Die Schweizer Volksrechte: Ausprägungen und Wirkungen in den Kantonen und Gemeinden der Eidgenossenschaft

Inhaltsverzeichnis

1. Vorbemerkungen

2. Forschungsfrage

3. Rahmenbedingungen der halbdirekten Demokratie

4. Das direktdemokratische Element auf Kantons- und Gemeindeebene
4.1. Die Kantonsebene
4.2. Die Gemeindeebene

5. Verortung

6. Wirkungen und Erfahrungen
6.1 Die Wirkungen der Schweizer Volksrechte im Allgemeinen
6.2. Erfahrungen mit direktdemokratischen Instrumenten auf Kantonsebene

7. Schlussbemerkungen

8. Anhang

9. Literaturverzeichnis

1. Vorbemerkungen

Die schweizerischen Volksrechte sind ein in Umfang und Ausprägung einzigartiges Element demokratischer Herrschaft, welches weder im europäischen noch weltweiten Vergleich ähnlich stark in ein politisches System eingebunden wiederzufinden ist und der Eidgenossenschaft somit einen Exotenstatus unter den Demokratien dieser Erde zukommen lässt. Bei näherer Betrachtung lassen sich die direktdemokratischen Rechte Schweizer Prägung als „Oppositionsrechte“^[1] der Bürger verstehen. Denn im Gegensatz zu den in parlamentarischen Demokratien auftretenden Plebisziten, die laut Lindner als Legitimationsmechanismen der Regierungspolitik dienen^[2], fungieren sie als Mittel der Kontrolle und Einschränkung parlamentarischer Macht und lassen somit der Stimmbürgerschaft auch außerhalb von Parlamentswahlen regelmäßig Entscheidungs- und Initiativkompetenzen zukommen. Dieses als halbdirekte Demokratie bekannte Mischmodell aus Elementen klassisch-repräsentativdemokratischer Regierungsform und der direkten Versammlungsdemokratie ist das Resultat des künstlich herbeigeführten Zusammenschlusses einer in höchstem Maße heterogenen Ansammlung von Klein- und Kleinststaaten zur Mitte des 19. Jahrhunderts. In ihm wurden vier verschiedene Sprachgruppen und 2 divergierende Konfessionen vereint, die auch noch heute – 160 Jahre nach der Staatsgründung – Bestand haben und unitaristischen Bestrebungen erfolgreich trotzten. Die Schweiz stellt sich daher heute als ein Vielvölkerstaat mit einem nicht-zentralisierten Föderalismus^[3] dar, in dessen drei Staatsebenen (Gemeinde-Kanton-Bund) Gemeinden und Kantone über starke Autonomien gegenüber dem Zentralstaat verfügen^[4] und sich somit ihre Individualität in politischer- und kultureller Hinsicht erhalten konnten. Ein anschauliches Beispiel für besagte Heterogenität in der Strukturierung und Ausgestaltung des politischen System der Schweiz sind die vielfältigen Ausprägungsformen des direktdemokratischen Elementes innerhalb der Schweizer Teilsysteme auf Kantons- und Gemeindeebene. Hier finden sich von Gemeinde zu Gemeinde, sowie von Kanton zu Kanton Volksrechtsinstrumentarien unterschiedlichsten Umfanges, die von der alljährlichen Bürgerversammlung kleinster Berggemeinden über kantonale Verfassungsreferenda zum Bau von Schnellstraßen hin zur Verfassungsrevision reichen und das politische System in vielerlei Hinsicht maßgeblich prägen. Variierenden Konzeptionen direktdemokratischer Partizipation waren bereits lange vor der Staatsgründung innerhalb der einzelnen Kantone angewandte Instrumentarien der Gesellschaftsführung und fanden letztendlich zum Ende des 19. Jahrhunderts vollständig Platz in der Bundesverfassung. Diese demnach tief in der politischen Kultur des Landes verwurzelte Tradition ist ein Element der Schweizer Politik, das zahlreiche Fragen aufwirft:

2. Forschungsfrage

Welche Unterschiede in Ausprägung und Verbreitung existieren innerhalb des Systems, speziell im Hinblick auf deren Vielfalt auf Kantons- und Gemeindeebene? Wie verhält es sich mit deren Wirkungsweise im jeweiligen Zusammenspiel mit den weiteren Systemelementen? Wie ist der Stellenwert der Volksrechte im Bezug auf Anwendung und Wirkung einzuordnen? Um diesen Fragen nachkommen zu können, nähert sich die vorliegende Arbeit den Ausprägungen und Erfahrungen der Schweizer Volksrechte in den Kantonen und Gemeinden durch folgende Herangehensweise:

Am Beginn der Arbeit wird eine Darstellung der Rahmenbedingungen halbdirekter Demokratie sowie deren Verwirklichung in der Schweiz stehen. Anschließend soll ein Überblick über die verschiedenen Volkrechte auf Kantons- und Gemeindeebene erbracht, und ihre Stellung im politischen System genauer analysiert werden. Es gilt herauszufinden, welchen genauen systemischen Stellenwert die schweizerischen Volksrechte einnehmen.

Nur bedingt abhängig vom Ergebnis der letztgenannten Untersuchung schließlich, werden wir uns der generellen Wirkung der plebiszitären Elemente widmen. Es wird herauszufinden sein, inwiefern die Schweizer Volksrechte konkordanzmotivierende Eigenschaften aufweisen, inwiefern sie hohe Kosten erzeugen, ob ihnen etwa eine diskriminierende Wirkung nachgewiesen werden kann und ob sie ein Instrument zur Herstellung einer doppelten basisdemokratischen Legitimierung von Entscheidung darstellen. Ebenso werden wir untersuchen, inwieweit sie zur Öffnung der politischen Agenda für Themen von Randgruppen und unterrepräsentierten Minderheit beitragen. Bis zu diesem Punkt werden wir Referenden und Initiativen weitgehend gemeinsam und undifferenziert betrachtet haben, später jedoch noch genauer auf eventuelle Wirkungsunterschiede eingehen.

Aus diesem Grund wird den Abschluss unserer Arbeit eine Darstellung der konkreten Erfahrungen, welche die Schweiz mit der Verwendung der Volksrechte auf der Kantonsebene gemacht hat, darstellen. Im Rahmen dieses Unterfangens werden – neben Gebrauchshäufigkeit, Erfolg und Erfolgsfaktoren - auch noch einmal die Wirkungen der Instrumentarien beleuchtet, in diesem Fall aber nicht theoretisch-allgemein, sondern instrumentspezifisch und anhand empirischer Untersuchungen. Es wird zu zeigen sein, dass Referenden und Initiativen – unabhängig von den vielen Gemeinsamkeiten was ihre Wirkungen betrifft - auch z.T. verschiedene Funktionen einnehmen, unterschiedliche Erfolgsaussichten genießen, in ihren Erfolgschancen von verschiedenen Faktoren abhängig sind und unterschiedliche Einflussweisen besitzen.

3. Rahmenbedingungen der halbdirekten Demokratie

Das Konstrukt der halbdirekten Demokratie Schweizer Prägung ist ein plebiszitär-institutionell reichhaltig ausgestaltetes Modell demokratischer Herrschaft, welches sich jedoch als abhängig von mehr oder minder zwingenden Rahmenvoraussetzungen erweist. Leonhart Neidhard elaboriert in diesem Zusammenhang für das direktdemokratische Element der Schweiz drei Kernfaktoren^[5], die zu dessen Genese, Ausprägung und Funktionieren im größten Maße beigetragen haben: Kleinheit, Heterogenität und Historizität. Neidhart führt als Voraussetzung für demokratische Demokratie u.a. die Kleinstaatlichkeit eines Territoriums an.^[6] Diese Rahmenbedingung ist in der Schweiz ohne Zweifel gegeben. Die Populationsgröße der einzelnen Kantone variiert zwar beträchtlich – von 15000 bis 1.3 Millionen Einwohner, bleibt aber in der Gesamtheit mit 7 Millionen Einwohnern eher niedrig, wobei 53% aller Einwohner in den fünf größten Kantonen beheimatet sind.^[7] Die Herstellung und Durchsetzung allgemein verbindlicher Entscheidungen gestaltet sich logischerweise umso einfacher und effektiver, je geringer die Anzahl an zu berücksichtigender Partikularinteressen ist. Nun mag es unlogisch erscheinen, in diesem Zusammenhang für direktdemokratische Institutionen zu plädieren, da diese ja bekanntlich weitaus stärker partikulieren als repräsentativdemokratische Institutionen. Im Bezug auf die Kleinheit von Entscheidungsbereichen gilt dies unserer Auffassung nach jedoch eher umgekehrt: je größer das antizipierte Mitbestimmungspotential eines Einzelnen auf die an der Formulierung und dem Outcome allgemein verbindlicher Entscheidungen ist, desto stärker gestaltet sich seine Identifikation mit dem Sachverhalt und umso mehr ist der Einzelne an der Herbeiführung adäquater Entscheidungen interessiert. Am Beispiel der Steuergesetzgebung der Schweiz kann das ein wenig veranschaulicht werden: Schweizer Gemeinden verfügen über das Recht, im Rahmen kantonaler Gesetzgebung den „Steuerfuss“ der direkten Einkommensteuer für ihr Gemeindevolk selbst festzulegen^[8]. Eine solch umfangreiche Entscheidungskompetenz fördert selbstverständlich die Motivation zu partizipieren und resultiert in einer breit variierenden Steuerbelastung von Gemeinde zu Gemeinde.^[9] Die Kleinheit politischer Einheiten motiviert neben der genannten Entscheidungsnähe auch aufgrund von Identitätssicherungs- und Unabhängigkeitsschutzmechanismen zur Partizipation seiner Mitglieder. Neidhart bezeichnet in diesem Zusammenhang direkte Demokratie als weitaus mehr als eine simple „institutionelle Vorkehrung“^[10]. Ihm stellt sie sich als ein Grundwert menschlicher Selbstperzeption dar; als eine Notwendigkeit des Individuums nach dem Gefühl der potentiell erfolgreichen Einflussnahme.^[11] Im weiteren Verlauf dieser Arbeit wird auf gerade erwähnte und weitere Wirkungen direktdemokratischer Rechte näher eingegangen werden. Andere Autoren^[12] unterstreichen genannte Bestrebungen nach dem Erhalten bzw. der Wiedergewinnung dezentraler Handlungsspielräume und Identifikationsmöglichkeiten als „psychologische Bedürfnisse“^[13] der Bürger, die sich vor dem Hintergrund wachsender Interdependenz und Globalisierung von Entscheidungen nach einem Einflussraum zu sehnen scheinen über welchen sie einen zumindest ansatzweise ausgestalteten Überblick zu behalten vermögen.

In Bezug auf Heterogenität^[14] und Historizität^[15].bedarf es eines kurzen Exkurses in die Geschichte der Schweiz um zu verstehen wie beide Faktoren die Entstehung der Direktdemokratie und Konkordanzzwang bedingt haben und auch weiterhin prägen. In der Schweiz gab es schon lange vor der verfassungsmäßigen Institutionalisierung der später zu beschreibenden direktdemokratischen Elemente eine Tradition der kantonalen Autonomie im Rahmen eines losen Städtebundes – die Alte Eidgenossenschaft.

Im Laufe der Zeit schlossen sich weitere Städte wie Zürich und Bern dem Bund an und bestand nach mehreren erfolgreichen Konfrontationen mit dem Habsburger Regime um 1513 aus 13 Kantonen^[16]. Individuell praktisch selbst verwaltet, wurden die Kantone geeint in ihrer Opposition gegen Fremdbestimmung von außen, was sie auch in mehreren erfolgreichen Kriegen gegen Habsburger Versuche der Unterwerfung erfolgreich durchzusetzen vermochten.

Eine solch lose Föderation machte das ständige Suchen und Finden von gemeinsamen Lösungen und Kompromissen zu einer essentiellen Voraussetzung für eine existenzsichernde Funktionalität. Nicht zuletzt die Viersprachigkeit und Multiethnizität zwischen den einzelnen Mitgliedern dieses Bündnisses bot reichlich Konfliktpotential und bewirkte, dass Konkordanz die einzige Möglichkeit war, diese Allianz stabil zu halten.

Mit der durch Huldrych Zwingli begründeten Reformation in der Schweiz geriet die Alte Eidgenossenschaft sehr rasch in eine äußerst destabilisierende Konfliktsituation. Während viele Städte der Allianz die Reformation begrüßten und den mit ihnen verbundenen Wandel vom Katholizismus zum Protestantismus verwirklichten, verwehrten sich die katholischen Landstände der Innerschweiz gegen diesen Wandel und bewirkten eine Gegenreformation.

Nach zwei weiteren Kriegen, den Villmergerkriegen, verloren die katholischen Gebiete um 1712 ihre Vormachtstellung und Mitgliedländer beider Konfessionen galten von nun an gleichberechtigt in der Eidgenossenschaft.^[17] Neben der verschiedenen Ethnien und Sprachen innerhalb der Alten Eidgenossenschaft, machten die verschiedenen Konfessionen die Bemühungen um Konkordanz ein weiteres Mal wichtiger für den Zusammenhalt des Bündnisses

Im Zeitalter der Industrialisierung und bedingt durch die verstärkte Nationalstaatenbildung der Nachbarländer wurden in der Folge auch in der Schweiz Forderungen nach einem Bundesstaat vor allem von Seiten liberaler, protestantischer und industrieller Kräften formuliert, was auf heftigen Widerstand von Seiten der katholischen Kantone traf, welche sogar einen eigenen Sonderbund gründeten^[18]. Dies wiederum gab Anlass zum Sonderbundskrieg den die katholischen Kantone verloren.^[19] Die folgende Bundesstaatsbildung 1848 brachte eine Bundesverfassung hervor und enthielt starke föderalistische Elemente und billigte den Kantonen ein sehr hohes Maß an Autonomie zu, beim Bund verblieben wenige Zuständigkeiten u.a. das Geld- und Zollwesen, Sicherung der inneren Ordnung und Unterhaltung einer Armee.^[20]

Die Geschichte der Schweizer Kantone, ist also deutlich geprägt von sprachlichen, ethnischen und konfessionellen Differenzen, sowie den Bemühungen um deren Lösung bzw.

Sicherstellung des Zusammenhaltes dieser sehr verschiedenen Gruppen.

4. Das direktdemokratische Element auf Kantons- und Gemeindeebene

Der Fokus dieses Abschnittes soll, wie bereits ausgeführt, auf die Verortung der direktdemokratischen Systemelemente im Institutionengefüge des Schweizer politischen Systems gerückt werden. Eine solche, der einführenden Orientierung dienliche Einordnung, scheint von Nöten, um im Folgenden direkte und indirekte Wirkungen jener Volksrechte auf die Gemeinden und Kantone beschreiben und analysieren zu können.

4.1. Die Kantonsebene

Die föderalistische Struktur der Schweiz mit den weitreichenden Kompetenzen und Autonomien für die Kantone führt zu einem sehr differenzierten Bild was direktdemokratische Elemente in den 26 Kantonen und ihren jeweiligen Verfassungen anbelangt. Im Folgenden sollen nun die direktdemokratischen Partizipationsmöglichkeiten auf Kantonsebenen beleuchtet werden.

Analog zur Bundesebene existieren auch auf dieser Ebene obligatorische und fakultative Referenden. So müssen in allen Kantonen Verfassungsänderungen dem Stimmvolk zur Abstimmung vorgelegt werden. Linder stellt heraus, dass es neben den auf Bundesebene existierenden Mitwirkungsinstrumenten - obligatorisches Referendum, fakultatives Referendum, Volksinitiative – auf Kantonsebene z.T. deutlich mehr institutionalisierte Partizipationsmechanismen mit weitaus komplexeren Abstimmungsmodalitäten für die Stimmbürger gibt. So findet sich in 12 Kantonen ein obligatorisches Gesetzesreferendum, welches verlangt, dass zu verabschiedende Gesetze durch Volksbeschluss bestätigt werden müssen. Alternativ oder ergänzend dazu findet sich in allen Kantonen mit Ausnahme von Zürich und Glarus ebenfalls das fakultative Gesetzesreferendum, welches es den Stimmbürgern erlaubt, nach erfolgreicher Unterschriftensammlung, Beschlüsse des Parlaments durch Abstimmung zu kippen. Die zu erbringenden Unterschriften variieren innerhalb der Kantone von 0,5% aller Stimmbürger zu 5.7%. Analog dazu gibt es große Unterschiede bezüglich der Sammlungsfrist von Unterschriften (30 – 90 Tage). In 13 Kantonen unterliegen des Weiteren Parlamentsbeschlüsse die wichtige Verwaltungsakte betreffen den Volksrechten und können obligatorisch oder fakultativ durch die Stimmbürger beeinflusst werden. Darüber hinaus finden sich in einigen Kantonen Grundsatz-, Staatsvertrags- und Konkordatsreferenten^[21] – diese sollen hier jedoch nicht weiter beleuchtet werden.

Ähnlich der Verfassungsinitiative auf Bundesebene, besitzen die Stimmbürger aller Kantone die Möglichkeit durch Volksinitiative sowohl die Teil und Vollrevision von Kantonsverfassungen als auch von Parlamentsbeschlüssen zu erwirken, sowie neue Beschlüsse anzuregen. Hierzu muss zunächst eine bestimmte, wieder in den einzelnen Ständen unterschiedlich hoch ausgeprägte, Zahl an Unterschriften für die Initiative gesammelt und dann mit Mehrheit der Abstimmenden beschlossen werden. Besonders zu erwähnen ist hier das Recht des Parlaments, der Volksinitiative einen eigenen Gegenvorschlag entgegenzustellen. In 16 Kantonen dürfen die Bürger beiden Entwürfen zustimmen und sich dann in einer Stichfrage für einen der Anträge entscheiden.^[22] Eine gesonderte Unterform stellt die Verwaltungsinitiative dar, die in einigen Kantonen praktiziert wird. Hier können Stimmbürger den Vollzug eines Verwaltungsaktes erwirken, z.B. den Bau von Schulen.^[23]

Einen genauen Überblick über die institutionellen Formen kantonaler Referenden sowie die verschiedenen institutionellen Anforderungen für das Zustandekommen von Referenden und Initiativen in den Kantonen bieten die Anhänge 1 und 2.^[24]

Die Standesinitiative ermöglicht es einem Kanton eine Initiative zur Revision der Bundesverfassung oder eine generelle Initiative einzureichen. Diese ist allerdings nicht verbindlich, sondern nur als Anregung zu verstehen und muss von beiden Kammern des Parlaments genehmigt werden. Geschieht dies nicht, gilt die Standesinitiative als gescheitert. Im Zustimmungsfall arbeitet das Parlament eine Vorlage aus. In jedem Fall spielen natürlich auch hier Volksrechte eine große Rolle, immerhin bedeutet es im extremsten Fall, dass die Bürger eines sehr kleinen Kantons die Bundesversammlung dazu bewegen können, über eine etwaige Änderung der - für alle Kantone gültigen – Verfassung zumindest zu debattieren. Allerdings verfügen laut Vatter nur die Stimmbürger in 10 Kantonen über dieses Recht Standesinitiativen einreichen zu können, ansonsten ist dies Sache der Kantonsregierungen und Parlamente.

Als Sonderfall können die Kantone Glarus und Appenzell-Innerrhoden gelten. Die seit dem Mittelalter bestehende Tradition der Landsgemeinde wird hier weiterhin praktiziert. Einmal im Jahr treffen sich die Stimmbürger auf einem öffentlichen Platz und entscheiden über die Besetzung von Gerichts- und Regierungsposten sowie über Finanz und Budgetfragen.^[25]

[...]

^[1] Linder, Wolff, Direkte Demokratie, in: Klöti, Ulrich/Knöpfel, Peter (Hrsg.): Handbuch der Schweizer Politik, 2. Aufl., Verlag NZZ, Zürich 1999, S.115.

^[2] Ebd.

^[3] Ebd. S.21.

^[4] So besitzen sie zum Beispiel volle Steuer- und Schulhoheit und organisieren ihre Behörden selbstständig.

^[5] Neidhart, Leonhard, Die Politische Schweiz. Fundamente und Institutionen, Verlag NZZ, Zürich 2002, S. 354.

^[6] Ebd. S.354.

^[7] Germann, Raimund, Die Kantone: Gleichheit und Disparität, in: Klöti, Ulrich/Knöpfel, Peter (Hrsg.): Handbuch der Schweizer Politik, 2. Aufl., Verlag NZZ, Zürich 1999, S.397.

^[8] Geser, Hans, Die Gemeinden in der Schweiz, in: Klöti, Ulrich, Knöpfel, Peter (Hrsg.): Handbuch der Schweizer Politik, 2. Auflage, NZZ Verlag, Zürich 1999, S. 445.

^[9] Linder, Wolf, Das Politische System der Schweiz, in: Ismayr, Wolfgang (Hrsg.): Die Politischen Systeme Westeuropas, 3. Auflage, Leske+Budrich, Opladen 2003, S.512.

^[10] Neidhart, Leonhard , 2002, S. 355.

^[11] Ebd.

^[12] Geser, Hans, 1999, S.464.

^[13] Ebd.

^[14] Die Schweiz und ihre, von multiplen Konfessions- und Sprachverschiedenheiten geprägte Gesellschaft, welche sich in unterschiedlichster Bevölkerungsdichte auf die 26 Kantone und die beinahe 3000 Gemeinden des Landes verteilen

^[15] „ (…) das Überleben genuiner Formen der genossenschaftlichen Demokratie, die Nichtexistenz dynastischer Herrschaft, die vergleichsweise kontinuierliche und sukzessive Entwicklung der Gesellschaft und die lang eingeübte direktdemokratische Praxis (…)“ in: Neidhart, Leonhard, 2002, S.356.

^[16] s. Historisches Lexikon der Schweiz unter: http://www.hls-dhs-dss.ch Zeichen: 39490

^[17] s. http://www.geschichte-schweiz.ch/reformation.html

^[18] s. http://www.geschichte-schweiz.ch/bundesstaat.html

^[19] Linder, Wolf, 2003, S. 488.

^[20] Linder, Wolf, 2003, S.488.

^[21] Vatter, Adrian, Kantonale Demokratien im Vergleich. Entstehungsgründe, Interaktionen und Wirkungen politischer Institutionen in den Schweizer Kantonen, Leske+Budrich Verlag, Opladen 2002, S.221.

^[22] Vatter, Adrian, 2002, S. 223.

^[23] Swissworld.org, 2005: Direct Democracy in Switzerland, Kapitel: Volksrechte auf kantonaler und kommunaler Ebene Presence Switzerland PRS.

^[24] Vatter, Adrian, 2002, S.226.

^[25] Swissworld.org, 2005: Direct Democracy in Switzerland, Kapitel: Volksrechte auf kantonaler und kommunaler Ebene Presence Switzerland PRS.