung konkurrierender Verbände zu verhindern vermochte, liegt am weitreichenden Dienstleistungsangebot an die Mitglieder, das sich in ähnlicher Form auch in anderen Großverbänden finden lässt^[8].

Der DBV vermochte es lange Zeit, die gesamtgesellschaftlichen Folgen und ökologischen Kosten seiner Interessen erfolgreich zu externalisieren sowie die angestrebte Agrarpolitik in einen Gemeinwohlkontext zu stellen^[9]. Dazu kam die Fähigkeit, die Einkommensprobleme der Landwirtschaft nicht als zu verantwortendes Anpassungs- sondern als Preisproblem darzustellen^[10]. Die durch die landwirtschaftlichen Eigenheiten in der Produktion postulierten strukturellen Nachteile sollten durch den Staat, der sich in einer Art Bringschuld befände, ausgeglichen werden, wie teilweise im Landwirtschaftsgesetz von 1955 erstmals geschehen.

Seit der Agrarwende 2001 und der Integration des Verbraucherschutzes in das entsprechende Ministerium hat der DBV sein Organisationsmonopol jedoch weitgehend eingebüßt und sieht sich somit einem wachsenden Zwang zur Kooperation ausgesetzt. Die ehemalige „Grüne Front“ aus DBV, Genossenschaften, Agrarbürokratie und Agrarfakultäten scheint durch das Aufkommen von Verbraucherschutzbewegungen und ökologischen Parteien geschwächt.

3. Regieren mit Verbänden

3.1. Skizze der Interessengruppenforschung

Die Entwicklung der Interessengruppenforschung muss aus einer empirisch-analytischen und einer normativen Perspektive nachgezeichnet werden. Die empirisch-analytische Ebene bezeichnet Fragen der Strategie zur Beeinflussung politischer Entscheidungsprozesse, der Einflusssicherung und der internen Verbandsstruktur. Die normative Dimension befasst sich mit Fragen der Legitimität des Einflusses privater Akteure auf den Willensbildungsprozess und letztlich auf das Spannungsfeld von Partikularinteresse und Gemeinwohl^[11].

Die normative Bewertung von Interessenverbänden war in der Weimarer Republik von der deutschen konservativen Staatsrechtslehre dominiert, die durch die Einflussnahme privater Akteure das „Gemeinwohl“ gefährdet sah, welches also als a priori existent und fassbar charakterisiert wurde. Ebenso wurden Einflussnahme durch Interessenverbände als eine Gefahr für die staatliche Autorität thematisiert^[12]. Daran schloss sich nach Gründung der BRD eine Pluralismuskritik an, die eine „Herrschaft der Verbände“ konstatierte und ebenfalls Erosion staatlicher Macht prognostizierte^[13]. Verbände werden in diesem Ansatz verstanden als Störfaktoren einer ansonsten funktionierenden Repräsentation. Als Gegenpart zu monistischen Staatstheorien etablierte sich seit Ende der 1950er Jahre ein Neo-Pluralismus-Paradigma heraus, das Verbände nicht als Gefahr für staatliche Autorität, sondern als legitime Teilnehmer und Vermittler am politischen Willensbildungsprozess verstand. Gerade die Konkurrenz zwischen verschiedenen Parteien und Verbänden charakterisiere moderne westliche Industriegesellschaften^[14]. Neo-Pluralismus kann in diesem Sinne auch verstanden werden als antiautoritäres Konzept einer sich als Demokratiewissenschaft verstehenden Politikwissensschaft^[15]. Idealtypisch sollten pluralistische Strukturen und Konkurrenz im Willensbildungsprozess zu einem Interessengleichgewicht und einer Entwicklung von „Gemeinwohl“ durch Wettbewerb führen. Der Neo-Pluralismus erkennt als die legitime Rolle der Interessensverbände bei der Herstellung allgemein verbindlicher Entscheidungen an und etablierte eine Perspektive auf das Gemeinwohl als einer aus einem offenen Entscheidungsprozess resultierende Größe^[16]. Der Staat ist im Sinne ordo-liberalen Denkens für den Gruppenkonstituierungsprozess und die Erstellung von Wettbewerbsbedingungen zuständig^[17]. Statt eine Erosion zu postulieren wird also vielmehr ein handlungsfähiger Staat vorausgesetzt, der Gemeinwohl wenn überhaupt erst a posteriori nach Austausch gesellschaftlicher Standpunkte und Interessen berücksichtigen kann^[18]. Die in den 1960er Jahren formulierte Pluralismuskritik betonte besonders drei Aspekte: das Ungleichgewicht im Organisation- und Durchsetzungspotential von partikularen Interessen infolge einer ungleichen Ressourcenverteilung, verschiedenen Konflikt- und Drohpotentialen in Form von Streiks und Wählerstimmen sowie unterschiedlich guten Zugangs- und Durchsetzungschancen in Folge verschiedener Konkurrenzsituation und Koalitionsmöglichkeiten in einem spezifischen Politikfeld^[19]. Neue konservative Ansätze stießen eine „Unregierbarkeits“-Debatte des Staates gegenüber den Großverbänden an. Durchaus können die 1960er und 1970er Jahre als Gipfel der Organisationsmacht der Großverbände bezeichnet werden^[20], die durch die neo-korporatistsichen Arrangements zwischen Staat und Interessenverbänden begünstigt wurden. Mitte der 1970er Jahre brachte das Konzept des Neo-Korporatismus neue Impulse in die Interessengruppenforschung. Interessengruppen nehmen nicht nur auf die Entscheidungen des Staates Einfluss, sondern sind an Formulierung, Ausarbeitung und Implementierung direkt beteiligt. Idealtypisch umfasst der Neo-Korporatismus also gleichzeitig Elemente der Interessenvermittlung und Steuerung. Interessenverbände besitzen in neo-korporatistischen Arrangements ein Repräsentationsmonopol in einem spezifischen Politikfeld und nehmen dafür gewisse Einschränkungen in der Auswahl des Führungspersonals und dem Formulieren von Ansprüchen in Kauf^[21]. Korporatistische Strukturen finden sich in der Bundesrepublik Deutschland in Form der Tarifverhandlungen, also entlang der Konfliktlinie Kapital/Arbeit mit den jeweiligen Spitzenverbänden. Mit Verringerung der Steuerungseuphorie und theoretischen Modellen der Soziologie, die den Staat nicht mehr als koordinierendes Steuerungszentrum der Gesellschaft klassifizierten^[22], verlor auch die Neo-Korporatistische Forschung an Bedeutung. In der Realpolitik zeigte sich gleichsam eine Abkehr von dem eher keynesianisch und sozialdemokratisch geprägten Planungsbegriff^[23].

[...]

^[1] Im Folgenden abgekürzt mit „DBV“

^[2] U. Willems/T. Winter: Interessenverbände als intermediäre Organisationen. Zum Wandel ihrer Strukturen, Funktionen, Strategien und Effekte in einer veränderten Umwelt, in: T. Winter/U. Willems(Hrsg.): Interessenverbände in Deutschland, 1. Auflage, Wiesbaden 2007, S. 13-50, S. S. 21

^[3] M. Sebaldt/A. Straßner: Verbände in der Bundesrepublik Deutschland, 1. Auflage, Wiesbaden 2004, S. 19

^[4] Vgl. U. Willems/T. Winter: a.a.O., S. 24, Klammern übernommen

^[5] J. Weber: Die Interessengruppen im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, 1. Auflage, Stuttgart 1977, S. 121ff.

^[6] E. Rieger: Bauernverbände Agrarische Interessenpolitik, institutionelle Ordnung und politischer Wettbewerb, in: T. Winter/U. Willems(Hrsg.): Interessenverbände in Deutschland, 1. Auflage, Wiesbaden 2007, S. 294-315, S.294

^[7] Vgl. R. G. Heinze/R. Mayntz, Renate(Hrsg.): Verbandspolitik zwischen Partikularinteressen und Gemeinwohl – Der Deutsche Bauernverband, 1. Auflage, Gütersloh 1992, S. 14ff. und ebd., S. 303

^[8] ebd., S. 303f.

^[9] ebd., S. 298

^[10] ebd., S. 302

^[11] K. R. Korte/M. Fröhlich: Politik und Regieren in Deutschland, 2. Auflage, Paderborn 2006, 118

^[12] U: Alemann: Verbändepolitik und Verbändeforschung in der Bundesrepublik, in: U. Alemann/R. G. Heinze(Hrsg.): Verbände und Staat. Vom Pluralismus zum Korporatismus. Analysen, Positionen, Dokumente, 1. Auflage, Opladen 1979, S. 12-37, S. 14

^[13] Vgl. T. Eschenburg: Herrschaft der Verbände?, 2. Auflage, Stuttgart 1963

^[14] U: Alemann: 1979a, a.a.O., S. 16

^[15] H. Erdmann: Neopluralismus und institutionelle Gewaltenteilung. Ernst Fraenkels pluralistische Parteienstaatstheorie als Theorie parlamentarsch-pluralistischer Demokratie, 1. Auflage, Opladen 1988, S. 53ff.

^[16] L. Helms: Regierungsorganisationen und politische Führung in Deutschland, 1. Auflage, Wiesbaden 2005, S. 162

^[17] K von Beyme/L. Helms: Interessengruppen, in: L. Helms/U. Jun(Hrsg.): Politische Theorie und Regierungslehre. Eine Einführung in die politikwissenschaftliche Instutionenforschung, 1. Auflage, Frankfurt am Main 2004, S. 194-217, S. 199

^[18] K. R. Korte/M. Fröhlich: a.a.O., S. 118

^[19] K von Beyme/L. Helms: a.a.O., S. 199

^[20] L. Helms: a.a.O., S. 162

^[21] K von Beyme/L. Helms: a.a.O., S. 200ff.

^[22] Insbesondere durch die Theorie gesellschaftlicher Subsysteme von Luhmann

^[23] K von Beyme/L. Helms: a.a.O., S. 203