Staatensouveränität und individuelle Strafgerichtsbarkeit in den internationalen Beziehungen – das Beispiel des internationalen Strafgerichtshofs und der Politik der USA

Inhaltsverzeichnis

EINLEITUNG

TEIL I – Die Entwicklung internationaler Strafgerichtsbarkeit
1. Ansätze zu einer Strafgerichtsbarkeit in der internationalen Ordnung des 20. Jh
2. Die Schaffung des IStGH

TEIL II – Die Kompetenzen des IStGH und ihre Konsequenzen für die Staatensouveränität
1. Die rechtliche Grundlage des IStGH und seine Einordnung in das Internationale System
a) Rechtliche Grundlage und Status des IStGH
b) Balancierung im System: Komplementarität für Souveränität
2. Die Zuständigkeit des Gerichtshofes
a) Die Voraussetzungen für formelle Zuständigkeit des Gerichts
b) Die Auslösemechanismen für Ermittlungen/ die Ausübung der Gerichtsbarkeit
3. Die tatsächliche Durchsetzung der Gerichtsbarkeit

TEIL III – Die Politik der USA gegenüber den Gerichtshof
1. Der Wandel in der amerikanischen Politik: ein chronologischer Überblick
a) Bill Clinton: Unterzeichnung des Vertrages
b) George W. Bush: Zurücknahme der Unterschrift
2. Die Vorbehalten der USA gegen den Gerichtshof
3. Die Maßnahmen der amerikanischen Anti-IStGH-Politik
a) Innenpolitisch: ASPA (American Servicemembers Protection Act)
b) Vertragsrechtlich: Bilaterale Immunitätsabkommen
c) Institutionell: VN-Sicherheitsratsresolutionen 1422 und 1487

SCHLUSSBETRACHTUNG

Literatur

Internet und sonstige Quellen

EINLEITUNG

Mit der Gründung des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) am 17. Juli 1998 durch die Verabschiedung des Römischen Status wurde der Grundstein für eine ständige internationale Strafgerichtsbarkeit geschaffen. Die Errichtung dieser Gerichtsbarkeit fügt einen neuen Baustein in ein System der Internationalen Beziehungen ein, das maßgeblich geprägt ist durch das Prinzip der Staatensouveränität.¹ Seinen Ausdruck findet dieses System greifbar vor allem in der geltenden Ordnung und Praxis des Völkerrechts.²

Die klassische Völkerrecht beschränkte sich im Wesentlichen darauf, explizit zwischenstaatliche Beziehungen zu regeln. Trotz der Einschränkungen der staatlichen Souveränität, die auch in der VN-Charta schon enthalten sind³, wurde in der rechtlichen Ausgestaltung des Wechselverhältnisses der Prinzipien „gleiche Souveränität“ und „souveräne Gleichheit“ – und noch mehr in der politischen Praxis – die Souveränität des Einzelstaates betont.

Dies erscheint zunächst selbstverständlich – ist es doch eine geschichtlich gewachsene Situation, in der sich Nationalstaaten zu einem System wechselseitiger Verbindungen zusammenschließen. Ein kritischer Punkt dieses Systems war jedoch stets die Frage der Durchsetzung der völkerrechtlichen Normen, der politischen Praxis angesichts mancher Staaten, die „souveräner“ waren als andere. Ein Thema dieser Arbeit wird also die politische Praxis eines solchen Staates – der USA – gegenüber neuen Tendenzen in der völkerrechtlichen Ordnung, wie der Etablierung des IStGH, sein.

Das „moderne Völkerrecht“⁴ steht nach herrschender Auffassung zusätzlich vor der Aufgabe, Angelegenheiten der Staatengemeinschaft als Ganzes zu schützen. Immer mehr Normen wurden kodifiziert und angewendet, die dem Schutz von Gemeinschaftsinteressen der Staaten dienen.⁵ Die wichtigste Tendenz in diesem Bereich war im 20. Jahrhundert und insbesondere in den letzten Jahrzehnten die Individualisierung der Internationalen Ordnung⁶: das Wohl des einzelnen Menschen, als Ausdruck des Wohles der Menschheit, kommt in Zeiten der Neudefinition von Staatlichkeit durch Globalisierung immer mehr in den Blickpunkt.⁷ Internationalen Organisationen und Regimes kommt die Aufgabe zu, politische Regulierung rechtlich zu verankern, also die Entwicklung von Governance-Strukturen zu etablieren und zu ihrer Durchsetzung die Rahmenbedingungen zu schaffen. Eine besonders wichtige Rolle spielen dabei die Internationale Strafgerichte.⁸ Lange Zeit wurden im Völkerrecht nur die Staaten als Rechtssubjekte des Völkerrechts empfunden. Eine individuelle völkerstrafrechtliche Verantwortlichkeit von einzelnen Personen gab es auf der internationalen Ebene nicht.⁹ Das Völkerrecht – und damit auch Eingriffe in die nationale Souveränität – bekommen den neuen Angriffspunkt der individuellen Strafverfolgung. Trotz des primär komplementären Charakters der Strafverfolgung durch den IStGH ergeben sich mit dieser neuen Ebene der Strafgerichtsbarkeit deutliche Verschiebungen in der S]tatik der internationalen Ordnung.

Zunächst wird also in dieser Arbeit nach einem Problem zentrierten Überblick der Entwicklung der internationalen Strafgerichtsbarkeit und des IStGH (TEIL I) versucht, die Bedeutung der neu entwickelten Normen des Römischen Status für die rechtliche und politische Ordnung des internationalen Systems nach zu zeichnen (TEIL II). Die Kompetenzen des IStGH als potentielle „Gefahr“ für Staatensouveränität werden anhand der rechtlichen Grundlage und Einordnung des IStGH (II.1.), der Zuständigkeit des Gerichtshofes (II.2.) und einer Einschätzung der faktischen Wirksamkeit des IStGH (II.3) ausgeleuchtet. Die Wirksamkeit des IStGH wird zusätzlich dadurch eingeschränkt, dass eine Reihe von Staaten sich weigern das Statut von Rom zu ratifizieren. Im letzten Teil der Arbeit wird die Politik eines Staates mit „besonderer Souveränität“, den USA, betrachtet, die den IStGH sogar aktiv bekämpfen. Zunächst wird der Wandel in der amerikanischen Politik bezüglich des Gerichtshofes kurz vorgestellt (III.1.). Dann werden die Vorbehalte (III.2.) und die konkreten Maßnahmen der amerikanischen Anti-IStGH-Politik im Einzelnen geschildert (III.3.). Abschließend werden in einer kurzen Schlussbetrachtung die wesentlichen Punkte zusammengefasst und ein Blick auf mögliche Weiterentwicklungen geworfen.

TEIL I – Die Entwicklung internationaler Strafgerichtsbarkeit

1. Ansätze zu einer Strafgerichtsbarkeit in der internationalen Ordnung des 20. Jh.

Das Ende des Ersten Weltkriegs bildete den Übergang zwischen dem klassischen Völkerrecht zu einer neuen Völkerrechtsepoche. Schon in diese Phase gab es die ersten Anzeichen für die Anerkennung des Individuums als Pflichtenträger, die für die Entwicklung des Völkerstrafrecht zum Bedeutung waren. So sind im Versailler Friedensvertrag Ansätze zur Begründung einer völkerstrafrechtlichen Verantwortlichkeit des Individuums (insbesondere Kaiser Wilhelm des II.) vorhanden, deren politische Durchsetzung jedoch scheiterte.¹⁰ Auch die Bemühungen im Rahmen des neu gegründeten Völkerbunds konnten sich nicht gegen das Primat der nationalstaatlichen Gerichtsbarkeit durchsetzen.¹¹ Die endgültige Wende für die Bedeutsamkeit des Völkerstrafrechts trat jedoch mit dem Ende des Zweiten Weltkrieges ein. Durch Errichtung der Internationalen Militärtribunale von Nürnberg (IMT) und Tokio (IMTFE) wurde eine individuelle strafrechtliche Verantwortlichkeit unmittelbar aus dem Völkerrecht und deren Durchsetzung möglich.¹² Seit dem Nürnberger Prozessen wurde anerkannt, dass Vertreter eines Staates für Völkerrechtliche Verbrechen individuell verantwortlich sind.¹³

„Verbrechen gegen Völkerrecht werden von Menschen und nicht von abstrakten Wesen begangen, und nur Bestrafung jener Einzelpersonen, die solche Verbrechen begehen, kann den Bestimmungen des Völkerrechts Geltung verschafft werden.“¹⁴

Die beiden Tribunale werden in der Fachliteratur als „Geburtsstunde des Völkerstrafrechts“ bezeichnet.¹⁵ Die völkerstrafrechtliche Bedeutung der beiden Tribunalen liegt darin, dass nicht die nationale Gerichte für die Verurteilung von Kriegsverbrechern zuständig waren, sondern ein Gericht durch einen völkerrechtlichen Vertrag geschaffen wurde, das unmittelbar Völkerrecht anwendete.¹⁶ Noch im Jahr 1948 wurde die International Law Commission (ILC) mit der Ausarbeitung eines „Drafts Statute for the Establishment of an International Criminal Court“ beauftragt um die Grundsätze von Nürnberg und Tokio weiter zu entwickeln und einen ständigen Strafgerichtshof zu schaffen. Die ILC legte im Jahre 1952 auch einen entsprechenden, jedoch folgenlosen, Entwurf vor.¹⁷ Zum einen war es der Staatengemeinschaft nicht gelungen, sich auf die völkerrechtliche Straftatbestände¹⁸ zu einigen, zum verhinderte die grundsätzliche Lähmung der Vereinten Nationen in der Zeit des Kalten Krieges die Errichtung einer solchen internationalen Organisation.

2. Die Schaffung des IStGH

Erst das Ende der Blockkonfrontation und die Konfrontation mit schweren Menschenrechtsverletzungen in zahlreichen Regionen der Welt bedingten einen Neuanfang in dieser Angelegenheit. So nahm die ILC (International Law Commission) Anfang der 90er Jahre erneut ihre Arbeit an einem Statut für einen ständigen internationalen Strafgerichtshof auf.¹⁹ Das von der Generalversammlung (GV) eingesetzte Ad-hoc-Komitee erarbeitete daran anschließend Empfehlungen, die schließlich von der GV 1995 gebilligt wurden.²⁰ Die Errichtung der beiden ad-hoc-Strafgerichtshöfe für Jugoslawien (ICTY, 1993) und Ruanda (ICTR, 1994) durch den VN-Sicherheitsrat, markierte die sichtbarsten Schritte zur Schaffung eines Internationalen Strafgerichts. Von diesen beiden Gerichten ging somit auch eine Art Signalwirkung aus.²¹ Einem weiteren Vorbereitungskommittee (Preparatory Commitee, PrepCom) konnte so, mit der Verlagerung einiger politisch heikler Problemfelder auf die Abschlusskonferenz, eine letzten Entwurf für die „diplomatische Staatenkonferenz“ in Rom erfolgreich vorbereiten.²²

Bei der Abschlusskonferenz im Juni/Juli 1998 stellten sich oberflächlich Fragen über die Subsidiarität des Gerichts, die Rolle des Anklägers, die Stellung des Sicherheitsrates und die Zuständigkeit des Gerichts, sowie die Definition von Verbrechenstatbestände als besondere schwierig dar.²³ Darunter verborgen lagen jedoch grundlegende Meinungsverschiedenheiten der Staaten verschiedener Lager.²⁴ Dennoch gelang es nach zahlreichen Verhandlungen und Bemühungen das Statut zu verabschieden. Am 17. Juli 1998 wurde das Statut von Rom verabschiedet.²⁵ Bis zum 31. Dezember 2000 wurde es insgesamt von 139 Staaten unterzeichnet und 105 Staaten haben es bis Juli 2007 ratifiziert.²⁶ Nach 60 erfolgreichen Ratifikationen trat das Statut am 1. Juli 2002 – überraschend früh – in Kraft.²⁷ Für die vollständige Etablierung eines arbeitsfähigen Gerichts des mussten noch einige organisatorische Details geklärt werden, wie die Ausarbeitung der Verfahrens -und Beweisordnung des Gerichts oder die Bestimmung des Verbrechens der Aggression (bis heute nicht abgeschlossen).²⁸

TEIL II – Die Kompetenzen des IStGH und ihre Konsequenzen für die Staatensouveränität

1. Die rechtliche Grundlage des IStGH und seine Einordnung in das Internationale System

a) Rechtliche Grundlage und Status des IStGH

Die rechtliche Grundlage des IStGH bildet, wie schon oben gezeigt wurde, ein völkerrechtlicher Vertrag, das Statut von Rom. Damit stellt der Gerichtshof eine eigenständige Internationale Organisation dar.²⁹ Im Römischen Statut heißt es über das Verhältnis des Gerichtshofs zu den Vereinten Nationen, dass „der Gerichtshof (...) durch ein Abkommen, das von der Versammlung der Vertragsstaaten dieses Statuts zu genehmigen und danach vom Präsidenten des Gerichtshofs in dessen Namen zu schliessen ist, mit den Vereinten Nationen in Beziehung gebracht (wird).“

Er ist nicht durch Beschluss des Sicherheitsrates als Unterorgan der VN gegründet worden. Zwar besteht eine enge – untrennbare – Verbindung zu den VN (Entstehung, Entscheidungsverfahren), jedoch gewinnt der Status des IStGH durch den Charakter einer Internationalen Organisation³⁰ und die damit verbundene Völkerrechtssubjektivität ein besonderes Ausmaß an Unabhängigkeit im internationalen System.³¹

[...]

¹ Vgl. hierzu z.B. VN-Charta Art. 2, Nr. 1: „Grundsatz der gleichen Souveränität der Mitgliedsstaaten“.

² In dieser Arbeit soll der Schwerpunkt hierauf liegen, da transnationale Verflechtung komplex, Wirtschaftsordnung im ständigen Wandel und Globalisierung schwer dingfest zu machen ist. Rechtliche Strukturen bilden also einen guten Anknüpfungspunkt für eine Betrachtung der politischen Praxis.

³ VN-Charta Art. 2,4; Art. 5, Maßnahmen nach Kap. VII usw.

⁴ Vgl. Empell (2006): Der internationale Strafgerichtshof und die Verfolgung der Bürger der Drittstaaten, S. 6.

⁵ Vgl. Empell (2006), S. 7.

⁶ In den 1990er Jahren, nach dem Beendigung des Ost-West-Konflikts, rückte das Thema um die Menschenrechte und ihren wirksamen Schutz immer höher auf der globalen Agenda. Vgl. Gareis/Varwick (2003): Die Vereinten Nationen, S. 221- 225.

⁷ Menschliche Sicherheit (Human Security), statt Nationaler Sicherheit und Humanitäre Intervention sind nur zwei Schlagwörter in dieser Debatte.

⁸ 1945 wurden die Militärgerichtshofe von Nürnberg und Tokio sowie später die internationalen Strafgerichtshöfe zum ehemaligen Jugoslawien (1993) und zu Ruanda (1994) geschaffen. Vgl. Gareis/Varwick (2003), S. 226- 230.

⁹ Vgl. Schomburg (2005): Internationale Strafgerichtsbarkeit - eine Einführung, in: Kirsch (Hrsg.): Internationale Strafgerichtshöfe, S. 5-18.

¹⁰ Art. 227 Abs.1 des Versailler Vertrages stellte Kaiser Wilhelm II. unter öffentliche Anklage wegen schwerster Verletzung der Internationalen Sittengesetze. Er sollte sich vor einem international besetzten Gerichtshof verantworten. Diese Absicht konnte nie verwirklicht werden. Kaiser Wilhelm II bekam politisches Asyl in den Niederlanden. Vgl. Heilmann (2006): Die Effektivität des Internationalen Strafgerichtshofs. Die Rolle der Vereinten Nationen und des Weltsicherheitsrates, S. 33 .

¹¹ 1920 wurde im Völkerbund ein Ausschuss eingesetzt, welcher sich neben der Fortentwicklung des Völkerrechts explizit auch mit den Fragen eines einzurichtenden ständigen internationalen Gerichtshof in Den Haag beschäftigen sollte. Viele Staaten vertraten jedoch die Ansicht, die Zeit für einen internationalen Strafgerichtshof sei noch nicht gekommen und die ihm zugedachten Aufgaben könnten wirkungsvoller durch nationale Gerichte entschieden werden. Vgl. Kemper (2004): Der Weg nach Rom: Die Entwicklung völkerrechtlicher Strafgerichtsbarkeit und die Errichtung des Ständigen Internationalen Strafgerichtshofs, S. 97.

¹² Vgl. Heilmann (2006), S. 34

¹³ Vgl. Heilmann (2006), S. 36; Maier (2003) Nürnberg, den Haag, Rom. Gemeinsamkeiten und Unterschiede, Rechtsstaatlichkeit und Politik, S. 200; Triffterer (1995): Bestandsaufnahme zu Völkerrecht, in: Hankel/Stuby (Hrsg.): Strafgerichte gegen Menschheitsverbrechen. Zum Völkerstrafrecht 50 Jahre nach den Nürnberger Prozessen, S. 212

¹⁴ Der Prozess gegen die Hauptkriegsverbrecher vor dem Internationalen Militärgerichtshof. Nürnberg 14. November 1945 – 1. Oktober 1946, Bd.1, S. 249

¹⁵ Ahlbrecht (1999): Geschichte der Völkerrechtlichen Strafgerichtsbarkeit im 20. Jahrhundert, S. 143 .

¹⁶ Bassiouni (1995): Das Vermächtnis von Nürnberg, Eine historische Bewertung fünfzig Jahre danach, in: Hankel/Stuby (Hrsg.): Strafgerichte gegen Menschheitsverbrechen. Zum Völkerstrafrecht 50 Jahre nach den Nürnberger Prozessen, S. 21; Ahlbrecht (1999): S. 143.

¹⁷ Kemper (2004), S. 164.

¹⁸ Vgl. Ahlbrecht (1999), S. 140.

¹⁹ Dafür wurde er von der Generalversammlung der Vereinten Nationen im November 1992 beauftragt. Ein Erster Entwurf wurde 1993 vorgelegt, ein Jahr später ein überarbeiteter zweiter Entwurf. Vgl. Mangold (2007) Die Völkerstrafrechtliche Verfolgung von Individuen durch internationale Strafgerichtshöfe, S. 188.

²⁰ Der Bericht schlägt lediglich Modifikationen am Entwurf der ILC vor. Vgl. Ahlbrecht (1999), S. 343.

²¹ Vgl. Resolution 827 (1993) vom 25. Mai 1993 bzw. Resolution 955 (1994) vom 8. November 1994, abgedruckt in: Vereinte Nationen Nr. 41 (1993), S. 156 sowie Nr. 43 (1995), S. 39, dazu ausführlicher Kommentar in: Graefrath (1995) Von Nürnberg über Den Haag zu einem ständigen internationalen Strafgerichtshof, in: Hankel/Stuby (Hrsg.): Strafgerichte gegen Menschheitsverbrechen. Zum Völkerstrafrecht 50 Jahre nach den Nürnberger Prozessen, S. 295­299.

²² Vgl. Bassiouni (1998): The statute of the International Criminal Court : A Documentary History, S. 39. Der Entwurf des Preparatory Commitee stellte einen wesentlichen Fortschritt im Vergleich zu der ILC-Entwurfs von 1994 dar, trotzdem konnten viele Differenzen noch nicht befriedigend gelöst werden. Ebd. S. 119.

²³ Vgl. Kaul (1998): Durchbruch in Rom, Vereinten Nationen, Nr. 46, S. 127.

²⁴ Es wird zwischen drei Interessenlagern unterschieden (Gerichtshof-freundliche Staaten, Gegner/Kritiker, die einen schwachen symbolischen Gerichtshof anstrebten und neutrale, untentschlossene Staaten) Vgl. Kaul (2001): Der Aufbau des internationalen Strafgerichtshofs, Schwierigkeiten und Fortschritte, in: Vereinten Nationen Nr. 6, S. 219; Kaul (2006): Der internationale Strafgerichtshof. Stand und Perspektiven, in: Neubacher/Klein (Hrsg.): Vom Recht der Macht zur Macht des Rechts?, S. 96; Neuner (2005): Der Weg nach Rom, in: IGFM (Hrsg.) Der internationale Strafgerichtshof. Eine Einführung, S. 30.

²⁵ Ambos (1998): Der neue internationale Strafgerichtshof- Ein Überblick, NJW- Neue Juristische Wochenschrift, S.3743-3746; Die Staaten, die das Statut bis zu diesem Datum nicht unterzeichnet haben, können ihm dennoch beitreten: durch Hinterlegung einer entsprechenden Urkunde beim Deposita, dem Generalsekretär der Vereinten Nationen. Vgl. Fixson (2005): Der Internationale Strafgerichtshof. Seine Entstehung und seine Stellung im Völkerrecht, in: Kirsch (Hrsg.), Internationale Strafgerichtshöfe, S. 121

²⁶ Aktuell sind es 146 Unterzeichner Staaten, davon haben es 105 Staaten ratifiziert, stand Juli 2007, http://iccnow.org/ documents/RATIFICATIONSbyRegion_18July07.pdf besucht am 18.01.08

²⁷ Kaul (2004): Baustelle für mehr Gerechtigkeit, in: Vereinten Nationen, Nr. 4, S. 141.

²⁸ Durch die Entschließung F der Schlussakte der Konfferenz von Rom und der Resolution 53/105, vom 8. Dezember 1998 der Generalversammlung wurde die Preparatory Commission hierfür eingesetzt (ungleich der PrepCom). Vgl. Heilmann (2006), S. 49; Dazu ausführlich Kaul (2001), S. 215 .

²⁹ Von einer internationalen Organisation kann immer dann gesprochen werden, wenn es sich um eine auf Dauer angelegte Vereinigung von zwei oder mehr Staaten auf dem Gebiet des Völkerrechts handelt, die Aufgaben selbständig wahrnehmen kann und über eigene handlungsbefugte Organe verfügt. Diese Definition trifft auf den IStGH vollkommen zu. Vgl. Hobe/Kimminich (2004): Einführung in das Völkerrecht, S. 67-168.

³⁰ Sowie die zwei ad hoc-Tribunale: JStGH und RStGH, die auf Grundlage von Kapitel VII der UN-Charta durch eine Resolution als Nebenorgane des Sicherheitsrates etabliert worden sind.

³¹ Vgl. Mangold (2007), S. 210; Empell (2006), S. 8