Sozialpolitik und Sozialpädagogik bei Risikofamilien in Kanada

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Der Wohlfahrtsstaat
1.1. Begriffsbestimmungen des Wohlfahrts- und Sozialstaates und der sozialen Sicherung
1.1.1. Was macht den Staat zum Wohlfahrtsstaat?
1.1.2. Gegenüberstellung: Sozialstaat vs. Wohlfahrtsstaat
1.1.3. Das System der Sozialen Sicherung im Wohlfahrtsstaat
1.2. Funktion der Sozialpolitik: Instrument für die Wirtschaft
1.3. Zur Genese der Sozialpädagogik/Sozialen Arbeit im Wohlfahrtsstaat
1.4. Wohlfahrtsstaatsmodelle der westlichen Industrieländer
1.4.1. Vergleichende Analyse wohlfahrtsstaatlicher Richtlinien, Prinzipien und Schwerpunkte
1.5. Sicherungsziele und Prinzipien der Wohlfahrtsstaatlichkeit
1.6. Die Herausforderungen des Wohlfahrtsstaates

2. Die Grundrisse des politischen Systems in Kanada
2.1. Föderalismus: Kanada versus Deutschland
2.1.1. Reformfähigkeit des föderativen Staatssystems
2.1.2. Institutionelle Merkmale des interstaatlichen Föderalismus
in Kanada
2.1.3. Organisationen und Systemkonstellationen von Parteien im kanadischen Föderalismus
2.1.4. Reformen der kanadischen Wohlfahrtsstaatspolitik
2.1.5. Zur Genese des kanadischen Wohlfahrtsstaates
2.1.5.1. Konsolidierungsmaßnahmen
2.1.5.2. Neue Wege in der kanadischen Familienpolitik Exkurs A: Herausforderungen der kanadischen Familienpolitik
2.1.6. Fazit Exkurs B: Begriffsbestimmung von Risikofaktoren und Familie

3. Therapeutischen Familienintervention für „multi-risk“ Familien in Kanada
3.1. Spezifische Familienerziehungsprogramme
3.2. Hanen Groups: You Make The Difference Programm
3.2.1. Die Methodik des 3A Wegs
3.2.2. Das Konzept der Systematischen Elternberatung
3.2.3. Das Konzept des Video-(Home)-Trainings
3.3. Das Strengthening Families Programm
3.3.1. Das Konzept des Behavioralen Elterntrainings
3.3.2. Das Konzentrationstrainingsprogramm (KTP) nach Ettrich

4. Schlusswort

Literatur- und Internetverzeichnis

Enzyklopädien/ Lexika

Einleitung

Das Wirtschaftswachstum hat in den vergangenen 50 Jahren zu bedeutenden Verbesserungen der sozialen Bedingungen von Millionen Bürgern in Kanada geführt. Die Aufrechterhaltung der Wachstumsdynamik wird eine entscheidende Voraussetzung dafür sein, dass sich diese Verbesserungen der sozialen Bedingungen auch in Zukunft fortsetzen. Dafür reicht aber das Wirtschaftswachstum alleine nicht aus. Ebenso wichtig sind gut funktionierende Institutionen, vor allem was den sozialen Schutz des Einzelnen wie auch der Familien betrifft. Die in jüngster Zeit erprobten Maßnahmen der kanadischen Regierung haben u.a. erreicht, Interventionen im Sozialbereich (wie z.B. in der Familienpolitik) und auf dem Arbeitsmarkt, die auf eine Verringerung der Armut, der sozialen Ausgrenzung und der Sozialleistungsabhängigkeit bestimmter Gruppen abzielen, besser zu koordinieren. Wenn viele Maßnahmen aber auch die gewünschten Ergebnisse hatten, war dies bei anderen nicht der Fall, so dass Kanada auch in Zukunft noch mit komplexen Herausforderungen konfrontiert sein wird. Anhand der Literatur- und Datensammlung bezüglich dieser Magisterarbeit hat sich herausgestellt, dass seit Mitte der 90er Jahre die kanadische Kinder- und Familienpolitik näher in den Fokus der Sozialpolitik gerückt und zum Gegenstand der politischen Diskussionen geworden ist. Ziel aller bislang ergriffenen sozialpolitischen Maßnahmen in der kanadischen Familienpolitik war und ist es, unterprivilegierten Familien bei der Flucht aus der Wohlfahrststaatsfalle zu verhelfen, so dass die in (sozialer) Deprivation¹ geborenen Kinder die Folgen dieses Schicksals nicht ihr ganzes Leben lang tragen müssen. So gut diese Programme auch klingen mögen, werfen sich doch einige wichtige und kritische Fragen auf: Laut den seit 1996 entworfenen familien-politischen Reformen Kanada's zugunsten von (Risiko)Familien und deren Kindern – die der Bekämpfung von Armut und mehr Chancengleichheit dienen sollen – ist es fraglich, ob tatsächlich alle

Familien davon erreicht werden und profitieren können? Falls die Antwort hierauf 'Nein' lautet, was kann die kanadische Bundesregierung tun, um dieses nationale Ziel zu verwirklichen? D.h. worauf sollte der Fokus dieser Debatte gerichtet werden, um die Familien Kanada's langfristig aus der Armuts- bzw. Wohlfahrtsstaatsfalle herauszuholen und hin zur sozialen und ökonomischen Chancengleichheit zu bewegen? Die Beantwortung dieser Fragen soll im Verlauf der Arbeit herausgearbeitet werden. Weiterhin wichtig ist es, das Angebot sozialpädagogischer Programme zur Familienerziehung von kanadischen Risikofamilien zu analysieren, da hiermit die familien-politischen Ziele unterstützend verwirklicht werden können.² Ich habe in meiner Magisterarbeit zum Thema „Sozialpolitik und Sozialpädagogik bei Risikofamilien in Kanada“ folgende inhaltliche Untergliederung vorgenommen:

Um mich diesem komplexen Thema und der Beantwortung der Fragen anzunähern, werde ich zunächst in Kapitel Eins die allgemeinen Grundrisse des Wohlfahrts- und Sozialstaates analysieren. Dabei werde ich sowohl die Herausforderungen, die Zusammenhänge von Ökonomie und Politik sowie die Ziele, Funktionen und Prinzipien des Wohlfahrtsstaates der westlichen Industrieländer erläutern als auch die Verknüpfung einer im Dienste ökonomischer Überlegungen stehenden Sozialpolitik und der Sozialpädagogik bzw. Sozialen Arbeit³ herausstellen.

Kapitel Zwei befasst sich mit den Grundrissen des politischen Systems in Kanada und ausführlicher mit der kanadischen Sozialpolitik. Dabei gehe ich auf den kanadischen Föderalismus ein und stelle die Sozialpolitik des deutschen und kanadischen Bundesstaats in einem Vergleich gegenüber. Vor dem Hintergrund des ersten Kapitels erläutere ich die Genese des kanadischen Wohlfahrtsstaates, dessen Besonderheiten und Herausforderungen. Dabei werde ich mich spezifisch mit dem kanadischen Gesundheits- und Rentensystem, der Arbeitslosenversicherung sowie der Kinder- und Familienpolitik auseinandersetzen. Den gesellschaftlichen

Herausforderungen der kanadischen Kinder- und Familienpolitik schenke ich in kritischer Betrachtungsweise besondere Aufmerksamkeit (Exkurs A). Das vorletzte Kapitel Drei handelt von der sozialpädagogischen Familienerziehung bei Risikofamilien in Kanada. Bevor ich jedoch in diese Thematik einsteige, ist es wichtig, sowohl die Begrifflichkeit „Risiko“/ „Risikofaktor“/“Risikofamilie“ als auch den Begriff „Familie“ zum weiterführenden Verständnis zu klären (Exkurs B). Danach werde ich eine Aufzählung verschiedener Familienerziehungsprogramme für kanadische Risikofamilien mit entsprechenden Literaturverweisen vornehmen, um dem Leser die Möglichkeit zu geben an weiterführende Informationen zum gewünschten Thema zu gelangen. Aufgrund der gebotenen Kürze dieser Arbeit werde die Ziele, Konzepte, Methoden und Herausforderungen von speziell zwei ausgewählten Familienerziehungsprogrammen für kanadische Risikofamilien darlegen: 1. Hanen Groups: You Make the Difference Programm und 2. The Strengthening Families Programm. Das letzte Kapitel rundet die Magisterarbeit mit einem kritischen Blick und Fazit ab.

1. Der Wohlfahrtsstaat

1.1. Begriffsbestimmungen des Wohlfahrts- und Sozialstaates und der sozialen Sicherung

Dieses Kapitel beginnt mit einer Einführung in die für die Diskussion des Wohlfahrtsstaates wesentlichen Begriffe und Bestimmungen. Dazu werde ich den Wohlfahrtsstaat definieren und mich mit den Begriffen ‚Sozialstaat’ und ‚Wohlfahrtsstaat’, mit der Bedeutung von Sozialpolitik und deren Inhalten und mit dem System sozialer Sicherung auseinandersetzen. Außerdem werfe ich in diesem Kapitel einen Blick auf grundlegende wohlfahrtsstaatliche Prinzipien und den Wohlfahrtsstaat legitimierende Vorstellungen von sozialer Gerechtigkeit. So soll ein erster Einblick in die Terminologie der Auseinandersetzung mit dem Wohlfahrtsstaat und in die wesentlichen Bereiche von Sozialpolitik ermöglicht werden. In einem zweiten Schritt gehe ich auf die enge Verknüpfung von Wohlfahrtsstaat und Wirtschaft ein.

1.1.1. Was macht den Staat zum Wohlfahrtsstaat?

Unterschiedliche geschichtliche Entwicklungen des Wohlfahrtsstaates in verschiedenen Ländern führen auch zu einem jeweils anderen Verständnis von Sozial- und Wohlfahrtsstaatlichkeit, da sich hier historische, politische und kulturelle Entwicklungsunterschiede widerspiegeln. In den vielfachen, den Wohlfahrtsstaat umschreibenden Bezeichnungen, wie ‚Sozialpolitik’, ‚soziale Sicherung’, ‚Sozialstaat’ und ‚welfare state’ werden diese Definitionsunterschiede deutlich, die auf systematische Verschiebungen im politisch-kulturellen Bedeutungsgehalt, ebenso wie auf gewachsene Strukturen wohlfahrtsstaatlicher Institutionen zurückzuführen sind (vgl. Schmid 2002, S. 33).

So wird ‚Sozialstaatlichkeit’ nach deutschem Verständnis in erster Linie als ein Element der verfassungsmäßigen Bestimmung des Staates und als ein Staatsziel unter anderen verstanden. ‚Welfare state’ hingegen meint nach dem angelsächsischen⁴ bzw. skandinavischen Verständnis die Gesamtheit der Wohlfahrtseinrichtungen, die auch als ‚social security’, ‚social welfare’ und ‚social services’ bezeichnet werden. Der gesetzlich legitimierte institutionelle Rahmen des deutschen Sozialstaates ist nicht rein staatlich, da die Träger sozialer Maßnahmen zumeist selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts oder sogar private Träger sind. In Kanada, Großbritannien und Skandinavien hingegen sind typischerweise staatliche und kommunale Träger für die wohlfahrtsstaatlichen Leistungen verantwortlich. Während sich die sozialstaatlichen Aktivitäten in Deutschland hauptsächlich auf Sozial- und Arbeitsmarktpolitik konzentrieren, wird in den skandinavischen und den angelsächsischen Ländern auch die Bildungspolitik als Teil der Sozialpolitik begriffen. Diese nationalen Unterschiede erschweren ein einheitliches Verständnis von Wohlfahrtsstaatlichkeit (vgl. Kaufmann 2003, S. 34F; vgl. Pilz 2004, S. 16f; vgl. Schmid 2002, S. 34).

Trotz dieser Schwierigkeiten hat sich mittlerweile der „komparative Kunstbegriff“ (nach Joan Higgins in Schmid 2002, S. 34) des Wohlfahrtsstaates durchgesetzt, der auch im Folgenden verwendet werden soll. In den 60er Jahren definierte der Sozialwissenschaftler Girvetz den Wohlfahrtsstaat als „institutionellen Ausdruck der Übernahme (...) der Verantwortung einer Gesellschaft für das Wohlergehen ihrer Mitglieder“ (nach Girvetz in Pilz 2004, S. 15). Butterwegge (2001, S. 15) fasst den modernen Wohlfahrtsstaat als ein Gemeinwesen zusammen, das die Benachteiligung größerer Gruppen im ökonomischen Reproduktionsprozess (Alte, Kranke, Behinderte, Erwerbslose usw.) durch Geld-, Sach- oder personenbezogene Dienstleistungen des Bildungs-, Gesundheits- und Sozialwesens kompensiert. Die sozialpolitischen Leistungen können über öffentliche Haushalte oder über Beiträge der Versicherungssysteme finanziert werden. Sie sollen die Lebenslage der unter Marktabhängigkeit lebenden Menschen stabilisieren und die Bedingungen ihrer Regeneration wie auch ihrer Reproduktion, also der Gründung von Familien, verbessern, die soziale Teilhabe aller Bürger und Bürgerinnen gewährleisten und sicher stellen, dass niemand von einer allgemeinen Wohlstandsmehrung ausgeschlossen wird. Ihr Sinn liegt nicht nur im individuellen, sondern insbesondere auch im kollektiven Nutzen, z.B. Der Humanvermögensbildung, der Aufrechterhaltung des sozialen Friedens oder der Steigerung der Arbeitsproduktivität (vgl. Kaufmann 2003, S. 47; vgl. Butterwegge 2001, S. 15). Butterwegge versteht unter dem Wohlfahrtsstaat ein Gemeinwesen, das seine Mitglieder gegen allgemeine Lebensrisiken⁵ wie Krankheit, Invalidität, Erwerbslosigkeit, Unterversorgung im Alter o.ä. schützt und davon Betroffenen, strukturell Benachteiligten und Bedürftigen ausreichende Unterstützung gewährt (vgl. Butterwegge 2001, S. 15).

1.1.2. Gegenüberstellung: Sozialstaat vs. Wohlfahrtsstaat

Ich werde die Begriffe ‚Sozialstaat’ und ‚Wohlfahrtsstaat’ in dieser Arbeit jeweils unterschiedlich gebrauchen und möchte mich daher an dieser Stelle noch einmal mit deren Bedeutung und Gebrauch befassen, um meine Begriffswahl für den weiteren Verlauf dieser Arbeit zu erläutern.⁶

‚Sozialstaat’ und ‚soziale Marktwirtschaft’ sind als spezifisch deutsche Bezeichnungen der wohlfahrtsstaatlichen Erörterungen bekannt und beziehen sich konkret auf das Sozialstaatsprinzip des deutschen Grundgesetzes (Artikel 20 GG). Im Sprachgebrauch der deutschen Politik ist der Begriff ‚Wohlfahrtsstaat’ zumeist negativ besetzt. Als Wohlfahrtsstaaten werden polemisch besonders die skandinavischen Systeme sozialer Sicherung bezeichnet, um das Konzept der sozialen Marktwirtschaft vom skandinavischen ‚Versorgungsstaat’ abzugrenzen (vgl. Pilz 2004, S. 15; vgl. Schmid 2002, S. 33f). Der Begriff des Sozialstaates wird demnach für das deutsche System wohlfahrtsstaatlicher Versorgung bevorzugt verwandt und bezieht sich speziell auf dessen Besonderheiten. Aus diesem Grund halte ich diesen Begriff im Rahmen vergleichender Untersuchungen für ungeeignet. Ich betrachte den Wohlfahrtsstaat aus vergleichender Perspektive als eine bestimmte Staatsform, in der durch politisches Handeln eine kollektive Verantwortung für das Wohlergehen der Gesamtbevölkerung übernommen wird (vgl. Kaufmann 2003, S. 37). Den deutschen Sozialstaat sehe ich mit seinen institutionellen und entwicklungsgeschichtlichen Besonderheiten als eine Form des Wohlfahrtsstaates neben anderen an, jedoch nicht als Kriterium für Wohlfahrtsstaatlichkeit. Daher werde ich den Begriff ‚Sozialstaat’ nicht als Synonym für den Begriff des ‚Wohlfahrtsstaates’ verwenden. Ich thematisiere in dieser Arbeit die tendenzielle Entwicklung des in vielen Varianten erscheinenden Wohlfahrtsstaates. Dabei werde ich nationale Entwicklungen nur grob vereinfacht skizzieren und einige abstrahierende Hauptlinien herausarbeiten. In diesem Zusammenhang betrachte ich die wohlfahrtsstaatliche Entwicklung in verschiedenen Ländern sowie generelle wohlfahrtsstaatliche Prinzipien.

1.1.3. Das System der Sozialen Sicherung im Wohlfahrtsstaat

Der Wohlfahrtsstaat, staatliche Sozialpolitik und das System der sozialen Sicherung gehören eng zusammen, sind allerdings nicht identisch. Trotzdem lassen sich diese Begriffe nur schwer voneinander abgrenzen und werden in der Fachliteratur nicht einheitlich definiert. Sozialpolitik ist fester Bestandteil eines Wohlfahrtsstaates, aber erst die Reichweite, Qualität und Quantität der sozialpolitischen Maßnahmen sagen darüber aus, ob es sich um einen Wohlfahrtsstaat handelt (vgl. Butterwegge 2001, S. 12). Ziel der Sozialpolitik ist primär die Bereitstellung und Verteilung monetärer Transferleistungen. Die Aufgaben des Wohlfahrtsstaates gehen aber darüber hinaus und beinhalten die Daseinsvorsorge im umfassenden Sinne und den Schutz des Individuums vor unsozialen sowie ungerechten Maßnahmen oder Effekten. Damit tragen wohlfahrtsstaatliche Dienste und Leistungen zur Zukunftsgestaltung der Gesellschaft maßgeblich bei. Sozialpolitik kann als Instrument des Wohlfahrtsstaates verstanden werden. Generell bezeichnet Butterwegge Sozialpolitik als „das Mittel, um soziale Benachteiligungen und Gegensätze innerhalb einer Gesellschaft durch politisches Handeln auszugleichen bzw. auszuschließen“ (Butterwegge 2001, S. 11). Das System der sozialen Sicherung stellt den geeigneten institutionellen Rahmen zur Verfügung, indem es staatliche Institutionen zur Absicherung des Einzelnen gegen Notsituationen und Risiken verpflichtet und zudem ein umfassendes System sozialer Leistungen bereitstellt (vgl. Butterwegge 2001, S. 11f; Pilz 2004, S. 17). Somit ist das System sozialer Sicherung der institutionelle und strukturelle Rahmen des Wohlfahrtsstaates, der die Absicherung der Bürger ermöglicht.

1.2. Funktion der Sozialpolitik: Instrument für die Wirtschaft

Der vorangegangene Teil sollte die enge Verbindung von wirtschaftlichen und politischen Anschauungen sowie sozialpolitischen Maßnahmen ausreichend verdeutlicht haben. Dennoch ist noch nicht genauer bearbeitet, welche Ziele die Sozialpolitik verfolgt. Im folgenden Abschnitt werde ich herausstellen, dass sozialpolitische Maßnahmen vor allem ein Instrument für die Wirtschaft sind. Interesse der Wirtschaft war schon in der Entstehungszeit und unter keynesianischem⁷ Einfluss von ausschlaggebendem Interesse und steht auch jetzt im Mittelpunkt aktueller Umstrukturierungen. Sozialpolitik ist ein Produkt der Moderne, das Hilfebedürftige, die der Kapitalismus hervorbrachte, zu Adressaten gezielter Eingriffe politischer Institutionen macht. Laut dem Jurist und Sozialwissenschaftler Albert Krölls (2002, S. 29) sind die Existenz des Wohlfahrtsstaates und die Notwendigkeit seiner Entstehung Indizien dafür, dass die kapitalistische Wirtschaftsordnung mit chronischer Massenarmut einhergeht, die es dann mit wohlfahrtsstaatlichen Leistungen zu mildern gilt. Sozialpolitische Maßnahmen dienen in der Regel der Stabilisierung der Lebenslage der unter Marktabhängigkeit lebenden Menschen und der Verbesserung ihrer Regenerations- und Reproduktionsbedingungen. So soll z.B. die Arbeitsfähigkeit vorübergehend Erwerbsloser erhalten, die Arbeitskraft der Erwerbstätigen vor frühzeitigem Verschleiß geschützt und die Gründung von Familien erleichtert werden, damit alle ihren gesellschaftlichen Aufgaben und Pflichten als Staatsbürger nachkommen können. Der Sinn dieser Maßnahmen liegt weniger im individuellen als vielmehr im kollektiven Nutzen. Dieser kann in der Humanvermögensbildung, der Aufrechterhaltung des sozialen Friedens, der Beruhigung unzufriedener Massen zur Vermeidung revolutionärer Bewegungen, der Steigerung der Arbeitsproduktivität und der Reproduktion

Das Ziel gesellschaftlicher Integration ist beispielsweise vor dem Hintergrund der Aufrechterhaltung des sozialen Friedens zu sehen. Das Ziel des Erhalts des sozialen Friedens hat zur Entstehung des Wohlfahrtsstaates maßgeblich beigetragen. So wurden die Sozialversicherungen in Deutschland vor allem aus Sorge vor Aufständen und deren Folgeproblemen eingerichtet. Ebenso spielte die reibungslose Produktion im kapitalistischen System unter bestehenden Klassenstrukturen eine bedeutende Rolle und bildete einen der Hauptgründe für die Existenz des Wohlfahrtsstaates. „Der Sozialstaat konserviert die Kontrolle des Kapitals über die Produktion und damit die Grundstruktur des industriellen- und Klassenkonflikts zwischen Kapital und Arbeit“ (nach Offe in Butterwegge 2001, S. 17). Insofern ist Sozialpolitik nicht von den gesellschaftlichen Produktions-, Eigentums- und Machtverhältnissen zu trennen. Auch die Herstellung gleicher Entfaltungsmöglichkeiten für alle und das Schaffen sozialer Gerechtigkeit als Ziele der Sozialpolitik sind nie unabhängig von den wirtschaftsfreundlichen Zielen des Arbeitskräfteerhalts und der Reproduktionsfähigkeit zu verstehen. „Das wohlfahrtsstaatliche Arrangement verbindet den Markt, die Familie und den Staat als Sphären gesellschaftlicher Reproduktion und Distribution so miteinander, dass sich der Kapitalismus relativ frei entfalten kann, ohne seiner sozialen Verantwortung für Leistungsschwächere und Benachteiligte zu entfliehen“ (Butterwegge 2001, S. 17). Der Zweck des Wohlfahrtsstaates ist somit nicht allein die Wohlfahrt seiner Bürger, die Behebung oder Milderung von Not und Armut, sondern vor allem die Erhaltung der Marktfähigkeit derer, die vorübergehend aufgrund wechselnder Anforderungen auf dem Arbeitsmarkt nicht benötigt werden. Allerdings soll staatliche Hilfe nur dann ins Spiel kommen, wenn alle anderen dem Bürger zur Verfügung stehenden Quellen ausgeschöpft sind (vgl. Subsidiaritätsprinzip in Kapitel 1.5.) und nur vorübergehend geleistet werden, bis der Bürger in der Lage ist, sich selbst aus seiner Not wieder zu befreien (Prinzip der Hilfe zur Selbsthilfe). Hier wird der Grundsatz und die Verpflichtung deutlich, sich prinzipiell seinen Lebensunterhalt durch abhängige Arbeit zu verdienen, da die Versorgung durch den Staat erst in letzter Instanz zum Tragen kommt. So ist es Ziel und

Zweck des Wohlfahrtsstaates, die personale Infrastruktur für die kapitalistische Marktwirtschaft zu schaffen und zu erhalten (vgl. Krölls 2002, S. 27-31).

Der Wohlfahrtsstaat ist sowohl Funktionserfordernis der Wirtschaft als auch zugleich Belastung für Wirtschaft und Beschäftigung und hat in diesem Zusammenhang eine Doppelrolle. Sozialpolitik ist „eine friedens-, integrations- und stabilitätsfördernde Funktionsvoraussetzung für eine dem verschärften globalen und internationalen Wettbewerb ausgesetzte leistungsfähige Wirtschaft“ (Pilz 2004, S. 120) und dient so ökonomischen Zwecken. Zugleich steht sie aber mit einer wachstumsdämpfenden Wirkung einer hohen Sozialleistungsquote und der Gefahr zunehmender Staatsverschuldung in Konkurrenz mit ökonomischen Maßstäben notwendiger Effizienzsteigerung. Die Ausgaben bei der Verfolgung der genannten volkswirtschaftlichen Interessen führen zu hohen ökonomischen Belastungen, die im Sinne Keynesianischer Politik hingenommen und akzeptiert wurden, aber aktuell dazu führen, dass der Wohlfahrtsstaat als nicht mehr finanzierbar angesehen wird. Entgegen der verbreiteten Meinung, dass es sich beim aktuellen Abbau des Wohlfahrtsstaates um einen ‚Systemwechsel’ in der Sozialpolitik handelt, stimme ich mit Albert Krölls überein, dass der Um- bzw. Abbau wohlfahrtsstaatlicher Leistungen und Einrichtungen nicht mit einer Veränderung der wohlfahrtsstaatlichen Zwecke einhergeht, sondern vielmehr damit, dass die alten sozialpolitischen Leistungsniveaus für die gleichen Zwecke nicht mehr als lohnende „Sozialinvestition“ (Krölls 2002, S. 33) erscheinen. Das Versagen des Marktes bei der Verteilung und Vergabe von Arbeitsplätzen, Lohn und Gütern ist Ursache für die Existenz des Wohlfahrtsstaates. Die Art und das Ausmaß der sozialen Leistungen sind vorrangig von der jeweiligen wirtschaftlichen Bedeutung der Ware 'Arbeitskraft’ bedingt. Die Aufrechterhaltung der Arbeitskraft scheint bei dem großen Angebot an Erwerbslosen in den Hintergrund zu treten, zumal sich die Nachfrage nach Arbeitskräften kontinuierlich verringert.

1.3. Zur Genese der Sozialpädagogik/Sozialen Arbeit im Wohlfahrtsstaat

Nachdem ich zuvor dargelegt habe, inwieweit Sozialpolitik und volkswirtschaftliche Grundlagen und Orientierungen miteinander verknüpft sind, möchte ich nun die Rolle Sozialer Arbeit im Wohlfahrtsstaat betrachten. Seit der Entstehung des modernen Wohlfahrtsstaates sind Soziale Arbeit und Sozialpolitik eng miteinander verflochten. Soziale Arbeit leistet wesentliche Aufgaben, die im Rahmen der Sozialpolitik zu erfüllen sind. Dazu gehört in erster Linie die Sicherung der Arbeitsfähigkeit der arbeitnehmenden Bevölkerung, um die kapitalistischen Produktions- und Akkumulationsprozesse aufrechtzuerhalten. Die Funktionsfähigkeit der lohnabhängigen Bevölkerung zu schaffen, zu erhalten und wiederherzustellen ist zu einem großen Teil Aufgabe des Systems sozialer Sicherung, speziell mit dem Ziel der Reproduktion der Arbeitskraft (vgl. vorheriges Kapitel). Zum anderen fällt dies in den Aufgabenbereich öffentlicher Einrichtungen wie z.B. Schule und Betrieb und in das Tätigkeitsfeld der Sozialen Arbeit. Die öffentlichen Einrichtungen tragen besonders zur Qualifizierung und Bildung und letztere vor allem zur Sozialisation der zukünftigen Arbeitskraft bei. Insofern ist Soziale Arbeit immer im Kontext sozialpolitischer und somit auch politökonomischer Ziele und Orientierungen zu sehen. Soziale Arbeit kann und muss also als Instrument der politischen Ökonomie und ihrer Sozialpolitik betrachtet werden. Soziale Arbeit besteht in diesem Sinne in der Durchführung einer Vielzahl politökonomischer Maßnahmen als Teil der im Dienste ökonomischer Überlegungen stehenden Sozialpolitik (vgl. Wallimann 2000, S. 12).

Abhängig von der aktuellen sozialpolitischen Ausrichtung wird Soziale Arbeit unterschiedlich stark nachgefragt und ist in vielfältigen Bereichen tätig. Sie verändert sich entsprechend der sozialpolitischen Situation in Form und Ausprägung. In der Nachkriegsphase zwischen 1950 und 1970 wies die Entwicklung der Sozialpolitik eine große Ausdehnung der sozialpolitischen Maßnahmen im Versicherungs- und Dienstleistungsbereich auf und zog eine verstärkte Nachfrage Sozialer Arbeit nach sich. So dehnten sich in diesen

Jahren sozialpädagogische Tätigkeiten bei der monetären und rechtlichen Administration der Arbeitslosen-, Kranken-, Unfall-, Alters- und Behindertenversicherung und bei der Bereitstellung verschiedenster Dienstleistungen zur ‚Rehabilitierung’ und Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt und in die Gesellschaft stark aus (vgl. Wallimann 2000, S. 14). Mit dem aktuellen Abbau sozialer Leistungen und Absicherungen gehen Kürzungen im gesamten sozialen Bereich einher und die Nachfrage nach Arbeitskräften in diesem Bereich hat stark abgenommen. Mit einer Veränderung der Bedeutung und der Nachfrage Sozialer Arbeit kommt es zugleich immer wieder zu Umschichtungen in den Berufsfeldern der Sozialen Arbeit, weil sich die Ziele verschieben oder sie anders besser erreicht werden könnten: So wurde z.B. Arbeit mit Einzelnen durch Gruppen- und/oder Gemeinwesenarbeit substituiert und Überbrückungsgelder zur Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt wurden teilweise durch sozialkulturelle Integrationsmaßnahmen ersetzt (vgl. Wallimann 2000, S. 25).

Bei allen Tätigkeitsfelder der Sozialen Arbeit kommt ihr eine Doppelrolle zu, da sie zum einen die vom Staat aufgetragene Rolle hat, soziale Probleme mittels Kontrolle, Disziplinierung und Anpassung an die herrschenden Verhaltensweisen und –normen zu reduzieren und zum anderen als Fürsprecher, Anwalt und Beistand ihrer Klienten tätig werden will. Dieses ‚doppelte Mandat’ begleitet die Soziale Arbeit seit ihrer Entstehung und geht mit einer unterschiedlichen Gewichtung von ‚Hilfe’ und ‚Herrschaft’ zu verschiedenen Zeiten einher. Entsprechend sozialpolitischer Regelungen und Zielsetzungen werden entweder Aspekte der sozialen Kontrolle oder emanzipative Tendenzen hervorgehoben. C.W. Müller spricht bei diesem Zwiespalt jedes sozialarbeiterischen Handelns von dem „Widerspruch zwischen menschlicher Hilfe und sozialer Kontrolle “ (in Kunstreich 2000, S. 19), den Timm Kunstreich mit den Begriffen der ‚Sozialdisziplinierung’ und einer ‚Pädagogik des Sozialen’ verdeutlicht (vgl. ebd.). Auch wenn ‚Sozialdisziplinierung’ und ‚Pädagogik des Sozialen’ nicht als Gegensätze zu verstehen sind und häufig gemeinsam auftreten, werden durch die Betonung des einen oder anderen Aspektes unterschiedliche Schwerpunktsetzungen der herrschenden (Sozial-)Politik deutlich. So zielt ‚Sozialdisziplinierung’ auf die „Verinnerlichung herrschender Verhaltenserwartungen“ (Kunstreich 2000, S. 12) und dient somit der Einhaltung der hegemonialen Ordnung. Genau an dieser Stelle - bei der Durchsetzung einer bestimmten Norm, die einige Menschen immer zu Abweichenden machen wird - leistet die Soziale Arbeit einen entscheidenden Beitrag. Schon im Rahmen der Armenfürsorge zu Beginn der Sozialen Arbeit bestand eine der wesentlichen Aufgaben der SozialpädagogInnen darin, Leistungsempfänger in ‚würdige’ und ‚unwürdige’ Arme zu unterteilen (vgl. Kunstreich 2000, S. 19). Soziale Arbeit war und ist wichtiger Bestandteil der „Regierungskunst, „soziale Zensuren“ patriarchaler Gerechtigkeit aufzunehmen oder herzustellen und durchzusetzen“ (Kunstreich 2000, S. 24). Auch heute ist die „Teilung in „Würdige“ und „Unwürdige“, „Arbeitsfähige“ und solche, die es nicht sind“ (Kunstreich 2000, S. 22) und die „Trennung der „Berechtigten“ von den „Nicht-Berechtigten““ (ebd.) eine wesentliche Aufgabe der Sozialen Arbeit.

Die ‚Pädagogik des Sozialen’ ist eine dazu querliegende Dimension einer Sozialen Arbeit, die sich an den Bedürfnissen der Adressaten orientiert und für sie Stellung bezieht. Dies setzt einen größeren Handlungsspielraum im sozialpolitischen Rahmen voraus und lässt auf eine Sozialpolitik schließen, der es nicht vorrangig darum geht, Menschen in fest gefügte Muster und Vorstellungen zu zwängen oder an aktuelle Arbeitsmarktverhältnisse anzupassen. Obwohl Soziale Arbeit als Instrument der Sozialpolitik immer auch von der Vergabe ‚sozialer Zensuren’ und sozialdisziplinierenden Elementen durchzogen ist, kann sie als Teil der Sozialpolitik auch auf sie Einfluss nehmen und sich herrschenden, stigmatisierenden Vorstellungen durch eine andere soziale Praxis widersetzen. So stellt schon Alice Salomon bei der Erarbeitung eines Konzeptes für das erste sozialpädagogische Ausbildungswerk fest, dass die SozialpädagogInnen dazu befähigt werden sollen, „Einfluss sowohl auf die Gestaltung sozialer Praxis wie auf die sozialpolitische Entwicklung zu nehmen“ (in Labonté-Roset 2000, S. 28). Sozialarbeiter sollen so ausgebildet werden, dass sie einerseits fähig sind, in den neuen Berufsfeldern zu arbeiten und „anderseits gesellschaftlich-ökonomische Zusammenhänge mit den einzelnen „Fällen“ der Klienten zusammenbringen und schließlich ihre Erfahrungen so verarbeiten und aktivieren zu können, dass sie im sozialpolitischen Raum Gehör finden“

(Labonté-Roset 2000, S. 33). Unter den gegenwärtigen Bedingungen des heutigen Sozialstaates ist dies allerdings nur begrenzt möglich, denn in der aktuellen sozialen Praxis stehen vor allem verhaltensorientierte, kontrollierende und nach Effizienzkriterien bemessene Maßnahmen der Sozialen Arbeit im Vordergrund und weniger die individuellen Belange der Klienten.

Zudem sieht sich die Soziale Arbeit einem weiteren Wandel gegenübergestellt. So z.B. droht den Individuen in den Zeiten der in hohem Maße ausdifferenzierten und komplexen modernen Gesellschaften das Schicksal der Individualisierung. Damit hat sich der Fokus Sozialer Arbeit gewandelt und sich auf die Lebensbewältigung des Einzelnen und seine zunehmende Überforderung ausgerichtet. Im Prozess der Individualisierung der postmodernen Gesellschaft⁸ zentriert sich die These der Normalisierung Sozialer Arbeit (vgl. Euteneuer 2005, vgl. Pfaffenberger 2002, 2001; vgl. Münchmeier 1999, S. 274; Beck, U. 1995, S. 185-198.) „Ausgangspunkt der Argumentation ist dabei meist der von BECK vermutete Wandel der Lebenslagen und Lebenswelten: Auf der Basis der Individualisierungstheorie⁹ wird dabei in den Lebenslagen und Lebensmustern ein Normalitätsverlust, eine Generalisierung von sozialen Risiken und der Verlust von Gemeinschaftlichkeit diagnostiziert (...). Ausgehend von dieser Diagnose wird zunächst eine quantitative Ausweitung, und in der Folge aber auch die Möglichkeit einer qualitativen Verbesserung Sozialer Arbeit gesehen.“ (Euteneuer 2005, S. 67) Damit normalisiere sich Soziale Arbeit auf dem Weg zu einer zweiten Moderne und entwickelt sich zu einer autonomen, entstigmatisierten sowie normalen gesellschaftlichen Sozialisationsinstanz für jedermann. Soziale Arbeit müsse sich dabei immer mehr „an den Vorstellungen der Subjekte orientieren, was nach Meinung einiger Autoren gar zu einem Verlust ihrer Kontrollfunktion führt, in jedem Falle jedoch als Chance für eine subjektorientierte Arbeit gesehen wird.“ (vgl. ebd., S. 67) Soziale Arbeit kann aus dieser Perspektive „zu einem Risikogewinner infolge der unvermeidlichen Nebenwirkungen und Begleiterscheinungen auf dem Weg in diese zweite Moderne werden“ (Rauschenbach 1992a, S. 56, in: Euteneuer, 2005). Aufgrund der gebotenen Kürze dieser Magisterarbeit werde ich hierzu nicht mehr ins Detail gehen.¹⁰

1.4. Wohlfahrtsstaatsmodelle der westlichen Industrieländer

Der Wohlfahrtsstaat weist in den einzelnen Ländern unterschiedliche Profile und Systemmerkmale auf, in denen sich die Erfahrungen der jeweiligen nationalen Politik- und Sozialgeschichte sowie die politischen Kräfteverhältnisse widerspiegeln. Obwohl in Folge der Industrialisierung in den meisten westlichen Industrieländern wohlfahrtsstaatliche Einrichtungen und Leistungen eingeführt wurden, variieren die länderspezifische Entstehung und Weiterentwicklung des Wohlfahrtsstaates, dessen Inhalte und Institutionen sowie die sozialpolitischen Akteure und die aktuellen Herausforderungen und Lösungsansätze im konkreten Fall stark (vgl. Schmid 2002, S. 59f). ‚Den’ Wohlfahrtsstaat gibt es daher empirisch nicht und generalisierende Betrachtungen sind kaum möglich, ohne zunächst Gemeinsamkeiten und Verschiedenheiten unterschiedlicher Systeme sozialer Sicherung zu klären (vgl. Schmid 2002, S. 36).

Die unterschiedlichen Organisationsstrukturen in den skandinavischen, kontinentaleuropäischen und angelsächsischen Wohlfahrtsstaaten zeigen alle eine ‚institutionelle Pfadabhängigkeit’ und führen zu jeweils anderen Wegen wohlfahrtsstaatlicher Entwicklung. Der einmal in den unterschiedlichen Ländern eingeschlagene Weg der Institutionenbildung hat demnach großen Einfluss auf Art und Ausgestaltung sozialstaatlicher Maßnahmen (vgl. Pilz 2004, S. 16; vgl. Kaufmann 2003, S. 34). Kaufmann weist in diesem Sinne auf die ‚Eigensinnigkeit’ unterschiedlicher nationaler Entwicklungen der Sozialpolitik hin, die Form und Ausprägung jedes Wohlfahrtsstaates maßgeblich beeinflusst. „Wer sich auf die wohlfahrtsstaatliche Entwicklung verschiedener Länder in ihrer Komplexität einlässt, erkennt bald, dass es sich hier trotz offenkundiger Parallelitäten stets um eigenständige politische Entwicklungen handelt, die von den jeweiligen Vorbedingungen ebenso abhängig sind wie von den politischen Kräfteverhältnissen und den dominierenden Problembestimmungen“ (Kaufmann 2003, S. 26). Die Ausformungen der Sozialpolitik in den verschiedenen Staaten beruhen demnach auf den jeweiligen Entstehungsbedingungen und daraus gewachsenen Traditionen, auf ökonomischen Rahmenbedingungen und den politischen Leitlinien und Grundstrukturen eines Landes (vgl. Dietz/ Frevel 2004, S. 211). Schon in der Entstehungszeit der Wohlfahrtsstaaten wurden unterschiedliche Schwerpunkte gesetzt, so dass sowohl wohlfahrtsstaatliche Maßnahmen als auch die dahinter stehenden Prinzipien und Sicherungsziele von Beginn an international stark variierten.

Während in Deutschland die Arbeiterfrage im Mittelpunkt des sozialpolitischen Diskurses stand, spielte in Frankreich die Familienfrage und in Großbritannien und Kanada die Armenfrage eine zentrale Rolle. In Deutschland ging es vorrangig darum, bessere Bedingungen für die Arbeiter zu schaffen und den Arbeiterschutz zu festigen, in Frankreich um die Stärkung von Familien und die Sicherung des Bevölkerungsnachwuchses. Die wohlfahrtsstaatlichen Maßnahmen in Großbritannien und Kanada waren vor allem dafür ausgelegt, die sich verschärfende Armut zu bekämpfen und den Bürgern Minimalleistungen zur Überlebenssicherung zu gewähren. Diese unterschiedliche Schwerpunktsetzung wirkt sich bis heute auf die wohlfahrtsstaatlichen Strukturen und Leistungen in den einzelnen Ländern aus, so dass einige markante Unterschiede in der konkreten Umsetzung der allgemeinen Idee der sozialen Sicherheit aus der Entstehungszeit der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung noch immer vorzufinden sind (vgl. Schmid 2002, S. 33; vgl. Kaufmann 2003, S. 139-141; 221-224; 259-262).

1.4.1. Vergleichende Analyse wohlfahrtsstaatlicher Richtlinien, Prinzipien und Schwerpunkte

Das folgende Kapitel soll die Vielfalt wohlfahrtsstaatlicher Arrangements veranschaulichen und unterschiedliche Prinzipien und Schwerpunkte verschiedener Wohlfahrtsstaaten hervorheben. Ich werde die den wohlfahrtsstaatlichen Aufbau bestimmenden Richtlinien und verschiedene Wohlfahrtsstaatstypen darstellen und gebe einen groben Überblick über Gemeinsamkeiten und Unterschiede wohlfahrtsstaatlicher Arrangements. Typisierungen dienen dabei der Übersichtlichkeit und ermöglichen das Verständnis genereller Prinzipien und Zusammenhänge, können aber nicht die Besonderheiten einzelner Länder deutlich machen. Daher werde ich auf den kanadischen Wohlfahrtsstaat als auch die unterschiedlichen Erscheinungsformen einzelner Wohlfahrtsstaaten innerhalb Europas eingehen, um so das Bewusstsein für die Vielfalt verschiedener wohlfahrtsstaatlicher Arrangements und Konstruktionen mit ihren unterschiedlichen Entwicklungssträngen und ideellen Hintergründen zu schärfen. In diesem Zusammenhang stelle ich wesentliche Grundsätze und allgemeine soziale Prinzipien vor, deren unterschiedliche Gewichtung das Wesen des jeweiligen Wohlfahrtsstaatsmodells stark beeinflusst und sich somit in seiner Form und Struktur niederschlägt.

Die verschiedenen Systeme sozialer Sicherung dienen zwar ähnlichen Zwecken, sind aber im Einzelnen nach sehr unterschiedlichen strukturellen Richtlinien organisiert. Wohlfahrtsstaatliche Maßnahmen können entweder die gesamte Wohnbevölkerung erreichen (universelle Systeme) oder nur bestimmte Bevölkerungsgruppen – wie z.B. unselbstständig Beschäftigte – gegen Risiken absichern (kategoriale Systeme). Sie können über allgemeine Steuermittel oder durch Beiträge zu Sozialversicherungen finanziert werden und dienen unterschiedlichen Sicherungszielen. So sind die wohlfahrtsstaatlichen Leistungen in einigen Ländern als Lebensstandardsicherung und zur vollen Bedarfsdeckung vorgesehen. Sie orientieren sich am bisherigen Einkommen und führen zum Statuserhalt der Bürger. Andere Wohlfahrtsstaaten garantieren eine Grundsicherung zur Gewährleistung eines angemessenen Existenzbedarfs und wieder andere lediglich eine am Existenzminimum orientierte Mindestsicherung zur Armutsbekämpfung. Die Höhe der Leistungen variiert entsprechend stark und ist u.a. davon abhängig, ob sie am Aufwand, also an geleisteten Beitragszahlungen (Aufwandsprinzip, Kausalprinzip) oder am individuellen Bedarf (Bedarfsprinzip, Finalprinzip) gemessen wird (vgl. Hradil 2004, S. 240; vgl. Dietz/Frevel 2004, S. 224). Indem bestimmte in mehreren Ländern beobachtete Gemeinsamkeiten in einen Zusammenhang gebracht werden, lassen sich ‚Typen’ von Wohlfahrtsstaaten konstruieren, die verallgemeinernd die wesentlichen wohlfahrtsstaatlichen Besonderheiten in den Blick nehmen (vgl. Kaufmann 2003, S. 21). In der Regel fügen sich einige der genannten Organisationsprinzipien zu typischen Bündelungen zusammen.

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¹ „Soziale Deprivation bezeichnet jede Form von sozialer Ausgrenzung, welche durch Zugehörigkeit zu einer sozialen Randgruppe und/oder Armut stattfinden kann. Mögliche Folgen sozialer Deprivation können sein: Alkoholismus, Behinderung, Vermüllung der Wohnung, Tabletten-/Drogensucht, Resignation, schwere/mittel schwere Depressionen bis hin zu Suizid-Gefahr.“ (http://de.wikipedia.org/ wiki/Deprivation )

² D.h. um allen Familien durch finanzielle Unterstützung und durch gezielte Trainingsprogramme die bestmögliche Entwicklung ihrer sozialen Kompetenz als EinzelnEr und Gemeinschaftsmitglied zu ermöglichen.

³ Der Begriff ‚Soziale Arbeit’ bezeichnet im Folgenden alle professionell ausgeübten sozialpädagogischen Tätigkeiten und Dienstleistungen.

⁴ Hierzu zählen bspw. der Bundesstaat Kanada, die USA und Großbritannien

⁵ Zum Risikobegriff werde ich in Exkurs A näheres erläutern.

⁶ In Deutschland wird der Begriff ‚Sozialstaat’ vor allem in politischen und juristischen Diskussionen gebraucht, während die Sozialwissenschaften wie die Politikwissenschaft und Soziologie in internationalen Vergleichsuntersuchungen den Begriff ‚Wohlfahrtsstaat’ bevorzugt verwenden (vgl. Kaufmann 1997, S. 21).

⁷ Mehr Informationen zur Thematik des Keynesianismus in: Alcock, 1996; Lampert in Butterwegge 2001; Lampert & Althammer 2004; Pilz 2004; Hradil 2004; Kunstreich, 2000.

der für den Kapitalismus notwendigen Ware Arbeitskraft liegen (vgl. Butterwegge 2001, S. 16; vgl. Kaufmann 2003, S. 47).

⁸ Das sind u.a. Veränderungen der Familie, der Partnerschaft und der Erwerbsarbeit als gewandelte Lebenslaufmuster. Diese Prozesse werden in der Sozialpädagogik als Normalitätsverlust, Verallgemeinerung, Individualisierung und Verzeitlichung sozialer Risken begriffen und als Gemeinschaftsverlust interpretiert.

⁹ vgl. Beck, 1994

¹⁰ Bei näherem Interesse zu diesem Thema empfehle ich, die o.a. Literatur dieses Kapitels, insbesondere Euteneuer (2005) und Winkler, M. (1988, 1992) zu Rate zu ziehen.