Informelles Regieren – vergleichende Analyse der ersten und zweiten Großen Koalition

Inhalt

1. Einleitung

2. Begriffserklärungen: „formal/ formell“, „informal/ informell“

3. Kurze Darstellung der Grundlagen der Koalitionstheorie
3.1. Die Bildung von Koalitionen
3.2 Lebensdauer und Stabilität von Koalitionen

4. Informelle Komponenten des Regierens

5. Empirische Grundlage
5.1 Die Erste Große Koalition 1966- 1969
5.1.1 Koalitionsmanagement und Entscheidungszentrum
5.1.2 Führungsstil des Kanzlers
5.2 Die zweite Große Koalition seit 2005
5.2.1 Koalitionsmanagement und Entscheidungszentrum
5.2.2 Führungsstil der Kanzlerin

6. Vergleich der Regierungspraxen beider Koalitionen

7. Schluss

Literatur

1. Einleitung

„[…] eine Koalition der neuen Möglichkeiten […]“^[1] – mit diesen Worten bezeichnete die amtierende Bundeskanzlerin, Frau Angela Merkel, die bisher zweite Große Koalition in der fast 60-jährigen Geschichte der Bundesrepublik Deutschland nach Abschluss der Koalitionsverhandlungen im November 2005. Beinahe vier Jahrzehnte mussten ins Land ziehen, bis CDU/CSU und SPD wieder miteinander koalieren und ihre scheinbar unvereinbare Programmatik auf einen gemeinsamen Nenner bringen konnten. Große Koalitionen haben oft den Ruf von Notgemeinschaften oder „Zweckehen“, wie auch der damalige SPD-Chef Matthias Platzeck die bundesweit zweite Große Koalition zu nennen vermochte. Doch was hält diese „Ehe“ zusammen? Es ist zunächst der mit einem „Ehevertrag“ gleichzusetzender, von beiden Partnern entwickelter Koalitionsvertrag, daneben ein hohes Maß an gegenseitigem Vertrauen der parteipolitischen Exekutive aller Beteiligten, sowie informelle Spielregeln im Sinne von Koalitionsrunden und -gesprächen, um aufkeimende Animositäten zu schlichten.

Politisch wegweisende Entscheidungen zu treffen ist im Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland ein unverzichtbares Element. Doch häufig bleibt eine eindeutige Antwort auf die Frage nach dem wirklichen Entscheidungszentrum einer Regierung aus. Unverzichtbar für die Regierungsarbeit sind, gerade in Zeiten großer Koalitionen, informelle „Spielregeln“, die die Verfassung nicht kennt, welche mit der Zeit jedoch eine weitreichende Verbindlichkeit erlangt haben. Dieses so genannte „informelle Regieren“ soll Themenschwerpunkt der vorliegenden Hausarbeit sein; analysiert und verglichen am Beispiel der ersten (1966-1969) und zweiten (seit 2005) Großen Koalition in der Bundesrepublik Deutschland.

Die folgenden Ausführungen zielen zunächst darauf ab, Begrifflichkeiten zu erläutern. Anschließend beschreibt das dritte Kapitel ansatzweise die Grundlagen der Koalitionstheorien. Kapitel vier greift im Anschluss den Kerngehalt der Arbeit auf: die informellen Komponenten des Regierens. Darauf aufbauend folgt dann die Verarbeitung der empirischen Datengrundlagen, beginnend mit der Regierung Kiesingers ab dem Jahre 1966 (Kapitel 5.1). Hier ist der Fokus auf das informelle Koalitionsmanagement gerichtet. Gleiches gilt im Nachstehenden für die Analyse der Regierung Merkel seit 2005 (Kapitel 5.2). Mit Kapitel sechs folgt ein Vergleich der Regierungsarbeit beider Koalitionen, bevor ein abschließendes Fazit die Ausarbeitungen zusammenfasst.

2. Begriffserklärungen: „formal/ formell“, „informal/ informell“

Die Auseinandersetzung mit dem Thema „informelles Regieren“ erfordert zu Beginn eine Definition der Adjektive „formal/ formell“ und „informa/ informell“, damit in den nachfolgenden Kapiteln die Begrifflichkeiten als bekannt vorausgesetzt werden können.

Zieht man im ersten Schritt den Fremdwörterduden heran, so erhält man die nachstehenden, der Alltagssprache angelehnten Definitionen:

„Formal“ gilt hier als „1. die äußere Form betreffend, auf die äußere Form, Anlage o.Ä. bezüglich. 2. nur der Form nach [vorhanden], ohne eigentliche Entsprechung in der Wirklichkeit“.^[2] Das Adjektiv „formell“ wird wie folgt erklärt: „1.a) dem Gesetz od. der Vorschrift nach, offiziell; b) bestimmten gesellschaftlichen Formen, den Regeln der Höflichkeit genau entsprechend. 2.a) aufgrund festgelegter Ordnung, aber nur äußerlich, ohne eigentlichen Wert, um dem Anschein zu genügen; b) auf Distanz haltend, engeren persönlichen Kontakt meidend u. sich nur auf eine unverbindliche Umgangsform beschränken“.^[3] Im Hinblick auf die Negationen der zwei zuvor definierten Wörter, wird „informal “als „nicht auf vorgegebenen Regeln, Richtlinien beruhend, sondern sich spontan ergebend“^[4] und „informell“ als „(selten) informatorisch, informierend“ und „ohne [formalen] Auftrag; ohne Formalitäten, nicht offiziell, […] informelle Gruppe: sich spontan bildende Gruppe innerhalb einer festen Organisation“^[5] erläutert. Lars Kastning , der sich auf ähnliche Art und Weise den Begriffen genähert hat^[6], stellt fest, dass sich die Adjektive einerseits auf Normen im rechtlichen Sinne und zum anderen auf äußere Formen beziehen und schließt daraus, dass es sich nicht um eine einfache „Dichotomie“ der Begriffe handelt, sondern vielmehr um ein „Kontinuum“ zwischen den zwei extremen Polen der festgelegten Normen politischer Tätigkeit auf der einen und des informellen Handelns, das auf genaue Regeln verzichtet^[7], auf der anderen Seite. Im Einzelnen ist das Kontinuum (hier verkürzt dargestellt) ausgezeichnet durch informelle Festlegungen, die sich in unterschiedlichem Ausmaß formalisiert haben, dann die regelmäßigen Erwartungen, die als „ungeschriebene Verfassung“ fungieren und sanktioniert werden können und schließlich beobachtete Regelmäßigkeiten, die kaum bewusst, aber für die Kooperation der Akteure bedeutend sind^[8] [Abb. Einfügen?]

Da diese Erkenntnis trotz sichtbar gewordener inhaltlicher Unterschiede für das notwendige Verständnis dieser Arbeit als wissenschaftlich noch unzureichend zu betrachten ist, sind weitere Erklärungen, die über den alltäglichen Gebrauch hinausgehen, notwendig. Helmuth Schulze-Fielitz verknüpft den (juristisch fremdartigen) Begriff des „Informalen“ mit einer durch persönliche Kontakte charakterisierten und auf Vertraulichkeit basierenden Verhaltensregel im verfahrensrechtlichen Alltag, wobei das „Informale“ auch formale, jedoch keine rechtlichen Regeln mit einbezieht.^[9] „Informale Regeln“, so Schulze-Fielitz, sind weder in Gesetzestexten wieder zu finden, noch beruhen sie auf andersartigen, rechtlichen Regeln. Vielmehr sind sie über die Zeit institutionalisierte Regeln, die auch von nicht direkt beteiligten Personen erwartet werden und sich einer großen Regelmäßigkeit erfreuen.^[10] Nähert man sich den Begriffen erneut aus einer juristischen Perspektive, ähnlich wie zuvor Schulze-Fielitz, so findet formelles Handeln seine Grundlage in Rechtsnormen, obliegt öffentlicher Kontrolle und ist, wie bereits oben erwähnt, institutionalisiert. Dagegen sind Sozialwissenschaftler der Auffassung, dass formelles Handeln durch informelle Komponenten ergänzt werden muss, damit ein Optimum an Wirksamkeit erlangt wird.^[11]

Eine exakte Differenzierung der Begriffe „formal- formell“ und „informa- informell“ existiert in der Wissenschaft jedoch nicht, sodass eine gewisse Unschärfe nicht auszuräumen bleibt^[12]. In der einschlägigen Literatur findet beispielsweise sowohl „informal“ als auch „informell“ Anwendung.^[13]

3. Kurze Darstellung der Grundlagen der Koalitionstheorie

3.1. Die Bildung von Koalitionen

Als sich in den sechziger Jahren des 20. Jahrhunderts die ersten Politikwissenschaftler (darunter Wilhelm Hennis und Thomas Ellwein) mit den Problemen des Regierens beschäftigten, bildete sich parallel die Koalitionsforschung hier zu Lande aus. Ausgangspunkt dieser Forschungen ist die Tatsache, dass Regierungen in Demokratien meist aus Koalitionsbündnissen bestehen.^[14] Folglich ist festzustellen, dass nicht alleine das Votum der Bürgerinnen und Bürger entscheidet, wer das Regierungsamt beziehen soll, sondern in einem erheblichen Maße auch die Koalitionsvereinbarungen der Parteien.^[15] Zentrale Fragestellungen der Koalitionsforschung sind demzufolge: Wer koaliert mit wem und wieso? Wovon hängt die Dauer einer Koalition ab? Wie werden Regierungsämter zwischen den Koalitionsparteien aufgeteilt? Oder welche inhaltlichen Ergebnisse es für die beteiligten Partner zu erzielen gilt.^[16]

In der Regierungs- und Koalitionsforschung existieren weit mehr Koalitionskategorien, als lediglich die allgemein bekannte Unterscheidung zwischen „großer“ und „kleiner“ Koalition. Diese Kategorien ermöglichen es, den Charakter einzelner Koalitionen besser darstellen zu können^[17] und sollen im nächsten Schritt eingehender betrachtet werden:

Die Politikwissenschaft musste sich die Erforschung von Koalitionstheorien anfangs wie keinen anderen Theoriebereich mit weiteren Disziplinen teilen, allen voran mit der Ökonomie.^[18] Aus zuletzt genannter stammt die „Theorie des strategischen Spiels“^[19], die sich mit der „Analyse von Oligopolen“^[20] beschäftigt und aus der William H. Rikers folgende Koalitionstheorie entwickelte^[21]: „Minimal winning“ Koalitionen sind dadurch ausgezeichnet, dass sie zwar über eine Mehrheit verfügen, das Wegfallen eines Mitgliedes jedoch den Mehrheitsverlust bedeuten würde.^[22] „Minimum winning“ Koalitionen sind solche, die unter Rücksichtnahme aller Beteiligten die Mindestanzahl der Parlamentssitze für sich in Anspruch nimmt.^[23] Dementsprechend kann eine Koalition gleichzeitig „minimal winning“ und „minimum winning“ sein und eine „minimum winning“ Koalition ist stets eine „minimal winning“ Koalition, was umgekehrt nicht zwingend gilt.^[24] Daneben existiert die „surplus majority coalition“, die mit einer übergroßen Mehrheit ausgestattet ist und die sogar im Falle eines Austritts einer Koalitionspartei ihre Mehrheit nicht verliert.^[25]

Blickt man im nächsten Schritt genauer auf die Absichten einer Partei bei der Regierungsbildung, so existieren in der Koalitionsforschung zwei Ansätze dies zu erklären: Zum einen besteht der Wunsch einer Partei Regierungsämter zu besetzen („office-seeking“) und zum anderen besteht das Interesse der Parteien, die Inhalte der Regierungsarbeit zu gestalten („policy-seeking“).^[26] Daraus lässt sich folgern, dass „office-seeking“–Theorien isoliert betrachtet nie zu einem zufrieden stellenden Erklärungsergebnis kommen, da immer auch beachtet werden muss, dass Parteien ebenso die Inhalte der zukünftigen Regierungsarbeit mitbestimmen möchten, also „policy-seeking“ orientiert sind.^[27] Dabei spielt das politische Verhalten der Parteien im Wahlkampf eine wichtige Rolle, da die Wählerschaft ihr Augenmerk darauf richtet, ob zuvor gemachte Versprechen auch tatsächlich nach dem Einzug in die Regierung umgesetzt wurden.^[28] Insofern wirken sich inhaltlich eingenommene Positionen („policy positions“)^[29] auf die Bereiche der Wählerschaft, Legislatur und der Exekutive aus und gehören aufgrund dessen zu einem „larger political game“^[30], um es in den Worten Lavers auszudrücken.

[...]

^[1] Sturm, Roland/ Heinrich Pehle: Wege aus der Krise? Die Agenda der zweiten großen Koalition. Opladen [u.a.] : Budrich, 2006, S. 7.

^[2] Duden: Das Fremdwörterbuch. Mannheim [u.a.]: Dudenverlag, 9., aktualisierte Auflage, 2006, S.335.

^[3] Ebenda, S. 336.

^[4] Ebenda, S. 453.

^[5] Ebenda, S. 453.

^[6] Siehe Kastning, Lars: Informelles Regieren- Annäherung an Begrifflichkeit und Bedeutungsgehalt, in: Hartwich, Hans-Hermann/ Wewer, Göttrik (Hrsg.): Regieren in der Bundesrepublik 2: Formale und informale Komponenten des Regierens. Opladen : Leske u. Budrich, 1991, S. 69-70.

^[7] Ebenda, S. 70.

^[8] Ebenda, S. 71.

^[9] Vgl. Schulze-Fielitz, Helmuth: Der informale Verfassungsstaat: Aktuelle Beobachtungen des Verfassungslebens der Bundesrepublik Deutschland im Lichte der Verfassungstheorie. Berlin : Duncker & Humblot, 1984, S. 11-12, S.16 .

^[10] Ebenda, S. 15.

^[11] Beyme, Klaus von: Informelle Komponenten des Regierens, in: Hartwich, Hans-Hermann/ Wewer, Göttrik (Hrsg.): Regieren in der Bundesrepublik 2: Formale und informale Komponenten des Regierens. Opladen : Leske u. Budrich, 1991, S. 31.

^[12] Hartwich, Hans-Hermann/ Wewer, Göttrik (Hrsg.): Regieren in der Bundesrepublik 2: Formale und informale Komponenten des Regierens. Opladen : Leske u. Budrich, 1991, S. 10.

^[13] Beispiele liefern Hartwich/Wewer (Hrsg.): Regieren in der Bundesrepublik 2: Formale und Informale Komponenten des Regierens. Opladen : Leske u. Budrich, 1991 und Wolfgang Rudzio mit: Informelles Regieren: Zum Koalitionsmanagement in deutschen und österreichischen Regierungen. Wiesbaden : VS Verl. für Sozialwiss., 1. Aufl., 2005.

^[14] Rudzio, Wolfgang: Informelles Regieren: Zum Koalitionsmanagement in deutschen und österreichischen Regierungen. Wiesbaden : VS Verl. für Sozialwiss., 1. Aufl., 2005, S. 7-8.

^[15] Ebenda, S. 8.

^[16] Ebenda, S. 8.

^[17] Vgl. Helms, Ludger: Regierungsorganisation und politische Führung in Deutschland. Wiesbaden : VS, Verl. für Sozialwiss., 1. Aufl., 2005, S. 95.

^[18] Helms, Ludger/ Jun, Uwe (Hrsg.): Politische Theorien und Regierungslehre: Eine Einführung in die Politikwissenschaftliche Institutionsforschung. Frankfurt am Main [u.a.] : Campus-Verl., 2004, S. 267.

^[19] Rudzio, a.a.O., S. 9.

^[20] Ebenda, S. 9.

^[21] Ebenda, S. 9.

^[22] Helms/Jun, a.a.O., S. 269.

^[23] Ebenda, S. 270.

^[24] Helms, a.a.O., S. 95.

^[25] Ebenda, S. 95.

^[26] Vgl. Laver, Michael: Models of Government Formation, in: Annual Review of Political Science, Vol. 1 (1998), S. 5.

^[27] Helms/Jun, a.a.O., S. 273.

^[28] Laver, a.a.O., S. 5.

^[29] Ebenda, S. 5.

^[30] Ebenda, S. 5.