Neuausrichtung der Regional- und Förderpolitik in Brandenburg

Inhaltsverzeichnis

1. Thematischer Hintergrund

2. Theoretische Fachdiskussion: „Wachstumsziel vor Ausgleichs-ziel“ als zukünftige Perspektive?

3. Rahmenbedingungen
3.1. Planung - Das Leitbild der dezentralen Konzentration als Umset zung des Ausgleichsziels
3.2. Bevölkerungsentwicklung - Der demografische Wandel als tiefgreifen der gesellschaftlicher Entwicklungstrend
3.3. Wirtschaft - Unterdurchschnittliche Entwicklung als Rahmenbedingung
3.4. Fiskalische Situation und Perspektive des Landes und der Gemeinden in Brandenburg
3.5. Zwischenfazit - Handlungsbedarf aufgrund von demografischen, wirtschaftlichen und fiskalischen Zwängen

4. Neuausrichtung in der Brandenburger Regionalpolitik
4.1. Chronologie des Paradigmenwechsels in der Realpolitik - Vorstöße, Rückzug und Umsetzung
4.2. Das neue Leitbild für die Hauptstadtregion und die geplante Neuanfertigung eines integrierten Landesentwicklungsplans
4.3. Die Schwerpunkte der neuen Wirtschaftsförderstrategie
4.4. Die Konzentration der Förderpolitik auf regionale Wachstumskerne
4.5. Zwischenfazit - Die neuen Instrumente und ihre Schnittmengen

5. Wachstumsziel vor Ausgleichsziel - Der Abschied vom Ideal der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse?

6. Die Neuorientierung Brandenburgs in der realpolitischen Praxis - der Versuch einer Bewertung

7. Literatur- und Internetquellen-, Abkürzungs-, Abbildungs-und Tabellenverzeichnis

8. Interviewpartner

1. Thematischer Hintergrund

„Seit Ende Februar [2005] findet im Land Brandenburg eine umfassende Diskussion zur Neuaus-richtung wichtiger Bereiche der Landespolitik statt. Im Mittelpunkt stehen dabei Konzepte zur Stärkung von Branchen-kompetenzfeldern und Wachstumskernen, die Überlegungen zur Überar-beitung des Zentrale-Orte-Systems, Fragen der demografischen Entwicklung und die Entwicklung des ländlichen Raumes.“

(Pressemitteilung der Landesregierung vom 02.06.2005)

„Mit der Neuausrichtung der Brandenburger Wirtschaftsförderung gehen wir von der Flächen-betrachtung zur Schwerpunktförderung über. Stärken stärken ist das neue wirtschaftspolitische Leitbild.“ (Wirtschaftsminister W. Junghanns in einer Presseerklärung vom 09.06.2006)

„Beide Länder [Berlin und Brandenburg] sind sich darin einig, die Gemeinsame Landesplanung vom Interessenausgleichsinstrument zu einer Grundlage für die Wachstumsförderung und Infra-strukturentwicklung für den gemeinsamen Raum umzugestalten.“

(Sechs-Punkt-Papier des Bürgermeisters von Berlin K. Wowereit und dem Ministerpräsidenten von Brandenburg M. Platzeck vom 29.06.2006)

Wie diese Aussagen andeuten, wird seit März 2005 ein Kurswechsel in der Regional-, Struktur-und Förderpolitik des Landes Brandenburg ange-strebt die aus heutiger Sicht zum Teil bereits voll-zogen wurde. Es geht verkürzt dargestellt um eine Umorientierung vom Gießkannenprinzip, das sich dem Postulat des Ausgleichsziels verpflichtet fühlte, hin zu einer zunehmenden Konzentrie-rung von Fördermitteln und planungspolitischem Handeln auf solche Orte und Wirtschaftsbran-chen, die sich sowohl durch eine momentan re-lativ stabile Situation wie auch durch eine gute Zukunftsperspektive auszeichnen.

Unter dem Motto „Stärken stärken“ sollen diese Wachstumspole konzentriert gefördert werden, die Zukunftsfähigkeit Brandenburgs gewährleis-ten und durch sogenannte Spillover-Effekte auf ihr jeweiliges Umland bzw. auf strukturschwä-chere Regionen ausstrahlen. Somit soll dem Aus-gleichsziel vornehmlich indirekt gedient werden. Konkret manifestiert sich der Prozess der Neu-orientierung in der Strukturpolitik in mehreren politischen Ressorts und Instrumenten. Der Ge- danke setzt sich fort quer durch die ministeriellen Verwaltungen und Aufgaben unter Festlegung sogenannter Regionaler Wachstumskerne, Bran-chenschwerpunkte und –schwerpunktorte, eines neuen Leitbildes für die Hauptstadtregion Ber­lin-Brandenburg und in der Neuordnung der zen-tralörtlichen Gliederung.

Das Hauptziel der Arbeit besteht daher in einer Querschnittsbetrachtung des neuen politischen Trends, der sich sowohl auf planerischer als auch auf wirtschaftlicher und fiskalischer Ebene wie-derspiegelt.

Hieraus ergeben sich die folgenden zentralen Fragestellungen, denen in den entsprechen-den Kapiteln der Arbeit nachgegangen wird:

Auf welcher theoretischen Grundlage beruht die Neuausrichtung in der Regionalpolitik (sie-he Kapitel 2. Theoretische Fachdiskussion)?

Welche planerischen Grundsätze bildeten die Basis der früheren Regionalpolitik? Welche de-mografischen, wirtschaftlichen und finanziellen Rahmenbedingungen führten zur Neuorientie-rung (siehe Kapitel 3. Rahmenbedingungen)?

Welcher Chronologie folgte der Neuausrich-tungsprozess? Mit welchen Instrumenten wird der wachstumsorientierte Leitgedanke realpo-litisch umgesetzt (siehe Kapitel 4. Neuausrich-tung in der Brandenburger Regionalpolitik)?

Welche Chancen und Risiken birgt eine Prioritä-tenverschiebung zugunsten des Wachstumsziels (siehe Kapitel 5. Wachstumsziel vor Ausgleichs-ziel - Der Abschied vom Ideal der Einheitlich-keit der Lebensverhältnisse)?

Wie lässt sich die bisherige Umsetzung der neu-en Strategie in Brandenburg bewerten (siehe Kapitel 6. Die Neuorientierung Brandenburgs in der realpolitischen Praxis - der Versuch einer Bewertung)?

Aufgrund der tiefgreifenden Wirkungen der Neu-ausrichtung und der sich daraus ergebenden me-dialen Aufmerksamkeit in Brandenburg bestand das methodische Anliegen dieser Arbeit darin, durch Literatur- und Presseartikel-Recherche die entsprechenden Prozesse nachzuvollziehen und die „Stimmungen“, die sich im Land Brandenburg ergaben und noch immer regen, aufzufangen und in die Betrachtungsweise miteinfließen zu lassen. Ergänzt wurde diese Recherche durch Interviews mit einigen verantwortlichen Personen in der Brandenburger Ministerial- und kommunalen Verwaltung.

Ferner war das Erarbeiten einer theoretischen Basis zu den einzelnen Politikbereichen, die die Querschnittsaufgabe Regionalpolitik umfasst, er-forderlich, um die realpolitische Praxis in Bran­denburg im Spiegel der idealen theoretischen Modelle bewerten zu können.

2. Theoretische Fachdiskussion: „Wachstumsziel vor Ausgleichsziel“ als zukünftige Perspektive?

Seit Beginn des neuen Jahrtausends lässt sich im Bereich der Raumordnung und der Regional-politik wie auch bereits zuvor in anderen Poli-tikbereichen ein Trend zu einer wachstums- und wirtschaftsorientierten Ausrichtung feststellen (vgl. Frey, Zimmermann 2005 S.7, Krell 2004, S.7 u.a.). Galt in der Raumordnung und in be-stimmten strukturpolitischen Bereichen wie dem Länderfinanzausgleich oder dem kommunalen Finanzausgleich seit jeher ein auf Ausgleich be-dachtes Verteilungsprinzip, so scheint sich der Bewertungswinkel zunehmend zu verschieben.

In der Raumordnung, als bisherige klassische Ver-teidigerin des räumlich-strukturellen Ausgleichs, gibt es heute Überlegungen dahingehend, „dass man sich mit den veränderten Rahmenbedingun-gen und ihren räumlichen Folgen neu auseinan-der setzen und [sie] auf diese Veränderungen hin ausrichten muss“ (Aring 2004, S.39).

Seit den 1960er-Jahren konnte sich die regiona-le Ausgleichspolitik laut Zimmermann vor allen Dingen auf zwei grundlegende Rahmenbedin-gungen stützen. Erstens war bis in die 1990er Jahre ein ausreichendes durchschnittliches Ge-samtwirtschaftswachstum gewährleistet, das rechtfertigte, dass der erwirtschaftete Wohlstand weil ausreichend vorhanden allen Regionen, Städten und Gemeinden zugute kommen sollte (vgl. Zimmermann 2004a, S.15). Zweitens stand die Auffassung des Ausgleichsziels auf einem so-liden theoretischen Fundament: Der neoklassi-schen Konvergenztheorie.

Die neoklassische Konvergenztheorie als Fundament des Ausgleichsziels

Diese Theorie geht von einem abnehmenden Wohlstandsgefälle in einem ungleichen raum-strukturellen System von Teilräumen aus. Auf-grund des Absatzes von Gütern außerhalb dieses Gefüges, wird Wohlstand erwirtschaftet, der sich vor allen Dingen in Ballungsräumen anhäuft. In diesen Ballungsräumen sind zudem die Löhne re-lativ hoch, sodass der Faktor Arbeit knapper wird. Des Weiteren nimmt auch der Faktor Boden ten-denziell ab. Da in ländlich-peripheren Räume sich eher das umgekehrte Bild zeigt, findet folgt man dieser Theorie eine Tendenz zum Ausgleich zwi-schen den beiden Regionstypen statt, indem sich Unternehmen und Arbeitskräfte in die struktur-schwächeren Regionen verlagern (vgl. ebd. 2004a, S.16, Aring 2004, S.43).

Bezogen auf die Raumordnung und die Regio-nalentwicklung kann man ]feststellen, dass sowohl Instrumente wie die Ausweisung von zentralen Versorgungsorten wie auch fiskalische Ausgleichs-mechanismen (z.B. Finanzausgleich oder Gemein-schaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen In-frastruktur“) den wirtschaftlichen Trend von den „überquellenden Ballungsräumen“ (Zimmermann 2004a, S.15) hin zu peripheren Regionen somit unterstützen bzw. verstärken sollten. „Wenn das Aufholen von peripheren Räumen ein natürlicher ökonomischer Prozess war, dann konnte es nicht falsch sein, das zu unterstützen und zu beschleu-nigen, um so eine Konvergenz von Wirtschaft und Gesellschaft im Lande herbeizuführen.“ (Aring 2004, S.34)

Das raumordnerische Leitbild der dezentralen Konzentration steht sinnbildlich für diese Intenti­on. Es wird von einer oder mehreren wirtschafts-starken Regionen ausgegangen und versucht, das Wachstum an Bevölkerung, Siedlungsfläche oder finanziellem Wohlstand auf andere strukturschwä-chere Regionen in gewisser Weise „umzuleiten“. Auf die konkrete Umsetzung dieses Konzepts in Brandenburg wird im späteren Verlauf dieser Ar-beit eingegangen werden.

Dieses Leitbild und die damit verbundene Präfe- renz des Ausgleichsziels stehen jedoch „auf dem Prüfstand“ (Spars 2005, S. 259). Die neoklassisch-geprägte Raumplanung widmete sich vor allen Dingen den Städten und Gemeinden außerhalb der großen Agglomerationen. Diesen sollte ne-ben den Aufgaben der Daseinsvorsorge die Rolle des räumlichen Stabilisators und Impulsgebers für eine ländliche Entwicklung zu teil werden.

Paradigmenwechsel in der Raumordnung und Regionalpolitik Es lässt sich nun, nicht zuletzt aufgrund einer neuen theoretischen Basis der „new economic geography“, beobachten, dass zunehmend die Ballungsräume ins Blickfeld der (Fach-) Öffent-lichkeit rücken. Dies liegt zum einen daran, dass die gesamtwirtschaftliche Situation sich in den letzten Jahren in Deutschland verschlechtert hat und Deutschland im europäischen Vergleich nur unterdurchschnittliche Wachstumsraten zu ver-zeichnen hat. Das Postulat des uneingeschränk-ten wirtschaftlichen Wachstums hat sich als nicht mehr zeitgemäß herausgestellt, sodass sich aus heutiger Sicht besonders auf die Regionen kon-zentriert werden soll, die über die größte Wirt-schaftskraft verfügen und denen die höchste In-novationsfähigkeit zugerechnet wird. War es in den 60er- und 70er-Jahren raumordnungspoli-tisch noch möglich sowohl „(1) den Wünschen der wirtschaftlich starken Städte [Metropolregionen] durch verbesserte Infrastruktur [zu] entsprechen, die anderen Ressorts als denen für Raumplanung zuständigen entstammten, und (2) mit den auf regionalen Ausgleich bedachten Politikbereichen wie der Raumplanung, aber auch dem horizonta-len Finanzausgleich zwischen Ländern und zwi-schen Kommunen, breit gestreut in der Fläche fördern“ (Zimmermann 2004a, S.13), so gilt es nun nach Meinung des Großteils der Fachleute und der breiten Öffentlichkeit, die endogenen Po-tenziale auf nationaler wie auf regionaler Ebene zu stärken.

Es gibt weitere strukturelle Gründe für die Neu-orientierung in der Regionalpolitik: Die Verknap-pung der öffentlichen finanziellen Mittel, die nun eine Entscheidung erfordern, wozu sie „am besten“ verwendet werden, „eher (oder nur?) für Ausgleichszwecke oder eher (oder nur?) für Wachstumszwecke?“ (Frey, Zimmermann 2005, S.10). Des Weiteren ist der demografische Wan-del zu nennen, der tendenziell zu einer Ausdiffe-renzierung und Konzentration im Raum beitra-gen wird, sodass „Wachstum und Schrumpfung ... auf absehbare Zeit nebeneinander existieren [werden]“ (Aring 2004, S.40) und er somit auch zu sozialer und wirtschaftlicher Polarisierung führen wird.

Im Zuge der Veränderung des Blickwinkels auf die räumlich-strukturelle Ebene hin zu einer globalen und internationalen Raumbetrachtung rücken, wie bereits angedeutet, die metropolitanen Räu-me in den Vordergrund regionalpolitischen Han-delns, da deren wirtschaftliches Wachstum nun keineswegs uneingeschränkt gegeben ist und auch und gerade in diesen Regionen sowohl Schrump-fung als auch Wachstum anzutreffen sind.

Nicht zuletzt verschiebt sich deshalb auch bezogen auf Brandenburg der Schwerpunkt des raumord-nerischen Interesses auf die „Hauptstadtregion Berlin-Brandenburg“, die das gesamte Gebiet der beiden Bundesländer umfasst.

„New Economic Geography“ als theoretische Basis des Wachstumsziels

Auch diese Neuausrichtung baut auf einer theore-tischen Basis auf, der Theorie der „new economic geography“. Die Hauptthese der NEG-Theorie, die maßgeblich auf den Erkenntnissen von Paul R. Krugman basiert, liegt darin, dass es eine inhä-rente Ballungstendenz im Prozess der wirtschaft-lichen Entwicklung gibt (vgl. Krugman 1998; Frey, Zimmermann 2005, S.7). So betont diese Theorie, im Gegensatz zur neoklassischen Sichtweise, vor allen Dingen die Wirkung der pull-Faktoren von Ballungsräumen. Da sich die Gesamtwirtschaften in den Hocheinkommensländern zunehmend im globalen Wettbewerb behaupten müssen, bedarf es einer hohen Technologisierungs- und Inno-vationsfähigkeit dieser Gesellschaften, da Pro-dukte mit einem niedrigeren Technologiewert in der Regel in Niedriglohnländern preisgünstiger hergestellt werden können. Aufgrund der Los-lösung von der nationalökonomischen Sichtwei-se, bedarf es starker, im Sinne von innovations-fähigen Regionen, um sich im internationalen Wettbewerb der Hocheinkommensländer zu be-haupten. Laut Frei/Zimmermann ist Innovation „die zentrale Wachstumsdeterminante in Hoch-einkommensländern. Sie entscheidet darüber, ob langfristig ein hohes Pro-Kopf-Einkommen (im weltwirtschaftlichen Vergleich zwischen den Hocheinkommensländern) erzielt wird, das dann für privat und öffentlich angebotene Güter [...] verwendet werden kann. Zahlreiche theoretische und empirische Ergebnisse sprechen dafür, dass beim Zustandekommen von Innovationen – das heisst insbesondere auch bei der Umsetzung von Erfindungen – die Dominanz der modernen gros-sen Ballungsgebiete zwingend ist.“ (Frey, Zim­mermann 2005, S.7).

Somit untermauert dieser Innovationsansatz die Tendenz der Konzentration auf Ballungsräume bzw. auf solche Regionen, denen ein hohes Maß an global-wirtschaftlicher Wettbewerbsfähigkeit attestiert wird.

Konsequenzen für die Neuausrichtung der Raumordnung und Regionalpolitik

Die Konsequenz für die Raumordnung und Re-gionalpolitik -nimmt man den Gedanken der new economic geography (NEG) zum Ausgang- be-steht darin, dass die bisherige Orientierung auf das Ausgleichsziel diesem aktuellen wirtschaftli-chen Wachstumstrend entgegenläuft und ihn so-gar hemmt.

Deshalb klingt es plausibel, Raumordnung stär- ker an wirtschaftspolitischen Zielsetzungen auszu-richten bzw. – in Worten von Krell – „eine stärkere Verzahnung von Regionalplanung und regionaler Wirtschaftsförderung“ (Krell 2004, S.8) herbei-zuführen. Im Sinne einer Wettbewerbsfähigkeit im globalen Kontext kann es nach Meinung der NEG-Befürworter nicht mehr zweckmäßig sein, alle Gebiete aktiv zu fördern. „Es muss sich erst zeigen, in welchen Regionen ein Wille zur Verän-derung besteht, Kooperationen innerhalb der Re-gionen wirksam sind und die wirtschaftliche Basis zukunftsorientiert ausgestaltet ist oder werden kann. Dass eine Auswahl unter den zu fördern-den Regionen getroffen werden muss, ergibt sich schon aus dem Zwang der knappen Mittel“ (Frey, Zimmermann 2005, S. 9).

Somit ergibt sich zunehmend ein Zielkonflikt zwi-schen Ausgleichs- und Wachstumsziel, den Spars in folgenden Worten beschreibt: „Aus theoreti-scher Perspektive lässt sich eine Zielkonkurrenz in der Raumordnungspolitik ausmachen, die in dieser Deutlichkeit von der Politik ungern kom-muniziert und auch entschieden wird: Es gibt ei-nen Gegensatz zwischen dem Ausgleichsziel und dem Wachstumsziel in der Raumordnungs- bzw. Regionalpolitik.“ (Spars, 2005, S. 261)

Schlussfolgernd aus diesen Überlegungen lässt sich festhalten, dass aufgrund der neuen Rahmen-bedingungen eine neue Balance zwischen dem Wachtums- und Ausgleichsziel gefunden werden muss (vgl. Frey, Zimmermann 2005, S. 7 u.a.)

Nach Meinung von Zimmermann, Aring u.a. las-sen sich die folgenden möglichen „Eckpfeiler“ des neuen raumordnerischen und regionalpolitischen Ansatzes festhalten:

1 Förderung des Wachstums von metropolitanen Räumen als „Motoren für die Gesamt-wirtschaft“
2 Gewährleistung einer Grundversorgung in peripheren Gebieten
3 Förderung von Kooperationen als „wirtschaftliche Aufstiegschance“ für struktur-schwächere Regionen
4 Wechsel des raumordnerischen Blickwinkels hin zu einer globalen und überregionalen Sichtweise

Abb.1: Charakteristika der raumordnerischen Neuorientierung
Quelle: vgl. Aring 2004 S. 47ff., Zimmermann 2004a, S. 24 u.a.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb.2: Neoklassische (Konvergenz-)Theorie, Traditional View und New View (New Econo­mic Geography) im Vergleich bezogen auf die Entwicklung des Pro-Kopf-Einkommens Quelle: Zimmermann (2004b: S.9)

Zusammenfassend kann man feststellen, dass so-wohl dem Ausgleichs- als auch dem Wachstumsziel in der aktuellen raumordnerischen und regional-politischen Diskussion eine große Bedeutung bei-gemessen wird. Allerdings geht es darum, das Ver-hältnis dieser beiden Leitlinien neu zu justieren. Abb. 1 verdeutlicht schematisch das Spannungs-feld der theoretischen Ausrichtungen, indem eine weitere theoretische Richtung der räumlichen Wirtschaftsentwicklung aufgeführt wird, der so-genannte „traditional view“. Dieser Ansatz geht weder von einer konvergierenden noch von einer divergierenden Wirtschaftsentwicklung aus.

Da dieser Ansatz einen eher zweitrangigen realen Bezug bezogen auf die räumliche Wohlstandsent-wicklung hat, steht dieser Denkansatz nicht im Mittelpunkt unserer Betrachtungsweise, obgleich er sich natürlich grundsätzlich genau in der Mit-te des Spannungsfeldes zwischen Ausgleichs- und Wachstumsorientierung befindet.

Die Neupositionierung in diesem Spannungsfeld vor dem Hintergrund neuer Rahmenbedingungen dürfte die Aufgabe der zukünftigen Raumord-nung, Regionalpolitik sowie anderer gesellschafts-politischer Bereiche sein, wohlwissend dass es hierzu eines breiten realpolitischen Abwägungs

3. Rahmenbedingungen

3.1. Planung Das Leitbild der dezent-ralen Konzentration als Umsetzung des Ausgleichsziels

Säulen/Instrumente der Raumordnung im Rahmen der Ausgleichsphilosophie Raumordnung besitzt als übergeordnete, über-regionale und zusammenfassende Disziplin im Rahmen raumpolitischen Handelns zahlreiche Instrumente und Handlungsmöglichkeiten, um der im Spannungsfeld von Ausgleich und Wachs-tum bestehenden Divergenz entgegenzuwirken. Dabei geben die im Raumordnungsgesetz be-schriebenen Leitvorstellungen und Grundsätze den gestalterischen Rahmen vor. So gehört es zu den Leitvorstellungen des Raumordnungs-gesetzes (ROG), bezogen auf den Gesamtraum der Bundesrepublik „eine nachhaltige Raument-wicklung [zu betreiben], die die sozialen und wirt-schaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang“ bringt und somit zu einer dauerhaften, großräumig ausgewo-genen Ordnung führt (vgl. ROG 1997, §1 Abs. 2). Demnach „sind gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen“ (ROG 1997, §1 Abs. 2 Satz 2).

Der Ratio des Ausgleichs folgend gehört es zu den Grundsätzen der Raumordnung eine aus-gewogene Siedlungs- und Freiraumstruktur zu entwickeln, die dezentrale Siedlungsstruktur des Gesamtraums zu erhalten und die Grundversor-gung der Bevölkerung mit technischer und sozia-ler Infrastruktur zu sichern, wobei letztgenannte vorrangig in Zentralen Orten zu bündeln ist (vgl. ROG 1997, § 2 Abs. 2 Satz 1 ff). Um den ländlichen und strukturschwachen Teilräumen gemäß dem Ausgleichspostulat gleiche Chancen einzuräu-men, sollen diese unter anderem als Lebens- und Wirtschaftsräume mit eigenständiger Bedeutung entwickelt bzw. deren Entwicklungsvoraussetzun-gen bevorzugt verbessert werden (vgl. ROG 1997, § 2 Abs. 2 Satz 6 ff). „Die Zentrale Orte der länd-lichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen“ (ebd.).

Die Ziele der Raumordnung „eines jeden Landes“ sind gemäß § 8 ROG Abs. 1 in einem „zusammen-fassenden und übergeordneten“ Raumordnungs-plan darzustellen und mit den Raumordnungsplä-nen benachbarter Länder abzustimmen. Auf der nächsten hierarchisch-niedrigeren Ebene der Lan-desplanung sind in Abstimmung mit den Zielen des Landesraumordnungsplans und zur Darstel-lung der regionalen Ziele Regionalpläne aufzustel-len. Sollte aufgrund bestehender Verflechtungen, insbesondere in verdichteten Räumen, eine über die Landesgrenzen hinaus reichende Planung er-forderlich sein, sind notwendige Maßnahmen wie eine gemeinsame Regionalplanung zu betreiben (vgl. ROG 1997, § 9 Abs.1).

Die Raumordnungspläne sollen, unter anderem, Festlegungen zur angestrebten Siedlungsstruktur enthalten. „Hierzu können gehören:

a. Raumkategorien,
b. Zentrale Orte,
c besondere Gemeindefunktionen, wie Entwick- lungsschwerpunkte und Entlastungsorte,
d. Siedlungsentwicklungen [und]
e. Achsen“ (ROG 1997, §7 Abs. 2 ff)

In Bezug auf die Leitvorstellungen und Grund-sätze der Raumordnung haben die mit einer zen-tralörtlichen Funktion bedachten Gemeinden eine besondere Verantwortung für die sie umgebende Region. Das als klassisches Instrument der Raum-ordnung geltende Zentrale Orte System soll die flächendeckende Versorgung mit Infrastrukturein-richtungen gewährleisten und trägt damit der in §2 ROG Abs. 4. geforderten „Grundversorgung der Bevölkerung“ Rechnung. Je nach Einwohnerzahl und Umfang der „Versorgungs- und/oder Verwal-tungsaufgaben im sozialen, kulturellen und wirt-schaftlichen Bereich“, die eine Gemeinde für ih-ren Verflechtungsraum wahrnimmt, entspricht sie einer der vier Hierarchiestufen (vgl. ROB 2000, S.49). Dabei unterscheidet man zwischen Ober-zentren - Städte mit in der Regel mehr als 100.000 Einwohnern -, Mittelzentren - Städten mit in der Regel 20.000 – 100.000 Einwohnern - sowie Klein-und Unterzentren, die der Grundversorgung die-nen (vgl. ebd.).

Die Ausgangssituation

Zu Beginn der 90er Jahre stellte die Planung in Anbetracht attestierter Fehlentwicklungen die Zweckmäßigkeit bestehender raumordnerischer Instrumente in Frage. Die Tendenzen einer sich globalisierenden und entgrenzenden Welt zeich-neten sich bereits in einzelnen Teilräumen der Bundesrepublik ab. Dabei standen sich boomende Stadtregionen und die von Deindustrialisierung-prozessen betroffenen Randregionen scheinbar diametral gegenüber. Differenzierter betrachtet galt es aus Sicht der Raumplanung, für die florie-renden Agglomerationsräume der alten Bundes-länder ein zukunftsfähiges Entwicklungsmodell zu erarbeiten, mit deren Hilfe die Folgeerschei-nungen von „Wachstum und Expansion“ zielge-richtet kanalisiert werden konnten.

Des Weiteren sah es die Planung als ihre Pflicht an, einen Beitrag zum Abbau bestehender räum-licher Disparitäten zu leisten. Dem Sozialstaats-prinzip entsprechend sollte weiterhin die „Her-stellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ (GG 1949, Artikel 72 Satz 2) angestrebt und gemäß den Grundsätzen der Raumordnung bei der Ent-wicklung einer ausgewogenen „Siedlungs- und Freiraumstruktur“ das Entstehen ausgeglichener wirtschaftlicher, infrastruktureller sozialer, ökolo-gischer und kultureller Verhältnisse in allen Teil-räumen gefördert werden (ROG 1997, §1 Abs. 2 Satz 1).

Das Leitbild

Mit dem im Raumordnungspolitischen Orien-tierungsrahmen (ORA) von 1993 und dem im Handlungsrahmen (HARA) von 1995 formu-lierten Leitbild der Dezentralen Konzentration wurde erstmals ein räumliches Prinzip erarbeitet, mit dem die unerwünschten räumlichen Prozesse einer Stadtregion vermieden werden sollten (vgl. Aring 1997, S. 103)

Das Leitbild verfolgt in seiner Konzeption zwei wesentliche Ziele. Zum einen beinhaltet es Strate-gien für die Entwicklung der ländlich peripheren Räume. Dabei werden Fördermaßnahmen und Entwicklungsaktivitäten auf die größten zentra-len Orte einer Region gerichtet. Diese sogenan-ten Entwicklungszentren werden aufgrund ihrer räumlichen Bedeutung mit besonderen Versor-gungsfunktionen bedacht. Ferner sollen von ihnen Wachstumsimpulse auf die sie umgebende Region ausgehen. (vgl. BBR 2000, S. 311).

Zum Zweiten ordnet man den ausgesuchten zen-tralen Orten in großen Verdichtungsräumen Ent-lastungs- und Ordnungsfunktionen zu (vgl.ebd.). Die sogenanten Entlastungsorte, die „in bevorzug-ten Raumlagen am Rand oder im weiteren Um-land der Verdichtungsräume“ zu verorten sind, übernehmen dabei die Funktion der Ordnung und Entlastung des engeren Verflechtungsraums. So-mit sollen sie einer unkoordinierten und dispersen Siedlungsentwicklung um den Kernstadtbereich der Region entgegen wirken (vgl. ebd.).

Berlin-Brandenburg -Charakteristik der Region

Die Länder Berlin und Brandenburg verstehen sich seit ihrer Neugründung im Jahre 1990 als ein gemeinsamer Planungsraum. Dieser Tatsache Rechnung tragend, verständigten sich der Sena­tor für Stadtentwicklung und Umweltplanung der Stadt Berlin und der Brandenburger Minis­ter für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung bereits 1991 - zunächst auf in-formeller Basis - auf eine län-derfibergreifende, dauerhafte Zusammenarbeit bei Belangen der Landesplanung (vgl. Holz-hauer; Legenstein 2001, S. 81) Nach dem Abschluss der Ver-waltungsvereinbarung „fiber die Bildung einer gemeinsamen Arbeitsstelle und Planungskon-ferenz“ im August 1993 folgte im April 1995 der Staatsvertrag fiber die gemeinsame Landes-planung (vgl. ebd. S. 82). Zu Beginn des Jahres 1996 erfolgte die Einsetzung der Gemeinsa-men Landesplanungsabteilung (GL) mit Sitz in Potsdam (vgl. ebd.). Hauptaufgabe der Lan-desplanungsabteilung ist es, „Landesentwicklungspläne auf der Grundlage des Landesent- wicklungsprogramms zu erarbeiten, aufzustellen, zu ändern und fortzuschreiben“ (MLUR Bran­denburg; SENStadt Berlin (d) 2004, S.142). Die Gemeinsame Landesplanungsabteilung versteht sich dabei als Interessenausgleichsinstrument der Länder Berlin und Brandenburg.

Gemäß den Vorgaben des Bundesraumordnungs-gesetzes zur Aufstellung eines „zusammenfassen-den und fibergeordneten Plan[s]“ konkretisiert die Gemeinsame Landesplanung mit dem Lan-desentwicklungsprogramm (LEPro) „weitere ffir [...] den gemeinsamen Planungsraum [...] geeig-nete Grundsätze und Ziele“. Das LEPro wurde am 07.08.1997 als Staatsvertrag vereinbart und trat im März des darauffolgenden Jahres in Kraft. Das dem LEPro zugrunde liegende Leitbild der Dezentralen Konzentration verfolgt in seiner Umsetzung das Ziel der „Schaffung gleichwerti-ger Lebensverhältnisse ffir die Menschen in allen Teilräumen des gemeinsamen Planungsraums“ (MLUR Brandenburg; SENStadt Berlin (d) 2004, S.143). Der Landesentwicklungsplan Bran­denburg Zentralörtliche Gliederung (kurz LEP 1) trat im Jahr 1995 in Kraft (MLUR Brandenburg; SENStadt (d) Berlin 2004, S.143). Der LEP 1 gilt ausschließlich ffir das Land Brandenburg und wurde als sachlicher Teilplan zur Darstellung der Siedlungsstruktur erarbeitet. „Mit diesem Instru­ment sollen Voraussetzungen ffir gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilen des Landes ge-schaffen und eine ausgewogene Siedlungsstruktur sichergestellt werden“ (ebd.).

Um den räumlich-strukturellen Besonderheiten im berlinnahen Raum zu entsprechen, verständigten sich die beiden Länder Berlin und Brandenburg fiber die Erarbeitung des Landesentwicklungs-plans engerer Verflechtungsraum (LEP eV). Die-ser trat im März 1998 in Kraft. Das vordringlichste Ziel des LEPeV ist es, „die Entwicklungsdynamik im engeren Verflechtungsraum an räumlich ver-trägliche Orte zu lenken“ (ebd. S.144).

Zu Beginn der 1990er-Jahre prophezeite man der designierten Bundeshauptstadt und dem sie um-gebenden Brandenburger Teil des Verflechtungs-raums einen Bevölkerungszuwachs von 9,5% ausgehend von 4.292.100 Einwohnern (1991) auf 4.700.300 Einwohner für das Jahr 2010 (vgl. BMRBS 1996, S.22).

Auf Grundlage dieser prognostizierten Wachs-tumsschübe sollte ein leistungsfähiges, länderü-bergreifendes raumordnerisches Handlungskon-zept erarbeitet werden. Dabei orientierte man sich zunächst an den „Stadterweiterungsmodellen prosperierender Metropolen wie London und Paris“ (Kühn 2003, S.8). Jedoch erwies sich eine bloße Übertragung der Leitkonzepte aufgrund der räumlich-strukturellen Besonderheiten als schwierig. Prägnantestes Merkmal stellt dabei das große Bevölkerungsgefälle zwischen metro-politanem und ländlichem Raum dar. So leben beispielsweise knapp 70% der gesamten Bevöl-kerung beider Länder im engeren Verflechtungs-raum (18 % der Gesamtfläche beider Länder). Jedoch sollte -insbesondere- der ländliche Raum von der erwarteten Entwicklung Berlins nicht aus-geschlossen werden (vgl. Holzhauer/ Legenstein 2004, S.83).

Unter Berücksichtigung der genannten Konzep-tion beschrieb Stroschein in einem Beitrag in der Fachzeitschrift Stadtbauwelt 1991 ein poly-zentrisches Entwicklungsmodell für die Region Berlin Brandenburg, das im Glauben an einen Bedeutungszuwachs des gesamten Raumes der unkontrollierten Zersiedelung vorbeugen sollte (Stroschein 1991, S. 2586). Kernziel war es, einen städtischen „Entwicklungsgürtel“ in 60-80 km um Berlin festzulegen, der als sogenannter „dritter Ring“ einen wesentlichen Entlastungsbeitrag für die Metropole Berlin aber auch Entwicklungsas-pekte für den ländlichen Raum beinhaltet (Stro-schein 1993, S. 30).

Im Folgenden erarbeitete die von den Landes-regierungen eingesetzte Arbeitsgruppe „Landes- und Regionalplanung“ unter der Maßgabe der „Herstellung möglichst gleichwertiger Lebensver-hältnisse in allen Teilräumen“ das übergeordnete Leitbild der Dezentralen Konzentration (Holt­man 2005, S. 66). Die Ziele und Inhalte der aus-gearbeiteten Handlungsanweisungen fanden im weiteren Verlauf ihre Berücksichtigung im nach-folgend erarbeiteten gemeinsamen Landesent-wicklungsprogramm (LEPro). Mit dem Abschluss des Staatsvertrages über die gemeinsame Lan-desplanung und der Vorlage des Landesentwick-lungsprogramms wurde gleichfalls das Leitbild der Dezentralen Konzentration verbindlich fixiert (vgl. Hartmann/ Herten/ Schroeder 1996, S. 104)

Anwendung der Dezentralen Konzentration in Brandenburg

Dem ursprünglichen Gedanken des Leitbildes der Dezentralen Konzentration folgend, also den Entlastungs-, Ordnungs- sowie Entwicklungsprin-zipien entsprechend stellte es in seiner gesamten Konzeption ein langfristig angelegtes Handlungs-instrument dar (vgl. Holzhauer/ Legenstein 2001, S.82). Ferner sollte das Leitbild gemäß §3 LEPro den „Interessenausgleich zwischen Berlin, dem Brandenburger Teil des engeren Verflechtungs-raumes (eV) sowie dem äußeren Entwicklungs-raum“ gewährleisten (LEPro 1998, S.10).

Das „Rückrat“ dieser Konzeption, dass sich an dem bereits beschriebenen Modell Stroscheins orientierte bilden die in 60-100 km Entfernung zu Berlin gelegenen so genannten Regionalen Ent-wicklungszentren (REZ) (Holtman 2005, S.112). Diesen wurden auf Basis ihrer zentralörtlichen Stufung raumbedeutsame Funktionen übertragen. So unterscheidet das LEPro zwischen Regionalen Entwicklungszentren des Städtekranzes, REZ des äußeren Entwicklungsraumes, Zentren des engeren Verflechtungsraums, industriell gewerb-lichen Entwicklungsstandorten im äußeren Ent-wicklungsraum und Orten mit besonderem Hand- lungsbedarf im engeren Verflechtungsraum.

Ringförmig um Berlin gelegen sollte der sog. Städtekranz bestehend aus Brandenburg an der Havel, Neuruppin, Eberswalde, Frankfurt (Oder), Cottbus und Luckenwalde/Jüterbog eine eigen-ständige Entwicklung nehmen und dabei von den Wachstumsimpulsen der Metropole profitieren. Darüber hinaus sollte von ihnen ein Ausstrah-lungseffekt auf den äußeren Entwicklungsraum ausgehen und somit ein Beitrag zur Stabilisierung der gesamten Region geleistet werden (vgl. Holt­man 2005, 113).

Eine besondere Bedeutung kam den Regiona-len Entwicklungszentren des äußeren Entwick-lungsraums zu. So wurden Wittenberge, Schwedt (Oder), Finsterwalde und Lauchhammer/Senf-tenberg aufgrund ihrer überörtlichen Funktion für den sie umgebenden ländlichen Raum mit ei-ner besonderen Förderung bedacht (vgl. ebd.).

Die Städte Nauen, Oranienburg, Bernau, Straus-berg, Fürstenwalde, Königs Wusterhausen/Wil-dau, Ludwigsfelde und Potsdam sollten gemäß ihrer Ausweisung in §10 VI LEPro als Zentren des engeren Verflechtungsraums „die Flächen-nachfrage kanalisieren und an raumverträglichen Standorten konzentrieren“ (LEPro 1998, S.23). Damit sollte der ungesteuerten Zersiedlung des berlinnahen Umlandes vorgebeugt werden und Siedlungsaktivitäten vorzugsweise in den ausge-wiesenen Orten erfolgen (vgl. ebd.).

Um Fehlentwicklungen zu verhindern und den Gemeinden des engeren Verflechtungsraums, die durch Konversion und Industriebrachen mit Problemlagen behaftet sind, eine Entwicklungs-perspektive zu bieten, wurde den in §11 LEPro erwähnten Orten mit besonderem Handlungsbe-darf im engeren Verflechtungsraum eine Sonder-stellung eingeräumt (vgl. ebd.). Weiter heißt es im LePro :„Für diese Orte sind kurzfristige, pro- blemorientierte und ressortübergreifende Kon-zepte und Aktivitäten zu entwickeln, um die städ-tebaulichen und raumordnerischen Aufgaben von landesweiter Bedeutung lösen zu können“ (ebd.). Zu den Orten mit besonderem Handlungsbedarf zählen Henningsdorf/Velten, Rüdersdorf/Erkner, Wünsdorf/Waldstadt, Teltow/Stahnsdorf, Beelitz und Dallgow-Döberitz/Elstal.

Als letzte Gruppe der im Leitbild der Dezentra-len Konzentration berücksichtigten Orte bleiben die industriell-gewerblichen Entwicklungsstand-orte im äußeren Entwicklungsraum zu nennen. Diese sollten gemäß §12 LEPro als industriell gewerbliche Entwicklungsstandorte erhalten und umstrukturiert werden. Zu ihnen zählen Prem-nitz/Rathenow, Eisenhüttenstadt, Guben, Forst, Lübben/Vetschau, Spremberg, Elsterwerda, Perle-berg, Pritzwalk, Wittstock und Zehdenick.

Das so genannte Tortenstückmodell bestehend aus den fünf Planungsregionen Prignitz/Oberha-vel, Uckermark/Barnim, Oderland-Spree, Lausitz-Spreewald und Havelland-Fläming ist in Ergän-zung zu dem raumordnerischen Leitbild zu sehen. Dabei wurde jeder Planungsregion ein Anteil an der Stadtgrenze zu Berlin zuteil. Einerseits sollte dies eine effizientere Umsetzung des Leitbildes ermöglichen. Andererseits sollten dadurch auch die berlinfernen Teilräume an einem möglichen wirtschaftlichen Wachstum der Hauptstadt parti-zipieren (vgl. Holzhauer/ Legenstein 2001, S. 86)

Damit die benannten Zentren/Orte der Dezent-ralen Konzentration die ihnen zugewiesenen Auf-gaben erfüllen konnten war eine differenzierte Fördermittelvergabe notwendig. Dabei wurde das gesamte Spektrum an EU-, Bundes- und Landes-förderprogrammen berücksichtigt.

Hierbei wurde zwischen drei Förderkategori-en unterschieden. Mit dem höchsten Fördersatz wurden die so genannten Schwerpunktorte des äußeren Entwicklungsraumes bedacht. „Der Regelfördersatz bei Investitionen gewerblicher Wirtschaft [betrug] 30 % [...] bei Vorliegen be-sonderer Voraussetzungen“ war eine Erhöhung auf den Rahmenförderhöchstsatz von 35 % mög-lich. (Holzhauer; Legenstein 2004, S. 86) Für die Orte des engeren Verflechtungsraums war eine Regelförderung von 20 % und ein Rahmenför-derhöchstsatz von 28 % festgelegt (vgl. ebd.). Zur dritten Kategorie zählten gleichermaßen Orte des engeren Verflechtungsraums und des äußeren Entwicklungsraums. Diesen wurde in strukturell wichtigen Fällen eine Förderung gewährt (vgl. ebd.)

Kritik am Leitbild

„In den vergangenen Jahren wurden Unsummen in die Dezentrale Konzentration gesteckt, und herausgekommen ist bestenfalls nichts“ (Zitat: Schönbohm Innenminister des Landes Branden­burg in Holzhauer/ Legenstein 2001, S. 87)

Die Anwendung des Leitbildes der Dezentralen Konzentration in Brandenburg wurde seit seiner Einführung kontrovers diskutiert. Während sich die Politik seit knapp zwei Jahren, durch die gege-benen Rahmenbedingungen und in Erwartung ei-ner „schwierigen“ Zukunft zum Handeln gezwun-gen sieht wurde seitens der Wissenschaft schon länger ein Kurswechsel diskutiert. Demnach ist das Konzept als gescheitert anzusehen da „die Umsetzung des Leitbildes hinter den Zielvorga-ben einer polyzentrischen Landesentwicklung zu-rück“ bleibt (Holzhauer;Legenstein 2001, S. 79). Einer der Hauptkritikpunkte am Leitbild stellt der verfehlte Ansatz, beruhend auf der prognos-tizierten Erwirtschaftung eines Wachstumsüber-schusses durch Berlin und den eV. dar. Da dieser ausblieb gab es keinen oder kaum „spill-over“ Ef-fekte, die die Randregionen erreichten (vgl. ebd. S.88). Daher egalisierte sich praktisch die den Städten des „dritten Rings“ zugedachte Funktion der Entlastung. (vgl. Kühn 2003, S. 8)

„Ganz pragmatisch sind somit die Städte des Städ-tekranzes zu stabilisatoren der Raumentwicklung im äußeren Entwicklungsraum geworden, um so dem Ziel gleichwertiger Lebensverhältnisse im gemeinsamen Planungsraum näher zu kommen“ (Ministerium für Landwirtschaft, Umweltschutz und Raumordnung des Landes Brandenburg; Se-natsverwaltung für Stadtentwicklung des Landes Berlin 2004, S. 39).

Ferner war das Leitbild in Erwartung einer Fu­sion der beiden Länder erarbeitet worden. Nach dem Scheitern der Länderfusion traten Berlin und Brandenburg jedoch in Konkurrenz um die Ansiedlung von Investoren im engeren Verflech-tungsraum. Vorzugsweise wurde mit der Bereit-stellung von Fördemitteln geworben, so dass die gelebte Realität von der regulären Fördermittel-vergabe abwich (vgl. Holzhauer, Legenstein 2001, S. 89)

Im Allgemeinen wurde die Bedeutung von För-dermitteln als Standortfaktor überschätzt. Dem-nach gehört die Fördermittelpolitik „nachweislich zu den untergeordneten Standortfaktoren“ (ebd.). So verwundert es nicht, dass sich die Ansiedlung von Gewerbegebieten aufgrund der Berlinnähe und der gut ausgebauten Infrastruktur vornehm-lich im engeren Verflechtungsraum vollzog (ebd.). Die dem Tortenstückmodell entsprechenden fünf Planungsregionen Brandenburg und die 2003 ab-geschlossene Kreisgebietsreform offenbaren wei-tere Schwächen der Konzeption. So brachte die Verlagerung von Verwaltungseinrichtungen in die peripheren ländlichen Gebiete nicht den erhofften Erfolg (vgl. Beetz 2006, S.19). Vielmehr zerfallen die einzelnen Regionen aufgrund kaum einheit-licher Problemlagen in wachsende und schrump-fende Teilräume (vgl. Kühn 2003, S. 9).

Letztlich sei hier noch die mangelnde Zukunfts-fähigkeit bei der Fördermittelvergabe genannt. Mit dem Auslaufen der EU-Strukturfonds, einer degressiven Förderung aus den Mitteln des Soli-darpaktes I+II und der perspektivischen Abnah- me der Steuereinkünfte war eine Förderung, wie sie im Rahmen der Dezentralen Konzentration betrieben wurde, nicht mehr tragbar.

Resümierend lässt sich über die Anwendung des Leitbildes der Dezentralen Konzentration in Brandenburg festhalten, dass es im Wesentlichen den Zielen des Ausgleichs und der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse diente. Zum Einen scheint, wie im weiteren Verlauf der Arbeit dargestellt werden wird, ein auf Ausgleich gerich-tetes Förderkonzept in Anbetracht sich verän-dernder Rahmenbedingungen zeitlich überholt. Zum Anderen führte die diesem Leitbild zugrun-de gelegte euphorische Erwartungshaltung einer Wachstumsüberschuss erwirtschaftenden Metro-pole Berlin zu einer Fehleinschätzung der real ablaufenden Entwicklungen und zu einer Ver-schärfung der Divergenz zwischen den berlinnah-en und berlinfernen Räumen.

3.2. Bevölkerungsentwicklung Der de-mografische Wandel als tiefgreifender ge-sellschaftlicher Entwicklungstrend

Die Bevölkerungsentwicklung im Land Bran­denburg unterliegt seit 1990 starken Schwankun- rungsbedingten Bevölkerungsverluste nicht mehr kompensieren können (vgl. ebd.). Bei einer Be-völkerungszahl ausgehend von 2,568 Mio. für das Jahr 2004, prognostiziert man bei Fortschreibung dieser Tendenz bis zum Jahr 2020 einen Bevölke-rungsverlust von etwa 180.000 Einwohnern (vgl. ebd. S.4)

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