Warum der europäische Verfassungsvertrag scheitern musste - Eine analytische Untersuchung einer politischen Kontroverse

Inhaltsverzeichnis

1 EINLEITUNG

2 DER SECOND-ORDER ANSATZ
2.1 Allgemeine Theorie
2.2 Eingrenzung auf EU-Referenden
2.3 Empirische Implikationen des Second-Order Ansatzes

3 DER INSTITUTIONELLE RAHMEN: IDEALE AUSGANGSBEDINGUNGEN FÜR STARKE SECOND-ORDER EFFEKTE?

4 ÜBERPRÜFUNG DER ARBEITSHYPOTHESEN
4.1 Die Verfassungsreferenden als Wahlen zweiten Ranges
4.2 Eine ausschlaggebende Rolle der Machthabenden?
4.2.1 Die Popularität der Regierung/des Präsidenten
4.2.2 Das Mobilisierungspotenzial der Regierungsparteien
4.3 Eine zersplitterte Opposition?

5 ZUSAMMENFASSUNG DER ERGEBNISSE

LITERATURVERZEICHNIS

1 Einleitung

Der 29. Mai 2005 war ein Schock für die politischen Eliten Europas: Überraschend wurde ausgerechnet in Frankreich, einem Gründungsmitglied der Europäischen Union (EU), dessen Bürger zu einer großen Mehrheit die europäische Integration befürworten, das Ratifizierungsgesetz zum Vertrag über eine Europäische Verfassung (VVE) abgelehnt. Beim Referendum über den VVE stimmten 54,7% der Wähler mit „Non“ und setzten somit dem Vorhaben, der EU eine einheitliche Verfassung zu geben, ein abruptes Ende. Drei Monate zuvor hatten die Bürger Spaniens dem VVE per Referendum längst mit einer breiten Mehrheit von 77 % zugestimmt, in vielen anderen EU-Mitgliedstaaten wurde er bereits auf parlamentarischem Wege angenommen. Drei Tage nach dem französischen Votum wurde der VVE in den Niederlanden ebenfalls per Referendum von der Bevölkerung abgelehnt und infolgedessen haben die meisten Mitgliedstaaten den Ratifizierungsprozess bis auf Weiteres ausgesetzt. Es wurde eine „Reflexionsphase“ ausgerufen, das Projekt einer Verfassung für Europa war vorläufig gescheitert und es stellte sich die Frage, warum der VVE in Frankreich und den Niederlanden abgelehnt wurde.

In Medien und Politik gab es kurz nach den Abstimmungen verschiedenste Erklärungsansätze für die Ablehnung des VVE, die von den wenig überzeugenden Ja-Kampagnen der Parteien bis zum Fehlen sozialer Elemente im Verfassungsvertrag reichten. Nähert man sich dem Scheitern der Referenden jedoch aus wissenschaftlicher Perspektive, lassen sich zunächst drei Erklärungsansätze herauskristallisieren, die etwas weiter ausholen und aus ihrer jeweiligen Konzeption der EU die Gründe für das Scheitern des VVE ableiten. Während Andrew Moravcsik die EU in einem seit dem Vertrag von Nizza bestehenden Gleichgewichtszustand sieht und die vorgefasste Logik anzweifelt, dass Beteiligungsmöglichkeiten informierte Deliberation erzeugen, die ihrerseits Identität, Vertrauen und Legitimität generieren (Moravcsik 2006), sieht Simon Hix eine mangelnde Politisierung der europäischen Ebene als zentralen Erklärungsfaktor für das Scheitern des VVE. Ihm zufolge ist der VVE im Wesentlichen deswegen gescheitert, weil die Wähler nur eine „take it or leave it“ Option hatten. Dies bedeutet, dass den Wählern nicht die Möglichkeit gegeben wurde, sich für eine bestimmte Richtung der europäischen Integration auszusprechen, sondern nur für oder gegen die europäische Integration insgesamt zu votieren. (Hix 2006) Johan Olsen hingegen geht in seinem Erklärungsansatz davon aus, dass der VVE ein Versuch war, das Verhältnis zwischen Einhalt und Vielfalt in der EU zu reglementieren und dass die daraus entstehende Ambivalenz des Dokumentes der eigentliche Grund für dessen Scheitern war. (Olsen 2005) Diese drei ersten Erklärungsansätze haben gemeinsam, dass sie zum einen normativ geprägt sind, da sie ein bestimmtes Wunschbild über die zukünftige Ausgestaltung der EU beinhalten und sich zum anderen empirisch nur schwer überprüfen lassen.

Die drei folgenden theoretischen Herangehensweisen hingegen, in deren Aufmerksamkeitszentrum das Abstimmungsverhalten der Bürger bei EU-Referenden im Allgemeinen steht, lassen sich empirisch leichter überprüfen. Zunächst gibt es einen Literaturstrang, der auf die zentrale Rolle des nationalen Identitätsgefühls bei der Erklärung des Abstimmungsverhaltens bei EU-Referenden hinweist. Die ausschließliche Identifizierung mit der Nation, sowie die Angst die nationale Identität im Zuge der europäischen Integration zu verlieren, sind hier die zentralen Erklärungsfaktoren für das Abstimmungsverhalten bei EU-Referenden. (McLaren 2006, Hooghe/Marks 2005 und 2006) Neben dem Identitätsansatz gibt es eine theoretische Debatte, die sich hauptsächlich um das sogenannte „issue voting model“ und das „second-order election model“ dreht. Beim ersteren Ansatz wird die Bewertung der EU bzw. der europäischen Integration und des Inhaltes des dem Referendum zugrundeliegenden Vertrags oder der Verfassung, als zentral für das Abstimmungsverhalten bei EU-Referenden eingeschätzt. (Garry/Marsh/Sinnot 2005:202) So geht beispielsweise der diesem Modell zuzuordnende, von Matthew Gabel und Harvey Palmer geprägte, utilitaristische Ansatz davon aus, dass der wahrgenommene Nutzen sowie die gefühlten Kosten der EU-Mitgliedschaft ausschlaggebend für das Abstimmungsverhalten der Bürger bei Referenden sind. (Gabel 1998; Gabel/Palmer 1995) Beim Second-Order Ansatz hingegen wird angenommen, dass nationalpolitische Faktoren im Zentrum des für das Abstimmungsverhalten der Wähler relevanten Entscheidungsfindungsprozesses stehen. EU- Referenden werden hier als Wahlen zweiten Ranges eingeordnet und das Scheitern der Referenden in Frankreich und den Niederlanden auf die nationale Ebene zurückgeführt. (Reif/Schmitt 1980, Marsh 1998, Franklin/Van der Eijk/Marsh 1995, Hug/Sciarini 2000, Hug 2002, Franklin et al. 1994)

Aufgrund des vorgegebenen Umfangs einer Bachelorarbeit werde ich mich im Rahmen dieser Arbeit lediglich auf einen der empirisch überprüfbaren Erklärungsansätze beschränken, nämlich auf den Second-Order Ansatz. Die eingegrenzte Fragestellung der Arbeit wird also lauten: Kann der Second-Order Ansatz das Scheitern des VVE in Frankreich und in den Niederlanden erklären?

Diese Frage ist sowohl von realweltlicher, als auch wissenschaftlicher Relevanz, denn die Bachelorarbeit wird einerseits einen Beitrag zum Verständnis und zur Erklärung des Scheiterns des VVE in Frankreich und in den Niederlanden leisten. Diese Erkenntnisse können für zukünftige europäische Referenden durchaus hilfreich sein. Andererseits wird das Erklärungspotenzial des Second-Order Ansatzes in Bezug auf die Verfassungsreferenden in Frankreich und den Niederlanden getestet, was die wissenschaftliche Relevanz der Arbeit ausmacht.

Nachdem zunächst der Second-Order Ansatz im Allgemeinen erläutert wurde und seine Eingrenzung auf EU-Referenden vorgenommen wurde, werden daraus abzuleitende Arbeitshypothesen aufgestellt, die es im Laufe der Arbeit zu überprüfen gilt (Teil 2). Hierbei wende ich mich zunächst dem institutionellen Rahmen zu (Teil 3), um dann die Arbeitshypothesen zu prüfen, die sich auf die Rolle der Machthabenden und der politischen Opposition beziehen (Teil 4). In Teil 5 werden anschließend die Ergebnisse der Überprüfung der Arbeitshypothesen zusammengefasst und der Versuch gemacht, das Erklärungspotenzial des Second-Order Ansatzes in Bezug auf das Scheitern des VVE in Frankreich und den Niederlanden zu bewerten.

2 Der Second-Order Ansatz

2.1 Allgemeine Theorie

Das Second-Order Modell geht auf Karlheinz Reif und Hermann Schmitt (Reif/Schmitt 1980) zurück, die es jedoch nicht auf EU-Referenden, sondern auf Europaparlamentswahlen anwandten. Sie gehen davon aus, dass in einem demokratischen System zwischen Wahlen ersten Ranges („first-order elections“) und Wahlen zweiten Ranges („second-order elections“) unterschieden werden muss. Im Unterschied zu Wahlen zweiten Ranges zeichneten sich erstere dadurch aus, dass sie einen institutionell bindenden Einfluss auf die nationale politische Ebene haben, d.h. das Wahlergebnis beeinflusst unmittelbar die Machtkonstellation dieser Ebene in Form von einer Änderung der Sitzverteilung und der Vergabe von politischen Ämtern und Ähnlichem: „the ‘first-order’ elections in parliamentary systems are the national parliamentary elections, and in presidential systems, the national presidential elections.“ (Reif/Schmitt 1980:8) Wahlen zweiten Ranges hingegen haben Reif und Schmitt zufolge keinen direkten Einfluss auf die nationale Ebene: „[second-order] elections have no institutionally binding consequences on goverment or opposition policies at the national level.“ (Reif/Schmitt 1980:8) Zu Wahlen zweiten Ranges zählen laut Reif und Schmitt: „by-elections, municipal elections, various sorts of regional elections, those to a “second chamber” and the like”. (Reif/Schmitt 1980:8) Obwohl Wahlen zweiten Ranges keinen institutionell bindenden Einfluss auf die nationale politische Konstellation haben, hätten ihre Ergebnisse jedoch einen nicht zu unterschätzenden indirekten Einfluss auf die nationale politische Ebene: “Many voters cast their votes in these elections not only as a result of conditions obtaining within the specific context of the second-order arena, but also on the basis of factors in the main political arena of the nation.” (Reif/Schmitt 1980:8) Die beiden Autoren schließen hieraus, dass die Strategien und Taktiken politischer Parteien bei Kampagnen zu Wahlen zweiten Ranges oft auch von politischen Kalkülen beeinflusst sind, die den nationalen politischen Bereich betreffen. Da Wähler ihre Entscheidung auch von nationalen politischen Faktoren abhängig machen, passen Parteien ihre Taktiken an, was sich auch auf ihre Kampagne auswirkt: „General, i.e. mostly national, issues, events, tendencies and personalities play an important, often predominant role [in second-order elections campaigns].“ (Reif 1984:245) Eine der Grundannahmen des Second Order Modells ist also, dass weder Wähler noch Parteien Wahlen zweiten Ranges von der nationalen politischen Ebene trennen, obwohl die Abstimmungsergebnisse keine institutionell bindenden Konsequenzen für diese Ebene hat.

Reif und Schmitt verdeutlichen ihre Annahmen indem sie fünf verschiedene Dimensionen von Wahlen zweiten Ranges identifizieren, die zum einen noch einmal die Unterschiede zu Wahlen ersten Ranges deutlich machen und zum anderen Ausgangspunkt für Schmitts und Reifs Hypothesen bezüglich der Europaparlamentswahlen sind.

Ein erster, aus der „less at stake“ Dimension abgeleiteter, Unterschied zu Wahlen ersten Ranges sei, dass bei Wahlen zweiten Ranges weniger auf dem Spiel stehe^[1]. Dies führe dazu, dass es bei Wahlen zweiten Ranges eine niedrigere Wahlbeteiligung gebe, ein höherer Anteil an ungültigen Stimmabgaben auftrete, kleine und neue Parteien bessere Chancen hätten und Regierungsparteien Stimmen verlören^[2]. Letzteres sei insbesondere der Fall, wenn die Wahl zweiten Ranges in der Mitte der Legislaturperiode stattfindet, weil dann die Regierungsparteien nachgewiesenermaßen am unpopulärsten seien. (Reif/Schmitt 1980:9f.) Dieser Zusammenhang zwischen dem Zeitpunkt der letzten Wahl ersten Ranges und dem Zeitpunkt der Wahl zweiten Ranges wird damit begründet, dass unmittelbar nach der Wahl noch eine gewisse Euphorie herrscht, nach einiger Zeit jedoch die Wähler meist enttäuscht sind, da die Diskrepanz zwischen Wahlversprechen und Hoffnungen einerseits und den realisierbaren und realisierten Politikmaßnahmen seitens der Regierung andererseits zum Vorschein kommt. Das Ergebnis einer Wahl zweiten Ranges hängt also auch davon ab, wann sie stattfindet. (Reif 1984:246ff.)

Die zweite von Reif und Schmitt aufgeführte Dimension ist die sogenannte „specific-arena“ Dimension. Hier weisen die Autoren darauf hin, dass Wahlen zweiten Ranges nicht ausschließlich von der nationalen Ebene beeinflusst werden und dass dieser Einfluss auch von den politischen und institutionellen Gegebenheiten der betroffenen Ebene abhängt. Es komme beispielsweise darauf an, ob auf beiden Ebenen die gleichen Parteien kandidieren und akzeptiert sind, ob die gleichen Parteien an der Macht sind und welche Koalitionen auf beiden Ebenen existieren (Reif/Schmitt 1980:10ff.)

Eine weitere Dimension von Wahlen zweiten Ranges sei die „institutional-procedural“ Dimension. So müssten spezielle Regelungen, die den Wahlablauf betreffen, berücksichtigt werden. Ist die Abstimmung beispielsweise obligatorisch, beeinflusst dies selbstverständlich stark die Wahlbeteiligung. Eine gleichzeitig stattfindende andere Wahl führe ebenso zu einer höheren Beteiligung der Wähler. (Reif/Schmitt 1980:12f.)

Wichtige Aspekte von Wahlen zweiten Ranges sind Reif und Schmitt zufolge auch die Art und der Verlauf politischer Wahlkampagnen („campaign dimension“). Die Autoren argumentieren diesbezüglich, dass Kampagnen bei Wahlen zweiten Ranges wichtiger und entscheidender seien als bei solchen ersten Ranges. Da es aufgrund der „less at stake“ Dimension schwerer sei die Aufmerksamkeit der Wähler zu gewinnen, würden insbesondere solche Parteien besser gestellt, die über ein hohes Budget verfügen, sowie solche die es schaffen innerhalb ihrer Partei möglichst viele Mitglieder zu mobilisieren und dies nach Außen zu tragen. Die innere Geschlossenheit der Parteien kann den Autoren zufolge also zentral für ihr Mobilisierungspotenzial und damit auch für das gesamte Abstimmungsergebnis sein. Ebenfalls eine Rolle spiele das Interesse der Medien an einer Wahl zweiten Ranges: „the more national media are oriented towards first-order arena issues and sources of information, the more their contribution to the electoral mobilisation depends upon the attention first-order politicians pay to the specific second-order elections.”(Reif/Schmitt 1980:14) Es kommt also laut Reif und Schmitt beim Verlauf der Kampagnen darauf an, die Aufmerksamkeit hoher Parteimitglieder auf die Wahl zweiten Ranges zu lenken, um somit möglichst viele Wähler für die Wahl zu sensibilisieren und das Wählerpotenzial der Partei voll auszuschöpfen. (Reif/Schmitt 1980:13f.)

Darüber hinaus werden die “main-arena political change“ Dimension, sowie die “social and cultural change“ Dimension angeführt. Bei ersterer betonen die Autoren, dass beim Analysieren von Wahlen zweiten Ranges berücksichtigt werden muss, dass auch „echte“ Veränderungen in den Parteipräferenzen der Wähler auftreten könnten. Um dieses Problem zu lösen schlagen Reif und Schmitt einen intertemporalen Vergleich vor, d.h. idealerweise sollten die Ergebnisse der zu analysierenden Wahl zweiten Ranges mit einer gleichen, bereits erfolgten Wahl verglichen werden, um diese „echten“ Präferenzänderungen ausschließen zu können. (Reif/Schmitt 1980:14f.) Dieser Logik folgend müssten auch soziale und kulturelle Veränderungen (“social and cultural change dimension”) in die Analyse einbezogen werden:

„Since political parties are very often based on socio-economic or cultural groups, change in these patterns changes the pattern of party support in the electorate, if parties do not want or do not suceed in adapting to new circumstances.” (Reif/Schmitt 1980:15)

Reif und Schmitt entwickeln aus den eben erläuterten Dimensionen drei grundlegende Hypothesen, die sich auf den speziellen Fall der Europaparlamentswahlen beziehen, deren Kausalmechanismen, in Anlehnung an Michael Marshs Ausführungen diesbezüglich, hier deutlich gemacht werden sollen (Marsh 1998:592f.):

1. Die Wahlbeteiligung ist bei Europaparlamentswahlen niedriger als bei nationalen Wahlen.

Diese Hypothese entspringt Reifs und Schmitts auf die „less at stake“ Dimension bezogenen Annahmen: die Kosten an der Wahl teilzunehmen überwiegen für einige Wähler gegenüber dem Nutzen, den sie daraus ziehen, da bei Wahlen zweiten Ranges weniger auf dem Spiel steht. Dies führt dazu, dass eine höhere Anzahl an Wählern bei Europaparlamentswahlen die Wahl als unwichtig bzw. nicht wichtig genug einstufen und deshalb nicht an der Wahl teilnehmen, was insgesamt zu einer niedrigeren Wahlbeteiligung führt.

2. Große Parteien schneiden bei Europaparlamentswahlen im Vergleich zu Wahlen ersten Ranges schlechter ab als kleine, neue und radikale Parteien.

Diese Hypothese geht aus Reifs und Schmitts Annahme hervor, dass die Wähler bei Europaparlamentswahlen nicht mehr eine große Partei wählen müssen, um vertreten zu sein:

„The fact that European parliamentary elections, unlike national ones, involve the selection of a representative rather than a government frees voters from the need to consider such secondary implications of their votes.”(Marsh 1998:593) Es wird also angenommen, dass die Wähler bei Wahlen zweiten Ranges eher dazu tendieren “ehrlich” und weniger strategisch zu wählen, was dazu führt, dass die großen Parteien Stimmen verlieren: “Some people who ideologically feel close to a more extreme and/or small and/or new and ‘untested’ party which has little chance of weighing enough to really have chance of influencing the policy of the future government, vote for the one of the bigger established parties which comes closest to their own political orientation.”(Reif 1984:246) Dieser Effekt würde zusätzlich dadurch verstärkt, dass “loyale” Anhänger kleiner und radikaler Parteien bei jeder Art von Wahl leichter zu mobilisieren seien. (Reif 1984:246)

Umgekehrt könne ein Wähler auch „unehrlich“ wählen, um der eigentlich favorisierten Partei seine Unzufriedenheit zu vermitteln. Dies betreffe vor allem Regierungsparteien, und zwar besonders, wenn die Europaparlamentswahlen in der Mitte der Legislaturperiode stattfinden.

3. Die nationalen Regierungsparteien müssen bei den Europaparlamentswahlen im Vergleich zu nationalen Wahlen Verluste hinnehmen.

Der Stimmenverlust von Regierungsparteien ergibt sich laut Marsh zum einen aus der eben erwähnten Gruppe von Wählern, die aus Unzufriedenheit oder Protest eine andere Partei wählen und zum anderen aus der Gruppe, die so enttäuscht von der Regierungsarbeit ihrer Partei ist, dass sie nun eine andere Partei bevorzugt. Diese zwei Gruppen würden umso größer, desto näher der Wahltermin an der Mitte der Legislaturperiode liegt, da, wie oben bereits erläutert, zu diesem Zeitpunkt die nationalen Regierungen am unpopulärsten seien. Hinzu komme eine Gruppe von Wählern, die aus taktischen Gründen bei nationalen Wahlen Regierungsparteien wählen und diese taktischen Überlegungen bei Europaparlamentswahlen nicht mehr anzustellen bräuchten. Dies habe als Auswirkung, dass Parteien, die extreme politische Positionen vertreten, bei Wahlen zweiten Ranges mehr Stimmen bekämen, als bei Wahlen ersten Ranges, denn sie profitierten von dieser Gruppe von Wählern die nun nicht mehr aus taktischen Gründen die Regierungsparteien wählen würden. (Marsh 1998:596)

Nachdem nun das von Reif und Schmitt entwickelte Second-Order Modell, sowie die daraus abgeleiteten Hypothesen bezüglich Europaparlamentswahlen genauer erläutert wurden, wird im Folgenden seine Eingrenzung auf EU-Referenden vorgenommen, um daraufhin Arbeitshypothesen zu entwickeln, anhand derer der Second-Order Ansatz am spezifischen Beispiel der Ablehnung des VVE in Frankreich und den Niederlanden überprüft werden kann.

2.2 Eingrenzung auf EU-Referenden

Vorab gilt es festzustellen, dass EU-Referenden als Wahlen zweiten Ranges eingeordnet werden können, da sie keine institutionell bindenden Auswirkungen auf die politische Konstellation der nationalen Ebene haben. Folglich wurde Reifs und Schmitts Second-Order Modell bereits von diversen Autoren auf EU-Referenden angewandt.

Mark Franklin, Cees Van der Eijk und Michael Marsh haben das Second-Order Modell als sogenanntes “lockstep” Phänomen mit Fokus auf der Popularität der nationalen Regierung auf EU-Referenden übertragen: „(…)a ‘lockstep’ phenomenon in which referendum outcomes become tied to the popularity of the government in power, even if the ostensible subject of the referendum has little to do with the reasons for government popularity (or lack of popularity).”

[...]

^[1] Was genau “less at stake” für die Autoren impliziert, bzw. wie sie die Wichtigkeit der Konsequenzen einer Wahl definieren, präzisieren die Autoren nicht.

^[2] Wie der Kausalmechanismus an dieser Stelle funktioniert wird auf den Seiten 8 und 9 dieser Arbeit erläutert.