Bundestag und Verbände

Gliederung

Einleitung

1. Verbande
1.1 Grundlagen zu Interessenorganisationen
1.2 Aufgaben und Funktionen
1.3 Rechtliche Grundlagen

2. Verbandetheorien
2.1 Pluralismus
2.2 Korporatismus
2.3 Zwischenfazit

3. Deutsche Verbande in der Praxis
3.1 Verbandliche Einflussnahme
3.2 Prasenz
3.3 Kontaktspektrum

4. Lobbyismus als stille Macht im Bundestag?
4.1 Gefahr fur den Parlamentarismus
4.2 Arbeitsweisen und Folgen
4.3 Fazit

Literaturverzeichnis

Einleitung

"Verbande sind elementare Bestandteile moderner Gesellschaften, und deshalb lasst sich die Zukunftsfahigkeit eines demokratischen Gemeinwesens auch am besten an der Vielfalt und dem Einfluss seiner organisierten Interessen ablesen: Wo die Regierenden regelmafiig auf die Ratschlage verschiedenster Interessengruppen achten, ist auch Politik von hoher Qualitat.^[1] "

Doch vor allem der Einfluss von Verbandsinteressen polarisiert. Kritiker sehen darin eine zunehmende Gefahr fur die Demokratie und zweifeln an der Legitimitat des gezielten Einflusses. In der vermeintlichen Praxis wird Lobbyismus von vielen als eine Art Schattenpolitik angesehen.^[2] Dagegen steht das Ideal, mit der Verbandsmacht als Ausdruck gesellschaftlicher Selbststeuerung. Als der einzige Weg um die schier unubersichtliche Flut unterschiedlicher Interessen, bei gleichzeitiger zunehmender Komplexitat der politischen Sachfelder, fur die Parlamentarier zuganglich zumachen. Womit Verbande als Netzwerke der Interessenvermittlung dienen, um den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess im Parlament zu unterstutzen.

Welche Rolle die Verbande bei der Arbeit des Bundestages wirklich spielen und wie viel Einfluss sie haben, soll die Arbeit versuchen naher zu beleuchten. Um diese Frage zu beantworten bilden die Interessenorganisationen, ihrer Aufgaben und Funktionen den Ausgangspunkt aller Erlauterungen. Ausgehend von Definition, theoretischen und rechtlichen Grundlagen, soll dann ein Vergleich mit der Praxis der Verbandsarbeit angestrebt werden. Die Prasenz, die Arbeitsweisen und das Kontaktspektrum der Verbande, sowie dessen Auswirkung auf den Parlamentarismus bzw. Arbeit des Bundestages stehen dabei im Mittelpunkt. Die gangigen Verbandetheorien geben dabei den Rahmen vor, um vor allem die Funktion der Verbande im politischen System zu definieren. Weitere Erkenntnisse sollen die Analyse empirischer Daten zu Verbanden und die wissenschaftliche Literatur zur Arbeit von Verbanden im Umfeld des Bundestages erbringen. Die Arbeiten von Martin SEBALDT, Jurgen WEBER und Ulrich von ALEMANN bilden dabei die Grundlage meiner Ausfuhrungen. Gerade die jungsten Ergebnisse aus der Verbandeforschung geben einen praxisnahen Einblick in die Ablaufe des Lobbyismus, seine Entwicklungen und des Wechselspiels von Politikern und Lobbyisten. Diverse Artikel und Arbeiten anderer Autoren erganzen die Beschreibungen und Ausfuhrungen zur funften Gewalt, dem Lobbyismus in Deutschland.

1. Verbande

1.1 Grundlagen zu Interessenorganisationen .

In der deutschen Verbandslandschaft herrscht eine enorme Begriffsvielfalt. So finden sich neben den Interessenverbanden, -vereinigungen, -gruppen und -organisationen auch Lobby^[3] und Pressure-groups^[4] in den Bezeichnungen wieder. Schaut man sich dazu noch die individuellen Namen der Interessenorganisationen an, wird die Vielfalt noch um einiges grower.

Um die Funktionsweise und Rolle von Interessenorganisationen zu verstehen, mochte ich mit einer Definition des Begriffes anfangen. Die Organisation ist dabei wohl der grundlegendste Bestandteil. Sie ist unabdingbar fur ein funktionierendes Zusammenlaben und bildet das Grundgerust in unserer heutigen hochkomplexen Industriegesellschaft.^[5]

,,Organisationen ist die Ordnung von arbeitsteilig und zielgerichtet arbeitenden Personen und Gruppen. Organisationen umfasst insofern nicht nur Verbande und Vereinigungen, sondern alle Institutionen, Gruppen und sozialen Gebilden, die bewusst auf ein Ziel hinarbeiten, dabei geplant arbeitsteilig gegliedert sind und ihrer Aktivitaten aufDauer eingerichtet haben."^[6]

Diese Definition bildet den Grundstein fur die Verbandeforschung. Um jedoch Wirkung und Funktionsweise von organisierten Interessen, ihr struktureller Aufbau und ihre Strategie, hinsichtlich der Durchsetzung ihrer Interessen naher zu untersuchen, ist eine erganzende Definition von Interesse erforderlich. Das Interesse definiert sich aus den Intentionen, die Personen und Gruppen entwickeln, um aus deren Realisierung Vorteile zu ziehen. Interessen beginnen sich zu organisieren, wenn andere Individuen mit ahnlichen oder gleichen Interessen sich zusammenschlieRen und ein Ziel gemeinsam verfolgen.^[7] Eine einheitliche begriffliche Deskription, in bezug auf organisierte Interessen, uber die Tatsache des faktischen Zusammenschluss hinaus, hat sich bis heute noch nicht herausgebildet. Nebeneinander existieren fur den Begriff organisierte Interessen solche neutrale Bezeichnungen wie Interessengruppen und Interessenverbande, oder die teils negativ besetzte englische Bezeichnungen wie interest group, pressure group und lobby.^[8] Letztere ruhren aus der Verbandeforschung der 50er Jahre und sind Resultat der gezielten Einflussnahme von Interessengruppen auf staatliche Stellen. Insbesondere das Werk von ESCHENBURG: Herrschaft der Verbande spielt in diesem bezug eine entscheidende Rolle.

Der Begriff des Verbandes ist in der deutschsprachigen Literatur am gelaufigsten und betont den organisatorischen Charakter des Gegenstandes. Die klassische Definition Max Webers hebt diese Komponente besonders hervor.

,,Verband solle eine nach aufien regulierend beschrankte oder geschlossen soziale Beziehung dann heifien, wenn die Innehaltung ihrer Ordnung garantiert wird durch das eigene auf deren Durchfuhrung eingestellte Verhalten bestimmter Menschen [...]"^[9]

Der Zusammenschluss von Personen oder Personengruppen schafft so eine kollektive Handlungseinheit. Deren Ziel ist es, „die eigenen Interessen im Wettstreit mit anderen Handlungseinheiten oder durch Einflussnahme auf staatliche Einrichtungen, Parteien oder die offentliche Meinung durchzusetzen"^[10]

Die Mitgliedschaft in Verbanden als besondere Form der Tragerschaft ist normaler- und ideal typischerweise durch folgende Eigenarten bestimmt: Sie ist freiwillig und demokratisch, d.h. die Mitglieder bestimmen insbesondere durch die Mitgliederversammlung als oberstes Entscheidungsorgan uber die Verbandspolitik grundlegend mit. Dies geschieht entweder direkt durch Abstimmung oder indirekt durch Wahl bestimmter Entscheidungstrager. Verbande, fur die dies gilt, werden als Verbande im engeren Sinne^[11] bezeichnet. Verbande, fur die dies nicht gilt, stellen fur uns Verbande im weiteren Sinne^[12] dar^[13].Wichtig in dieser Einfuhrung und der weiteren inhaltlichen Erarbeitung des Themas ist die Abgrenzung zu den Parteien. Parteien und Interessenverbande bilden zwei grundlegende Typen politischer Organisation, die im Rahmen institutioneller Willensbildungs- und Entscheidungsstrukturen Chancen und Funktionen der Interessensvermittlung wahrnehmen. Neben den Parteien markieren die Interessenverbande im Feld der kollektiven Akteure einen zweiten Organisationstypus mit spezifischen Organisationsmerkmalen, funktionalen Eigenschaften und besonderen Beziehungsmustern zu den anderen Akteurstypen im politischen System (staatliche Institutionen, Medien usw.), nicht zuletzt zu den Parteien.^[14] Interessenverbande lassen sich durch drei grundlegende Elemente abgrenzen: Sie beteiligen sich nicht selbst am parlamentarischen Mandatswettbewerb. Ihr Arbeitsbereich (Zweck, Ziele und Programme) ist gesellschaftlich-sektoral (nach Funktionsbereichen und sozialen Gruppen) starker differenziert und spezifiziert. Die Parteien beanspruchen davon abweichend tendenziell eine allgemeinere Gestaltungsfunktion, wie auch Reprasentation bzw. Integration verschiedener Sozialgruppen. Verbande sind starker in die spezifischen Sozialzusammenhange der jeweiligen Interessengruppen eingebunden, also auch organisatorisch enger mit den gesellschaftlichen Struktur- und Handlungsmustern verknupft, bis hin zu kontinuierlichen Konflikt- bzw. Kooperationsbeziehungen mit anderen Interessenverbanden (z.B. Tarifvertragssystem).^[15]

Ulrich von ALEMANN hat mit der Typologie der Interessengruppen nach sechs Handlungsfeldern eine bis heute brauchbare Einhegung von Interessengruppen geschaffen. Strukturiert nach dem Tatigkeitsfeld der Verbande in die jeweiligen Sektoren: Wirtschaft/Arbeit, Soziales/Gesundheit, Freizeit/Erholung, Kultur/Bildung/Wissenschaft/ Religion/ Weltanschauung, Politik und Umwelt.^[16] Eine endgultige Einteilung ist aber nicht gewahrleistet. Der Grund dafur liegt in der permanenten Weiterentwicklung der Verbandslandschaft. Schnell wandelnde gesellschaftliche Prozesse und eine erheblicher Anpassungs- und Modernisierungsdruck garantieren signifikante Veranderungen in der Verbandslandschaft.^[17]

1.2 Aufgaben und Funktionen

Die Bedeutung und Aufgabe von Interessengruppen liegt in ihrer Representation der gesellschaftlichen Vielfalt. Wie aber konnen sie diesen Anspruch erfullen bzw. diese Aufgabe bewaltigen? WEBER differenziert hier vier Grundfunktionen von Aufgaben, welche Interessengruppen erfullen mussen. Diese sind Artikulation, Aggregation, Selektion und Integration politischer Interessen. Zu den weiteren Aufgaben in den Bereichen freier Leistung bzw. Leistungen gehoren Partizipation, Legitimation und soziookonomische Selbstregulierung.^[18]

Artikulation bedeutet die Umformung von latenten in manifeste Interessen. Die Verbande treten mit ihren Forderungen an die Entscheidungsinhabern der politischen Systems heran. Die Verbande fungieren als Sachwalter ihrer Mitglieder und deren Interessen. Auf Basis eines generalisierten Mandats versuchen sie die jeweiligen Interessen vorzutragen und umzusetzen. Dieser komplizierte Vorgang innerhalb des Verbandes verschafft den offentlichen Instituten die Moglichkeit realitatsgerechte Entscheidungen zu treffen.^[19] Bei der Interessenaggregation wird „die Bundelung einer Vielzahl zumeist heterogener Wunsche und Forderungen zu einheitlichen verbandspolitischen Zielen und programmatischen Aussagen verstanden."^[20] Ein Prozess, der sich in dieses Form in Verbanden wie auch in Parteien vollzieht. Aggregation ist somit eine notwenige Voraussetzung fur die politische Handlungsfahigkeit eine Verbandes, sowie der Entscheidungsfahigkeit der Adressaten im politischen System. Aggregation von Interessen durch Verbande kann demzufolge als Fahigkeit eines Staates verstanden werden, Konflikte in der Gesellschaft entgegenzuwirken bzw. sie zu vermeiden. ^[21]

Aggregation betrifft also hauptsachlich die verbandsinternen Strukturen. Dem gegenuber steht die Funktion der Selektion, die aus der Aggregation resultierende Wirkung der Verbande auf das politische System aufzeigt. Sie dient als Filter fur die realistischen Forderungen und dient der Kompromissfindung. Die Selektion ist als auch als Filterfunktion fur die Adressaten der Verbandspolitik zu sehen, eine quasi „subjektive Selektionsleistung". Eine einseitige Selektion kann negative Folgen in Form von Monopolisierung nach sich ziehen. Die Verbande ubernehmen also auch eine „Wachterfunktion" und sollen eine Vielfalt von Interessen garantieren. Die Art und Weise, wie Verbande diese Funktion erfullen, lasst den demokratischen Zustand einer Gesellschaft erkennen.^[22] Daruber hinaus wirken Verbande auf besondere Art und Weise an der komplexen und langfristigen Integration der Burger in den Staat mit. Sie bilden zusammen mit Parteien und Kirchen eine „dritte Form der politischen Integration".^[23]

Soziale Integration fordert die Entwicklung von Gruppenbildung bzw. des Zusammengehorigkeitsgefuhls, wohingegen die politische Integration eine Loyalitatsbeziehung der gesellschaftlichen Gruppen zum Staat aufbaut. Verbande treten so in einen kommunikativen Prozess, an dessen Ende im Idealfall eine entsprechende, allgemeine und verbindliche Entscheidung steht. Die Integrationsfunktion von Verbanden ist fur die Befriedung von Gesellschaften und einen dauerhaften Ausgleich zwischen gegenuberstehenden Interessen elementar.^[24]

Die Partizipationsfunktion speist sich dabei wesentlich aus der Integrationsfunktion. Interessengruppen bieten ebenfalls die Chance zur politischen Teilhabe und somit letztlich auch zur Information und Kommunikation. Gemeint ist damit die mogliche freiwillige Teilhabe an der gesellschaftlichen Willensbildung und zwar uber den zeitlich festgelegten Wahlakt hinaus. Dies scharft das politische Bewusstsein von Burgern und gewahrt einen Einblick in die Funktionslogik des politischen Systems. ^[25]

Mit der Ubernahme von Regulationsfunktionen konnen Verbande den Staat auRerdem signifikant entlasten. Diese Funktion der soziookonomischen Selbstregulierung ist im Kern eine den Verbanden zugeschriebene Ordnungsfunktion. Der Staat delegiert Aufgaben an die Verbande (Wirtschaft, Gesundheit) und so manifestiert sich ein zusatzlicher Wert von Verbanden fur das zentrale politische Entscheidungssystem.

Die Legitimationsfunktion ist gegenuber den genannten Funktionen von Interessengruppen als „Generalfunktion" zu bezeichnen.^[26] Transparenz im politischen und sozialen Entscheidungsprozess ist unabdingbar fur eine funktionierende Demokratie. Verbande nehmen diese Aufgabe war, indem sie sich fur die zentralen gesellschaftlichen Forderungen einsetzen und diese durchzusetzen versuchen. Verbande wirken an dieser Stelle als Reprasentanten spezieller Bevolkerungsgruppen mit und ermoglichen es, auch abseits der Wahlurne, auf Formulierungen der Politik Einfluss zu nehmen.^[27]

Die Kommunikation ist bei allen erlauterten Funktion ein hervorstechendes Merkmal. Verbande fungieren als interaktives Kommunikationsnetzwerk zwischen Gesetzgeber, Verwaltung und den von staatlichen MaRnahmen betroffenen Burger.

Zusammenfassend dienen die Funktionen von Verbanden nicht nur dem Selbstzweck des Verbandes. Sie leisten daruber hinaus auch einen bedeutenden demokratiepraktischen Beitrag.

1.3 Rechtliche Grundlagen

Die Worte Verbande oder Interessengruppen kommen im Grundgesetz (GG) nicht vor, stattdessen wird dort im einschlagigen Artikel 9 von Vereinen, Gesellschaften und Vereinigungen^[28] gesprochen.

(Absatz 1) Alle Deutschen haben das recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(Absatz 2) Vereinigungen, deren Zweck oder deren Tatigkeit des Strafgesetzen zuwider laufen oder die sich gegen die Verfassungsmafeige Ordnung oder gegen die Gedanken der Volkerverstandigung richten, sind verboten.

(Absatz 3) Das Recht zu Wahrung und Forderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist fur jedermann und fur alle Berufe gewahrleistet. Abreden, die dieses Recht einschranken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Mafenahmen sind rechtswidrig. [...]^[29]

Das Recht jedes einzelnen Burgers, Vereine und Gesellschaften zu grunden und ihnen beizutreten wird gesichert (Abs.1). Ebenso die Koalitionsfreiheit, so dass jedermann das Recht hat auch Vereinigungen und besonders solche zur selbstandigen „Wahrung und Forderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen" zu bilden (Vereinigungsrecht, Abs.3).

[...]

¹ Sebaldt, Martin/ StraBner, Alexander, Verbande in der Bundesrepublik Deutschland Einfuhrung, Wiesbaden 2004, S. 13.

² Alemann, Ulrich von/ Eckert, Florian, Lobbyismus als Schattenpolitik, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 15-16/ 2006, S. 10-12.

³ Abgeleitet von dem Architekturbegriff Lobby, in diesem Fall der Eingangshalle der Parlamente, wo Interessenvertreter damals auf die Abgeordneten warteten um ihre Interessen durchzusetzen.

⁴ Ubersetzung: Druck ausubende Gruppen

⁵ Alemann, Ulrich von, Interessenverbande, in: Informationen zur politischen Bildung, Heft 253, Bonn S. 24.

⁶ Konig, Rene (Hrsg.), Fischer Lexikon Soziologie, Frankfurt a.M. 1971, S. 548.

⁷ Reinhold, Gerd, Interesse, in: Fischer Lexikon Soziologie, Konig, Rene (Hrsg.), Band 3, Munchen 1997, S. 307. 2.

⁸ Heinze, Rolf G. / Voelzkow, Helmut, Interessengruppen, in: Andersen, Uwe/ Woyke, Wichard (Hrsg.), Handwdrterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 2003, S. 227.

⁹ Weber, Max, Wirtschaft und Gesellschaft, Teil 1, Tubingen 1956, S.26.

¹⁰ Weber, Jurgen, Interessengruppen im politische System der Bundesrepublik Deutschland, Munchen 1981, S. 76.

¹¹ Bsp.: Arbeitgeberorganisationen, Wirtschaftsfachverbande, Gewerkschaften, Wohlfahrtsverbande, Entwicklungsorganisationen, sowie Sport und Freizeitverbande.

¹² Bsp.: Die Kammern, die Sozialversicherungen und die Kirchen(Sonderfall).Allgemein zahlen dazu die Korperschaften des offentlichen Rechtes (Ausnahme Innungen: Verbanden im engeren Sinne).

¹³ Blumle, Ernst-Bernd/ Schwarz, Peter, Verbande in Industrie und Handwerk, in: Handworterbuch der Produktionswirtschaft, Kern, Werner (Hrsg.), Band 7, Stuttgart 1979, Sp. 2079.

¹⁴ Schiller, Theo, Parteien und Interessenverbande, in: Parteiendemokratie in Deutschland, Gabriel, Oscar W./ Niedermyer, Oskar/ Stoss, Richard (Hrsg.), Bonn 1997, S. 459-477.

¹⁵ Weber, Jurgen, Interessengruppen im politischen System, ( siehe Anm. 10), S. 386-396.

¹⁶ Alemann, Ulrich von, Der Wandel organisierter Interessen in der Bundesrepublik Deutschland. Erosion und Transformation?, in: Aus Politik undZeitgeschichte, Band 49, Bonn 1985, S.3-21.

¹⁷ Weber, Jurgen, Interessengruppen im politischen System, ( siehe Anm. 10), S. 388; Sebaldt, Martin/ Strainer, Alexander, Verbande in der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einfuhrung, (Siehe Anm. 1) S. 138.

¹⁸ Weber, Jurgen, Interessengruppen im politischen System, ( siehe Anm. 10), S. 388.

¹⁹ Vgl. Sebaldt, Martin, Organisierter Pluralismus. Kraftefeld, Selbstverstandnis und politische Arbeit deutscher Interessengruppen, Opladen 1997, S. 27-28.

²⁰ Vgl. ebenda S. 28.

²¹ Weber, Jiirgen, Interessengruppen im politischen System, ( siehe Anm. 10), S. 388-389.

²² Weber, Jiirgen, Interessengruppen im politischen System, ( siehe Anm. 10), S. 391

²³ Meyer, Ulrich, Politische Sozialisation, in: Handwdrterbuch des politische Systems der Bundesrepublik Deutschland, Andersen, Uwe/ Woyke, Wichard (Hrsg.),Opladen 2003, S. 468.

²⁴ Sebaldt, Martin, Organisierter Pluralismus, (siehe Anm. 16) S. 28.

²⁵ Sebaldt, Martin/ Strafcner, Alexander, Verbande in der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einfuhrung, (siehe Anm. 1) S. 65-67.

²⁶ Sebaldt, Martin/ Strafcner, Alexander, Verbande in der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einfuhrung, (siehe Anm. 1) S. 68.

²⁷ Vgl. Weber, Jurgen, Interessengruppen im politischen System, ( siehe Anm. 10), S. 397.

²⁸ Die Formulierung Vereinigungen ist dabei als rechtlicher Oberbegriff zu sehen.

²⁹ Grundgesetz (GG), Art. 9, Abs. 1-3